Osaühingu Leman taotlus esialgse kohaldamiseks vaidemenetluse ajal
Menetlusosalised
Taotleja – Osaühing Leman, volitatud esindajad vandeadvokaadid Merilin Ojasaar ja Anneli Aab Haldusorgan – Tallinna Linnaplaneerimise Amet, volitatud esindaja Jaan Lindsaar
Menetlustoiming
Esialgse õiguskaitse taotluse lahendamine
õiguskaitse
RESOLUTSIOON
Jätta esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul alates määruse kättesaamisest (HKMS § 203 lg 1, § 204 lg 1, § 252 lg 7).
ASJAOLUD
1.Osaühing Leman on osutanud toitlustusäri teenust Tallinna loomaaia merepoolsete väravate parkla territooriumil (Paldiski mnt 137) 1988. aastast. Kiosk on valminud 1997. a eskiisprojekti alusel. Tallinna Linnavalitsus algatas 14.05.2003 korraldusega nr 1205-k ratsaspordibaasi ja lähiala detailplaneeringu (DP) koostamise eesmärgiga moodustada krunt loomaaia ja Paldiski mnt vahelisel maa-alal asuvale toitlustushoonele. Vastav DP kehtestati 16.05.2007. 14.11.2007 korraldusega otsustati jagada Paldiski mnt lõik T1 kinnistu selliselt, et tekib Paldiski mnt T8 (transpordimaa) ja Paldiski mnt 127 (ärimaa). Korralduse seletuskirja kohaselt moodustatakse krunt olemasolevale toitlustusettevõttele.
2.Taotleja esitas 2005. a taotluse kioski rekonstrueerimiseks, samuti on esitatud taotlus kasutusloa saamiseks. Ehitise ülevaatuse akti kohaselt takistusi kasutusloa andmiseks ei esine. Taotleja on pöördunud korduvalt linna poole, et kioski kasutamist seadustada (nt et seada isiklik kasutusõigus või hoonestusõigus). Linn on kirjavahetuses teada andnud, et on kaalunud taotlejale maa võõrandamist enampakkumisel.
3.Tallinna Linnaplaneerimise Amet (TLPA) tegi OÜ-le Leman 18.09.2018 ettekirjutuse nr 1812899/00287 (18.09.2018 ettekirjutus), mille kohaselt tuli taotlejal peatada kioski kasutamine hiljemalt 26.09.2018 kuni kasutusloa saamiseni. Ettekirjutuses sisaldus ka sunniraha hoiatus (2000 eurot).
4.Taotleja esitas 18.09.2018 ettekirjutusele vaide 18.10.2018.
3-18-2059
5.Tallinna Halduskohtus registreeriti 31.10.2018 OÜ Leman taotlus esialgse õiguskaitse (EÕK) kohaldamiseks vaidemenetluse ajaks. Taotleja soovib peatada 18.09.2018 ettekirjutuse kehtivust või alternatiivselt täitmist. Taotleja põhjendab EÕK vajadust sellega, et abinõu kohaldamiseta pole tal enam võimalik kioskit kasutada ja osutada toitlustusteenust. Sellega riivatakse ebaproportsionaalselt tema ettevõtlusvabadust. Taotleja käive on esimese üheksa kuu jooksul olnud ligikaudu 50 000 eurot, s.o keskmiselt 5555 eurot kuus. Käivet ei ole, kui kioskit ei saa teenuse osutamiseks kasutada. Tegemist on pöördumatu tagajärjega, sest vaide rahuldamisel pole võimalik teenust tagantjärele osutada. Vaiet ei saa pidada perspektiivituks: ettekirjutus riivab taotleja subjektiivseid õigusi ning see on formaalselt ja materiaalselt õigusvastane. EÕK kohaldamine on kooskõlas avaliku huviga ega kahjusta ebamõistlikult arendaja õigusi. Asjas puudub oluline avalik huvi. Isegi kui ettekirjutus jääb jõusse, lükkub selle täitmine vaid edasi. Ettekirjutusest ei nähtu, et kiosk oleks kasutajatele ohtlik. Ettekirjutuse ajendiks on soov laiendada mereäärsete väravate parklapinda. Paldiski mnt laiendusega on uus tee valminud. Kioski asukoht ei sega teed ega parkimiskohti. Avalik huvi ei ole sedavõrd oluline, et õigustada taotleja ettevõtlusvabaduse riivet. Arvestades, et TLPA on olnud aastaid teadlik kioskiga seotud küsimustest, ei saa avalikku huvi riivata ettekirjutuse kehtivuse või täitmise peatamine. Mida pöördumatud ja raskemad on võimalikud tagajärjed, seda suurema kaalu omandavad huvide kaalumisel selle menetlusosalise õigused, keda sellised tagajärjed ähvardavad.
6.Kohus küsis 01.11.2018 kohtunõudes Tallinna linna seisukohta EÕK taotlusele.
7.TLPA vastas kohtunõudele tähtaegselt. Vastuse kohaselt ei ole EÕK kohaldamise eeldused täidetud. Taotlejal puudub EÕK vajadus. Taotleja ei ole viidanud, et EÕK kohaldamata jätmisel võiks tema vara hävineda või kahjustada saada. 150 m2 suurune kiosk on püstitatud ilma ehitusloata ning sellel puudub kasutusluba. Eelduslikult on kiosk selle kasutajatele ohtlik. Kioski kasutamine ei oleks lubatud ka 18.09.2018 ettekirjutuse tühistamisel, kuna ehitise kasutamise keelab seadus. Taotleja väidab, et ettekirjutuse on teinud selleks pädevust mitteomav haldusorgan, ehitus- ja kasutusloa puudumine ei anna haldusorganile õigust peatada kioski kasutamist korrakaitseseaduse (KorS) § 28 lg 1 alusel, kasutusloa puudumisel saab taotlejat üksnes trahvida. Taotlejale on selgitatud, milles korrarikkumine seisneb (kioski kasutamine kasutusloata). Ettekirjutusega kõrvaldatakse korrarikkumine. Taotleja on olnud ettekirjutuse menetlusse kaasatud. TLPA tegi esimese järelevalve toimingu 27.04.2018 ning palus taotlejalt 30.04.2018 selgitusi kioski püstitamise aja, ehitaja, loa ning ehitusviisi kohta. Taotleja esitatud tõendid kinnitavad, et ta oli kioski ebaseaduslikkusest ka ise teadlik. Taotleja on vaides olnud seisukohal, et kasutusloa puudumine ei tähenda, et ehitis oleks ebaseaduslik, tuginedes seejuures Riigikohtu lahendile haldusasjas nr 3-3-1-45-04. Riigikohtu seisukohad pole käesolevas asjas kohaldatavad, kuna see lahend puudutas kauplemisloa puudumist, Riigikohus juhtis ühtlasi tähelepanu sellele, et kui kohalik omavalitsus on protokollilise otsusega andnud loa kioski paigaldamiseks ja vastava projekti kooskõlastanud, siis tuleb ehitis lugeda seaduslikul alusel rajatuks. Praegu ei ole kasutusloa väljastamise tähtsaim eeldus täidetud: kioskil puudub ka ehitusluba. Seega puudus õiguslik alus selle püstitamiseks. Kioski ebaseaduslikkust ei väära see, et maa-alal on kehtestatud DP, krundi moodustamine ei ole kasutusloa väljastamise aluseks. Ehitusseadustiku (EhS) § 50 ja § 19 lg 1 p 2 eesmärgiks on vältida selliste kasutusloakohustuslike hoonete kasutamist, millel puudub kasutusluba. Kuni kasutusloa väljastamiseni ei saa eeldada, et ehitise kasutamine on ohutu. Käesolev haldusasi on sarnane Riigikohtu lahendiga haldusasjas nr 3-15-1203, kus linnavalitsus keeldus ajutise kasutusloa pikendamisest põhjendusel, et ajutine ehitis oli 18 aasta jooksul tõenäoliselt amortiseerunud. TLPA ei ole nõustunud ajutist müügikioskit ümber vormistama alaliseks. 2(5)
3-18-2059 Hoone osalist amortiseerumist on kinnitatud ka taotleja juhatuse liige. Seega võib kiosk olla klientidele ja teenindajatele ohtlik. Äriühing, kes on aastaid toitlustusteenust osutanud, ei saa omada õiguspärast ootust, et kasutusloata hoonet saaks kasutada lõpmatuseni. Juba enne toitlusteenuse osutamist tuleb hankida vajalikud load. Jättes vajalikud load hankimata, võtab äriühing riski, et tema tegevus ei ole jätkusuutlik. Ka Riigikohus on olnud haldusasjas nr 3-3-55-06 seisukohal, et EÕK korras ei saa nõuda kasutada ehitist, kui kasutamine eeldab kasutusluba, kuid see puudub. Praegu ei saa EÕK korras tagada õigusvastase olukorra jätkumist. Ettekirjutuse täitmise peatamine ei annaks taotlejale õigust kioskit edasi kasutada. Tegevuse jätkamiseks on taotlejal endiselt vaja kasutusluba. Kasutusloa väljastamiseks tuleb täita kindlad eeldused. EhS kohaselt esitab kasutusloa taotluse kinnistu omanik. Praegu on kinnisasja omanikuks Tallinna linn, kes on üheselt väljendanud, et ei soovi, et taotleja kinnistut toitlustusteenuse osutamiseks kasutab. Taotlejal on õigus kiosk ära vedada. Tallinna linn soovib kinnisasja valdust tagasi. Haldusorgan pole andnud taotlejale lootust, et kasutusluba väljastatakse.
KOHTU PÕHJENDUSED
8.Selleks, et kohus saaks EÕK taotluse sisuliselt lahendada, peab see olema lubatav ja põhjendatud. EÕK taotlus on lubatav eelkõige siis, kui see vastab HKMS §-s 250 sätestatud vorminõuetele, taotlejal on EÕK vajadus ning kohtule on esitatud taotlusega seotud kaebus või haldusorganile vaie. Taotluse põhjendatust, s.o kaebuse või vaide eduväljavaateid ning avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi, hindab ning kaalub kohus pärast seda, kui on tuvastanud, et taotleja vajab enda õiguste esialgset kaitset kohtumenetluse ajaks (HKMS § 249 lg 3).
9.Kohus leiab, et taotlus ei ole lubatav.
9.1.Taotleja on esitanud TLPA-le 18.10.2018 vaide 18.09.2018 ettekirjutuse tühisuse kindlakstegemiseks või alternatiivselt kehtetuks tunnistamiseks (kaebuse lisa 21, tl 32). TLPA ei ole vaiet lahendanud. Seega on vastavalt HKMS § 249 lg-tele 2 ja 5 käimas vaidemenetlus. Taotlus vastab HKMS §-s 250 sätestatud nõuetele.
9.2.EÕK kohaldamiseks peab taotlejal olema EÕK vajadus. Ettekirjutusega kohustati taotlejat peatama Paldiski mnt 137 kinnistul asuvate ehitiste kasutamine hiljemalt 26.09.2018. EÕK kohaldamata jätmise pöördumatus seisneb taotleja hinnangul selles, et teenuse osutamata jätmist ei ole võimalik hiljem kõrvaldada, kuna teenust ei saa osutada tagantjärele. Ettekirjutuse tulemusena jääb tal käive teenimata (keskmiselt 5555 eurot kuus). Negatiivsete tagajärgede saabumise vältimiseks on taotleja palunud peatada 18.09.2018 ettekirjutuse kehtivuse või alternatiivselt täitmise. Haldusorgan vaidleb EÕK kohaldamisele vastu, leides, et taotlejal puudub EÕK vajadus: taotleja ei ole väitnud, et ettekirjutuse täitmisel tema vara häviks või kahjustuks.
9.3.EÕK vajadus osutab eelkõige sellele, et taotlejale võivad kohtumenetluse ajal saabuda tagajärjed, mille hilisem kõrvaldamine ka positiivse kohtulahendi korral oleks ebamõistlik kui mitte võimatu. Lähtudes HKMS § 249 lg-test 1 ja 3, tuleb EÕK vajaduse hindamisel prognoosida, millised võivad olla EÕK taotluse rahuldamata jätmise tagajärjed taotlejale ja kas EÕK kohaldamiseta oleks taotleja õiguste kaitse raskendatud või võimatu. Selliste tagajärgede saabumine ei pea olema siiski kindel, arvestada tuleb ka kahjulike tagajärgede saabumise ohuga. EÕK kohaldamine eeldab ühtlasi seda, et kohaldatava abinõuga on võimalik tõrjuda negatiivse tagajärje saabumist. Kui abinõuga pole võimalik vältida negatiivse tagajärje saabumist, st abinõu on kasutu, EÕK vajadus puudub. Kohus ei ole seejuures taotleja soovitud abinõuga seotud, vaid võib EÕK abinõu valida omal äranägemisel, 3(5)
3-18-2059 lähtudes kaebuse või vaide eesmärgist. Kohus ei tohi EÕK korras kaitsta taotleja õigusi siiski suuremas ulatuses, kui vaidluse piirid võimaldavad.
9.4.Vaidest ja EÕK taotlusest võib järeldada, et taotleja sooviks on jätkata kioski kasutamist ning teenuse osutamist kuni kioski seadustamiseni. Selleks on taotleja nõudnud ettekirjutuse kehtivuse või täitmise peatamist. Ettekirjutuse kehtivuse peatamine tähendab seda, et adressaadil (taotlejal) ei tule täita talle pandud kohustust peatada Paldiski mnt 137 kinnistul asuva ehitise kasutamine. Ettekirjutuse täitmise peatamine aitab ettekirjutusest lähtuvaid negatiivseid tagajärgi vältida, s.o ehitise kasutamisega jätkata, üksnes siis, kui taotlejal on õigus ehitist kasutada.
10.Taotluse materjalidest on nähtav järgmine: -
-
-
kioskis on osutatud toitlustusteenust alates 1988. aastast; kinnistul paiknev kiosk on projekteeritud 1997. a eskiisprojekti alusel, mille on 1999. a kooskõlastanud erinevad Tallinna linna ametiasutused; linnaosa valitsus pikendas tänavakaubandusluba iga-aastaselt, kiosk ei kuulu tänavakaubanduse kioskite asupaikade loetelusse alates 01.09.2002; linnaosa valitsus on toitlustusettevõtte asumist kinnistul aktsepteerinud, kooskõlastades 1994. a arhitektuurse eskiisi ja genplaani ning toetades toitlustusettevõtte asumist kinnistul 2002. a; taotleja esitas 28.06.2005 projekteerimistingimuste taotluse hoone rekonstrueerimiseks. 07.09.2005 protokollilises otsuses on TLPA nõustunud šašlõkibaari ümbervormistamisega alaliseks ehitiseks, ehitise üle on teostatud järelevalvet; kinnistu kohta koostatud ja 16.05.2007 kehtestatud DP näeb ette, et sellele moodustatakse toitlustusettevõttele ärimaa sihtotstarbega krunt; 2006. ja 2010. a on arutuse all olnud kinnistule piiratud asjaõiguse seadmine (hoonestusõigus, isiklik kasutusõigus); Tallinna Linnavalitsuse 28.02.2018 istungil otsustati Paldiski mnt 137 hoone osas algatada järelevalvemenetlus likvideerimise eesmärgil.
11.Selge on see, et kiosk on püstitatud enne ehitusseadustiku jõustumist. Hoone on ehitatud 1997. a eskiisprojekti alusel, mille on 1999. a kooskõlastanud erinevad Tallinna linna ametiasutused. Ehitis on olnud loakohustuslik: tegemist ei olnud väikehoonega. Puuduvad andmed, et sellele oleks kunagi väljastatud ehitus- ja kasutusluba. Ehitise olemasolu on siiski aktsepteeritud. Kuni 2002. a tegutses kiosk tänavakaubanduse loa alusel. 07.09.2005 protokollilise otsuse põhjal ei saa tõsikindlalt järeldada, et TLPA nõustus šašlõkibaari ümbervormistamisega alaliseks ehitiseks. Otsuses on järgmine sõnastus: „Puudub maakasutus ning me nõustu ajutise šašlõkibaari ümbervormistamisega alaliseks ehitiseks.“. Hilisema ehitise ülevaatuse akti kohaselt siiski ei esine takistusi kasutusloa saamiseks. Kohus möönab, et ülevaateaktist ei selgu järelevalvet teinud ametniku nimi ega kuupäev. Kohtu hinnangul ei osuta eelnev siiski, et kioskil oleks õiguslik alus. Menetlusosaliste passiivsus haldusakti taotlemisel ei õigusta menetlustoimingute käsitamist haldusaktidena. Veelgi enam, menetlusosalised pole ka ise menetluses tehtud toiminguid haldusaktideks pidanud või leidnud, et hoonel on õiguslik alus olemas.
12.Ehitusseaduse ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 27 lg-st 1 tuleneb kohalikule omavalitsusele pärast EhS ja PlanS jõustumist kohustus kontrollida ehitisregistrisse kandmata ehitisi. Kontrolli tegemisel lähtub KOV KorS-s ja EhS-s sätestatud riikliku järelevalve sätetest. Kontrolli tulemusel on KOV-l õigus rakendada riikliku järelevalvemeetmeid (EhSRS § 28 lg 4). Kiosk on valminud enne 01.01.2003, seega kohaldub selle seadustamisele EhSRS § 28. TLPA kinnistu omanikuna on olnud seisukohal, et kioski
4(5)
3-18-2059 seadustamine ei ole võimalik. Ehitusloa ja kasutusloa väljastamiseks on vajalik tema nõusolek, mida ta ei ole nõus andma.
13.Selliselt ei ole taotletava abinõuga võimalik saavutada vaide eesmärki: jätkata kioski kasutamist. Ettekirjutuse kehtivuse peatamine ei anna taotlejale õigust kioskit edasi kasutada. EÕK korras ei ole võimalik ka kohustada TLPA-d ehitus- ja kasutusluba välja andma, sest OÜ Leman ei ole neid nõudeid TLPA-le esitanud (vaide esemeks on ettekirjutuse tühisuse tuvastamine või kehtetuks tunnistamine). See abinõu ei lähtu ka põhivaidlusest. EÕK kohaldamise tulemuseks ei saa olla õiguslikud tagajärjed, mis ei ole põhivaidluse edukuse korral saavutatavad. Samuti ei saa kohus kaitsta taotleja õigusi suuremas määras kui vaide osas tehtav positiivne otsus. Samal põhjusel ei ole võimalik EÕK korras nõuda näiteks ka kioski kasutamisest tingitud ettekirjutuste tegemise keelamist. Kuna EÕK abinõu ei aita saavutada vaide eesmärki, oleks selle kohaldamine taotlejale kasutu. Taotlus tuleb jätta rahuldamata. Taotleja ei ole väitnud, et vajab enda õiguste kaitset seoses sunniraha toimingutega.
14.Kuna kohus ei tuvastanud, et taotlejal oleks EÕK vajadus, puudub alus hinnata vaide perspektiive ning kõrvutada avalikku huvi ja taotleja õigusi.