C-438/24

EUROOPA KOHTU OTSUS (esimene koda) 17. september 2026 ( *1 ) Eelotsusetaotlus – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 17 lõige 1, artikkel 39 ja artikli 52 lõige 1 – Demokraatia põhimõte – Õigus kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel – Selle õiguse kasutamise piiramine – Euroopa Parlamendi liikmete valimist otsestel ja üldistel valimistel käsitlev akt – Kandideerimistingimused – Nõue tasuda valimiskautsjon – Mittetõsiseltvõetavate kandidaatide ülesseadmine või kandidaatide kergekäeline ülesseadmine – Eesmärk heidutada – Valijate esindatus – Kautsjoni suuruse proportsionaalsus taotletavate eesmärkidega Kohtuasjas C‑438/24, mille ese on ELTL artikli 267 alusel Riigikohtu (Eesti) 31. mai 2024. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 19. juunil 2024, menetluses Erakond Eestimaa Rohelised, menetluses osalevad: Vabariigi Valimiskomisjon, Riigikogu, Õiguskantsler, Justiitsminister, EUROOPA KOHUS (esimene koda), koosseisus: koja president F. Biltgen, kohtunikud I. Ziemele (ettekandja), A. Kumin, S. Gervasoni ja M. Bošnjak, kohtujurist: T. Ćapeta, kohtusekretär: ametnik C. Strömholm, arvestades kirjalikku menetlust ja 3. juuli 2025. aasta kohtuistungil esitatut, arvestades seisukohti, mille esitasid: – Eesti valitsus, esindajad: H. Hirsik ja M. Kriisa, – Kreeka valitsus, esindaja: K. Boskovits, – Madalmaade valitsus, esindajad: M. K. Bulterman, H. S. Gijzen ja C. S. Schillemans, – Euroopa Parlament, esindajad: M. Allik, N. Lorenz ja T. Lukácsi, – Euroopa Komisjon, esindajad: F. Erlbacher, S. Pardo Quintillán ja E. Randvere, keda abistas vandeadvokaat A.‑R. Brett, olles 13. novembri 2025. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku, on teinud järgmise kohtuotsuse 1 Eelotsusetaotlus käsitleb Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 17 lõike 1 ja artikli 39 lõike 2 tõlgendamist. 2 Taotlus on esitatud Erakonna Eestimaa Rohelised (edaspidi „EER“) ja Vabariigi Valimiskomisjoni (Eesti) (edaspidi „valimiskomisjon“) vahelises kohtuvaidluses seoses viimase keeldumisega kanda seitse kandidaati selle erakonna nimekirja 2024. aasta juunis toimunud Euroopa Parlamendi valimistel. I. Õiguslik raamistik A. Liidu õigus 1. Harta 3 Harta artikli 17 „Õigus omandile“ lõikes 1 on sätestatud: „Igaühel on õigus vallata, kasutada, käsutada ja pärandada oma seaduslikul teel saadud omandit. […]“. 4 Harta artiklis 39 „Õigus hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel“ on ette nähtud: „1. Igal liidu kodanikul on Euroopa Parlamendi valimistel õigus hääletada ja kandideerida selles liikmesriigis, kus on tema elukoht, samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel. 2. Euroopa Parlamendi liikmed valitakse otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase hääletuse teel.“ 5 Harta artikli 51 lõikes 1 on sätestatud: „Harta sätted on subsidiaarsuse põhimõtet arvesse võttes ette nähtud liidu institutsioonidele, organitele ja asutustele ning liikmesriikidele üksnes liidu õiguse kohaldamise korral. Seepärast austavad nad õigusi, järgivad põhimõtteid ning edendavad nende kohaldamist oma asjaomase pädevuse kohaselt, võttes arvesse [Euroopa L]iidule aluslepingute muudes osades antud volituste piire.“ 6 Harta artikli 52 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt: „Hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist tohib piirata ainult seadusega ning arvestades nimetatud õiguste ja vabaduste olemust. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi.“ 2. EL leping ja EL toimimise leping 7 ELL artiklis 2 on ette nähtud: „Liit rajaneb sellistel väärtustel nagu inimväärikuse austamine, vabadus, demokraatia, võrdsus, õigusriik ja inimõiguste, kaasa arvatud vähemuste hulka kuuluvate isikute õiguste austamine. Need on liikmesriikide ühised väärtused ühiskonnas, kus valitsevad pluralism, mittediskrimineerimine, sallivus, õiglus, solidaarsus ning naiste ja meeste võrdõiguslikkus.“ 8 ELL artiklis 10 on sätestatud: „1. Liit toimib esindusdemokraatia alusel. […] 3. Igal kodanikul on õigus osaleda liidu demokraatias. Otsused tehakse nii avalikult ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik. 4. Euroopa tasandi erakonnad aitavad kaasa euroopaliku poliitilise teadvuse kujundamisele ja liidu kodanike tahte väljendamisele.“ 9 ELL artikli 14 lõikes 3 on sätestatud: „Euroopa Parlamendi liikmed valitakse viieaastaseks tähtajaks otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase hääletuse teel.“ 10 ELTL artiklis 18 on ette nähtud: „Ilma et see piiraks aluslepingutes sisalduvate erisätete kohaldamist, on aluslepingutes käsitletud valdkondades keelatud igasugune diskrimineerimine kodakondsuse alusel. […]“. 11 ELTL artikli 20 lõige 2 on sõnastatud järgmiselt: „Liidu kodanikel on asutamislepingutes sätestatud õigused ja kohustused. Neil on muu hulgas: […] b) õigus hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel ja elukohajärgse liikmesriigi kohaliku omavalitsuse valimistel selle riigi kodanikega võrdsetel tingimustel; […] Nimetatud õigusi kasutatakse vastavalt tingimustele ja piirangutele, mis on kindlaks määratud aluslepingutega ning nende rakendamiseks vastuvõetud meetmetega.“ 12 ELTL artiklis 22 on sätestatud: „1. Igal liidu kodanikul, kes elab liikmesriigis, mille kodanik ta ei ole, on selles liikmesriigis kohalikel valimistel õigus valida ja olla valitud samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel. Seda õigust kasutatakse vastavalt [Euroopa Liidu N]õukogu poolt pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga seadusandliku erimenetluse kohaselt ühehäälselt vastuvõetud üksikasjalikule korrale; nimetatud korras võib ette näha erandeid, kui neid õigustavad liikmesriigi eriomased probleemid. 2. Ilma et see piiraks artikli 223 lõike 1 ja selle rakendamiseks vastuvõetud sätete kohaldamist, on igal liidu kodanikul, kes elab liikmesriigis, mille kodanik ta ei ole, selles liikmesriigis Euroopa Parlamendi valimistel õigus valida ja olla valitud samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel. Seda õigust kasutatakse vastavalt nõukogu poolt pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga seadusandliku erimenetluse kohaselt ühehäälselt vastuvõetud üksikasjalikule korrale; nimetatud korras võib ette näha erandeid, kui neid õigustavad liikmesriigi eriomased probleemid.“ 13 ELTL artikli 223 lõikes 1 on ette nähtud: „Euroopa Parlament koostab ettepaneku eesmärgiga kehtestada vajalikud sätted oma liikmete otsesteks ja üldisteks valimisteks ühtse menetluse kohaselt kõikides liikmesriikides või kõikidele liikmesriikidele ühistel põhimõtetel. Nõukogu kehtestab vajalikud sätted seadusandliku erimenetluse kohaselt ühehäälse otsusega ning pärast nõusoleku saamist Euroopa Parlamendilt, kes teeb otsuse oma liikmete enamusega. Asjaomased sätted jõustuvad pärast seda, kui liikmesriigid on need heaks kiitnud kooskõlas nende põhiseadusest tulenevate nõuetega.“ 3. 1976. aasta akt 14 20. septembri 1976. aasta otsestel ja üldistel valimistel esindajate Euroopa Parlamenti valimist käsitleva akti, mis on lisatud nõukogu otsusele 76/787/ESTÜ, EMÜ, Euratom (EÜT 1976, L 278, lk 1) ning mida on muudetud nõukogu 25. juuni ja 23. septembri 2002. aasta otsusega 2002/772/EÜ, Euratom (EÜT 2002, L 283, lk 1; ELT eriväljaanne 01/04, lk 137) (edaspidi „1976. aasta akt“), artiklis 1 on sätestatud: „1. Igas liikmesriigis valitakse Euroopa Parlamendi liikmed võrdelise esindatuse põhjal, kasutades nimekirjasüsteemi või üksiku ülekantava hääle võtet. […] 3. Valimised on otsesed, üldised ja vabad ning hääletamine on salajane.“ 15 1976. aasta akti artikli 8 esimeses lõigus on ette nähtud: „Kui käesoleva akti muudest sätetest ei tulene teisiti, reguleeritakse igas liikmesriigis valimismenetlust siseriiklike õigusnormidega.“ B. Eesti õigus 16 18. detsembri 2002. aasta Euroopa Parlamendi valimise seaduse (RT I 2003, 4, 22) (edaspidi „EPVS“) § 2 lõike 2 esimeses lauses on ette nähtud: „Euroopa Parlamendi valimised on vabad, üldised, ühetaolised ja otsesed.“ 17 EPVS § 28 „Kandidaatide nimekiri“ lõigetes 1 ja 2 on sätestatud: „(1) Erakond koostab kandidaatide nimekirja. (2) Kandidaatide arv nimekirjas võib ületada Eestist Euroopa Parlamenti valitavate liikmete arvu kahe võrra.“ 18 EPVS § 29 on sõnastatud järgmiselt: „[…] (3) Kandidaatide registreerimiseks esitab erakond riigi valimisteenistusele: […] 3) kautsjoni tasumist tõendava maksekorralduse koopia; […] (4) Üksikkandidaat esitab riigi valimisteenistusele: […] 2) kautsjoni tasumist tõendava maksekorralduse koopia; […] (5) Erakond või üksikkandidaat kannab enne kandidaatide registreerimiseks esitamist Rahandusministeeriumi arveldusarvele kautsjonina summa, mille suurus on Vabariigi Valitsuse kehtestatud kuupalga viis alammäära iga registreerimiseks esitatud isiku kohta.“ 19 EPVS §‑s 77 on ette nähtud: „Üksikkandidaadile või erakonnale makstakse kautsjon tagasi, kui üksikkandidaat või erakond kogus üleriigiliselt kokku vähemalt 5% häältest. Tagastamata kautsjoni kannab [valimiskomisjon] riigituludesse.“ II. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus 20 EER esitas valimiskomisjonile taotluse registreerida 2024. aasta juunis toimunud Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimiseks üheksa kandidaadiga nimekiri. 21 Kuna EER tasus EPVS § 29 lõikes 5 ette nähtud kautsjoni ainult kahe kandidaadi eest, registreeris valimiskomisjon selle nimekirja kaks esimest kandidaati ja jättis taotluse rahuldamata osas, milles see puudutas nimekirja ülejäänud seitset kandidaati. 22 Erakond esitas kandidaatide registreerimata jätmise otsuse peale kaebuse Riigikohtule (Eesti), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus ja kes algatas 6. mai 2024. aasta kohtumäärusega põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse EPVS § 29 põhiseadusele vastavuse hindamiseks. 23 Selleks et ajutiselt tagada põhikohtuasja kaebaja õiguste kaitse, kohustas Riigikohus 14. mai 2024. aasta kohtumäärusega valimiskomisjoni rahuldama registreerimistaotluse käesoleva kohtuotsuse punktis 21 nimetatud seitsme EERi nimekirjas oleva kandidaadi suhtes ning seda see komisjon samal päeval ka tegi. 24 Riigikohus märgib esiteks, et põhikohtuasjas vaidlusalused riigisisesed õigusnormid, milles on ette nähtud kautsjoni tasumise nõue kandidaadi registreerimiseks Euroopa Parlamendi valimistel (edaspidi „kautsjoni tasumise nõue“), piiravad hartaga tagatud kandideerimisõigust. Teiseks võib selline rahaline kohustus piirata harta artikli 17 lõike 1 esimeses lauses tunnustatud omandiõigust, kuna kautsjon kantakse riigituludesse, kui seda pärast valimisi ei tagastata. 25 Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et kautsjoni tasumise nõude eesmärk on hoida ära mittetõsiseltvõetavate kandidaatide ülesseadmist ja kandidaatide kergekäelist ülesseadmist, pannes kandidaatidele vastutuse. Nii tagab see nõue valijatele Euroopa Parlamendi suurema representatiivsuse ning hoiab ära valimiste läbiviimiseks ja avalik-õiguslikes meediakanaleis debattide kajastamiseks eraldatud avalike vahendite ebamõistliku kasutamise. 26 Eelotsusetaotluse esitanud kohus väidab siiski, et kautsjoni suurus peaks olema mõõdukas, et kandideerimisõigust mitte ebaproportsionaalselt piirata. 2024. aasta juunis toimunud Euroopa Parlamendi valimistel oli see summa 4100 eurot kandidaadi kohta ehk 36900 eurot üheksa kandidaadiga täisnimekirja eest. Seega oli see summa ühe kandidaadi kohta 2,6 korda suurem kui 2023. aasta neljanda kvartali mediaanbrutopalk. 27 Arvestades põhikohtuasjas vaidlusaluste Eesti õigusnormide kohaselt nõutava kautsjoni suurust, kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas sellised õigusnormid, milles ei ole ette nähtud muid vahendeid selleks, et tõendada Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimise soovi tõsidust, on proportsionaalsed. 28 Neil asjaoludel otsustas Riigikohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse: „Kas [harta] artikli 17 lõike 1 esimest lauset ja artikli 39 lõiget 2 koostoimes artikli 52 lõikega 1 tuleb tõlgendada viisil, et sellega on vastuolus kohustus tasuda Euroopa Parlamendi valimistel osalemiseks kautsjon, mille suurus on viis kehtestatud kuupalga alammäära iga registreerimiseks esitatud isiku kohta ja nelikümmend viis kehtestatud kuupalga alammäära erakonna täisnimekirja kohta?“ III. Eelotsuse küsimuse analüüs A. Põhikohtuasja eseme säilimine 29 Eelotsusetaotlusest nähtub, et valimiskomisjon registreeris 14. mail 2024 kõik EERi nimekirjas olevad kandidaadid, kuigi see erakond tasus kautsjoni ainult kahe kandidaadi registreerimiseks. 30 Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt eeldatakse, et liidu õigust puudutavad küsimused on asjakohased. Euroopa Kohus võib keelduda liikmesriigi kohtu esitatud eelotsuse küsimusele vastamast vaid siis, kui on ilmne, et taotletaval liidu õiguse tõlgendusel puudub igasugune seos põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele (23. novembri 2021. aasta kohtuotsus IS (eelotsusetaotluse õigusvastasus), C‑564/19, EU:C:2021:949, punkt 61 ja seal viidatud kohtupraktika). 31 Käesoleval juhul on eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses jätkuvalt kaebus, milles on palutud hinnata, kas Eesti õigusnormid, millega on Euroopa Parlamendi valimistel kandidaadi registreerimise tingimuseks seatud kautsjoni tasumine, vastavad põhiseadusele. 32 Esiteks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et põhiseadusele vastavuse hindamine eeldab eelotsuse küsimuses viidatud harta sätete tõlgendamist. Järelikult sõltub põhiseadusele vastavuse hindamise tulemus eelkõige sellest, kuidas Euroopa Kohus tõlgendab liidu õiguse asjakohaseid sätteid. 33 Teiseks, arvestades tulemust, mille EER saavutas Euroopa Parlamendi valimistel, kus ta ei kogunud EPVS §‑s 77 valimiskünniseks sätestatud 5% häältest, ei maksta sellele erakonnale tema tasutud kautsjoni tagasi. Seega võib Euroopa Kohtu vastus mõjutada EERi õigust saada kautsjon tagasi. 34 Järelikult tuleb eelotsusetaotlusele vastata. B. Sisulised küsimused 35 Oma küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas harta artikli 17 lõiget 1 ja artikli 39 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt tuleb Euroopa Parlamendi valimistel kandidaadi registreerimiseks tasuda kautsjon, mille suurus on viis asjaomases liikmesriigis kehtivat kuupalga alammäära ja mis makstakse tagasi tingimusel, et üksikkandidaat või erakonna kandidaatide nimekiri on kogunud 5% nendel valimistel antud häältest. 36 Sissejuhatuseks väärib meeldetuletamist, et harta artikli 51 lõike 1 kohaselt on harta sätted liikmesriikidele ette nähtud üksnes liidu õiguse kohaldamise korral. Käesoleval juhul tuleb märkida, et võttes vastu EPVSi sätted, täitis Eesti Vabariik oma kohustust kehtestada Euroopa Parlamendi valimiste kord ja tingimused vastavalt ELL artikli 14 lõikes 3 sätestatud põhimõtetele. Seega tuleb tõdeda, et harta on kohaldatav. 1. Harta artikli 17 lõige 1 37 Harta artikli 17 lõikes 1 on ette nähtud, et „[i]gaühel on õigus vallata, kasutada, käsutada ja pärandada oma seaduslikul teel saadud omandit. Kelleltki ei tohi tema omandit ära võtta muidu kui üldistes huvides ja seaduses ettenähtud juhtudel ja tingimustel ning õigeaegse ja õiglase hüvituse eest. Omandi kasutamist võib reguleerida seadusega niivõrd, kui see on vajalik üldistes huvides“. 38 Harta artikli 17 lõige 1 sisaldab kolme eraldiseisvat normi. Esimeses neist, mis sisaldub selle sätte esimeses lauses ja on üldist laadi, on täpsustatud omandiõiguse kaitse põhimõtet. Teises normis, mis sisaldub selle sätte teises lauses, on käsitletud omandi äravõtmist ja seatud sellele teatud tingimused. Kolmandas normis, mis on ette nähtud sama sätte kolmandas lauses, on tunnustatud liikmesriikide pädevust reguleerida omandi kasutamist üldistes huvides vajalikus ulatuses (10. juuli 2025. aasta kohtuotsus INTERZERO jt, C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 144 ja seal viidatud kohtupraktika). 39 Eelotsusetaotlusest nähtub, et põhikohtuasjas kõne all olevad riigisisesed õigusnormid seavad Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimise võimaluse sõltuvusse kautsjoni tasumise nõudest ja seavad kautsjoni tagasimaksmise sõltuvusse tingimusest, et üksikkandidaat või erakonna kandidaatide nimekiri kogub 5% antud häältest. 40 Selline nõue on tingimus, mida peavad täitma kandidaadid ja erakonnad, kes teevad vaba valiku kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel. Seda ei saa käesoleval juhul käsitada omandiõiguse äravõtmisena ega omandi kasutamise reguleerimisena harta artikli 17 lõike 1 tähenduses. 41 Järelikult ei kuulu põhikohtuasi harta artikli 17 lõike 1 kohaldamisalasse. 2. Harta artikkel 39 ja artikli 52 lõige 1 42 Harta artikli 39 lõike 1 ning ELTL artikli 20 lõike 2 punkti b ja artikli 22 lõike 2 alusel on igal liidu kodanikul Euroopa Parlamendi valimistel õigus hääletada ja kandideerida selles liikmesriigis, kus on tema elukoht, samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel. Harta artikli 39 lõike 2 ja ELL artikli 14 lõike 3 kohaselt valitakse „Euroopa Parlamendi liikmed […] otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase hääletuse teel“. 43 Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 30 sisuliselt märkis, väljendab õigus kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel üldiste valimiste põhimõtet, mis on samamoodi nagu otseste, vabade ja salajaste valimiste põhimõte sätestatud ELL artikli 14 lõikes 3 ning mida on korratud harta artikli 39 lõikes 2 (vt selle kohta 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 86). 44 Harta artiklis 39 ei ole siiski täpsustatud, millistel tingimustel kasutavad liidu kodanikud oma õigust kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel, mistõttu nende tingimuste kindlaksmääramine kuulub liikmesriikide pädevusse, kes peavad seejuures järgima liidu õigust. 45 Nii on Euroopa Kohus otsustanud, tõlgendades ELTL artikli 223 lõiget 1 koostoimes 1976. aasta akti artikli 8 esimese lõiguga, et kehtiva liidu õiguse kohaselt on liikmesriikidel üldjuhul pädevus määrata kindlaks Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimise reeglid (vt selle kohta 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 69, ja 22. detsembri 2022. aasta kohtuotsus Junqueras i Vies vs. parlament, C‑115/21 P, EU:C:2022:1021, punkt 60). 46 Samas, kui liikmesriigid kehtestavad Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimise õiguse kasutamise tingimused, peavad nad järgima harta artikli 39 lõikes 2 tunnustatud põhimõtteid. 47 Täpsustades seega, et „Euroopa Parlamendi liikmed valitakse otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase hääletuse teel“, nõuab harta artikli 39 lõige 2 nimelt, et liikmesriigid tagaksid, et liidu kodanikel on võimalik seda õigust tõhusalt kasutada. 48 Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotlusest, et põhikohtuasjas kõne all olevad riigisisesed õigusnormid piiravad selle õiguse kasutamist seeläbi, et nendes on ette nähtud, et Euroopa Parlamendi valimistel kandidaadi registreerimiseks tuleb tasuda kautsjon, mille suurus on viis kuupalga alammäära, ning et kautsjon makstakse tagasi üksnes juhul, kui üksikkandidaat või erakonna kandidaatide nimekiri on kogunud 5% nendel valimistel antud häältest. 49 Ent harta artikli 52 lõike 1 kohaselt tohib selliste õiguste ja vabaduste teostamist, nagu on tunnustatud harta artiklis 39, piirata ainult seadusega, arvestades nimetatud õiguste olemust, ning proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ja tõepoolest vastavad liidu poolt õiguspärastena tunnustatud eesmärkidele, mis teenivad üldist huvi (6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 46 ja seal viidatud kohtupraktika). 50 Järelikult kuulub põhikohtuasi harta artikli 39 ja artikli 52 lõike 1 kohaldamisalasse. 51 Samas tuleb märkida, et ELL artikli 10 lõike 1 kohaselt põhineb liidu toimimine esindusdemokraatial, mis konkretiseerib demokraatiat kui väärtust, mis on ELL artikli 2 kohaselt üks väärtustest, millel liit rajaneb (vt selle kohta 29. aprilli 2025. aasta kohtuotsus komisjon vs. Malta (investoritele kodakondsuse andmine), C‑181/23, EU:C:2025:283, punkt 89). 52 Kõigile liidu kodanikele ELL artikli 10 lõikega 3 tagatud õigus osaleda liidu demokraatias väljendub eelkõige selles, et kasutatakse õigust Euroopa Parlamendi valimistel hääletada ja kandideerida (vt selle kohta 29. aprilli 2025. aasta kohtuotsus komisjon vs. Malta (investoritele kodakondsuse andmine), C‑181/23, EU:C:2025:283, punkt 88). 53 Nii on ELL artikli 10 lõikes 3 seoses Euroopa Parlamendi valimistega rõhutatud seost liidus esindusdemokraatia põhimõtte ning nendel valimistel hääletamise ja kandideerimise õiguse vahel (19. novembri 2024. aasta kohtuotsus komisjon vs. Tšehhi Vabariik (kandideerimisõigus ja erakonna liikmeks olek), C‑808/21, EU:C:2024:962, punkt 116, ning 19. novembri 2024. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kandideerimisõigus ja erakonna liikmeks olek), C‑814/21, EU:C:2024:963, punkt 114). 54 Selles kontekstis, nagu nähtub ELL artikli 10 lõikest 4, täidavad erakonnad, kelle ülesanne on valimistel kandidaate üles seada, olulist ülesannet esindusdemokraatia süsteemis, millel põhineb liidu toimimine (19. novembri 2024. aasta kohtuotsus komisjon vs. Tšehhi Vabariik (kandideerimisõigus ja erakonna liikmeks olek), C‑808/21, EU:C:2024:962, punkt 121, ning 19. novembri 2024. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kandideerimisõigus ja erakonna liikmeks olek), C‑814/21, EU:C:2024:963, punkt 119). 55 Just nimelt Euroopa Parlamendi liikmete representatiivsuse tagamiseks on liikmesriigid kohustatud vastavalt harta artikli 39 lõikele 2 koostoimes ELL artikli 14 lõikega 3 tagama, et Euroopa Parlamendi liikmed valitakse otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase hääletuse teel (vt selle kohta 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 32). 56 Eespool toodut arvestades tuleb esitatud küsimus ümber sõnastada ja asuda seisukohale, et sellega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas harta artikli 39 lõiget 2 koostoimes ELL artiklis 10 väljendatud esindusdemokraatia põhimõttega, mis reguleerib Euroopa Parlamendi valimisi, tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt tuleb Euroopa Parlamendi valimistel kandidaadi registreerimiseks tasuda kautsjon, mille suurus on viis asjaomases liikmesriigis kehtivat kuupalga alammäära ja mis makstakse tagasi tingimusel, et üksikkandidaat või erakonna kandidaatide nimekiri on kogunud 5% nendel valimistel antud häältest. 57 Eelotsusetaotlusest nähtub, et põhikohtuasjas kõne all olevad riigisisesed õigusnormid piiravad liidu kodanikele harta artikli 39 lõikega 2 antud kandideerimisõiguse kasutamist seeläbi, et nendes on ette nähtud, et Euroopa Parlamendi valimistel kandidaadi registreerimiseks tuleb tasuda kautsjon, mille suurus on viis kuupalga alammäära, ning et kautsjon makstakse tagasi üksnes juhul, kui üksikkandidaat või erakonna kandidaatide nimekiri on kogunud 5% nendel valimistel antud häältest. 58 Ent nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 49, tohib selliste õiguste teostamist, nagu on tunnustatud harta artiklis 39, harta artikli 52 lõike 1 kohaselt piirata ainult seadusega, arvestades nimetatud õiguste olemust, ning proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ja tõepoolest vastavad liidu poolt õiguspärastena tunnustatud eesmärkidele, mis teenivad üldist huvi. a) Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimise õiguse piiramise õiguslik alus, selle õiguse olemuse arvestamine ja kõnealuse meetmega taotletavad eesmärgid 59 Nagu nähtub eelotsusetaotlusest, vastab kautsjoni tasumise nõue tingimusele, mille kohaselt see peab olema ette nähtud seaduses, kuna see nõue on kehtestatud EPVSiga. Selle seaduse § 29 lõigete 3 ja 4 kohaselt tuleb Euroopa Parlamendi valimistel kandidaadi registreerimiseks tasuda kautsjon, mille suurus on viis kuupalga alammäära. Lisaks makstakse EPVS § 77 kohaselt kautsjon tagasi tingimusel, et üksikkandidaat või erakonna kandidaatide nimekiri on kogunud vähemalt 5% antud häältest. 60 Käesoleva kohtuotsuse punktides 49 ja 58 meenutatud teise tingimuse kohta, nimelt nõude kohta arvestada Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimise õiguse olemust, tuleb märkida, et kautsjoni tasumise nõudega ei ole selle õiguse kasutamist muudetud võimatuks, vaid sellele on kehtestatud rahaline tingimus, mistõttu ei sea see nõue iseenesest nendel valimistel kandideerimise õiguse olemust kahtluse alla. 61 Mis puudutab küsimust, kas üldist huvi teenivad eesmärgid, millele tuginetakse, et põhjendada liidu kodanikele harta artikli 39 lõikega 2 antud kandideerimisõiguse piirangut, mis on kehtestatud põhikohtuasjas vaidlusaluste riigisiseste õigusnormidega, on liidu õiguse seisukohast õiguspärased, siis tuleb tõdeda, et nagu märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus ja nagu kinnitas Eesti valitsus, on kautsjoni tasumise nõude eesmärk hoida ära Euroopa Parlamendi valimistel mittetõsiseltvõetavate kandidaatide ülesseadmist ja kandidaatide kergekäelist ülesseadmist, suurendada kandidaatide vastutustunnet, et vähendada selliste „kaotsi läinud häälte“ hulka, mis ei aita kaasa Euroopa Parlamendi liikme valimisele, suurendada valimistulemuste vastavust valijate tegelikule tahtele ning seeläbi tagada valijate õigus tõhusale esindatusele. Kautsjoni tasumise nõude kõrvaleesmärk on vältida tarbetuid avaliku sektori kulutusi seoses valimiste läbiviimise ja avalik-õiguslikes meediakanaleis debattide kajastamisega. 62 Eesti valitsus täpsustas Euroopa Kohtu istungil, et kautsjon on mõjutusvahend, mis ajendab asjaomast kandidaati võtma vastutuse Euroopa Parlamendi valimistel valituks osutumise tõenäosuse eest, kuna tema kautsjoni tagasimaksmine on võimalik vaid siis, kui tema kogutud häälte arv ületab teatud künnise. 63 Euroopa Kohtule esitatud kirjalikest seisukohtadest ja kohtuistungil toimunud aruteludest nähtub, et mõistet „mittetõsiseltvõetavate kandidaatide ülesseadmine või kandidaatide kergekäeline ülesseadmine“ tuleb mõista nii, et see hõlmab ühelt poolt kandidaate, kes soovivad Euroopa Parlamendi valimistel kandideerida muul eesmärgil kui selleks, et saada selle institutsiooni liikmeks ja reaalselt osaleda liidu demokraatias, ning teiselt poolt kandidaate, kellel ei ole algusest peale mingit võimalust saada piisavalt hääli, et osutuda Euroopa Parlamenti valituks, mistõttu nende kandideerimise tulemusel lähevad „hääled kaotsi“. 64 Vastavalt selgitustele harta kohta, mida tuleb ELL artikli 6 lõike 1 kolmanda lõigu ja harta artikli 52 lõike 7 kohaselt harta tõlgendamisel arvesse võtta, ning nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktidest 42 ja 43, vastab harta artikli 39 lõige 2 ELL artikli 14 lõikele 3, milles on esitatud demokraatlikus ühiskonnas kehtiva valimissüsteemi aluspõhimõtted. 65 Nagu on meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktides 51 ja 52, väljendub liidu kodanike osalemine liidu demokraatias muu hulgas selles, et kodanikud kasutavad oma õigust kandideerida Euroopa Parlamendi otsestel ja üldistel valimistel, mis toimuvad vaba ja salajase hääletuse teel, nagu on ette nähtud harta artikli 39 lõikes 2. 66 Neid kaalutlusi arvestades tuleb Euroopa Parlamendi valimistel mittetõsiseltvõetavate kandidaatide ülesseadmise või kandidaatide kergekäelise ülesseadmise ärahoidmise eesmärki pidada õiguspäraseks, kuna sellega soovitakse tagada esindusdemokraatia, välistades selliste isikute kandideerimise, kelle kavatsused ei ole seotud sooviga saada Euroopa Parlamendi liikmeks ja osaleda seega reaalselt liidu demokraatias, seeläbi, et neile pannakse vastutus kautsjoni tasumise näol. 67 Samamoodi on selle tagamine, et Euroopa Parlament oleks võimalikult suures ulatuses liidu kodanikke tõeliselt esindav, kooskõlas demokraatiaga, mis on liidu põhiväärtus, ja aitab kindlustada esindusdemokraatiat. Seetõttu võib õiguspäraseks eesmärgiks üldjuhul pidada ka eesmärki vähendada selliste „kaotsi läinud häälte“ hulka, mis ei aita kaasa Euroopa Parlamendi liikme valimisele, et tagada valijaid paremini esindav organ. 68 Siiski tuleb toonitada, et liikmesriigid ei saa „häälte kaotsimineku“ vastu õiguspäraselt võidelda üksnes hinnangu põhjal, mille kohaselt teatud poliitilistel programmidel ei ole tegelikku võimalust saada piisavalt hääli. b) Kautsjoni tasumise nõude proportsionaalsus 69 Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt nõuab proportsionaalsuse põhimõtte järgimine, et riigisisestes õigusnormides ette nähtud meetmed ei läheks kaugemale sellest, mis on nende õigusnormidega taotletavate õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik, ning juhul, kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem koormavat meedet ja meetmega tekitatud ebamugavused ei tohi olla seatud eesmärke arvestades ülemäära suured (vt selle kohta 14. septembri 2023. aasta kohtuotsus Volkswagen Group Italia ja Volkswagen Aktiengesellschaft, C‑27/22, EU:C:2023:663, punkt 93 ja seal viidatud kohtupraktika). 1) Kautsjoni tasumise nõude sobivus 70 Mis puudutab esimesena seda, kas kautsjoni tasumise nõue on sobiv, et saavutada eespool käesoleva kohtuotsuse punktis 61 nimetatud eesmärgid, milleks on hoida ära mittetõsiseltvõetavate kandidaatide ülesseadmist ja kandidaatide kergekäelist ülesseadmist, vähendada selliste „kaotsi läinud häälte“ hulka, mis ei aita kaasa Euroopa Parlamendi liikme valimisele, ja tagada seega tõhus esindatus, siis tuleb rõhutada, et üldjuhul annab see, kui üksikkandidaat või kandidaatide nimekiri ei suuda koguda vajalikke vahendeid, et tasuda kautsjon, mille hüvitamine on võimalik ainult siis, kui selle kandidaadi või selle nimekirja kogutud häälte arv ületab teatud künnise, tunnistust sellest, et puuduvad tõsise kampaania korraldamiseks vajalikud organisatsioonilised võimed, võrgustik või pühendumus, mistõttu kandidaat või nimekiri põhjustab tõenäoliselt „kaotsi läinud hääli“, mis ei aita kaasa Euroopa Parlamendi liikme valimisele, ja näitab lisaks, et kandidaat või nimekiri on alarahastatud. 71 Lisaks, kuigi kautsjoni tasumise nõue ei taga täielikult, et kõiki Euroopa Parlamendi valimistel ülesseatud kandidaate ajendab kavatsus reaalselt osaleda liidu demokraatias, on siiski tõsi, et arvestades sellega kaasnevat algset rahalist koormust ja rahalise kahju ohtu juhul, kui kandidaadi kogutud häälte arv ei ületa künnist, mis annab õiguse kautsjon tagasi saada, võib selline nõue tingimata panna asjaomased kandidaadid mõtlema oma tegelikele motiividele ning võib seega kaasa aidata mittetõsiseltvõetavate kandidaatide või kergekäeliselt üles seatud kandidaatide väljasõelumisele. 72 Seetõttu tundub enne Euroopa Parlamendi valimistel kandidaadi ülesseadmist kautsjoni tasumise nõue olevat sobiv, et vähendada mittetõsiseltvõetavate kandidaatide või kergekäeliselt üles seatud kandidaatide arvu ja „kaotsi läinud häälte“ hulka, et tagada valijate õigus tõhusale esindatusele. 2) Kautsjoni tasumise nõude vajalikkus 73 Mis puudutab teisena kautsjoni tasumise nõude vajalikkust käesoleva kohtuotsuse punktis 61 nimetatud eesmärkide saavutamiseks, siis tuleb analüüsida, kas kautsjoni suurus ja selle tagasimaksmise kord, nagu need on ette nähtud põhikohtuasjas kõne all olevates riigisisestes õigusnormides, lähevad kaugemale sellest, mis on nende eesmärkide saavutamiseks vajalik. 74 Käesoleval juhul on EPVS § 29 lõikes 5 ette nähtud, et iga Euroopa Parlamendi valimistel kandideeriva isiku eest tasutakse kautsjonina summa, mis vastab viiele kuupalga alammäärale. EPVS §‑s 77 on täpsustatud, et kautsjon makstakse tagasi, kui üksikkandidaat või erakonna kandidaatide nimekiri kogub vähemalt 5% antud häältest. 75 Eelotsusetaotlusest nähtub, et põhikohtuasjas eelotsusetaotluse esitanud kohtusse pöördumise ajal oli põhikohtuasjas kõne all olevate riigisiseste õigusnormide kohaselt nõutud kautsjon sel ajal 4100 eurot iga kandidaadi kohta ja 36900 eurot erakonna kohta, kes esitas kandidaatide täisnimekirja. Samal ajal oli Eesti keskmine brutokuupalk 1904 eurot ja Eesti mediaanbrutopalk 1578 eurot. Seega oli iga kandidaadi kautsjon ligikaudu 2,2 korda suurem kui keskmine brutokuupalk ja ligikaudu 2,6 korda suurem kui mediaanbrutopalk. 76 Sellest järeldub, et kautsjoni tasumise nõue võib tekitada märkimisväärse rahalise koormuse sellise liidu kodaniku varalisele seisundile, kes soovib Eestis kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel. 77 Samuti tuleb esiteks märkida, et Eesti valitsus kinnitas Euroopa Kohtu istungil, et riigisisestel parlamendivalimistel kandidaadi registreerimiseks nõutav kautsjon on viis korda väiksem sellest, mis on nõutav Euroopa Parlamendi valimistel kandidaadi registreerimiseks. 78 Seega, isegi kui riigisisestel parlamendivalimistel ja Euroopa Parlamendi valimistel on erinevusi, mis võivad õigustada kummagi suhtes erinevaid reegleid, ei ole liikmesriigi seadusandja pidanud mittetõsiseltvõetavate kandidaatide ülesseadmise ja kandidaatide kergekäelise ülesseadmise ärahoidmise eesmärgi saavutamiseks vajalikuks nõuda liikmesriigi parlamendi valimistel kandidaadi registreerimiseks sama suure kautsjoni tasumist, kuigi ta taotleb seda eesmärki mõlemate valimiste puhul. 79 Euroopa Kohtu istungil põhjendas Eesti valitsus kautsjoni suuruse erinevust asjaoluga, et jagatavate mandaatide arvu arvestades on riigisisestel parlamendivalimistel ülesseatavate kandidaatide arv suurem kui Euroopa Parlamendi valimistel kandideerijate arv. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas kautsjonite erinevus on põhjendatav neil valimistel kasutatavate erinevate hääletussüsteemidega. Eitava vastuse korral ei saa EPVS § 29 lõikes 5 kindlaks määratud kautsjoni suurust pidada proportsionaalseks eesmärgiga hoida ära mittetõsiseltvõetavate kandidaatide ülesseadmist ja kandidaatide kergekäelist ülesseadmist. 80 Teiseks tunnistas Eesti valitsus Euroopa Kohtu istungil, et kuigi Eesti õiguses on ette nähtud eelarvest saadav eraldis, mis võimaldab erakondadel, kes on kogunud vähemalt 2% nendel valimistel antud häältest, katta riigisisestel parlamendivalimistel osalemiseks kantud kulud, ei ole sellist eraldist ette nähtud Euroopa Parlamendi valimiste jaoks, kuna neil valimistel üksikkandidaadi või erakonna kandidaatide nimekirja registreerimiseks tasutud kautsjoni tagasimaksmine on seotud tingimusega, et see kandidaat või see nimekiri kogub 5% antud häältest. 81 Eelotsusetaotlusest nähtub aga, et Eesti õigusnormid piiravad erakondade võimet teenida tulu oma tegevuse rahastamiseks, sealhulgas asjaomase kautsjoni tasumiseks. Nimelt, ühelt poolt võib erakond saada tulu üksnes oma põhikirja alusel makstavatest liikmemaksudest, seaduse alusel makstavatest riigieelarve eraldistest, seaduses sätestatud tingimustele vastavatest füüsilise isiku annetustest ja tehingutest erakonna varaga. Teiselt poolt on anonüümsed ja juriidilise isiku annetused keelatud ning ka laenamisele on seatud piirangud. 82 Neil asjaoludel võib Euroopa Parlamendi valimistel kandidaadi registreerimiseks nõutav suur kautsjon, mis on ette nähtud põhikohtuasjas kõne all olevates riigisisestes õigusnormides, ammendada olulise osa teatud kandidaatide ja/või erakondade aastaeelarvest, kuna nad peavad kandma nii kampaaniakulud kui ka võtma riski, et kui nad ei kogu 5% antud häältest, kaotavad nad kautsjonina tasutud summa. 83 Seega võivad kautsjoni suurus ja selle tagasimaksmise kord, nagu need on ette nähtud põhikohtuasjas kõne all olevates riigisisestes õigusnormides, muuta väikese sissetulekuga kandidaatidel või erakondadel Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimise või kandidaatide nimekirja ülesseadmise praktikas keeruliseks. 84 Tuleb lisada, et nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 65 ja 66 rõhutas, võib kautsjon ja/või kogutud häälte künnis nii suure kautsjoni tagasisaamise õiguse saamiseks viia selleni, et jäetakse kõrvale vähemusrühmadesse kuuluvad kandidaadid, uued poliitilised liikumised või madala sissetulekuga isikud, kes tõenäoliselt küll mandaati ei saa, kuid võivad esindada olulisi ja esindamata poliitilisi nõudmisi ning koguda arvestatava arvu hääli. Samuti võib range kautsjoninõue takistada uute erakondade teket ja minna vastuollu liidu õigusega tagatud poliitilise pluralismi põhimõttega. 85 Neil asjaoludel tuleb tõdeda, et kautsjoni suurus ja selle tagasimaksmise kord, nagu need on ette nähtud põhikohtuasjas kõne all olevates riigisisestes õigusnormides, lähevad kaugemale sellest, mis on vajalik nende õigusnormidega taotletavate eesmärkide saavutamiseks, ning seega ei ole vaja eraldi analüüsida muude, vähem piiravate meetmete olemasolu küsimust. 86 Eespool toodud kaalutlustest tuleneb, et harta artikli 39 lõiget 2 koostoimes ELL artiklis 10 väljendatud esindusdemokraatia põhimõttega, mis reguleerib Euroopa Parlamendi valimisi, tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt tuleb Euroopa Parlamendi valimistel kandidaadi registreerimiseks tasuda kautsjon, mille suurus on viis asjaomases liikmesriigis kehtivat kuupalga alammäära ja mis makstakse tagasi tingimusel, et üksikkandidaat või erakonna kandidaatide nimekiri on kogunud 5% nendel valimistel antud häältest, kuna kautsjoni suurus ja selle tagasimaksmise kord lähevad kaugemale sellest, mis on vajalik nende õigusnormidega taotletavate eesmärkide saavutamiseks. Kohtukulud 87 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse sama kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata. Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab: Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 39 lõiget 2 koostoimes ELL artiklis 10 väljendatud esindusdemokraatia põhimõttega, mis reguleerib Euroopa Parlamendi valimisi, tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt tuleb Euroopa Parlamendi valimistel kandidaadi registreerimiseks tasuda kautsjon, mille suurus on viis asjaomases liikmesriigis kehtivat kuupalga alammäära ja mis makstakse tagasi tingimusel, et üksikkandidaat või erakonna kandidaatide nimekiri on kogunud 5% nendel valimistel antud häältest, kuna kautsjoni suurus ja selle tagasimaksmise kord lähevad kaugemale sellest, mis on vajalik nende õigusnormidega taotletavate eesmärkide saavutamiseks. Biltgen Ziemele Kumin Gervasoni Bošnjak Kuulutatud avalikul kohtuistungil 17. septembril 2026 Luxembourgis. Kohtusekretär A. Calot Escobar Koja president F. Biltgen ( *1 ) Kohtumenetluse keel: eesti.