Eesistuja Kadri Sullin, liikmed Mait Laaring ja Pihel Sarv
Otsuse tegemise aeg ja koht
19. juuni 2026. a, Tallinn
Haldusasja number
3-25-874
Haldusasi
Eesti Reformierakonna kaebus Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjoni 05.03.2025 ettekirjutuse nr 126 tühistamiseks Erakonna Eesti 200 kaebus Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjoni 05.03.2025 ettekirjutuse nr 130 tühistamiseks Eesti Keskerakonna kaebus Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjoni 05.03.2025 ettekirjutuse nr 127 tühistamiseks Sotsiaaldemokraatliku Erakonna kaebus Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjoni 05.03.2025 ettekirjutuse nr 131 tühistamiseks Kaebaja I – Eesti Reformierakond (registrikood 80043147), volitatud esindajad vandeadvokaadid Vitali Šipilov ja Erki Fels Kaebaja II – Erakond Eesti 200 (registrikood 80551335), volitatud esindajad vandeadvokaadid Vitali Šipilov ja Erki Fels Kaebaja III – Eesti Keskerakond (registrikood 80053370), volitatud esindajad vandeadvokaadid Vitali Šipilov ja Erki Fels Kaebaja IV – Sotsiaaldemokraatlik Erakond (registrikood 80052459), seaduslikud esindajad Piret Hartman, Lauri Läänemets ja Priit Lomp Vastustaja – Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjon, volitatud esindajad vandeadvokaat Veikko Puolakainen, Nellika Valder ja Katrin Laaniste Kolmas isik – Sihtasutus Liberaalne Kodanik, seaduslik esindaja Tarmo Jüristo
Menetlusosalised
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kaebused.
2.Tühistada Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjoni 05.03.2025 ettekirjutused nr 126, 127, 130 ja
3.Mõista vastustajalt kaebajate Eesti Reformierakonna, Erakonna Eesti 200 ja Eesti Keskerakonna, igaühe kasuks menetluskuludena välja 7020 eurot (kokku 21
eurot).
4.Mõista vastustajalt Sotsiaaldemokraatliku Erakonna kasuks välja riigilõiv 40 eurot.
5.Jätta menetlusosaliste muud menetluskulud nende endi kanda.
6.Otsuse jõustumisel tagastada Sotsiaaldemokraatlikule Erakonnale kohtu deposiiti tasutud tagatis 13 000 eurot. Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 20.07.2026 a.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjon (ERJK) tegi 05.03.2025 ettekirjutuse nr 126 (digitoimiku leht (dtl) 115 jj), millega kohustas Eesti Reformierakonda (edaspidi ka RE) tagastama Sihtasutusele Liberaalne Kodanik (SALK) keelatud annetuse 26 449 eurot ja tagastamist komisjonile tõendama. ERJK tegi 05.03.2025 ettekirjutuse nr 130 (dtl 191 jj), millega kohustas Erakonda Eesti 200 (edaspidi ka Eesti 200) tagastama SALK-ile keelatud annetuse 26 449 eurot ja tagastamist komisjonile tõendama. ERJK tegi 05.03.2025 ettekirjutuse nr 127 (dtl 270 jj), millega kohustas Eesti Keskerakonda (edaspidi ka KE) tagastama SALK-ile keelatud annetuse 13 225 eurot ja tagastamist komisjonile tõendama. ERJK tegi 05.03.2025 ettekirjutuse nr 131 (dtl 825 jj), millega kohustas Sotsiaaldemokraatliku Erakonda (edaspidi ka SDE) tagastama SALK-ile keelatud annetuse 26 449 eurot ja tagastamist komisjonile tõendama. ERJK ettekirjutuste põhjendused osas, milles need kõikides ettekirjutustes kattuvad, on järgmised. - Ajalehes Eesti Ekspress avaldati 31.05.2023 artikkel, milles käsitletakse SALK-i tegevust enne 2023. a Riigikogu valimisi, täpsemalt liberaalse maailmavaatega erakondade toetamist uuringute, nõustamise ja videoreklaamidega. Artiklis märgitakse, et uuringute andmed olid erinevas mahus kättesaadavad neljale erakonnale: Eesti Reformierakonnale, Sotsiaaldemokraatlikule Erakonnale, Erakonnale Eesti 200 ja Eesti Keskerakonnale või nende liikmetele. Osade uuringute andmed olid teatud ulatuses kättesaadavad ka teistele valitud isikutele (ajakirjandus, saatkonnad). - Artikli ilmumise järel algatas ERJK (edaspidi ka Komisjon) haldusmenetluse eesmärgiga välja selgitada, kas erakonnad on saanud juriidiliselt isikult SALK hüve, mis on käsitletav annetusena; milline oli erakondadele valimiskampaaniaks SALK-i osutatud teenuste sisu ja maht ning kas ja kui palju on erakonnad selle eest SALK-ile tasunud. Komisjon kohtus SALK juhatuse liikme Tarmo Jüristoga 21.09.2023 Komisjoni koosolekul ja tegi lisateabe saamiseks 13.10.2023 päringu. - Erakonnad on neile uuringuandmete jagamise, nende alusel erakonna nõustamise ja erakonnale antud soovituste näol saanud SALK-ilt teenust. Tarmo Jüristo on Komisjonile kinnitanud, et 2(30)
temalt pole erakonnad teenuseid tellinud, kuid samas nõustub, et on uuringuid läbi viinud ja ka tellinud ning uuringutulemusi erakondadega jaganud. Samuti on ta uuringutulemuste põhjal jaganud erakondadele soovitusi ja nõustanud erakondi valimissõnumite koostamisel. Seega on erakonnad saanud SALK-ilt hüve, mis on käsitletav erakonnale tehtud annetusena. - Erakonnaseaduse (EKS) § 123 lg 2 p-de 2 ja 3 kohaselt on keelatud juriidilise isiku annetus ning kaupade, teenuste või varaliste õiguste loovutamine või kasutusse andmine erakonnale tingimusel, mis ei ole kättesaadav teisele isikule. Erakonnad on saanud teenuse, mis on oma olemuselt samaväärne sellega, mida osutavad valimiste eel erakondadele ja teistele huvilistele paljud erinevad uuringu- ja konsultatsioonifirmad (andmeanalüütiline teenus, uuringute ettevalmistamine, uuringute analüüs, sihtrühmade määratlemine, kampaaniate kesksete positsioneeringute ja põhisõnumite väljatöötamine jms). Vaatamata erakondade seisukohale, et nad pole teenust tellinud, on (andmeanalüütilist) teenust siiski osutatud, teenus on vastu võetud ja seda on kasutatud. Teenust on osutatud ilma tasu küsimata. - Komisjonil on kaalutlusõigus ja avar kaalumisruum, millist meetodit teenuse rahalise väärtuse tuvastamisel konkreetsel juhul rakendada. SALK ei ole valmis oma tegevust teenusena hinnastama. Komisjon võtab teenuse väärtuse määramisel aluseks kulupõhise meetodi ja SALK-i esitatud andmed uuringutega seotud kulude kohta, s.o uuringuteks tehtud ja Komisjonile avaldatud otsekulud, millele tuleb lisada SALK-i 2022. a majandusaasta aruande andmetel ühe töötaja keskmine aastapalk. o Osutatud teenuse kogumaksumuseks kujuneb sel viisil 115 715 eurot: SALK-i esitatud otsekulud 97 010 eurot ning ühe töötaja aasta tööjõukulu 18 705 eurot. o Kuna osaliselt olid uuringuandmed kättesaadavad ka teistele, otsustas ERJK lähtuda suhtest 20% teised isikud / 80% erakonnad. Seega kujuneb erakondade osaks 115 715 × 0,8 = 92 572 eurot. o Tulemus jagati nelja eelpool nimetatud erakonnaga, kuid Keskerakonnaga teistega võrdluses poole ulatuses.
1.1.Reformierakonna kohta on ERJK ettekirjutuses nr 126 toodud veel järgnev. a) Erakonna väide, et pole SALK-ilt teenust saanud, on vastuolus artiklis avaldatuga, kus mh on märgitud: „Reformierakonnal soovitati vältida näiteks kogu Eestis Nursipalu teemat, aga samuti sisserännet, rohkem võiks aga rääkida taastuvenergiast“, või siis: “Ma ise ei vaadanud Salga andmetesse sisse,” ütleb Kaja Kallas. “Aga me kasutasime nende uuringuid pidevalt. Mitte seisukohtade muutmiseks, kuid rõhkude valimiseks. Meile oli oluline teada, kuidas mingid teemad kas lõhestavad või ühendavad.” Ka on SALK juhatuse liige Tarmo Jüristo oma vastuses Komisjonile kinnitanud, et uuringutulemusi jagati Reformierakonnaga ja koostati fookusgruppidest tehtud tähelepanekutest nn „soovituste lehed“, mille sai teiste hulgas ka Reformierakond (p 8). b) Oluline pole see, et erakond oleks annetuse saamiseks aktiivselt tegutsenud (Tallinna Ringkonnakohtu 29. märtsi 2019 otsus nr 3-18-1316, p 17). Juriidiline isik ei saa otsustada erakonnale teenuse osutamist, kuid kui erakond selle vastu võtab, on tegemist keelatud annetusega. Määrav on teenuse vastuvõtmine ilma selle eest tasu maksmata. Kui juriidiline isik pakub erakonnale kaupu või teenuseid tingimustel, mis ei ole kättesaadavad teistele isikutele, võidakse soodustuse andmisega mõjutada ühe erakonna reitingut, sh valijate eelistusi ning lõppastmes valimistulemusi. Turunduse loogikast lähtuvalt puudusid objektiivsed põhjused osutada teenust ilma tasuta. c) Komisjon ei heida praegu erakonnale ette mitte suhtlemist kodanikuühiskonna esindajatega, vaid seda, et konkreetsel juhul üks juriidilisest isikust kodanikuühiskonna esindaja osutas erakonnale teenust, mis on erakonnaseaduse mõistes käsitletav keelatud annetusena. d) Eelist ei pea saama vaid üks erakond, vaid kohane võrdlusbaas on hüve saanud erakondade võrdlus teiste erakondadega. 3(30)
e) Keelatud annetuse määratlemisel erakonnaseaduse järgi ei ole määravat tähendust ka sellel, kas SALK-i tegevus mõjutas erakonna valimistulemusi või kas erakonna valimistulemus oleks ilma SALK-i tegevuseta teistsugune. Kumbagi nimetatutest pole võimalik tõsikindalt tuvastada. f) Erakonnaseadus ei täpsusta, millist metoodikat hüve väärtuse määramisel rakendada. Seda kinnitab Komisjoni advokaadibüroolt küsitud arvamus. Praegusel juhul pidas Komisjon asjakohaseks lähtuda kulupõhisest metoodikast. Arvutuskäik baseerub SALK-i antud infol ja avalikult kättesaadavatel tõenditel. g) See, millest SALK-i tegevuse otsekulud erinevate kirjete lõikes koosnevad, ei ole oluline. Komisjonil ei ole alust arvata, et SALK-i antud info otsekulude kohta oleks ebaõige. Erakonna väited ei anna põhjust asuda teistsugusele seisukohale. Komisjon on kaalunud asjakohaseid argumente, tõendeid ja seisukohti ning teinud kaalutletud otsuse. h) Keelatud annetuse suuruse protsentuaalsel jaotusel lähtus ERJK teadaolevast informatsioonist ja parimast võimalikust teadmisest. Erakond ei ole oma vastuses välja pakkunud ka ühtki alternatiivset arvestusmetoodikat. Sõltumata sellest, milliseks oleks protsendid kujunenud, saaks alati Komisjonile ette heita meelevaldsust. Komisjon lähtus talle teatavaks saanud ja kogutud informatsioonist. Protsendi vähendamine kinnitab, et Komisjon teostas kaalutlusõigust.
1.2.Eesti 200 kohta on ERJK ettekirjutuses nr 130 toodud esile veel järgnev. a) Erakonna vastusest ilmneb, et SALK-ilt teenust ei tellitud, kuid seda saadi. Ka artiklis on mitmeid kohti, kust ilmneb, et SALK jagas erakonnaga infot, nagu nt: „Eesti 200-ga selliste soovitusteni ei jõutud. “Me ei teinud soovituspaberit nagu teistele,” ütleb Tõnis Leht, “sest nende profiil on palju hägusam ning juhuslikum.” Selle asemel nendega räägiti.“ Või siis: „“Salk andis kõik meile vajalikud andmed,” ütleb Kõiv (Eesti 200). Ta räägib kirglikult, kuidas nad palusid kogu kampaania vältel Salk käest uusi ja uusi mudeleid. Mis suunas on liigutud. Kust saaks midagi parandada. Nende andmebaasis istus Kõiv “mitu korda nädalas” ja iga natukese aja tagant sai ta põhjaliku ülevaate uutest nihetest. Ülespoole tõsteti nüüd näiteks hariduse ja vaimse tervise sõnumeid.“ Ka Tarmo Jüristo kinnitas, et on uuringutulemusi jaganud Eesti 200-ga. b) Erakonna tahe teenust saada ei ole määrav. Eelist ei pea saama üksnes üks erakond (vt p 1.1 alapunktid b ja d). Tähendust ei oma, kas SALK-i tegevus mõjutas valimistulemust (alapunkt e). Hinnastamisel on võimalik lähtuda erinevatest metoodikatest (alapunktid f–h). c) Kui erakond ei olnud üldse huvitatud SALK-i teenustest, siis tõusetub küsimus, miks kohtus erakond SALK esindajatega kokku lausa kolmel korral ning arutati väga konkreetseid teemasid. Uuringute tellimine teistelt isikutelt ei välista SALK-i osutatud teenuse käsitlemist keelatud annetusena erakonnaseaduse tähenduses. See, et Eesti 200-le ei koostatud tehtud uuringute alusel soovituste lehte, vaid nendega üksnes räägiti, ei anna alust järeldada, et neile teenust ei osutatud. d) Komisjon ei jaga arusaama, nagu tooks keelatud annetuse tagastamine kaasa ohu demokraatlikule õiguskorrale. Samuti on hüpoteetiline väide, nagu oleks erakonda võimalik survestada ja tema tegevust pärssida. e) SALK-i tegevus ei ole vabatahtlik tegevus, mida kinnitab SALK 2022 majandusaasta aruanne. SALK tugineb oma analüüsides andmetele, mis on saadud või tellitud kolmandatelt isikutelt, mitte T. Jüristo enda kogutud. Erakonnaseadus ei tee juriidilise isiku keelatud annetuse käsitluse juures vahet, mis eesmärkidel on juriidiline isik asutatud või tegutseb ning kas tema eesmärk on tulu teenimine või mitte.
1.3.Keskerakonna kohta on ERJK ettekirjutuses nr 127 toodud veel järgnev. a) Uuringutulemusi jagati nelja erakonnaga, kuid Keskerakonnaga oluliselt vähem kui ülejäänud kolme kaebajaga. Seetõttu tuleb lähtuda saadud teenuse jaotuse määramisel suhtest 1:1:1:0,5. b) Erakonna vastusest ilmneb, et SALK-ilt saadi juurdepääs uuringuandmetele ja erakonda nõustati. Ka artiklis on lõike, mis kinnitavad, et SALK jagas erakonnaga andmeid ja nõustas teda: „Erakondadest ei näe andmeid Isamaa ja EKRE ning Keskerakond näeb osaliselt“ või siis sõnab 4(30)
SALK juhatuse liige: “Viimased nädalad olid olnud kiired. Kohtumised erinevate erakondade juhatustega. Arutelud. Koosolekud. Koordineerimised. Nõuanded Keskerakonnale, mida teha eestikeelse haridusega, ... “ (p 9). c) SALK tegevus ei ole vabatahtlik tegevus (vt p 1.2 alapunkt e). ERJK-l on rahalise väärtuse määramisel kaalutlusruum (vt p 1.1 alapunkt g). d) Põhiseadust (PS) ja haldusmenetluse põhimõtteid, sh põhjendamiskohustust ei ole rikutud. Tuginetud ei ole lubamatutele tõenditele, kuna haldusmenetlusele on iseloomulik uurimispõhimõte. e) Võlaõiguslik regulatsioon ei oma ettekirjutuse tegemisel tähtsust. Erakonnaseadus sätestab keelatud annetuse mõiste autonoomselt. f) Asjaolu, et erakonnal puudus juurdepääs maxdiff-uuringu tulemustele, ei välista ettekirjutuse tegemist, kuna erakond on ise tunnistanud koostööd SALK-i esindajaga.
1.4.Sotsiaaldemokraatliku Erakonna kohta on ERJK ettekirjutuses nr 131 toodud järgnev. a) Erakonna väide, et pole SALK-ilt teenust saanud, on vastuolus artiklis avaldatuga, kus mh on märgitud: „Sotsidele öeldi välja, et inimesed peavad neid liiga pehmeks, aga kui juba rääkima hakata, siis keskenduge toimetulekule ja ravijärjekordadele, võib-olla ka vaimsele tervisele ning haridusele. Miinimumpalgast võite ju rääkida, aga arvestage sellega, et see teema läheb korda peamiselt neile, kes valima ilmselt ei tule – ja metsaraidest pole üldse mõtet eriti rääkida, sest tegelikult see kedagi eriti ei huvita“, või siis: “Kõik erakonnad ütlevad, et saadud soovitusi vähemalt mingil moel kasutati“, või siis: „Ometi oli Salk andnud soovituse sotse siiski toetada. “Sest nad olid kogu kompoti kõige nõrgem lüli,” lausub Jüristo kiretult. “Nad tuli surmatsoonist välja tassida.” Selle nimel tehti sotsidele kampaaniat. Edastati neile andmeid. Uuringutesse pandi nende palutud küsimusi. “Meie juhatus räägib teie andmetest kogu aeg,” ütles üks sots Sten Tamkivile. Kaarel Oja sõnul oli link SALK-i andmebaasile üks neist, mis oli viimased kolm kuud tal kogu aeg lahti, kuna Tallinnas sõnumite rõhuasetuste kaalumisel kasutas ta neid “omajagu” (p 8). b) Erakonna tahe teenuse saamisel ei ole määrav. Eelist ei pea saama üksnes üks erakond (vt p 1.1 alapunktid b ja d). Tähendust ei oma, kas SALK-i tegevus mõjutas valimistulemust (alapunkt e). Hinnastamisel on võimalik lähtuda erinevatest metoodikatest (alapunktid f–h). c) Uuringute tellimine teistelt isikutelt ei välista annetuse saamist. Komisjonil oleks ka keeruline, kui mitte võimatu, mõõta saadud kasu n.ö mitterahalises vääringus valimistulemuste võtmes. Isegi kui uuringud ei ole otseselt seotud valimisprogrammi koostamisega, võivad need aidata erakondadel paremini mõista oma valijaskonda ja kohandada oma kampaaniat või sõnumeid või saada kampaaniale tagasisidet. Põhikiri ei oma tähendust erakonnaväliste isikute suhtes ega ka Komisjoni suhtes. Ka erakonna valimisprogrammi sisu ei ole Komisjoni jaoks määrav.
2.Eesti Reformierakond, Erakond Eesti 200 ja Eesti Keskerakond esitasid 04.04.2025 Tallinna Halduskohtule ühise kaebuse ettekirjutuste tühistamiseks.
1.EKS § 123 regulatsioon on vastuoluline. Annetuseks EKS § 123 lg 1 mõttes saab olla ainult füüsilise isiku annetus. Ka keelatud annetuse puhul (EKS § 12 3 lg 2) on eelduseks, et tegemist on annetusega. Seega saab ka keelatud annetuse puhul olla tegemist vaid füüsilise isiku annetusega.
2.Tegemist ei ole keelatud annetusega, sest see eeldab erakonna tahet teenust saada. Teabe andmine toimus SALK-i initsiatiivil. Kaebajad ei teinud ühtegi aktiivset toimingut ega avaldanud tahet annetust vastu võtta. ERJK tõlgendab annetuse mõistet äärmiselt laialt. Keelatud annetusena võib olla tõlgendatav igasugune infovahetus ja mis tahes isiku või huvigrupi ärakuulamine. Olukord, kus annetuse saamiseks ei ole vaja mingit kokkulepet, võimaldab kolmandal isikul erakonnale teenust osutada omaalgatuslikult, sh piisavalt mahuka teenuse osutamisel erakonda saboteerida. 5(30)
3.Tegu oli suhtlusega kodanikuühiskonna esindajaga, mitte teenuse osutamisega. Selline suhtlus on oluline osa demokraatia põhimõttest ja poliitilisest tegutsemisvabadusest. Seejuures oli SALK-i tegevus vabatahtlik töö, kuna juhatuse esimees on selgelt väljendanud, et teenuseid ei müüda. Kodulehe ja põhikirja andmetel on tegemist vabatahtliku ühendusega, s.o tegemist on vabatahtlikke koondava organisatsiooniga, mille eesmärk ei ole tulu teenimine.
4.Uuringute andmed ei olnud eksklusiivsed, vaid olid kättesaadavad ka teistele erakondadele ja kolmandatele isikutele. Kõige kulurohkema nn maxdiff-uuringu tulemused olid internetis kättesaadavad avalikult. Seega ei olnud tegemist spetsiifiliselt ega ainult konkreetsele erakonnale suunatud teabega, mis oleks saanud asetada ühe erakonna teistega võrreldes soodsamasse positsiooni.
5.SALK-i tegevus ei ole olnud varjatud, vaid avalik.
6.ERJK on ebaõigesti tuvastanud väidetava keelatud annetuse väärtuse.
6.1.Vastustaja ei lähtunud EKS § 123 lg-s 4 sätestatud kohustusest teha kindlaks teenuse harilik väärtus. Arvestades EKS § 123 lg-s 4 ja tsiviilseadustiku üldosa seaduse §-s 65 sätestatut, ei võimalda seadus praegusel juhul kasutada muud metoodikat kui keskmine müügihind ehk turuhind. Vastustaja ei ole järginud õigusliku ekspertiisi soovitust lähtuda turuhinnast. Vastustaja on vääralt lähtunud turuhinna kasutamise vastu rääkivast kohtupraktikast.
6.2.Vastustaja praktilised kaalutlused (finantseksperdi leidmise ja võrdlusbaasi tuvastamise keerukus) ei põhine seadusel. Pärast finantsekspertidelt vastuste saamist leidsid kaebajad ka ärakuulamise käigus, et annetuse väärtust on vaja hinnata eksperdil. Pärast ärakuulamist ja enne ettekirjutuste tegemist oli vastustajal piisavalt aega, et eksperdiarvamuse tellimiseks pöörduda nende ekspertide poole, kes olid varem keeldunud suure töökoormuse tõttu.
6.3.Väidetava annetuse väärtuse arvutuskäigu on vastustaja esitanud alles kohtumenetluses. See sisaldab olulisi vigu. Vastustaja on arvesse võtnud SALK-i kulusid, mis väljuvad 2023. aasta Riigikogu valimistele eelnenud perioodist, ja kulusid, mis olid SALK-i selgituste kohaselt seotud muude tegevustega. Samuti on kulusid arvestatud topelt. Vastustaja ei ole analüüsinud, kas SALK-i vastustest nähtuvad kulud olid seotud ettekirjutuste aluseks oleva teabega või mitte.
7.Annetuse proportsioonid on meelevaldsed. Arvestamata on konkreetsele erakonnale tutvustatud teabe eripära. Lisaks kaebajatele ja Sotsiaaldemokraatlikule Erakonnale oli juurdepääs andmetöölauale ka erakonnal Parempoolsed ja paljudel kolmandatel isikutel, välissaatkondadel, ajakirjanikel. Maxdiff-uuringu väljund paiknes eraldi andmetöölaual, mis oli kättesaadav avalikult lingilt. Eesti 200 ei saanud soovituste lehte ja Keskerakonnal ei olnud juurdepääsu maxdiffuuringule. Teabe andmisel ei arvestanud SALK konkreetse erakonna soove ega juhiseid. Protokollide kohaselt kaaluti ka 50/50 jaotust erakondade ja avalikkuse vahel. 80/20 jaotuse valikut ei ole põhjendatud. Proportsioonide osas puuduvad põhjendused, mistõttu ei ole võimalik nende õigsust kontrollida.
8.Vastustaja on rikkunud uurimis- ja põhjendamiskohustust, mis mõjutas ettekirjutuste õigsust.
8.1.Ettekirjutuste tegemisel on lähtutud üksnes Eesti Ekspressi artiklist ja SALK-i selgitustest. Erakondadelt ei ole teavet küsitud, sh ei saanud erakonnad vastustaja 17.07.2023 päringutest teada, mida neile ette heidetakse. Teavet ei küsitud asjaolude kohta, mis olid ettekirjutuste põhjendamisel kesksed.
8.2.EKS § 1211 lg 6 sätestab ammendavalt isikute loetelu, kelle käest saab vastustaja selgitusi küsida, Tarmo Jüristo ja SALK nende hulka ei kuulu. EKS ei tee tõendite kogumise osas viiteid haldusmenetluse seadusele (HMS) ja korrakaitseseadusele.
8.3.Ettekirjutuste aluseks ei saa olla üksnes Eesti Ekspressi artiklis toodud väited. Need võivad olla kontekstist välja rebitud ega pruugi olla tõesed. Vastustaja oleks pidanud küsima teavet erakondade esindajate käest, mitte piirduma vaid küsimustega, milliseid teenuseid on kaebajad SALK-ilt tellinud ning milliste teenuste eest tasunud. 6(30)
9.Väidetavaid annetusi ei saa omistada erakondadele, kuna SALK ei jaganud teavet kaebajate juhtorganite liikmetele. Ei ole teada, et isikud, kellele SALK teavet jagas, oleksid seda omakorda jaganud kaebajate juhtorganite liikmetega. Ettekirjutustes ei ole põhjendatud ega kontrollitud, miks tuleb teabe saamist omistada kaebajatele kui erakondadele.
10.Ärakuulamine oli formaalne. Komisjon oli eelnevalt hääletanud nii keelatud annetuse olemasolu kui ka selle väärtuse üle. Pärast ärakuulamist ei ole uusi hääletusi ega otsustusi tehtud, mistõttu ei arvestatud kaebajate esitatud seisukohtadega. Kaebajad tuli ära kuulata ka annetuse väärtuse metoodika osas, kuna see mõjutas otseselt väidetava keelatud annetuse suurust.
11.EKS § 123 lõike 2 p-d 2 ja 3 on vastustaja tõlgenduse korral põhiseadusega vastuolus ja tuleb jätta kohaldamata. Seaduslikkuse ja õiguskindluse põhimõttega on vastuolus, et erakonna tavapärase suhtluse tulemusena võib kõigile ootamatult tekkida keelatud annetuse kahtlus ja – kuna keelatud annetuse tegemine ja vastuvõtmine suures ulatuses on kuritegu –, ka kuriteokahtlus. Normid piiravad ebaproportsionaalselt demokraatiat ja erakondade tegutsemisvabadust, samuti erakondadega suhtlevate isikute väljendusvabadust. Vastustaja tõlgendusega tekkiv riive on intensiivne. Riiveks puudub põhiseaduslik õigustus. Piirang kahjustab ka avalikku huvi. Samas on võimalik norme tõlgendada ka põhiseaduskonformselt.
3.Sotsiaaldemokraatlik Erakond esitas 04.04.2025 kaebuse Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjoni 05.03.2025 ettekirjutuse nr 131 tühistamiseks.
1.Ettekirjutusest ei ole võimalik aru saada, mida konkreetselt keelatud annetusena käsitletakse, s.o millal, milliste, mis mahus ja kujul andmete jagamist; mis kujul ja mahus erakonna nõustamist ning milliste soovituste saamist. Seetõttu ei olnud kaebajal võimalik ka ärakuulamisel kujundada antava haldusakti kohta terviklikku arvamust ega esitada sellele ammendavaid vastuväiteid. Kaebaja nõuetekohast ärakuulamist ei ole toimunud.
2.Vastustaja ei ole tõendanud, et kaebaja oleks uuringutulemusi, nõuandeid või soovitusi saanud ja kasutanud. Eesti Ekspressi artikkel on ilukirjanduslik, mitte faktide kindlakstegemiseks kasutatav dokument.
3.SALK ei osutanud kaebajale konkreetseid ega individuaalseid teenuseid. Hüve keelatud annetusena käsitlemiseks tuleb tuvastada, et see oli ette nähtud konkreetse erakonna jaoks, erakond aktsepteeris hüve saamist ja võttis selle teadlikult kasutusse ning hüvel oli otsene mõju erakonna poliitilise konkurentsi võimekusele.
3.1.Tegemist oli kodanikuühiskonna esindaja seisukohaga ja üldiseks ühiskondlikuks aruteluks esitatud sisendiga. Keelatud annetus peab olema suunatud erakonnale, mitte üldsusele kasutamiseks. Osa uuringutulemustest, mida ei tehtud avalikult kättesaadavaks, jagati laiema ringi isikutega. Sinna ei kuulunud üksnes erakonnad, vaid ka ajakirjanikud, saatkonnad jms avaliku elu tegelased.
3.2.SALK-il puudus tahe kaebajale hüve (annetust) anda ning kaebajal puudus tahe SALK-ilt hüve (annetust) saada. Asjaolust, et SALK on andmeid vabatahtlikult ning oma põhikirjaliste eesmärkide saavutamise huvides jaganud, sh avalikkuse ja kaebajaga, ei ole võimalik tuletada kaebaja tahet selliseid andmeid saada. Kaebaja ei ole SALK-i jagatud uuringutulemusi, soovitusi ja nõuandeid kasutanud ega nende näol mingit eelist ega hüve saanud.
3.3.Uuringutulemuste, nõuannete ja soovituste jagamine ei mõjutanud kaebaja valimiskampaaniat ega valimisprogrammi. See ei suurendanud kaebaja võimalusi osutuda Riigikogusse valituks ega vähendanud kaebaja kulutusi valimiskampaaniale. Eesti Ekspressi artikli kohaselt soovitati kaebajale keskenduda toimetulekule ja ravijärjekordadele. Tegemist ei olnud kaebaja jaoks uue infoga. Viidatud teemad olid Kaebaja valimisprogrammi inkorporeeritud Kaebaja tellitud uuringu tulemuste põhjal. 7(30)
4.Vastustajal ei ole annetuse väärtuse kindlaks tegemisel kaalutlusruumi. Vastustaja pidi väärtuse kindlaks tegema. ERJK ei ole kindlaks teinud ega tõendanud, milline osakaal SALK-i koostatud uuringutulemustest, nõuannetest ja soovitustest olid kättesaadavad just erakondadele; samuti seda millise osa kogu uuringutulemuste, nõuannete ja soovituste mahust sai kaebaja. Sel samal põhjusel ei ole põhjendatud võtta aluseks SALK-i töötaja ühe aasta tööjõukulu. Olukorras, kus SALK on algusest peale jaganud uuringute tulemusi avalikkuse ja kolmandate isikutega, on põhjendatud arvata, et selliste uuringute läbiviimisega seonduv tööjõukulu on suurem tööjõukulust, mis on seotud just erakondadega jagatud uuringutulemuste, nõuannete ja soovituste väljatöötamisega. Seega ei ole põhjendatud kulude jaotamine 80/20. Vastustaja on kaalunud 20.06.2024 istungil ka 50/50 jaotust, kuid otsustas proportsioonid hääletamise teel juhuslikult. Meelevaldne on ka erakondade vaheline teenuse maksumuse jaotus. Vastustaja ei ole jaotust tõendanud, sh et Eesti Reformierakond, Erakond Eesti 200 ja Sotsiaaldemokraatlik Erakond said hüve võrdsetes osades ning Eesti Keskerakond poole vähem.
5.Sotsiaaldemokraatidest oli ligipääs SALK-i andmetele Riigikogu liikmel Riina Sikkutil ja Tallinna abilinnapeal Kaarel Ojal. Ligipääs andmetele tähendas kaebajale teadaolevalt ligipääsu uuringuid jooksvalt koondavale veebilehele, mida jagati samal ajal ka teiste erakondade, ajakirjanike ning analüütikutega. Teada on, et osaliselt jagati andmeid erinevate inimestega piiratult, kuid pole teada, et SDE-le oleks võimaldatud ligipääsu millelegi eksklusiivsele. Seejuures ei saanud SDE või selle liikmed mingil viisil määrata uuringute fookust ja disaini või seada üles just neile olulisi küsimusi.
4.Vastustaja vaidleb kaebustele vastu ja palub jätta need rahuldamata:
1.Tegu on EKS § 123 lg 1 kohase annetuse ehk rahaliselt hinnatava hüvega. Teenus hõlmas uuringute läbiviimist, sh osadel juhtudel küsimuste disaini vastavalt erakonna soovidele, uuringuandmete analüüsi ja jagamist, nõustamist ning soovituste koostamist, kuidas valimiskampaaniat ja -sõnumeid valijatele vastuvõetavamaks ja paremini sihitavaks teha. Teenus vastab oma sisult tellimusliku poliitilise turuanalüüsi ja strateegilise kommunikatsiooninõustamise teenusele ning tavapäraselt on see tasuline.
1.1.Reformierakonnale osutatud teenus sisaldas eelnevale lisaks ka ligipääsu maxdiff-uuringu tulemustele. Reformierakond sai soovituste lehe.
1.2.Eesti 200-le osutatud teenus sisaldas ka ligipääsu maxdiff-uuringu tulemustele.
1.3.SDE-le osutatud teenus sisaldas ka ligipääsu maxdiff-uuringu tulemustele. SDE sai soovituste lehe.
1.4.Keskerakond sai juurdepääsu laiemalt kättesaadavale üldisele andmetöötluslauale, kuid ei saanud juurdepääsu maxdiff-uuringu tulemustele ega soovituste lehte.
1.5.Osad andmed ja küsitluste tulemused tegi SALK kättesaadavaks kõigile, kuid ettekirjutused ei puuduta kõigile kättesaadavaks tehtut. Maxdiff-uuringu tulemusi avalikkusega ei jagatud.
2.Annetuse tegi juriidiline isik, mistõttu on EKS § 12 3 lg 2 p 2 kohaselt tegu keelatud annetusega. Vastustaja ei heida ette ega keela erakondade suhtlust kodanikuühiskonna ega nende esindajatega. Kaebajad on ka ise kinnitanud, et tavapäraselt on uuringute tegemine ja uuringutulemustel põhinevad analüüsid tasulised – nad kõik on neid tellinud ja nende eest tasunud. Asjaolu, et SALK on enda valitud neljale erakonnale andnud suuremaid juurdepääse, jaganud andmetöötluse tulemusi ja soovitusi, tähendab, et tegemist oli keelatud annetusega EKS § 123 lg 2 p 3 tähenduses.
3.SALK-i liikmete võimalikku vabatahtlikku tööd ei saa käsitleda vabatahtliku tööna erakondade heaks EKS § 123 lg 1 tähenduses. Võimalik vabatahtlik töö on tehtud juriidilisele isikule SALK. Samuti nähtub SALK majandusaasta aruannetest tööjõukulude olemasolu. Ei ole usutav, et töötajad uuringutöös ei osalenud. 8(30)
4.See, kas erakond teenust tellis või millises mahus seda kasutas, ei ole määrav. Menetluse algatamise ajendiks olevas artiklis toodud kaebajate juhtorganite liikmete või kampaaniajuhtide sõnul kasutasid SALK-i teenust ja konsulteerisid SALK-iga kõik kaebajad (kuigi erinevas mahus).
5.Annetuse saaja ei pea annetuse saamiseks alati aktiivselt tahet avaldama. Piisab annetuse võimalikuks tegemisest – näiteks pangakonto avamisest rahaliste annetuste ülekandmiseks. EKS näeb ette tagajärje keelatud annetuse vastuvõtjale (§ 12 4 lg 7) ega sea seda sõltuvusse asjaolust kas annetuse saaja seda soovis või mitte.
6.EKS-is pole sätestanud regulatsiooni keelatud annetuse väärtuse määramiseks. Meetodi valik on komisjoni kaalutlusotsus. Vastustaja kaalus turuhinna ja kulupõhise meetodi vahel. Turuhinna väljaselgitamine osutus võimatuks, kuna vastustajal ei õnnestunud leida finantseksperti. Tallinna Ringkonnakohus on leidnud, et turuhinnale ei tule keelatud annetuse hindamisel määravat tähendust omistada (otsus asjas nr 3-19-874, p-d 33.1 ja 33.2). ERJK on ettekirjutustes selgitanud annetuse rahalise väärtuse hindamise metoodikat, arvestuse aluseks võetud kulusid, mille esitas SALK ise, ning kulude jagamise proportsiooni kaebajate vahel. Kaebajad ei ole haldusmenetluses ega kaebustes esitanud tõendeid, mis annaks alust määrata teenuse rahalise väärtuse proportsioone teisiti.
7.Eesti Ekspressis avaldatud artikkel oli menetluse algatamise ajendiks EKS § 12 10 lg 1 alusel. See ei ole ettekirjutuste aluseks. Ettekirjutusteni viinud järeldusi kinnitavad asjaolud on tõendatud muude HMS § 38 lg-s 2 nimetatud tõenditega, mis on lisatud ettekirjutustele. Artiklit on kasutatud selleks, et hinnata, kas kaebajate ERJK-le antud ütlused on usutavad.
8.Vastustaja küsis kolmandalt isikult selgitusi ja dokumente HMS §-s 6 sätestatud uurimispõhimõtte täitmiseks. HMS on vastustaja tegevust reguleerivaks üldaktiks, sh tõendamise osas. Vastustaja on järginud haldusmenetluse reegleid – selgitanud menetluse algatamise põhjust, keelatud annetuse sisu ja kavandatud ettekirjutuste sisu. Vastustaja küsis teavet erakondade käest, mistõttu puudus vajadus küsida teavet eraldi erakonna esindajatelt. Vastustaja tugines menetluse algatamise ajendiks olnud artiklis avaldatud tsitaatidele ja väidetele, mida kaebajad ei ole vaidlustanud. Artiklis avaldatut on kinnitanud SALK.
9.Vastustaja on kaebajad ära kuulanud. Kaebajatele ei ole esitatud loetelu, kelle ütlusi või kelle allkirjastatud seisukoht tuleb menetluse käigus esitada. Samas on menetlusosalise enda kohustus esitada ja teatavaks teha menetluses tähtsust omavad asjaolud. Vastustaja ei pidanud teavitama kaebajaid sellest, et tal ei õnnestunud leida finantseksperte. Metoodika valik on vastustaja määrata. Seda ei pea kooskõlastama potentsiaalse ettekirjutuse adressaadiga.
10.Vaidlusalused normid on põhiseaduspärased. Juriidiliste isikute annetuste keelamine oli seadusandja teadlik valik. EKS ei piira vabaühenduste tegevust.
KOHTU PÕHJENDUSED
Sissejuhatus
5.Vaidlustatud ettekirjutuste aluseks on EKS1 123 lg 2, mis sätestab, et keelatud annetus on: - juriidilise isiku annetus (p 2); - kaupade, teenuste või varaliste õiguste loovutamine või kasutusse andmine erakonnale tingimusel, mis ei ole kättesaadav teisele isikule (p 3). Kaebajad taotlevad kõnealuste normide üle põhiseaduslikkuse järelevalve tegemist. PS § 15 lg 2 ja § 152 lg 1 ning põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 9 lg 1 lubavad kohtul teha kohtuasja lahendamisel üksnes konkreetset normikontrolli. See tähendab, et normikontroll on 1 Ettekirjutuste andmise ajal, ajavahemikul https://www.riigiteataja.ee/et/akt/105052022008
01.02.2023-05.06.2026
kehtinud
redaktsioon:
9(30)
lubatav üksnes juhul, kui norm on asjassepuutuv. Normi asjassepuutuvas tähendab seda, et normi põhiseaduspärasuse (ja kehtivuse) korral tuleb kohtuasi lahendata teisiti kui normi põhiseadusvastasuse tõttu kohaldamata jätmise korral. Kohus ei saa algatada põhiseaduslikkuse järelevalvet juhul, kui norm võib osutuda põhiseadusvastaseks mõnel muul juhul, kui konkreetse asja lahendamisel kohtu ette toodud asjaoludel. Seetõttu ei ole kõnealuste normide põhiseadusele vastavuse kontroll võimalik kaebajate väite alusel, et neid võib suures ulatuses keelatud annetuse vastuvõtmise korral ähvardada süüteomenetlus. Asjassepuutuvuse tingimus põhiseaduslikkuse järelevalve läbiviimise eeldusena ei ole täidetud ka juhul, kui esinevad muud vead, mille tõttu tuleks vaidlusalused ettekirjutused tühistada. Juhul kui ettekirjutuste tegemisel on rikutud pädevus-, menetlus- või vorminõudeid määral, et ettekirjutusi ei ole võimalik kehtima jätta (HMS § 58), ei ole ettekirjutuste aluseks olevad normid enam asjassepuutuvad. Ettekirjutused tuleks sel juhul tühistada sõltumata normide põhiseaduspärasusest või -vastasusest.
6.Kohus määratleb eeltoodust tulenevalt esmalt vaidlusaluste normide eesmärgi ja ulatuse (I) ning seejärel kontrollib, kas vastustaja on haldusmenetluse korrakohaselt läbi viinud (II). Lõpuks lahendab kohus kaebused ja otsustab menetluskulude jaotuse üle (III). I
7.Vastustaja on vaidlusaluste ettekirjutuste tegemisel tuginenud kahele õiguslikule alusele. Kohus leiab, et käesoleval juhul on asjakohane ennekõike EKS § 12 3 lg 2 p 3, mis sätestab, et keelatud annetus on kaupade, teenuste või varaliste õiguste loovutamine või kasutusse andmine erakonnale tingimusel, mis ei ole kättesaadav teisele isikule. Sellist järeldust toetab ennekõike normide süstemaatiline tõlgendamine: - EKS § 123 lg 1 sätestab annetuse mõiste ning EKS § 12 3 lg 2 p 2 sätestab juriidilise isiku tehtud annetuse keelatuse. - EKS § 123 lg 2 teised alapunktid täpsustavad, et lisaks on keelatud tavapäraselt siduvatest kohustustest vabastamine (p 4); erakonna vastu suunatud nõudest loobumine (p 5); kolmandate isikute poolt erakonna eest erakonna teadmisel viimase kulutuste tasumine või erakonnale soodustuste tegemine, välja arvatud juhtudel, kui selliste kulutuste tasumine või soodustuste tegemine on kättesaadav tavapärases majandustegevuses ka teistele isikutele (p 6) ning annetus, mis on tehtud füüsilise isiku vahendusel ja kolmanda isiku vara arvelt (p 7).
8.Alapunkti 3 käsitlemist alapunkti 2 täiendusena kinnitab ka seaduse kujunemine. Juriidilise isiku annetuse ja varjatud annetuse keelud lisati seadusesse 18.12.2003 vastu võetud erakonnaseaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seadusega2 (184 SE): - § 121 lg 3 – varjatud annetuseks loetakse mis tahes kaupade, teenuste, varaliste ja mittevaraliste õiguste loovutamist erakonnale tingimustel, mis ei ole kättesaadavad teistele isikutele. - § 123 lg 4 esimene lause – Erakond ei tohi vastu võtta anonüümset annetust ega juriidilise isiku annetust. 2 https://www.riigiteataja.ee/et/akt/691976 ja https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/0ea52976-b3cf3b10afe2-b0f947d0993b/erakonnaseaduse-muutmise-ja-sellest-tulenevalt-teiste-seaduste-muutmise-seadus/. 3 https://www.riigiteataja.ee/et/akt/110122010001, https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/14387d86-e34e-
10(30)
Eelnõu seletuskirjas on seatud eesmärgiks, et äriühingute, mittetulundusühingute ja sihtasutuste kaudu ei oleks võimalik teha varjatud annetusi. Keelustatud on ka juriidilistel isikutel mitterahaliste kingituste tegemine (lk 6). Seega eristati rahalisi ja mitterahalisi annetusi. EKS § 123 lg-sse 2 lisatud alapunkte selgitati ka 25.11.2010 vastu võetud erakonnaseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse 3 (655 SE) seletuskirjas, kus toodi näidetena erakonnale tasuta või soodustusega auto andmine, üritusel tasuta toitlustuse pakkumine, aktsiate kinkimine, igakuiste kommunaalmaksete, kommunikatsioonimaksete jmt tasumisest vabastamine, laenu sissenõudmisest loobumine ning juriidilise isiku poolt kampaaniaürituste korraldamine (lk 7). Teise lugemise stenogrammi4 kohaselt on selliseks juhuks ka olukord, kui telekanal näitab erakonna valimisreklaame turutingimustest odavama hinnaga. Lisaks on alapunktide sisu selgitatud 22.01.2024 vastu võetud erakonnaseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse4 (439 SE) seletuskirjas näitega, kus erakonnale soetatakse auto ning automüüja tasub lepingujärgselt ARK-is makstavad tasud (lk 4).
9.Kuna vaidlustatud ettekirjutuste kohaselt leiab vastustaja, et tegemist on varjatud mitterahalise annetusega, saab ettekirjutuste õigusliku alusena kõne alla tulla ennekõike EKS § 12 3 lg 2 p 3.
10.Seega tuleb kontrollida, kas tegemist on olnud kaupade, teenuste või varaliste õiguste loovutamise või kasutusse andmisega erakonnale tingimusel, mis ei ole kättesaadav teisele isikule. Vastustaja on ettekirjutustes leidnud, et tegemist on teenusega (RE ja Eesti 200 ettekirjutuste p-d 2 ja 15; KE ja SDE ettekirjutuste p-d 2 ja 16). EKS ei sätesta teenuse legaaldefinitsiooni. Puudub ka õigusvaldkonna üldosast tulenev regulatsioon, mis teenuse mõiste sisustaks. Tarbijakaitseseaduse § 2 lg 1 p 4 määratleb, et teenus on pakutav, osutatav või muul viisil turustatav hüve ja digitaalne teenus võlaõigusseaduse tähenduses, mis ei ole kaup, või muu pakutav või tehtav sooritus. Erakond ei ole aga selle seaduse mõttes tarbija.
Lisaks sätestab EKS § 123 lg 1 välistuse, et annetuseks ei ole vabatahtlik töö. Näiteks teeks erakonna liige lendlehti jagades vabatahtlikku tööd, mida ei loeta annetuseks. Turundusfirmalt tellitud lendlehtede jagamine on samas teenus. Seega on „teenuse“ puhul tegemist määratlemata õigusmõistega, mis tuleb sisustada seadusandja juhiste ja eesmärkide abil (Riigikohtu 13.06.2005 otsus asjas nr 3-4-1-5-05 p 16 ja 27.02.2003 otsus asjas nr 3-3-1-8-03 p 11). Arusaama, et teenuse näol on tegemist EKS autonoomse mõistega, on kinnitanud ka vastustaja (dtl 975, p 10). Riigikohus on lisaks selgitanud 08.06.2026 otsuses asjas nr 5-25-49, et normide tõlgendamisel tuleb mh arvesse võtta nende eesmärki ja kujunemislugu, teisi õigusakte ja õiguse üldpõhimõtteid. Õigusselgusetu oleks olukord üksnes juhul, kui selgusetus takistab seadusest tulenevate kohustuste kindakstegemist ja täitmist (p 54).
11.Õiguse kohaldamisel tuleb vastustajal õigusnorme tõlgendada. Sõltuvalt normi täpsest sisust tuleb vajadusel lähtuda tavakeelelisest sõnakasutusest (grammatiline tõlgendus), 5550-ccdb-c81093a57d5e/erakonnaseaduse-muutmise-ja-sellega-seonduvalt-teiste-seaduste-muutmise-seadus/ 4 https://stenogrammid.riigikogu.ee/201011241400#PKP-24358 4 https://www.riigiteataja.ee/et/akt/105022014001 ja https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/21b6338af8fd4330-9db0-8e9898fbf1f7/erakonnaseaduse-muutmise-ja-sellega-seonduvalt-teiste-seaduste-muutmise-seadus/
11(30)
legaaldefinitsioonidest teistes seadustes (süstemaatiline tõlgendus) ning nii subjektiivsest kui ka objektiivsest teleoloogilisest tõlgendusest, st seadusandja tahtest. Samuti tuleb haldusorganil eelistada võimalikku põhiseaduskonformset tõlgendust põhiseadusvastasele järeldusele. Põhiseaduskonformse tõlgenduse korral tuleb lähtuda eesmärgist, et põhiõigused oleksid võimalikult suures osas tagatud. Seega erinevate tõlgenduste korral tuleb eelistada seda, mis riivab puudutatud põhiõiguseid kõige vähem.
12.18.12.2003 vastu võetud erakonnaseaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse (vt viide eespool) seletuskirjas on seatud eesmärgiks, et juriidiliste isikute kaudu ei oleks võimalik teha varjatud annetusi. Iga annetuse taga peaks olema identifitseeritav inimene. Muudatus suurendab erakonna tegevuse avalikkust. Juriidilistel isikutel on keelatud ka mitterahaliste kingituste tegemine (lk 6). Ka esimesel lugemisel on selgitatud, et piirangute eesmärgiks on muuta annetused läbipaistvamaks ja siduda need konkreetse inimesega 5. Teisel lugemisel6 on sealjuures selgitatud, et füüsiliste isikute annetused ei ole keelatud, v.a kui need on tingimuslikud või eeldavad poliitikult mingit vastuteenet. 25.11.2010 vastu võetud erakonnaseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (vt viide eespool) seletuskirja kohaselt on annetuse üldpõhimõteteks saavutada läbipaistvus, välistada huvide konflikt ja salajaste (keelatud) annetuste tegemine, tagada erakondade sõltumatus annetajatest ning välistada eelarvamused erakondade tegevuse suhtes. Kuna erakond tegeleb demokraatliku poliitilise tahte kujundamisega, peab vastav protsess olema jälgitav ja selle rahastamine läbipaistev. Seetõttu välistatakse võimalus, kus poliitilisi protsesse juhivad varjatult (keelatud annetus) huvirühmad, kes kas otsese või kaudse toetamise teel suunavad erakondi oma huvides tegutsema. Kui annetuse puhul on võimalik eeldada korruptsiooniohtlikku tegevust, on annetus vastuolus demokraatliku õigusriigi põhimõttega ning tegemist on keelatud annetusega (lk 6).
13.Seega peab seadusandja keelatud annetuseks erakonnale teenuse loovutamist või kasutusse andmist tingimusel, mis ei ole kättesaadav teisele isikule, seetõttu, et tagada poliitiliste vaadete rahastamise ja selle kaudu poliitilise debati läbipaistvus. Sealjuures tuleb keelatud annetuse puhul ka seletuskirja järgi pidada oluliseks just huvide konflikti ja varjatust. Seletuskirjast ei nähtu seadusandja eesmärki keelata seda, et huvirühmad avalikult suunavad erakondi oma huvides tegutsema, sh lisama valimisprogrammi huvirühma soovitud eesmärke või andma nende eesmärkide saavutamisele suunatud valimislubadusi, nt maksupoliitika, keskkonnakaitse või immigratsiooni valdkonnas.
Põhiseaduse kohaselt on igaühel südametunnistuse-, usu- ja mõttevabadus (§ 40 lg 1) ning õigus jääda truuks oma arvamustele ja veendumustele (§ 41 lg 1). Ideede ja arvamuste vaba konkurents võimaldab igal kodanikul teha tema jaoks parim valik kõrgeima riigivõimu teostamisel, sh Riigikogu valimistel. Erakondadele tehtavad annetused võimaldavad ühelt poolt saada aimu, kui suur on erakonna esindavate ideede toetajaskond. Teiselt poolt võimaldavad annetused erakonnal oma maailmavaadet tutvustada ka neile, kes kindlasse toetajaskonda ei kuulu. Rahastamise reeglid, sh annetamise reeglid võimaldavad võidelda läbipaistmatute toetusavalduste vastu, mis võivad tulla teadmata või 5 https://stenogrammid.riigikogu.ee/et/200311191300#PKP-7679 6 https://stenogrammid.riigikogu.ee/et/200312171300#PKP-7855
12(30)
tuvastamata allikatest. Nii kaitstakse ka avalikku debatti moonutuste eest, kus debatti võivad asuda mõjutama minimaalse ühiskondliku toetusega huvirühmad või välisriigid, kellel on võimalik oma annetustega luua mulje, et puuduva või vähese toetusega ideedel on lai kandepind. Juhul kui erakonda toetatakse avaliku toetusavalduse asemel viisil, et erakonnale tagatakse teenus või juurdepääs mõnele hüvele teistest soodsamalt, jääb toetuse saamine varjatuks. Samas saab erakond kasutada alles jäänud raha muude teenuste või asjade soetamiseks.
14.Igaühel on õigus koonduda mittetulundusühingutesse ja -liitudesse (PS § 48 lg 1), samuti õigus vabalt levitada ideid, arvamusi, veendumusi ja muud informatsiooni sõnas, trükis, pildis või muul viisil (PS § 45 lg 1). PS § 11 lubab põhiõigusi piirata üksnes kooskõlas põhiseadusega, seades tingimuseks, et piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Kodanikuühiskonna ühendused võimaldavad inimestel ühiselt teha oma seisukohti ja meelsust paremini arusaadavaks ning saada neile ka tuge. Nagu erakonnad on ka muud kodanikuühendused oluliseks osaks ühiskondlikust debatist ja probleemidele lahenduste leidmisest. Kui füüsilised isikud teostavad oma ühinemisvabadust ja moodustavad oma huvide esindamiseks juriidilise isiku, ongi tegemist põhiõiguse teostamise vahendiga, mille kaudu füüsilised isikud oma legaalseid poliitilisi huve teostavad (vrd vastustaja seisukoht, dtl 1090, p 76). Seega ei saa lähtekohaks olla juriidilise isiku (põhi)õigused, vaid nende füüsiliste isikute põhiõigused, kes on otsustanud oma arvamusvabaduse ja poliitiliselt teostavate huvide kaitseks juriidilise isiku moodustada.
14.1.Ühiskondliku debati ja probleemidele lahenduste leidmise oluliseks osaks on ka see, et kodanikuühiskonna ühendused suhtlevad erakondadega, selgitades oma seisukohti, võimalikku toetajaskonda ning nende soovitud lahendusi. Nii võivad kodanikuühendused suhelda erakondadega nende liikmete jaoks olulistel poliitilistel teemadel: automaks, relvaomanike õigused, keskkonnakaitse, suurperede toetamine jne. Sealjuures võivad kodanikuühendused olla teinud valiku, milliste erakondade poole nad oma probleemide ja lahendusettepanekutega pöörduvad, valides nii erakonna toetuse määra, seniste programmiliste seisukohtade kui ka lihtsalt isikulise meeldivuse alusel. Teisisõnu ei ole põhjust eeldada, et huvigrupid proovivad kohtuda võrdsetel alustel kõigi erakondadega. EKS § 123 lg 1 kohaselt sisaldub annetuse mõistes ka tingimus, et annetus peab olema tehtud erakonna tegevuse toetamiseks. Sealjuures tuleb eeldada huvigruppidelt ratsionaalset ja eesmärgipärast käitumist – kodanikuühenduste ja huvigruppide eesmärgiks ongi edenda endi huve. Erakondadega suheldes on kodanikuühenduse eesmärgiks ühelt poolt see, et tema esindatud huvid võiksid saada ka poliitilise esindatuse nt valimislubaduse, poliitilise programmi, rahastuse või seadusemuudatuse näol. Teiselt poolt on huvigrupi ilmseks sooviks ka ära näidata, et kui erakond soostub kindla ühiskonnagrupi õiguseid ja huve esindama ning sellega nende seisundit parandama, võiks sellega kaasneda ka mingi osa valijaskonna hääled. Sealjuures ei pruugi huvigrupp toetada vaid ühe erakonna programmi ja seda kõikidest aspektides. Ka huvigrupile võib olla oluline ennekõike oma huvi eest seismine ja seega mitmele erakonnale selgitamine, milles seisnevad selle huvigrupi seisukohad.
14.2.Juhul, kui kodanikuühiskonna ühendused kui huvigrupid selgitavad oma eesmärke erakondadele, võib sellele olla eelnenud ka taustatöö ja uuringud, sh liikmeskonna või valijaskonna uuringud. Kohtumiste tulemusel võivad erakonnad saada uut teavet, mida neil varem ei olnud. Ka kodanikuühiskonna esindajad võivad tellida oma seisukohtade leviku väljaselgitamiseks uuringuid ja pakkuda välja (valimis)sõnumeid, mis kõnetavad nii 13(30)
ühenduse liikmeid kui ka laiemat avalikkust. Sellisel teabel võib olla ka rahaliselt hinnatav väärtus. Ebamõistlik on aga järeldus, et iga kord valijatega kohtumistel teavet saades, sh sellist, mida valijad teiste erakondade või erakonnaliikmetega ei jaga või ei soovi jagada, on erakonnale osutatud keelatud annetusena teenust. Seetõttu ei ole sõna- ja ühinemisvabadusega kooskõlas vastustaja seisukoht, et keelatud annetusena tuleb alati käsitleda juriidilise isiku poolt tema põhikirjalise eesmärgi täitmiseks kogutud uuringutulemuste, nõustamise ja soovituste tasuta üleandmist (dtl 976, p 14.2). Ka on ebamõistlik järeldus, et kindla huviga valijad võivad erakonnale oma huve või murekohti jagada üksnes siis, kui nad teevad seda füüsiliste isikutena ühekaupa (vabatahtlik töö) või siis üksnes seltsingu vormis, vältimaks juriidilise isikuna keelatud annetuse tegemist. Selline järeldus oleks ka vastuolus ühinemispõhiõigusega (PS § 48 lg 1).
14.3.Seega tuleb teenust EKS mõttes tõlgendada kitsalt nii, et sellest oleks eristatud kodanikuühiskonna esindajate ärakuulamine, sealjuures arvestades nende isikute sõna- ja ühinemisvabadust.
15.Eespool tõi kohus esile, et seadusandja on pidanud oluliseks läbipaistvust ja erakonna sõltumatust annetajast (s.o teabe andjast või väidetava teenuse osutajast). Kogumis on seadusandja pidanud oluliseks seda, et ei tekiks korruptsiooniohtu. Samu põhimõtteid on pidanud oluliseks erinevad rahvusvahelised organisatsioonid: - Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee soovituses7 Rec(2003)4 korruptsioonivastaste reeglite kohta erakondade rahastamises ja valimiskampaaniates (vastu võetud 08.04.2003) on leitud, et korruptsioon ohustab õigusriigi, demokraatia, inimõiguste, võrdsuse ja sotsiaalse õigluse põhimõtteid, takistab majandusarengut, ohustab demokraatlike institutsioonide stabiilsust ning õõnestab ühiskonna moraalseid aluseid (preambul). Sama soovituse eesmärke annetuste reguleerimisel (art 3) on korratud 25.11.2010 vastu võetud erakonnaseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse seletuskirjas (vt kohtuotsuse p 12). - Veneetsia Komisjoni soovituste ja raportite kokkuvõttes8 poliitiliste erakondade kohta on toodud, et annetuste piiramise eesmärgiks on see, et poliitilises protsessis ei oleks moonutusi jõukate isikute huvide kasuks ning et poliitilise mõjuvõimu ostmine oleks muudetud võimatuks (lk 43). - ÜRO Inimõiguste Komitee üldine selgitus9 kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti kohta nr 25 (57) selgitab ka Eesti Vabariigi poolt ratifitseeritud pakti 10 art 25 kohta, et hääleõiguslikel isikutel peab olema vabadus hääletada ilma igasuguse ebamõistliku mõjutamise või sunduseta, mis võib moonutada või takistada valija tahte vaba väljendamist. Valijatel peaks olema võimalik kujundada arvamusi iseseisvalt, ilma vägivalla või vägivallaähvarduse, sunduse, õhutamise või manipuleeriva sekkumiseta. Erakondade rahastamise piirangud on õigustatavad tagamaks, et ebaproportsionaalsed kampaaniakulutused ei kahjustaks valijate vaba valikut ega moonutaks demokraatlikku protsessi (p 19).
16.Vastanduvate huvidena on samas välja toodud järgmist. 7 https://search.coe.int/cm?i=0912594880210092 8 https://www.coe.int/en/web/venice-commission/-/cdl-pi-2021-016rev-e 9 https://digitallibrary.un.org/record/221930?v=pdf 10 https://www.riigiteataja.ee/et/akt/23982 - lgal kodanikul peab ilma artiklis 2 mainitud mis tahes diskrimineerimiseta ja põhjendamata kitsendusteta olema õigus ja võimalus: a) kas vahetult või siis vabalt valitud esindajate kaudu osa võtta riigi valitsemisest; b) hääletada ja olla valitud kehtivatel korralistel valimistel, mis korraldatakse üldise ja võrdse valimisõiguse alusel salajase hääletamise teel ja mis kindlustavad valijate tahte vaba väljenduse; /.../.
14(30)
- Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse11 nr 1141/2014, mis käsitleb Euroopa tasandi erakondade ja Euroopa tasandi poliitiliste sihtasutuste põhikirja ning rahastamist, art 2 p 7 määratleb annetuse mõiste, millest on välja arvatud tavapärane poliitiline tegevus, mida üksikisikud teevad vabatahtlikult. - Veneetsia Komisjoni soovituste kokkuvõttes12 ühinemisvabaduse kohta on selgitatud, et valitsusvälistel organisatsioonidel on tänapäeva demokraatlikes ühiskondades oluline roll, võimaldades kodanikel ühineda teatud põhimõtete ja eesmärkide edendamiseks. Selline avalik osalus, paralleelselt ametlikus poliitilises protsessis osalemisega, on ülimalt oluline ja kujutab endast terve kodanikuühiskonna olulist elementi. Valitsusväliste organisatsioonide liikmetel, aga ka organisatsioonidel endil, on põhilised inimõigused, sealhulgas sõnavabadus (lk 10). - OSCE käsiraamat13 kampaaniate rahastamise kohta selgitab, et eraisikute poolt erakondade tegevuse toetamise piiramine peab arvestama üksikisiku õigusega ühinemis- ja sõnavabadusele (lk 34). - Veneetsia Komisjoni ja OSCE ühiste suuniste 14 poliitiliste erakondade regulatsiooni kohta kohaselt tagab ühinemisvabadus muu hulgas seda, et kõik üksikisikud saavad oma sõna- ja arvamusvabadust teostada nii individuaalselt kui ka ühenduse kaudu ühiselt (p 45). - Ka Euroopa Inimõiguste Kohus on leidnud15, et vabad valimised ja sõnavabadus ning eriti poliitilise debati vabadus moodustavad iga demokraatia aluse. Need kaks õigust on omavahel seotud ja toimivad teineteist tugevdades (p 763). Poliitiline debatt üldist huvi pakkuvatel teemadel on valdkond, kus sõnavabaduse piiranguid tuleks tõlgendada kitsalt (p 765).
17.Ühelt poolt tuleb silmas pidada põhiõiguseid, sh õigust veendumustele, nende levitamisele ja mõttevabadusele, sh ideede andmist enda soovitud erakondadele. Teiselt poolt tuleb arvestada sellega, et nimetatud õiguseid võidakse ära kasutada muude eesmärkide saavutamiseks. Siinkohal võivad olla olulisteks kriteeriumideks mh tegevuse avalikkus või varjatus, st kas on võimalik nende riskide realiseerumine, mille maandamise eesmärgil on mõned annetused ära keelatud. Näiteks jõukate või mõjuvõimsate isikute poolt poliitilise protsessi mõjutamine või moonutamine, mis takistab vaba poliitilist arutelu16. Veneetsia Komisjoni ja OSCE ühistes suunistes on leitud, et eristada on võimalik tegevust, mille eest erakonnale vabatahtlikult tööd tegevale füüsilisele isikule ei makstaks, kui tegemist oleks sama isiku äritegevusega, ning teenust, mille eest füüsilisele isikule makstaks, kui ta osutaks sellist teenust teistele klientidele. Tasuta või turuhinnast madalama hinnaga osutatavaid teenuseid, mille eest annetaja eeldaks, et teised kliendid talle tasu maksavad, tuleks lugeda annetusteks nende tavapärase turuväärtuse alusel. Tegevusi, mida vabatahtlikult osutavad need, kes tavaliselt tasu ei ootaks, võidakse pidada pigem individuaalseks poliitiliseks tegevuseks kui poliitilisteks annetusteks (p 217). Samas on lisatud, et takistada ei tuleks valitsusväliste organisatsioonide (vabaühenduste) või teiste huvigruppide poolt kampaaniate ajal avalikku huvi pakkuvate küsimuste arutamist, ilma et see kahjustaks valimiskandidaatide võrdseid võimalusi. Vabaühendusi ja muid ühendusi, mis tegelevad demokraatia edendamise või üldise teemade eestkõnelemisega, ei tuleks kohelda erakondadega rahastamise piirangute osas samaväärselt (p 221). 11 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014R1141, kehtiv ettekirjutuse andmise ajal; vt sama regulatsioon määruse nr 2025/2445 art
p 9, kättesaadav: https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/ET/TXT/HTML/?uri=OJ:L_202502445 12 https://www.coe.int/en/web/venice-commission/-/cdl-pi-2022-029-e 13 https://odihr.osce.org/sites/default/files/f/documents/f/8/135516.pdf 14 https://www.coe.int/en/web/venice-commission/-/cdl-ad-2020-032-e 15 https://ks.echr.coe.int/web/echr-ks/article-10 16 Vt Euroopa Inimõiguste Kohtu kohtupraktika ülevaade (p-d 771 ja 783) samuti Veneetsia Komisjoni ja OSCE ühiste suuniste p 213; viide otsuse punktis 16. Lisaks kohtujuristi ettepanek kohtuasjas nr C-438/24 (Erakond Eestimaa Rohelised), p-d 54 ja 65 – https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=CELEX:62024CC0438
15(30)
18.Vastustaja on täiendavas vastuses õigesti leidnud, et hindamis- ja kaalutlusõiguse teostamisel põhiõigustega arvestamata jätmine võib välistada ühe olulise kollektiivse eneseväljenduse vormi ühenduste puhul, mille eesmärgiks ei ole majanduslik kasu, vaid avalike huvide esindamine (dtl 1090, p 79). Siinkohal on seega ka vastustaja esile toonud, millised võiksid olla adekvaatsed ja põhiseaduskonformsed hindamiskriteeriumid või vähemalt osa neist. Eeltoodust tulenevalt pidi vastustaja selgitama, mis maani on tegemist ühiskondlikus debatis osalemisega, sh poliitilistele erakondadele oma sõnumite ja maailmavaate selgitamisega; ning millisest tegevusest alates või milliste tegevuste lisandumisel on tegemist teenuse osutamise või keelatud annetusega. Tegemist on seega määratlemata õigusmõiste ja asjaolude hindamise küsimusega, millega vastustaja ei ole ettekirjutuses vajalikul määral tegelenud.
18.1.Vastustaja on selgitanud, et käsitles keelatud annetusena juriidilise isiku poolt tema põhikirjalise eesmärgi täitmiseks kogutud uuringutulemuste, nõustamise ja soovituste tasuta üleandmist. Nagu kohus eelnevalt esile tõi, pidanuks siinkohal lisanduma ka analüüs, kas tegemist on tavalise kodanikuühenduse, vabaühenduse või huvigrupi tegevusega oma sõnaja ühinemisvabaduse väljendamisel ning huvide eest seismisel või on tegemist poliitilise protsessi teadliku moonutamisega, mis toimub avalikkuse eest varjatult ning mille eesmärgiks on poliitilise mõjuvõimu saavutamine. Täiendavas vastuses kohtule on vastustaja hinnanud kolmanda isiku eesmärki kui legitiimset (dtl 1091, p 81).
18.2.Ka puudub analüüs, kas tegemist on tegevusega, mille eest tavaliselt tasu ei oodataks, või tegevusega, mille puhul väidetav annetaja eeldaks, et teised kliendid talle tasu maksaksid. Ka pole selgitatud, kas kolmas isik oleks teinud kulutused uuringutele ka juhul, kui ta ei oleks hiljem soovinud nende tulemusi kaebajatega jagada, s.o kas need kulutused tehti üksnes või ennekõike kolmanda isiku enda põhikirjaliste eesmärkide saavutamiseks. Ettekirjutuste tegemine ei peaks sellises olukorras tooma kaasa ka kolmanda isiku rikastumist, kui uuringute ja analüüside peamiseks eesmärgiks ei olnud nende tulemuste kaebajatega jagamine. Vastuses kaebusele on vastustaja teenuse mõiste sidunud ettevõtlusega (dtl 977, p 14.4), kuid on jätnud analüüsimata, kas kolmas isik sellist teenust ettevõtluse korras osutab. Täiendavas vastuses kaebusele on vastustaja selgitanud, et kolmas isik on teatanud, et nad ei paku teenuseid ning nende teenust ei saa tellida ega osta (dtl 1078, p 23). Haldusakti õiguspärasust hindab kohus selle andmise aja seisuga (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg 2).
18.3.Sealjuures just osas, milles kolmanda isiku tegevuse tulem oli kättesaadav teistele isikutele või ka avalikkusele, võib tegevusel puududa eesmärk, mille olemasolu (tegevuse varjatus ja läbipaistmatus) on sellise annetuse keelamise eesmärgiks. Siinkohal on oluline ka poliitilise mõjukuse tuvastamine ja kaalumine sõnavabadusega. Näiteks ei ole alati, kui eraisik peab kinnist blogi, mida jagab vaid tuttavatega, sh poliitikutega, jagades ideid, kuidas tema hinnangul võiks valimistel edukaks osutuda, alust tuvastada keelatud annetust ja diskrimineerivatel alustel teenuse osutamist EKS § 123 lg 2 p 3 mõttes.
18.4.Tasu eeldatava saamise kontekstis tuleb teavet (uuringutulemusi, soovitusi, muud infot) eristada ka muudest mitterahalistest hüvedest. Kohtuotsuse p-s 8 on kohus nimetanud mitterahalisi hüvesid, mis suurendavad erakonna varade mahtu või vähendavad kohustusi 16(30)
(laenust vabastamine, tasuta ürituse korraldamine või reklaam, soodustusega autorent vms). Teabe korral tuleb hinnata ka selle sisu. See võib mõjutada hinnangut, kas tegemist on juba avalikult või konkreetsele erakonnale teadaoleva infoga, mille korduv saamine järgmiselt huvigrupilt ei saa muuta erakonna tegevust läbipaistmatuks. Sellise teabe eest ei pruugi klient soovida maksta ka tasu. Vastupidiselt võib olla tegemist tasu eest osutatava seaduspärase teenusega. Ka võib mõnel juhul olla tegu põhiõiguste rikkumise või kuritegelikul teel saadud teabega või mõjuvõimu kuritarvitamisele, valijate valupunktide ärakasutamisele või muul viisil valijate manipuleerimisele suunatud teabega, mille eest võidakse samuti eeldada tasu saamist.
19.Kohus küsis kodanikuühenduse ja kolmanda isiku tegevuse eristamise kohta vastustajalt seisukohta eelistungil (01:39:09). Vastustaja pidas võimalikuks, et kodanikuühiskonna pöördumisena saaks käsitleda olukordi, kus pöördutakse konkreetse murekoha (nt kanade puuris pidamine) või valdkonna (keskkonnakaitse) teemal osade, väljavalitud erakondade poole. Kohtule jäi selgusetuks, miks on samas välistatud, et kodanikuühiskonda ei võiks esindada mõnes küsimuses huvirühm, kes toetab üht laiemat maailmavaadet (rohelist, liberaalset, konservatiivset, parempoolset vms). Vastustaja on pärast eelistungit selgitanud, et tegemist on huvikaitse ehk lobitööga (dtl 1076, p 12). Vastustaja ei ole selgitanud, milles seisneb huvikaitse (lobitöö) erinevus kodanikuühiskonna (vabaühenduste, huvigruppide) esindajatest. Veneetsia komisjoni raportis17 institutsioonide väliste tegutsejate rolli kohta demokraatlikus süsteemis on selgitatud, et lobistide töö hõlmab tavaliselt oma teenuste, s.o poliitiliste otsuste mõjutamise eest otsest või kaudset tasu saamist ehk nad tegutsevad „professionaalselt“. Selle kriteeriumi eesmärk on välistada lobitöö definitsioonist osalusdemokraatia vormid, näiteks parlamendile esitatud petitsioonid või tavakodanike tegevused, kes võivad soovida arutada olulisi küsimusi oma esindajatega (p 13.b). Kuigi lobitööga võib kaasneda ka huvigruppidelt välise teabe ja eksperditeadmiste saamine (p 45), ei tähenda see, et teabe saamine on seotud ainult lobitegevusega. Eksperditeadmisi võivad pakkuda ka muud sõltumatud huvigrupid, eraõiguslikud ühendused vms (p 46). Vastustaja ei ole siinse asja raames välja selgitanud, kas kolmanda isiku professionaalseks tööks on poliitiliste otsuste mõjutamine ning kas ta on saanud selle eest tasu. Vastuses kaebusele on vastustaja samas möönnud, et kolmas isik on vabatahtlik ühendus, kelle liikmetele tasu ei maksta, ning üleantu võis valmida ka (osaliselt) vabatahtliku töö tulemusena (dtl 976, p 14.3). Vastustaja ei ole samas ettekirjutustes kujundanud seisukohta, kas seega saaks tegu olla siiski vabatahtliku tööga. Sealjuures on vastustaja seisukoht vastuoluline – juhul, kui käsitleda kolmanda isiku tegevust lobitööna, st kolmas isik saab poliitiliste otsuste mõjutamise eest mõjutada soovivalt isikult tasu; on samas vastustaja teinud ettekirjutused ka kaebajatele, et nood maksaksid sama väidetava tegevuse eest uuesti kolmandale isikule.
20.Ka ei saa täielikult kõrvale jätta erakonna enda arusaama kodanikuühiskonna esindaja tegevusest. Keelatud annetuse saamine võib olla välistatud juhul, kui erakond hoolsuskohustust täites kontrollis ja mõistlikult välistas, et tegemist ei ole varjatud mõjutustegevusega, s.o muul varjatud eesmärgil keelatud annetuse osutamisega.
17 https://www.coe.int/en/web/venice-commission/-/cdl-ad-2019-002-e, vt samuti Veneetsia komisjoni raport ühingute rahastamise kohta, p-d 31–38, https://www.coe.int/en/web/venice-commission/-/cdl-ad-2019-002-e
17(30)
21.Komisjon selgitas ka istungil, et nad on seni proovinud mitte vastata hüpoteetilistele küsimustele selle kohta, mis võib olla keelatud annetus. Arvestades seda, et komisjonil on väga lai tõlgendus-, hindamis- ja kaalumisruum, siis võiks olla just soovitatav koostada halduseeskiri, mis selgitab, millest komisjon keelatud annetuse tuvastamisel lähtub. See aitaks erakondadel ja kandidaatidel täita oma hoolsuskohustust, et ühelt poolt saada oma tegevuseks vajalikku sisendit, sh kindlal eesmärgil ühendustesse koondunud inimestelt, teiselt poolt vältida keelatud annetuse saamist. Võimalust kehtestada siseaktiga eeskirju õiguse ühetaolise kohaldamise kohta on selgitanud ka Riigikohus 23.05.2013 otsuses nr 3-4-1-12-13, p 32.
22.Riigikohus selgitas 08.06.2026 otsuses nr 5-25-49, et ühtlasi tuleb arvestada normi adressaatide hulka ja seda, kellele on norm suunatud – kas normi adressaadiks ja rakendajaks on eelkõige tavainimesed või asjakohase ettevalmistusega oma ala asjatundjad, kes peavad olema võimelised tõlgendamise teel ületama võimalikud ebaselgused või rakendamisraskused (p 54).
22.1.Käesoleval juhul ei saa vastustajale põhiseaduskonformse tõlgendamise ja määratlemata õigusmõiste sisustamise kohustuse seadmist pidada ka õigusselgusetuse loomiseks. Tegemist ei ole olukorraga, kus sama normi rakendavad kümned või sajad reaametnikud kiireloomulist lahendust nõudvas olukorras. Keelatud annetuse tuvastamise õigus ja kohustus on antud üksnes vastustajale. Vastustaja koosseisu kuuluvad nii Riigikogus esindatud erakondade poolt nimetatud kui ka õiguskantsleri, riigikontrolöri ja Vabariigi Valimiskomisjoni nimetatud liikmed. Tegemist on isikutega, kellelt tuleb eeldada tihedat kokkupuudet ja arusaama poliitilistest protsessidest ja põhiõiguste tagamisest. Komisjoni asjaajamise ja tehnilise teenindamise tagab Riigikogu Kantselei, kes on vajadusel (põhi)õiguste tõlgendamisel ja sisustamisel ka seadusandja nõuandjaks.
22.2.Normide adressaatideks on erakonnad ning siinseteks kaebajateks erakonnad, kes on parlamendis esindatud. Seega on tegemist adressaatidega, kes on ise samal ajal vaidlusaluste normide loojad. Arvestades erakondade pidevat kokkupuudet erinevate huvigruppidega, ei saa pidada ülemääraseks eeldust, et nad oskavad eristada huvigrupi väljendusvabadust poliitilise protsessi moonutamise tahtest ja korruptsioonist. Vajadusel on just kaebajad nendeks, kes saavad endi jaoks ebaselges olukorras seadusandlikult selguse luua.
23.Täiendavalt selgitab kohus, et selgete reeglite seadmine, sh välistuste tegemine on seadusandja ülesanne. Käesoleva kohtuotsuse tegemise ajal on siinsetel kaebajatel kokku parlamendis vähemalt 66 Riigikogu liiget, arvestamata fraktsioonituid liikmeid. Seega reeglite ebaselguse või komisjonile väga laia otsustusruumi ja järelevalve ulatuse andmise korral on kaebajatel endil võimalik olukorda muuta. Siinkohal ei tule ära oodata kohtu seisukohta. Erakondade rahastamise reeglite kehtestamisel on seadusandjal lai otsustusruum. Kohus ei tohi ega soovi sekkuda küsimustesse, mis puudutavad valikuid selle ulatusliku otsustusruumi sees. Need valikud on poliitilise iseloomuga. Lahendus võib sõltuda otsustajate maailmavaatest, mitte rangelt normidest. Kohtu ülesandeks on sekkuda üksnes siis, kui seadusandja valikuga on ületatud otsustusruumi piir ehk tegemist on seadusandja reeglite vastase elik õigusvastase otsustusega või põhiõiguste ebaproportsionaalse riive ehk rikkumisega. II 18(30)
24.Kohus leiab lisaks, et uurimis-, ärakuulamis- ja põhjendamispuuduste tõttu tuleb ettekirjutused igal juhul tühistada.
25.Kohus selgitab esmalt, millises osas on kaebajate väited põhjendamatud.
25.1.Annetuse saamiseks ei pea olema lepingut annetuse tegija ja erakonna vahel. EKS § 123 lg 1 ning lg 2 p-de 2 ja 3 kohaldamine eeldab selle tuvastamist, et annetuse saaja tahtis vaidlusalust hüve saada (vt Riigikohtu 10.11.2016 otsus nr 3-3-1-50-16, p 18). Tahet annetust saada võib tuvastada ka erakonna poolt annetuse vastuvõtmise, aktsepteerimise ja kasutamisega.
25.2.Annetus ei pea olema tehtud üksnes ühele erakonnale. Annetuse saab teha ka mitmele erakonnale ühiselt või samal ajal. Näiteks juhul, kui sama juriidiline isik on teinud rahalise annetuse kõigile Eestis registreeritud erakondadele, on siiski tegemist keelatud annetusega EKS § 123 lg 2 p 2 mõttes. Sama lõike järgnevad alapunktid reguleerivad aga olulises osas mitterahalisi annetusi ja piirjuhtumeid, kus tegevus võib näida tavalise majanduskäibena, milles erakonnad siiski osalevad. Seetõttu, kasutades varem juba toodud näiteid, on erakondadel lubatud saada soodustust trükiteenuselt või autorendilt, kui sama soodustus laieneb teenusepakkuja kõikidele klientidele (EKS § 123 lg 2 p 3).
25.3.Kohus nõustub vastustajaga, et määrav ei ole see, kas annetusel oli (tuntav) mõju valimistulemustele. Oluline on keelatud annetuse saamine, selle mõjust olenemata. EKS § 123 lg 1 ei seo lubatud annetuse mõistet annetuse mõju või tulemusega. Seetõttu ei ole määrav ka see, kas ja milliseid uuringuid erakond ise tellis, nende eest tasudes. Ka ei ole sellest aspektist oluline, kas ja millal kinnitas erakond oma valimisprogrammi ja sõnumid konkreetseteks valimisteks. Keelatud annetuse tuvastamisel võib kogumis muude asjaoludega siiski olla asjakohane välja selgitada, kas ja kuidas mõjutas kodanikuühiskonna esindajatega kohtumine erakonna valimisplatvormi, -programmi ja -sõnumeid ning kas ja mil määral on kodanikuühiskonna esindajatega kohtumine erakonnaga olnud avalikkusele teada ja avaldatud. Näiteks avalik kiri erakonnale, et mõne murekoha kindlal viisil lahendamine võiks olla avalikes huvides ja tuua ka erakonnale valijaid, ei ole mingil moel vastuolus varjatud mõjutustegevuse takistamise eesmärgiga. Samuti ei ole keelatud annetusena käsitletav olukord, kus mistahes isikud saadavad erakonnale korduvalt juba tollele teadaoleva teabe. Viimast keelatud annetusena käsitlemine võimaldaks keelatud annetuse regulatsiooni kuritarvitada ning tekitada erakondadele ulatuslikke ja ettenägematuid kulutusi.
26.Kohus selgitab vastustaja otsustusetappe: - keelatud annetuse olemasolu tuvastamine, mis on määratlemata õigusmõiste („teenus“) sisustamine sh tõlgendamisreegleid järgides (vt osa I), sama osa hõlmab ka tõendite kogumist konkreetse teenuse või tegevuse tuvastamiseks; - keelatud annetuse hariliku väärtuse (vt EKS § 123 lg 4) tuvastamise metoodika valik, mis on kaalutlusotsus (vt HMS § 5 lg 1); kaalutlused tuleb menetlusosalistele avaldada, vajadusel tutvustada sellega seotud tõendeid (nt mõne metoodika kasutamise võimatus); - keelatud annetuse väärtuse komponentide tuvastamine, mis on määratlemata õigusmõiste "harilik väärtus" sisustamine faktidel ja metoodikal põhineva hinnangulise otsusega. Tõendite ja asjaolude (kulukomponentide) osas tuleb menetlusosalised ära kuulata; 19(30)
- selle tuvastamine, kuidas osutatud ja saadud teenus jagunes avalikkuse ja kaebajate vahel; tegemist on tõenditel põhineva hinnanguga. Tõendite ja asjaolude osas tuleb menetlusosalised ära kuulata; - selle tuvastamine, kuidas jagunes osutatud teenus selle saanud erakondade vahel; tegemist on tõenditel põhineva hinnanguga. Tõendite ja asjaolude osas tuleb menetlusosalised ära kuulata. Kohus nõustub vastustajaga, et juhul, kui vastustaja on tuvastanud, et tegemist on keelatud annetusega, puudub vastustajal kaalutlusõigus, kas asuda annetust sisse nõudma või jätta see otstarbekuse, liigse koormavuse vms põhjusel tagasi nõudmata. Küll aga leiab kohus, et vastustaja on kõigis eelnimetatud otsustusetappides rikkunud haldusmenetluse reegleid määral, mille tõttu tuleb ettekirjutused tühistada. Kohus käsitleb uurimis-, ärakuulamis- ja põhjendamispuuduseid allpool eraldi, viidates vajadusel otsustusetapile, milles viga tehti. Uurimiskohustus
27.Kohus ei nõustu kaebajatega, et vastustajal ei olnud õigus kolmandalt isikult teavet küsida. Kaebajate viidatud haldusmenetluse ajal kehtinud18 EKS § 1211 lg 6 ei piiranud vastustaja uurimiskohustust (HMS § 6) ega õigust koguda haldusmenetluses tähtsust omavate asjaolude kohta tõendeid (HMS § 38 lg 1). ERJK-l oli õigus koguda tõendeid ka teistest allikatest, lähtudes HMS-i reeglitest. Säte annab vastustajale õiguse nõuda sama paragrahvi lõikes 1 nimetatud isikutelt dokumente ning võimaldab teha dokumendi esitamise kohustuse tagamiseks ettekirjutuse. See aga ei tähenda, et vastustajal oleks keelatud koguda tõendeid HMS § 38 lõigete 1 ja 2 alusel. Lisaks märgib kohus, et kaebajate seisukohad on tõendite kogumise osas ka vastuolulised – ühelt poolt väidavad kaebajad, et tõendeid ei saanud koguda SALK-ilt, kuid samas on ette heitnud keelatud annetuse väärtuse kohta ekspertiisi tegemata jätmist, s.o eksperdi arvamuse küsimata jätmist (HMS § 38 lg 2).
28.Vastustaja on eksinud keelatud annetuse määratlemisel. Ettekirjutustest ei ole arusaadav, mida vastustaja keelatud annetusena määratleb, sh mille kohta peaksid erakonnad selgitusi andma. Kaebajate kaasamisest (17.07.2023 päringud: RE dtl 157, Eesti 200 dtl 233, KE dtl 313, SDE dtl 804) nähtub, et vastustaja pidas annetuseks uuringuid, uuringuandmete jagamist ja nõustamist. Lisaks on järelepärimistes mainitud videoreklaame, millele ei ole hiljem ettekirjutustes teenuse osana tuginetud. Samas on vastustaja kaasamise kirjades tuginenud õiguslike alustena üksnes EKS § 12 3 lg-le 1, mis sisaldab annetuse mõistet (s.o rahaliselt hinnatav hüve), ning lg 2 p-le 1, mis sätestab juriidilise isiku annetuse keelu. Kaasamise kirjas on küsitud, milliseid teenuseid, sh reklaamiteenuseid on erakond kolmandalt isikult tellinud ja saanud, koos märkega, et teenuseks tuleb lugeda ka erakonnaga andmete jagamine (p 1). Järgnevad küsimused puudutavad teenuse eest tasumist.
18 Erakondade rahastamise järelevalve komisjonil on õigus saada käesoleva seaduse täitmise kontrollimiseks dokumente kõikidelt käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud isikutelt. Dokumente nõutakse kirjalikus taotluses, milles tuuakse ära nõude eesmärk ja õiguslik alus ning viidatakse ettekirjutuse tegemise võimalusele dokumendi tähtajaks esitamata jätmise korral. Dokumendi esitamise tähtajaks ei määrata lühemat aega kui kümme päeva. EKS § 1211 lg 1 – Erakondade ahastamise järelevalve komisjon teeb erakonnale, erakonna nimekirjas kandideerinud isikule, valimisliidule, valimisliidu nimekirjas kandideerinud isikule või üksikkandidaadile ettekirjutuse /.../.
20(30)
Erakondade vastustest (dtl 160, 236, 314, 806–807) nähtub arusaam koos põhjendusega, et neile ei ole juriidilise isiku annetusena käsitletavat teenust osutatud. Arvestades kaasamiskirjade sisu ja küsimusi, saab pidada sellist vastust keskmise mõistlikult toimiva adressaadi, s.o erakonna vaatest piisavaks ja ammendavaks. Kohtule ei nähtu neist vastustest teadvat pahausksust ja soovi vältida vastamist. Vastustaja märgib õigesti, et menetlusosaline on kohustatud haldusorganile esitama ja teatavaks tegema talle teada olevad menetluses tähtsust omavad asjaolud ja tõendid (HMS § 38 lg 3). Küll aga peab haldusorgani tegevus olema piisavalt põhjalik selleks, et menetlusosalisel oleks võimalik aru saada, millise asjaolu kohta tõendeid kogutakse. Kaasamiskirjade lühidust arvestades ei pidanud ükski erakond pakkuma välja selgitust või vastuväidet igale ajendiks olnud artikli väitele ega pakkuma välja tunnistajate, s.o artiklis mainitud isikute poolt ütluste andmist. Kaasamiskirjas ei küsitud ka täpsemalt, mis oli väidetavalt saadud andmete ulatus, mida jagati üksnes erakonnaga; samuti, mis oli nende andmete sisuks. Olukorras, kus adressaat võib olla vastanud päringu sisu ja ulatust arvestades heauskselt ja enda hinnangul ammendavalt, kuid haldusorgani jaoks ei ole vastus piisav, on ennekõike haldusorgani kohustuseks esitada lisaküsimusi ja koguda lisatõendeid.
29.Tõendikogum, mida vastustaja annetuse tuvastamisel kasutas, ebaselge. Samuti on vastustaja ettekirjutustes tõlgendanud valesti kolmanda isiku 18.03.2023 vastust päringule (dtl 153–155). Need puudujäägid on kaasa toonud selle, et asjaolud on ebapiisavalt välja selgitatud. Vastustaja on tuginenud ettekirjutuste tekstist lähtuvalt kolmele tõendile: - Eesti Ekspressi artikkel, - SALK esindaja (T. Jüristo) ütlused ja 18.03.2023 vastus päringule, - erakondade endi selgitused, milles on eitatud annetuse saamist. Kohus möönab, et artiklist saab tuleneda ajend kontrolli alustamiseks, kas tegemist on keelatud annetusega (ettekirjutuste p 1). Seda, et Eesti Ekspressi artiklit kasutati ka tõendina, on vastustaja asunud kohtumenetluses eitama. Vastustaja kasutas artiklit enda sõnul selleks, et kontrollida kaebajate selgituste usutavust (dtl 980, p 31). Seega pidid olema olemas muud tõendid, mis kinnitasid teenuse osutamist ja saamist keelatud annetuse mõttes. Samas on ettekirjutustes sõnaselgelt tuginetud teenuse olemasolu tuvastamisel nimelt artiklile (RE, Eesti 200 ja SDE ettekirjutuste p 8, KE ettekirjutuse p 9). Erakondade väidet, et teenust ei ole saadud, on peetud artiklis olevaga vastuolus olevaks. Seega on artikkel olnud tõendiks, millega on tuvastatud ettekirjutustes kirjeldatud faktilised asjaolud ehk teenuse saamine. Komisjon on möönnud artiklis toodu ja erakondade selgituste vastuolusid juba 09.08.2023 koosolekul (dtl 1134), kuid on jätnud selle kohta kogumata lisatõendid, mis võimaldanuks vastuolud kõrvaldada. Kaebajate ja kolmanda isiku vastupidiste selgituste analüüsimata jätmist ning artiklis toodu õigsuse eeldamist ei saa põhjendada sellega, kas kaebajad on artikliga seoses pöördunud Pressinõukogu poole. Vastustaja selgitas kohtumenetluses, et T. Jüristo osales 21.09.2023 komisjoni koosolekul ja andis omapoolseid selgitusi (dtl 1087). Samas ei ole selgitusi protokollitud ega kajastatud ka muus täpsusastmes (dtl 1135). Pärast komisjoni istungit saatis vastustaja SALK-ile päringu (dtl 151), millele SALK vastas 18.03.2023. Seega on SALK-i (T. Jüristo) selgituste osas ainuke tõend 18.03.2023 vastus päringule, mille sisu saab ettekirjutustes tooduga võrrelda. Vastustaja on ettekirjutustes tõlgendanud SALK 18.03.2023 vastust päringule vääralt või vähemalt loonud vastuse sisust ebaõige ettekujutuse. Tõendile ebaõige sisu andmine, lähtudes ennekõike oma eeldustest, mille kinnitamist või ümberlükkamist soovitakse (vt päring, dtl 151), on vastuolus haldusorgani uurimiskohustusega. 21(30)
- Ettekirjutuste p 5 kohaselt andis kolmas isik selgituse, et SALK tegevus oli suunatud sellele, et läbi viia uuringuid, mille raames välja selgitada liberaalset maailmavaadet toetavate valijate eelistused ja seirata nende muutumist ajas. Uuringute koostamisel lähtuti mh erakonna programmilistest eesmärkidest ja valimisteks koostatud sõnumitest. Samuti oli SALK-i tegevus suunatud sellele, et teha tellitud ja läbiviidud uuringutulemused erakondadele kättesaadavaks ning anda erakondadele selgitusi uuringutulemuste kohta. Uuringutulemusi jagati erakondadega valikuliselt, eelkõige said juurdepääsu Eesti Reformierakond, Sotsiaaldemokraatlik Erakond, Erakond Eesti 200 ja Eesti Keskerakond. Toetudes uuringute tulemusele, oli tegevus suunatud erakondadele soovituste koostamisele. - Ettekirjutuste vastava punkti kokkuvõte kattub olulises osas sõnastusega, mis on toodud vastustaja päringus kolmandale isikule (dtl 151). - Kolmanda isiku 18.10.2023 vastusest päringule (dtl 153-155) tuleneb: o Uuringud ei ole olnud suunatud eraldi “liberaalset maailmavaadet toetavate valijate“ profileerimisele, vaid nad üritavad kaardistada kogu elanikkonna hoiakuid. Ka kahes kampaaniasõnumite sisendiga uuringus kasutati kõigi erakondade kampaaniasõnumeid (dtl 153). Seega ei saa ettekirjutuste punkti 5 kokkuvõttest järeldada, et uuringute koostamisel lähtuti ennekõike või üksnes kaebajate programmilistest eesmärkidest ja valimissõnumitest, vaid kolmas isik on kinnitanud kõigi erakondade kampaaniasõnumitest lähtumist. o Kolmas isik ei kinnitanud, et tema tegevus oli suunatud sellele, et teha tellitud ja läbiviidud uuringutulemused erakondadele kättesaadavaks ning anda erakondadele selgitusi uuringutulemuste kohta; vaid tegemist on päringu sõnastusega (dtl 151). Kolmas isik selgitas, et uuringute tulemusi jagati palju laiema seltskonnaga, kui ainult erakonnad (dtl 153). Selliselt kolmanda isiku vastusest arusaamist kinnitab ka vastustaja 19.10.2023 koosoleku protokolli väljavõte (dtl 1136). o Kolmas isik ei kinnitanud, et tema tegevus oli suunatud sellele, et toetudes uuringute tulemustele, koostada erakondadele soovitusi. Tegemist on päringu sõnastusega (dtl 151). Kolmas isik on üksnes selgitanud, et täpne on ära märkida, et Eesti 200 ei saanud “soovituste lehte”, selle said ainult Reformierakond ning Sotsiaaldemokraadid (dtl 154). Ennekõike teenuse enda tuvastamise tõendikogumit on ettekirjutustes kajastatud sedavõrd hõredalt ja ka osaliselt vääralt, et selle alusel ei ole võimalik aru saada, mis on täpselt tuvastatud ning millise tõendi alusel. Erakondade selgituste alusel pidanuks vastustajal tekkima kahtlus, et asjaolusid tuleb kontrollida ja tõendeid (sh menetlusosaliste selgitusi) koguda mh järgmistele küsimustele vastamiseks. - Kas tegemist oli teenuse saamisega või huvigrupiga kohtumisega, sealjuures huvigrupi enda algatusel (vt ka kohtuotsuse osa I)? - Kas uuringud sisaldasid üksnes või ennekõike kaebajatele suunatud küsimusi või mitte? - Kas ja mis osas olid kolmanda isiku andmed kättesaadavad ka muudele isikutele või laiemale üldsusele? - Kas ja mis osas oli tegemist teabega, mis oli erakondadel juba eelnevalt olemas ja teada? Vastustaja pidanuks lisaks uurima asjaolusid, mille uurimise ja tõendamise vajadus selgus alles ärakuulamise ja põhjendamise käigus. Kohus käsitleb neid asjaolusid vastavate teemade juures.
30.Kohus möönab, et EKS võib olla tõendite kogumise ja uurimiskohustuse täitmise osas ebapiisavate volitustega. See aga ei anna komisjonile õigust jätta asjaolud uurimata, kontrollimata või tõendamata ega vähenda ka ettekirjutuste aluseks olevat tõendamisstandardit. Teisisõnu ei saa hinnata erakonna tegevust keelatud annetuse saamisena ning keelatud annetust tagasi nõuda üksnes kahtluse alusel juhul, kui seadus ei anna haldusorganile piisavalt volitusi, et kahtlust kummutada või 22(30)
kinnitada. Kuni seadus ei sätesta teisiti, on keelatud annetuse olemasolu ja saamise asjaolude tõendamise ja põhjendamise koormus haldusorganil (vastustajal), mitte ettekirjutuste adressaatidel (kaebajatel). Kehtiv seadus ei välista erakondade põhjalikumat ja detailsemat küsitlemist kõigi vaidluse all olevate asjaolude kohta. Vastustaja on kohtumenetluses ka ise leidnud, et kohaldub HMS koos selles sätestatud tõendamisreeglitega (dtl 980), s.o vastustajal olid tõendite kogumiseks kõik HMS-is sätestatud õigused ja võimalused. Ärakuulamine
31.Ärakuulamisel võimaliku ettekirjutuse kavandi tutvustamine, kus on toodud haldusorgani tuvastatud asjaolud, nendest tehtud järeldused koos arutluskäiguga, on asjakohane ja menetlusosalise õiguste kaitseks vajalik. Põhjenduste ja järelduste tutvustamine ei tähenda seda, et haldusorgan on lõpliku seisukoha juba võtnud. Ärakuulamise eesmärgiks on kaasamise ja tõendite (selgituste) kogumise järel see, et ettekirjutuse adressaadil on võimalik tutvuda haldusorgani arutluskäiguga, sh kuidas on toimunud tõendite hindamine, milliseid järeldusi on tõendite alusel tehtud (millised asjaolud on tuvastatud); ning kuidas on toimunud kaalumine, sh mis on olnud kaalumisel arvestatavad asjaolud, nende osatähtsus/kaalukus ning kuidas on lõpptulemust põhjendatud. Ärakuulamine eeldabki eelnevalt asjaolude tuvastamist, põhjenduste koostamist ja haldusmenetluse tulemuse osas esialgse otsustuse tegemist, et haldusakti adressaadil oleks võimalik tõhusalt kasutada oma õigust olla ära kuulatud (vt Riigikohtu 14.01.2004 otsus nr 3-3-1-82-03, p 17). Asjaolu, et haldusorgan haldusakti adressaadi vastuväidetega ei nõustu, ei tähenda, et ärakuulamine oleks olnud pelgalt formaalne ja ärakuulamisõigust oleks seega rikutud.
32.Ärakuulamiseks edastati kaebajatele senise haldusmenetluse kokkuvõte (17.07.2024 ärakuulamised: RE dtl 169–171, Eesti 200 dtl 245–248, KE dtl 323–326, SDE dtl 799–802). Arvestades mh juba eelpool toodut, on ärakuulamisel tehtud järgmised vead. - Ärakuulamise käigus ei ole keelatud annetuse õigusliku alusena käsitletud EKS19 123 lg 2 p-i 3, s.o kaupade, teenuste või varaliste õiguste loovutamist või kasutusse andmist erakonnale tingimusel, mis ei ole kättesaadav teisele isikule. Ärakuulamisel on nimetatud õigusliku alusena ennekõike juriidilise isiku annetust (p 2). Ärakuulamiskirja punktide 2.1 ja 3.1 tekstis on küll loetletud lg 2 kokku viis erinevat alapunkti, kuid on jäädud juriidilise isiku keelatud annetuse juurde (p 2.1 lõpp). Seega ei ole vastustaja piisavalt selgitanud, millise õigusliku aluse asjaolusid asutakse kontrollima. Hea halduse tavaga ei ole ka kooskõlas, kui loetletakse kõik võimalikud erinevad alused (lg 2 p-d 2–6) ootuses, et menetlusosaline peaks asuma neile kõigile vastu vaidlema. - Nagu kohus eelnevalt analüüsis, on ettekirjutustes kolmanda isiku selgitusi kajastatud eksitavalt, ning sama on tehtud ka ärakuulamisel. Kuigi ärakuulamiskirjas on toodud, et kolmas isik on jaganud uuringutulemusi kaebajatega, on kolmas isik vastuses päringule selgitanud, et uuringute tulemusi jagati palju laiema seltskonnaga kui ainult erakonnad (dtl 153). Samuti tuleneb ärakuulamiskirjast, et kolmas isik nõustas kaebajaid valimissõnumite koostamisel. Seda pole SALK aga kinnitanud. Kuivõrd kolmanda isiku vastust ei olnud ka ärakuulamiskirjale lisatud, ei saanud ka kaebajad esitada omi seisukohti sellele, kas kolmanda isiku selgitustest võib olla tehtud eksitavaid järeldusi. - Iga ärakuulamiskirja p-s 1.7 on vastustaja iga erakonna kohta toonud artiklist tsitaate. Puudub aga selgitus, kuidas on tõendeid kogumis hinnatud ja miks on artiklis toodut peetud kaebajate ja 19 Ettekirjutuse andmise ajal, ajavahemikul https://www.riigiteataja.ee/et/akt/105052022008
01.02.2023–05.06.2026
kehtinud
redaktsioon:
23(30)
-
-
-
-
-
ka kolmanda isiku vastupidistest selgitustest usaldusväärsemaks. Sellise kasvõi esialgsena esitatud selgituse puudumisel ei ole adressaatidel võimalik taotleda ka lisatõendite kogumist. Ärakuulamiskirjas ei ole kirjeldatud valikut erinevate metoodikate vahel. Selgitatud pole sedagi, et vastustaja kaalus erinevaid metoodikaid, küsis arvamust advokaadibüroolt (õiguslik hinnang koostatud 22.11.2023 – dtl 33 jj) ja uuris finantsekspertidelt ekspertiisi läbiviimise võimalikkuse kohta. Samas oli vastustaja juba selleks ajaks kaalunud, kas lähtuda kulupõhisest või turu keskmise väärtuse järgi hinnastamisest (dtl 33). Ärakuulamiskirjale ei ole lisatud komisjoni päringut ega selle vastust kolmanda isiku kulutuste kohta (p 2.2), mistõttu ei ole arusaadav, kust pärineb otsekulude suurus. Ka ei ole samas arvutuskäigus toodud, miks on leitud, et aluseks tuleb võtta ühe töötaja aasta tööjõukulu. Nende põhjenduste puudumisel ei ole adressaadil võimalik aru saada, miks peetakse sellist arvutuskäiku õigeks, ega esitada ka mõistlikke vastuväiteid. Kolmanda isiku 31.05.2024 vastuses päringule kulude kohta (dtl 1109) on selgitatud kolmanda isiku andmetiku kättesaadavuse kohta, et interaktiivne veebiväljund ehk veebi töölaud (vt ka dtl 1106 p 8 ja dtl 1108 p 8) oli kõige laiemalt kättesaadav, mh meediale ning muudele kolmandatele isikutele, seal oli kõige rohkem andmeid. Samas olid need andmed ka pigem üldisemad ning olulise osa neist tegi kolmas isik tegelikult ka avalikult kättesaadavaks. Samuti kinnitas kolmas isik, et seni ei ole nad keeldunud ligipääsu andmast kellelegi, kes seda on palunud. Ka maxdifftöölaual ei olnud tehniliselt ligipääsupiiranguid, kuid otselinki jagati kaebajatega. Küll aga oli seal andmeid vaid ühe uuringu jagu (dtl 1109). Tegemist on olulist tõenduslikku teavet sisaldava seisukohaga, mida ei esitatud kaebajatele ärakuulamise käigus. Komisjon jaotas osutatud teenuse teiste isikute ja erakondade vahel, lähtudes osakaalust 20% teised isikud / 80% erakonnad. Taaskord ei ole adressaadil põhjenduste puudumise tõttu võimalik aru saada, miks peetakse sellist arvutuskäiku õigeks, ega esitada ka mõistlikke vastuväiteid. Komisjon jaotas osutatud teenuse nelja erakonna vahel suhtes 1:1:1:05 põhjendusega, et Keskerakonnaga jagati andmeid palju vähem. Kuidas on selliste suhtarvudeni jõutud, pole põhjendatud. Seetõttu ei saa menetlusosaline esitada ka põhistatud vastuväiteid.
Eeltoodud puudujäägid ei tähenda seda, et vastustaja peab oma tegevust menetlusosalisega kooskõlastama, st saama nõusoleku tõendite kogumisel, metoodika valikul või osakaalude määramisel. Küll aga määrab haldusorgan menetlustoimingu vormi ja muud haldusmenetluse üksikasjad kaalutlusõiguse alusel ehk kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve (HMS § 5 lg 1 ja § 4 lg 2). Seega ei tohi valikud olla meelevaldsed. Need peavad olema kontrollitavad. Menetlusosalistel peab olema võimalus vastustaja valikutele vastu vaielda. Kokkuvõttes on vastustaja uurimis- ja põhjendamiskohustuse rikkumine viinud kaebajate ärakuulamisõiguse rikkumiseni. Kaebajatel ei olnud ettekirjutuste kavandite alusel võimalik aru saada, mida vastustaja keelatud annetusena määratleb ja mis on ettekirjutuste aluseks olev tõendikogum. Kaebajatel ei olnud võimalik ka mõista, milliseid tõendeid on vastustaja kogunud, et taotleda soovi korral ka nendega tutvumist. Samuti ei olnud arusaadavad vastustaja põhjendused annetuse väärtuse hindamise metoodika valiku kohta. Vastustaja arvutused ei olnud kontrollitavad. Seetõttu ei saanud kaebajad oma ärakuulamisõigust tõhusalt kasutada. Lisaks ei olnud ärakuulamise kirjadele lisatud kolmanda isiku vastuseid päringutele (st 18.10.2023 vastus – dtl 153–155 ning 31.05.2024 vastus – dtl 1107–1109), mistõttu kaebajad ei saanud ega pidanudki aru saama, et neil tuleks esitada ka selle kohta seisukoht. T. Jüristo andis komisjoni istungil ütluseid, kuid kaebajatel ei olnud võimalik tutvuda nende sisuga. Sealjuures võisid ütlused kinnitada kaebajate seisukohti.
24(30)
Põhjendamiskohustus
33.Normide puudulik tõlgendamine ning puudused uurimisel ja ärakuulamisel on toonud kaasa ka selle, et ettekirjutuste põhjendused on puudulikud. Lisaks kõigele eeltoodule ei ole kohtule kohtumenetluse kestel olnud arusaadav, kas uuringute või andmete jagamise osaks, s.o väidetavalt osutatud teenuse sisuks on olnud ka juurdepääsu võimaldamine andmetöölauale ja maxdiff-mudelile. Erinevate andmebaaside olemasolu ja nendele erinevas ulatuses juurdepääsu andmine on küll järeldatav kolmanda isiku vastusest komisjonile, kuid sellekohased täpsemad selgitused puuduvad nii kaebajate kaasamise kirjades kui ka ärakuulamise kirjades. Arvestada tuleb, et kaebajatel polnud võimalik ärakuulamise raames tutvuda kolmanda isiku kummagi vastusega komisjoni päringutele.
34.Vastustaja on lugenud annetuse vastu võetuks olukorras, kus erakonnad ei tegutsenud aktiivselt annetuse saamiseks või tellimiseks. Vastustaja ei ole seejuures aga analüüsinud Keskerakonna selgitusi, et nad käsitlesid SALK uuringutulemuste tutvustamist algselt teenuse pakkumisena ja pakkusid selle eest ka tasu. Lähtudes SALK-i esindaja selgitusest, et tegemist on laiemalt pakutava, kodanikuühiskonna tegevusega, hindas erakond tutvustuse olemuse ümber (dtl 314). Seega ei ole komisjon selgitanud, kuidas on erakonnal võimalik annetusest (kui teenusest) loobuda või selle eest tasuda; ehk mida pidanuks Keskerakond teisiti tegema. Juhul, kui erakond lähtub heas usus võimaliku kodanikuühiskonna esindaja selgitustest, ei ole arusaadav, mida erakonnale konkreetselt ette heidetakse. SALK-i juhatuse liige Tarmo Jüristo käis Keskerakonna juhatuse koosolekul, kus esitas sissevaate venekeelse valija hoiakutesse ja vastas küsimustele Keskerakonna valikute kohta seoses üleminekuga eestikeelsele haridusele (vt kolmanda isiku vastus haldusmenetluses, dtl 309). Vastustaja ei ole selles osas selgitanud, kuidas erineb vabatahtlik töö juriidilise isiku annetusest või tasuta teenusest.
35.Sõltumata teenuse ja annetuse määratlemisest, on ka annetuse suuruse osas olulisi põhjendamispuuduseid. Hinnastamise metoodika ärakuulamise osa lõpus on ettekirjutustes toodud, et kaebajate mittenõustumise või kriitika tõttu ei muutu vastustaja kaalutlused olematuks või puudulikuks. Vastustaja on enda sõnul kaalunud asjakohaseid argumente, tõendeid ja seisukohti ning teinud igakülgselt kaalutletud otsuse (RE ettekirjutuse p 63, Eesti 200 ja KE ettekirjutuste p 61, SDE ettekirjutuse p 67). Selliseid kaalutlusi ettekirjutuste vastavast osast tegelikult ei nähtu.
35.1.EKS § 123 lg 4 ei piira vastustaja volitusi annetuse väärtust hinnata vaid turuhinna meetodiga. Vastasel juhul ei oleks võimalik annetusena saadud uudse toote või teenuse väärtust hinnata või oleks see ülemäära keeruline. Vastustajal on kaalumisruum, milline metoodika valida. Selle kasutamisega peab kaasnema kaalumine ja põhjendamine. Kui mõnda võimalikku metoodikat on asjaolusid arvestades võimatu või ülemäära keeruline kohaldada, tuleb seda selgitada. Tegemist ei ole otstarbekuse alusel valiku tegemisega mitme lubatava meetme seast (vt Riigikohtu 10.10.2024 otsus nr 3-21-1366/45, p 25). Metoodika valik võib mõjutada ka seda, kas teenust hinnatakse pigem kallimaks või erakonna vaatest soodsamaks. Igal juhul peab valiku kohta olema asjakohane põhjendus.
35.2.Ettekirjutustes puuduvad põhjendused, miks valiti konkreetne metoodika. Ettekirjutustes on põhjendatud, et turu keskmise väärtuse järgi hindamine ei ole ainuvõimalik valik (RE ja Eesti 200 ettekirjutuste p-d 26–28 ning KE ja SDE ettekirjutuste p-d 27–29). Seejärel on aga põhjendusi toomata valitud kulupõhine meetod (RE ja Eesti 200 25(30)
ettekirjutuste p 29 ning KE ja SDE ettekirjutuste p 30). Hiljem on toodud, et kulupõhine metoodika on vajalik ja asjakohane (RE ja Eesti 200 ettekirjutuste p 59 ning SDE ettekirjutuse p 63), kuid taaskord ei ole seda järeldust põhjendatud. Kohtumenetluses pärast eelistungit esitatud põhjenduste olemasolu (dtl 1080) juba ettekirjutuste andmise ajal ei ole tõendatud (vt Riigikohtu 29.11.2012 otsus asjas nr 3-3-1-29-12, p 20). Ettekirjutustes on toodud, et teenuse rahalist väärtust oleks võimalik hinnata ekspertidel. Seda aga üksnes juhul, kui vastustaja oleks võtnud lähtekohaks turu keskmise väärtuse metoodika. Vastustaja pidas teist metoodikat kohasemaks (RE ettekirjutuse p 60 ja SDE ettekirjutuse p 64). Vastustaja on alles eelistungil esitanud põhjenduse, et finantseksperdi kaasamine osutus võimatuks (istungil 00:33:39, dtl 1036). Sellekohane põhjendus puudub ettekirjutustes. Sellise põhjenduse olemasolu korral ei ole arusaadav, miks seda ettekirjutustes ei kajastatud. Pigem on jäetud mulje, et ekspertide kaasamist ja teise metoodika kasutamist ei peetud kohaseks. Kaebajatel ei ole seetõttu olnud võimalik vastata ka alles kohtumenetluses esitatud kaalutlusele, et kulupõhine lähenemine on kaebajatele soodsam (dtl 1079). Ka ei ole seetõttu kaebajatel olnud võimalik juba haldusmenetluses välja pakkuda omalt poolt finantseksperdi kaasamist. Kohtule ei nähtu ka vastustaja esitatud tõenditest, et finantsekspertide kaasamine oli tegelikult võimatu. Finantsekspertide poole pöörduti 2023/2024 aastavahetusel (dtl 1093–1104). Vähemalt üks ekspert on pidanud võimalikuks ekspertiisi tegemist alates veebruarist 2024. a (dtl 1096) ning üks on loobunud lähinädalatel suure töökoormuse tõttu (dtl 1102). Nende ekspertide vastustest ei tulene, et ekspertiisi läbiviimine on võimatu, vaid et tööd ei ole võimalik lähiajal ette võtta. Kuna ettekirjutused anti alles 05.03.2025, sh päringuga täpsete kulude kohta pöörduti SALK-i poole alles 25.04.2024, siis on arusaamatu, miks leiti, et ekspertiisi ei ole võimalik veebruarikuus alustades läbi viia. Vastustaja ei ole ka uuesti finantsekspertide poole pöördunud.
-
-
-
-
35.3.Ettekirjutustes toodud arvutuskäik osutatud teenuse väärtuse kohta (RE ja Eesti 200 ettekirjutuste p 31.1 ning KE ja SDE ettekirjutuste p 32.1) ei ole kontrollitav, st ettekirjutustes endas toodud numbrid ei vii ettenähtavate tehete alusel sama tulemuseni. Üheselt ei ole arusaadav, kas ja milline ajaperiood on aluseks võetud ning kuidas on tuvastatud ühe töötaja palk. Vastustaja on esitanud alles kohtumenetluses 25.04.2025 päringu (dtl 1105) ja SALK 31.05.2025 vastuse (dtl 1107); samuti arvutuskäigu (12.01.2026 seisukoha p 44, dtl 1083). Arvutuskäigu varasema puudumise tõttu ei ole kohtul võimalik ka veenduda, et tegemist oli arvutuskäiguga, millest vastustaja tegelikult lähtus. Samuti ei ole arvutuskäigust arusaadav, miks on erinevad kulukomponendid arvutuskäiku kaasatud. Tervikuna on arvestatud seireuuringute kulu, mille andmete pealt on mudel treenitud. Samas võimaldab mudel kolmanda isiku 2022. a majandusaasta aruande kohaselt teha edaspidi oluliselt paindlikumat ja täpsemat analüüsi (dtl 1118). Puudub põhjendus, miks sellise mudeli, mida on võimalik edaspidi kasutada ka muudel juhtudel, sh üksnes kolmanda isiku otstarbeks, treenimise kulu on otsustatud lugeda tervikuna keelatud annetuse osaks. Arusaamatu on, miks on kaebajatele tehtud annetuse osaks arvatud punktis 2 toodud esmavalijate 2021. aasta KOV valimiste valimiskäitumise uuringu kulud, mille tulemused olid kättesaadavad kõigile huvilistele (dtl 1107). Tervikuna on arvestatud fookusgruppide kvalitatiivuuringute kulusid (p 4). Nende uuringute kohta on kolmas isik selgitanud, et need olid plaanitud sisendina kolmanda isiku kampaaniale (dtl 1108). Kolmanda isiku (videoreklaamide) kampaaniat ei ole samas väidetavalt kaebajatele osutatud teenuse osaks loetud. Vastustaja on enda selgituste kohaselt võtnud aluseks ühe töötaja kulud; sh arvestades eelnevalt maha juhatuse ja nõukogu liikmete tasu. Samas on Tarmo Jüristo ja Tõnis Leht vastavalt juhatu26(30)
se ja nõukogu liikmeteks ning ettekirjutustes ja artiklis käsitletakse nimelt nende tegevust erakondadele annetuse tegemisena.
35.4.Põhjendused puuduvad ka osas, kus on otsustatud teenuse suhe teiste isikute ja erakondade vahel (RE ja Eesti 200 ettekirjutuste p 31.2 ning KE ja SDE ettekirjutuste p 32.2). Põhjendusi pole samuti erakondadevahelise proportsiooni määramise kohta (RE ja Eesti 200 ettekirjutuste p 31.3 ning KE ja SDE ettekirjutuste p 32.3). Analüüsitud ei ole, miks on Keskerakonna osa väiksem. Piirdutud on pelga tõdemusega, et Keskerakond sai teenust väiksemas mahus. Arvestamata on jäetud ka sellega, et Eesti 200 ei saanud „soovituste lehte“. Ettekirjutustes on vastatud ärakuulamisel esitatud vastuväidetele põhjenduste puudumise kohta üksnes viisil, et vastustaja lähtus talle teadaolevast informatsioonist ja parimast võimalikust teadmisest (RE ettekirjutuse p 62, Eesti 200 ettekirjutuse p 60, SDE ettekirjutuse p 65). Põhjendusi selle kohta, millised need teave ja teadmine olid ning kuidas tõendikogumit hinnati ja jõuti lõppjärelduseni, ettekirjutustes ei ole. Seega ei ole tegemist kohaste ja kohtulikult kontrollitava otsustega. Vastupidiselt ettekirjutustes toodule ei saa nõustuda, et sõltumata sellest, milliseks oleks protsendid kujunenud, saaks alati komisjonile ette heita meelevaldsust. Just protsentide kujunemise kohta põhjenduste puudumine muudabki otsustuse meelevaldseks ehk suvaotsuseks. Vastustaja täiendav vastus kohtumenetluses (dtl 1084) näib lähtuvat eeldusest, et tegemist on otstarbekuse alusel tehtava otsusega. Siinkohal on siiski tegemist asjaolude hinnanguliselt kindlakstegemise otsusega, mis peab sisaldama ka põhjendusi, kuidas on sellise järelduseni jõutud. Kohus ei nõustu ka ettekirjutuste etteheitega, et kaebajad ei ole pakkunud välja muud alternatiivset arvestusmetoodikat protsentuaalse jaotuse kohta. Esmane kohustus annetuse suuruse määramiseks on haldusorganil, mitte adressaadil. Adressaat ei pea pakkuma välja alternatiivset arvutuskäiku, vaid võib piirduda ka väitega, et haldusorgani arvutuskäik ei ole arusaadav. III
36.Kohus leiab, et kogumis on ettekirjutuste puudused sedavõrd suured, et korrakohase menetluse läbiviimisel võinuks vastustaja jõuda teistsuguse tulemuseni. Uurimiskohustuse korrakohasel täitmisel saanuks kaebajad esitada selgitusi ja tõendeid kõigi vastustaja hinnangul teenuse tuvastamiseks oluliste asjaolude kohta, kuivõrd vastustaja oleks need kaebajatele nimetanud ja küsinud täpsustavaid küsimusi. Nendeks olulisteks asjaoludeks on nii väidetava teenuse piiritlemine, st üheselt määratlemine, milliseid teenuseid vastustaja üldse annetusena käsitleb, kui ka see, miks vastustaja leiab, et tegemist ei ole üksikisikute poolt huvigruppide kaudu sõna- ja ühinemisvabaduse teostamisega, vaid poliitilise maastiku moonutamise või korruptsiooniohu loomise katsega (vt otsuse osa I). Samuti saanuks kaebajad avaldada arvamust kolmanda isiku selgituse ja esitatud andmete kohta, neid kinnitades või neile vastu vaieldes, sh esitades tõendeid või taotledes nende kogumist. Teenuse hinna määramisel saanuks kaebajad esitada omapoolse seisukoha, millist metoodikat nad peavad õigemaks, ning pakkuda välja või kaasata ise finantseksperdi. Põhjendamiskohustuse korrakohasel täitmisel juba ärakuulamise eel nii, et kaebajatele oleks saanud teatavaks ettekirjutuste põhimotiivid, saanuks kaebajad avaldada oma seisukohta küsimustes, kas tegemist on teenusega, mis asub väljapool huvigruppide arvamus- ja ühinemisvabadust (vt otsuse osa I) ja mis on teenuse sisuks ja mahuks, ning samuti avaldada arvamust ja esitada omapoolseid kaalutlusi, mis võinuks mõjutada annetuse suuruse määramist (sh alusandmeid ja metoodikat), selle 27(30)
jaotust erakondade ja avalikkuse vahel ja lõpuks erakondade endi vahel. Tegemist ei ole üksnes otstarbekuse alusel tehtavate järeldustega, mille kohta ei pea kaebajaid ära kuulama. Lisaks lõppjäreldusele endale on kaebajatel ka õigus teada, millised on vastustajale teadaolevad asjaolud ning kuidas neid kogumis hinnates või kaaludes on vastustaja oma lõppjärelduseni jõudnud. Ärakuulamisõiguse kohane täitmine toonuks kaasa ka paremad põhjendused. Nagu on hiljem ilmnenud, ei olnud kaebajatele teada mitmed tõendid (nt ühe pakutud metoodikavaliku luhtumine ja kolmandalt isikult lisaks kogutud andmed), mille suhtes olnuks neil õigus esitada oma seisukoht. Põhjendused, mis piirduvad üksnes sellega, et vastustaja lähtus talle teadaolevast informatsioonist ja parimast võimalikust teadmisest (vt RE ettekirjutuse p 62, Eesti 200 ettekirjutuse p 60, SDE ettekirjutuse p 65), ei ole ettekirjutuste adressaatidele arusaadavad ega ka kohtulikult kontrollitavad. Põhjendus peab samas veenma nii haldusorganit ennast, adressaati kui ka kontrollijat (nt kohut), et ettekirjutused on kooskõlas seaduse sätte, mõtte ja eesmärgiga ning tulemus ei ole suvaline ega meelevaldne.
37.Riigikohus on leidnud, et kohus saab ise tuvastada kõik vaidluse lahendamiseks vajalikud asjaolud ning sisustada ka määratlemata õigusmõisted, seega teha ise ära hindamisotsused, mis on jäänud haldusorganil tegemata või milles on jõutud ekslikele järeldustele (Riigikohtu 23.08.2023 otsuse nr 3-20-1055 p 16, 11.12.2020 otsuse nr 3-20-1198 p-d 12–15). Ainsaks kaalutlusotsuseks on praegusel juhul metoodika valik, kus kohus on eelnevalt leidnud, et ettekirjutustes toodud põhjendused ei vasta tegelikkusele, ning samuti ei ole kohtul veendumust, et finantsekspertiis jäi tegemata, sest ühelgi eksperdil ei olnud aega. Vastustaja taotlus, et kohus määraks HKMS § 167 alusel kindlaks rahasumma suuruse, jääb rahuldamata, sest viidatud norm ja vastustaja poolt tuginetud Riigikohtu määrus nr 3-22-2368 ei käsitle haldusaktis kaebajalt väljamõistetava summa kindlaksmääramist, vaid vastupidiselt juhtu, kui kaebaja taotleb rahasumma väljamõistmist või maksmist. Lisaks sellele, et kohtul ei ole võimalik teha metoodikavaliku kaalutlusotsust vastustaja asemel (HKMS § 158 lg 3 kolmas lause), kanduks ka muudes üksikküsimustes vastustaja hindamisotsuste kohtu omadega asendamisel haldusmenetlus üle kohtumenetlusse. Kohtul on küll avaramad võimalused tõendite saamiseks ja asjaolude tuvastamiseks, kuid see ei tähenda seda, et kohtu sunnijõuga tuleb asuda koguma tõendeid, mida vastustaja oma menetluses ei oleks saanud koguda. Sellistelt muutuks halduskohus haldusorgani vaates tööriistaks, mille kaudu viia läbi eeltõendamismenetlust. See oleks otseses vastuolus halduskohtumenetluse ülesandega, milleks on eelkõige isikute õiguste kaitse õigusvastase tegevuse eest täidesaatva võimu teostamisel (HKMS § 2 lg 1). Tegemist on lisaks mitmeetapiliste otsustega, milles iga tehtud hindamisotsus mõjutab olulises osas järgmist. Sealjuures tuleb haldusorganil esmajärjekorras määratleda, milliseid konkreetseid sündmuseid ehk võimalikke teenuseid ajendiks oleva artikli alusel üldse uurima asutakse. Siinkohal tuleb arvestada ka vastustaja koosseisuga, mis moodustub ühelt poolt erakondade ja teisalt sõltumatute institutsioonide määratud esindajatest, kellel on selles valdkonnas just oma isikliku kogemuse ja esindusseose kaudu eriteadmised, mida kohus ei saa asuda asendama. Juba algküsimust – kas siin on ajendit menetluse algatamiseks, sest ohus võib olla erakondade rahastamise läbipaistvus ja sõltumatus annetajatest ning esineda võib huvide konflikt ja poliitilise protsessi moonutamine – ei saa esimesena otsustada kohus.
38.Ettekirjutused tuleb tühistada uurimis-, ärakuulamis- ja põhjendamispuuduste tõttu. Seega ei saaks ettekirjutuste aluseks olevate normide – EKS § 123 lg 2 p-de 2 ja 3 – põhiseadusvastasus tuua 28(30)
kaasa teistsugust tulemust ehk tegemist ei ole konkreetse normikontrolli mõttes asjakohaste normidega. Kohtul ei ole lubatud algatada normikontrolli, kui sellest ei sõltu konkreetse kohtuasja lahendus. Kohtul ei ole abstraktse normikontrolli algatamise pädevust.
39.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kolmanda isiku menetluskulud hüvitab tema poole vastaspool samade reeglite järgi nagu poolele (lg 6). Kuna kohus teeb kohtuotsuse vastustaja kahjuks, jäävad vastustaja menetluskulud tema enda kanda. Arvestades kohtu selgitusi kolmanda isiku rolli kohta menetluses (vt 24.04.2025 määrus nr 3-25878 ja 13.05.2025 määrus nr 3-25-874), osaleb kolmas isik menetluses kaebajate vastaspoolel, sest vaidlus on selle üle, kas kaebajad peavad kolmandale isikule raha maksma või mitte. See roll ei sõltu sellest, kas kolmas isik nõustub kaebuses toodud seisukohtadega. Seetõttu jäävad ka kolmanda isiku menetluskulud tema enda kanda. Vastustajalt tuleb Sotsiaaldemokraatliku Erakonna kasuks välja mõista kohtumenetluses kaebuse ja esialgse õiguskaitse taotluse esitamisel tasutud riigilõiv, kokku 40 eurot. Sotsiaaldemokraatlik erakond on taotlenud ka menetluskulude väljamõistmist summas 19 501,47 eurot kokku 71 tunni eest seoses menetlusega perioodil 01.07.2024–30.09.2024 (dtl 1198–1200). Tegemist on haldusmenetluse kestel tekkinud kuludega, kuivõrd vaidlustatud haldusakt anti 05.03.2025 (dtl 825). Tegemist ei ole kohtumenetluses esindamisega seotud kuludega HKMS § 103 lg 1 p 1 mõttes ega ka kohtuvälisteks kuludeks lugemise korral põhjendatud ja vajalikeks menetluskuludega HKMS § 109 lg 6 mõttes. Riik ei hüvita isikule üldjuhul muid haldusmenetluses (sh vaidemenetluses) õigusabile ja asjatundja kasutamisele tehtud kulutusi, sest nõuannete kasutamine on isiku vaba valik. Tema õigused on ka asjatundja kaasamiseta piisavalt tagatud muude haldusmenetluse garantiidega, nagu haldusmenetluse uurimispõhimõte ja haldusorgani selgitamiskohustus (Riigikohtu 06.06.2023 otsuse nr 522-15 p 50). Eesti Reformierakond, Erakond Eesti 200 ja Eesti Keskerakond esitasid taotluse menetluskulude väljamõistmiseks kokku 30 624,07 eurot (dtl 1214 jj), mille jaotuse osas otsustab kohus järgnevat. - Vastustajalt tuleb iga kaebaja kasuks välja mõista kaebuse eest tasutud riigilõiv 20 eurot. - Kaebajad on taotlenud haldustasu 185,07 eurot väljamõistmist. Kaebajad on selgitanud, et selle tasu suurus sõltub õigusteenuse osutamise üldkulust. See katab õigusteenuse osutamisega vältimatult seotud andmeturbe, andmesüsteemide haldamise, arendamise ja ajakohastamise kulud. Kohus leiab, et tegemist ei ole põhjendatud ja vajalike kuludega HKMS § 109 lg 6 mõttes. Advokaadibürool tuleb korraldada ning tasuda andmeturbe ja andmesüsteemidega seotud kulude eest sõltumata sellest, kas neil oli kaebajatega esindussuhe. Sellise haldustasu suurus ei ole põhjuslikult seotud õigusteenuse osutamiseks kulunud tundide mahu ega seega ka vastustaja tegevusega. Seetõttu jätab kohus vastavas osas menetluskulude väljamõistmise taotluse rahuldamata. - Kaebajad on taotlenud õigusabiteenuste eest menetluskulude hüvitamist kokku 30 379 eurot (159,8 tunni eest). Kuluaruannetest nähtub kokkuvõtvalt, et toiminguid on tehtud erakondade jaoks ühiselt ning tasumise kohustus jagunes kaebajate vahel võrdselt kolmandikeks (v.a ümardamine igal arvel vähem kui 1 euro ulatuses). Kohus ei pea nimetatud summat tervikuna põhjendatuks HKMS § 109 lg 6 mõttes. Kaebajad on esitanud ühise kaebuse ning ettekirjutuste faktilised ja õiguslikud osad kattuvad olulises osas. Kohus möönab, et üksikutes küsimustes on erinevaid kaebajaid puudutavad tehiolud erinevad. Ka tuleb esindajal mitme kaebaja korral kohtumenetluse kestel teavitada iga kaebajat ja selgitada välja tema tahe. Samas ei kinnita kaebajate koos esitatud seisukohtade sisu asja erakordset keerukust. Sealjuures ei kinnita asja erakordset töömahukust kaebajate jaoks ka kohtuasja kolmesesse koosseisu lahendamiseks 29(30)
määramine (vt kohtu esimehe 25.04.2025 määrus, dtl 919–920). Kohtuasi määrati lahendamiseks kolmesesse koosseisu asja põhimõttelise tähtsuse, poliitilise iseloomu ning suure avaliku huvi ja tähelepanu tõttu ehk selle tagamiseks, et kohus nii oleks sõltumatu ja erapooletu, kui ka paistaks sellisena välja. Nendel asjaoludel mitme esindaja kasutamine ei ole põhjendatud muu hulgas seisukohtade ülevaatamise eesmärgil (dtl 1215). Kohtule esitatud õigusabiteenuste aruandest nähtuvad teenuse osana ka osalemine õiguskantsleri juures kohtumisel, mis ei ole seotud siinse kohtuasjaga. Seetõttu leiab kohus, et põhjendatud ja vajalikuks saab pidada õigusabikulude väljamõistmist iga kaebaja kasuks 7000 eurot ulatuses. Seega mõistab kohus vastustajalt kolme ühiselt kaebuse esitanud iga kaebaja kasuks välja 7020 eurot (20+7000) ehk kokku 21 060 eurot.
40.Kohus kohaldas 05.05.2025 määrusega (dtl 960) Sotsiaaldemokraatliku Erakonna suhtes esialgse õiguskaitse abinõud tingimuslikult ehk peatas vaidlustatud ettekirjutuse täitmise tingimusel, et kaebaja tasub kohtu deposiiti ettekirjutusega nõutud summast 13 000 eurot. Kuna kohus rahuldab kaebuse ja tühistab vaidlustatud ettekirjutuse, tuleb kohtuotsuse jõustumisel kohtu deposiiti tasutud summa kaebajale tagastada.
(allkirjastatud digitaalselt)
30(30)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.