X. Xi kaebus Sotsiaalkindlustusameti 13.12.2024 otsuse nr P26-2024-190563 (puude raskusastme mittetuvastamine) õigusvastasuse tuvastamiseks ja kohustamisnõue
Menetlusosalised
Kaebaja — X. X Vastustaja — Sotsiaalkindlustusamet, esindajad Livia Kask ja Külli Vallimäe-Tuberg
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
3.Avaldatavas kohtuotsuses asendada otsuses mainitud füüsiliste isikute ees- ja perekonnanimed tähemärkidega. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 20.10.2025, mis on puhkepäevale langevale tähtpäevale järgnev esimene tööpäev. Vastuseks menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva. Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses.
1.X. X (kaebaja) esitas 11.11.2024 Eesti Töötukassa kaudu Sotsiaalkindlustusametile taotluse puude raskusastme tuvastamiseks (digitaalse kohtutoimiku lehkülg (dtl) 130-140).
3-25-40
2.Töötukassa 12.12.2024 otsusega nr TVH/24/044567 tuvastati, et kaebaja töövõime ei ole vähenenud. Kaebaja esitas 06.01.2025 vaide töötukassa nimetatud otsusele, mis jäeti töötukassa 28.01.2025 vaideotsusega nr VO/25/30 rahuldamata (dtl 106-114).
3.Sotsiaalkindlustusameti 13.12.2024 otsusega nr P26-2024-190563 kaebajal puude raskusastet ei tuvastatud (dtl 9-10).
4.Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule 06.01.2025 kaebuse Sotsiaalkindlustusameti (SKA) 13.12.2024 otsuse nr P26-2024-190563 tühistamiseks ja Sotsiaalkindlustusameti kohustamiseks.
5.Kohus võttis 13.01.2025 määrusega kaebuse menetlusse Sotsiaalkindlustusameti 13.12.2024 otsuse nr P26-2024-190563 (puude raskusastme mittetuvastamine) tühistamiseks ühes kohustamisnõudega ning määras vastustajaks Sotsiaalkindlustusameti (SKA).
6.SKA teatas kohtule 04.02.2025 esitatud vastuses, et SKA on 13.12.2024 otsuse kehtetuks tunnistanud ja teinud uue otsuse 04.02.2025 nr P26-2025-255697 (dtl 39-40), millega on täiendanud oma seisukohti, kuid lõppjärelduses siiski leidnud, et kaebajal puude raskusastet ei tuvastata. Sama otsusega tunnistas SKA kehtetuks 13.12.2024 otsuse nr P26-2024- 190563 (dtl 40).
7.Kaebaja teatas 15.04.2025 kohtule, et on uue otsusega tutvunud, kuid ei ole seda vaidlustanud ja ei nõustu jätkuvalt otsuse järeldustega. Kaebaja leidis, et kuna ta ei ole saavutanud kaebuses soovitud lõppeesmärki ehk puude raskusastet jätkuvalt tuvastatud ei ole, siis ei ole täidetud eeldused ka haldusasja lõpetamiseks, mistõttu soovib kaebaja kohtumenetluse jätkamist. Täiendavalt esitas kaebaja 25.04.2025 kohtule Sotsiaalkindlustusameti 21.04.2025 otsuse nr P26-2025-289600, millega ei määratud kaebajale puudega tööealise inimese toetust (dtl 60-61).
8.Kohus pidas kaebaja õiguste kaitseks vajalikuks muuta kaebuse nõuet ning luges 13.06.2025 määruses kaebuse nõudeks Sotsiaalkindlustusameti 13.12.2024 otsuse nr P262024-190563 õigusvastasuse tuvastamise koos kohustamisnõudega.
9.Vastustaja esitas vastuse kaebusele 04.02.2025 (dtl 39-41) ja 02.09.2025 (dtl 106-121).
10.Kaebaja esitas 10.03.2025 uue töövõime hindamise ja puude raskusastme tuvastamise ning toetuste taotluse (dtl 141-152). Töövõime hindamiseks koostatud eksperdiarvamusele tuginedes tegi SKA 21.04.2025 otsuse nr P26-2025-289599 puude mittetuvastamise kohta ning otsuse nr P26-2025-289600 puudega tööealise toetuse mittemääramise kohta (vastustaja seisukohast, dtl 116).
11.Eesti Töötukassa tegi 17.04.2025 otsuse nr TVH/25/014308, millega tuvastas kaebajal osalise töövõime 6 kuuks ajavahemikul 10.03.2025 - 09.09.2025 (dtl 98-100).
12.Asja lahendamine toimub kirjalikus menetluses.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
Kaebaja seisukohad
13.Kaebaja vaidlustas 06.01.2025 kaebuses Sotsiaalkindlustusameti 13.12.2024 otsuse nr P26-2024-190563 tuginedes sellele, et otsus on sisuliselt põhjendamata ega vasta ka temal esinevatele tervisepiirangute ulatusele. Kaebaja leiab, et ka uus s.o 10.03.2025 ühistaotluse alusel koostatud Sotsiaalkindlustusameti 21.04.2025 otsus nr P26-2025-289599 on jätkuvalt oluliste põhjendamispuudustega.
14.Lähtudes eeltoodust leiab kaebaja, et sisuliselt peaks kaebuse ese olema nii Sotsiaalkindlustusameti 13.12.2024 otsuse nr P26-2024-190563 kui ka 2(11)
3-25-40 Sotsiaalkindlustusameti 21.04.2025 otsuse nr P26-2025-289599 õigusvastasuse tuvastamine ning Sotsiaalkindlustusameti kohustamine teha asjas uus otsus, millega tuvastada perioodiks 11.11.2024 – 09.09.2025 (puude raskusastme tuvastamise avalduse esitamisest kuni töövõime vähenemise perioodi lõpuni) vähemalt keskmine puude raskusaste.
15.Kaebaja esitas kohtule Eesti Töötukassa 17.04.2025 otsuse nr TVH/25/014308 (dtl 98100) ja selle aluseks oleva 21.03.2025 eksperthinnangu (dtl 76-93) ning leiab, et need kinnitavad 06.01.2025 kaebuses toodud sisulisi argumente. Eesti Töötukassa leiab viidatud otsuses, et esineb alus vähenenud töövõime tuvastamiseks mõõduka piirangu tõttu liikumise valdkonnas ning kerge piirangu tõttu käelise tegevuse valdkonnas. Eksperthinnangus on märgitud, et raskendatud on pikkade vahemaade kõndimine, erinevatel pindadel liikumine ja kehaasendite muutmine ja säilitamine, piirangud tulenevad seljavalust ja parema puusaliigese valulikkusest ja liikuvuse piiratusest, taotleja kõnnib longates, kahjustunud on alajäsemed ja lülisammas. Taotlejal on raskendatud küünitamine vasaku käega, piirang tuleneb vasaku õlaliigese valulikkusest ning osalisest liikuvuse piiratusest, kahjustunud on ülajäse; seisund on raskesti prognoositav kehtivusega 6 kuud, kuna valuravi ja taastusraviga on tõenäoline seisundi leevenemine; välistatud/takistatud/piiratud on kehaasendi muutmine ja säilitamine, küünitamine, pikkade vahemaade ja erinevatel pindadel kõndimine.
16.Kaebajal on diagnoositud koksartroos ja nimmevalu, mille tõttu tekivad koormusel (liikudes aktiivsemalt või pikemat vahemaad, sundasendites püsides) valud põlvedes ja seljas. 2024. aasta maikuus teostati parema puusaliigese operatsioon, operatsioon läks hästi, kuid operatsiooni mõju ei ole ootuspärane kuna valud püsivad. Kaebaja on kasutanud erinevaid valuravimeid, kuid gastriidi tõttu on sobivate valuvaigistite leidmine keeruline. Detsembris alustas kaebaja valuvaigistava süsteraviga, mis veidi valusid leevendavad. Lisaks käib taastusravis, kuid ka füsioteraapias käimine on keeruline kuna aktiivsete harjutuste tagajärjel valud ägenevad kuni talumatuseni, mistõttu on ta pidanud paar viimast füsioteraapia seanssi ka vahele jätma. Eelnevale lisanduvad pidevad peavalud, diagnoositud on migreen ning vasaku õla valud. Pidevate põlve-, selja- ja õlavalude tõttu on tekkinud meeleolulangus, diagnoositud on depressiivne episood. Kaebaja on ärev ja ebakindel, meeleolu on püsivalt alanenud ja kõigub, elulised situatsioonid süvendavad ebakindlust ja hirmu. Tekkinud on lootusetus kuna millestki abi ei ole, valud püsivad vaatamata teenustele ja korduvatele puusaoperatsioonidele. Eelneva tõttu vajab ta igapäevategevustes erinevat tuge ja abi, poeg on talle ja abikaasale abiks tulnud ning aitab nii toidu valmistamisel, koristamisel, käib poes ning abistab arstide juures käimisel jms.
17.Kaebaja igapäevane toimetulek on olulisel määral raskendatud ehk ta ei tea kunagi, milliseks konkreetne päev kujuneb, kui palju ja millises mahus ning määral suudab ta erinevaid (sh igapäevaseid tegevusi teha). Kaebaja sõnul proovib ta oma olukorda positiivselt suhtuda ja probleeme enda jaoks mitte võimendada, kuid keeruline on sellises olukorras olla positiivne kui kehalised ja vaimsed haigused põhjustavad igapäevaselt ulatuslikke raskusi. Ei ole harvad olukorrad, mil ta ei suuda ka esmaseid igapäevaseid tegevusi (sh enda heaolu tagamine) teostada ega enda huvide eest seista, vajab lähedaste tuge.
18.Kaebaja leiab, et asjas kogutud terviseandmetega on veenvalt tõendatud asjaolu, et tal esinevad arvestatavad piirangud liikumise, käelise tegevuse ning vaimse võimekuse valdkondades, mis põhjustavad piiranguid igapäevasel tegutsemisel ja ühiskonnaelus osalemisel puude raskusastet põhjustavas ulatuses.
19.Kaebaja hinnangul on vaidlusalune otsus nõuetekohaselt põhjendamata kuna otsuses on toodud viited seadusele ja rakendusaktidele ning töövõime hindamise menetlusele, kuid sisulist põhjendust puude raskusastme mittetuvastamise põhjuste ja aluste ning asjaolude kohta otsuses toodud ei ole. Mittetuvastamise asjaolude selgitavas osas on toodud 3(11)
3-25-40 paarilauseline lõik, kuid tegemist on pigem formaalse teabega juhtumipõhise menetlusega seonduvate sisuliste ja asjaoludest nähtuvate põhjendustega. Kaebajal puudub arusaam, kas ja kuidas on Sotsiaalkindlustusamet 11.11.2024 taotluses ning töövõime hindamise menetluses kogutud teavet hinnanud, milliseid asjaolusid on peetud oluliseks ja milliseid mitte ning kuidas on teostatud kaalutlusõigust.
20.Kaebajale teadaolevalt praktiseerib Sotsiaalkindlustusamet teatud juhtudel ise eksperthinnangu andmist ning seda vaatamata töövõime hindamise menetluses tuvastatule. Kaebaja ei saa aru, miks ei pidanud Sotsiaalkindlustusamet vajalikuks ega näidustatuks antud juhul ise ekspertiisi teostamist ning tugines otsust tehes üksnes töövõime hindamise otsusele ja selle aluseks olevale eksperthinnangule. Puudub ka selgus, kas puude raskusastme tuvastamiseks oleks olnud alust kui Sotsiaalkindlustusamet oleks tõstnud piirangute raskusastme arvväärtusi 0,5 ühiku võrra.
21.Ka ei ole nähtu otsusest, kas antud juhul kaaluti, kas tegemist võib olla erandliku hindamisjuhtumiga, mille korral valdkondade kaupa tegutsemisvõimet hinnates on tööealisel inimesel piirangud vähe väljendunud või ei vasta puude raskusastme tuvastamise kriteeriumitele, kuid isiku igapäevane tegutsemine või ühiskonnaelus osalemine on terviseseisundi ning keskkondlike ja suhtumuslike takistuste koosmõju tulemusena piiratud. Vastustaja seisukohad
22.Vastustaja on seisukohal, et kaebuse menetlus kohustamisnõude osas tuleks lõpetada halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 152 lg 1 p 4 alusel ja kaebus õigusvastasuse tuvastamise nõude osas jätta läbi vaatamata HKMS § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 2 alusel. Vastustaja on tunnistanud vaidlusaluse otsuse kehtetuks ning vaadanud kaebaja taotluse uuesti läbi. Kaebaja ei ole uuendatud menetluse tulemusena tehtud 04.02.2024 otsust vaidlustanud. Vastustajat ei saa seetõttu kohustada vaatama uuesti läbi kaebaja 11.11.2024 taotlust. Õigusvastasuse tuvastamise nõudes tuleks kaebus jätta läbi vaatamata, kuna kaebajal ei ole kaebuse rahuldamisega võimalik saavutada oma eesmärki, milleks on puude raskusastme tuvastamine. Vaidlustatud otsuse õigusvastasuse tuvastamine ei mõjuta uuendatud menetluse tulemuse tehtud 04.02.2025 otsuse kehtivust, millega samuti ei tuvastatud kaebajal puude raskusastet.
23.Kui kohus leiab, et kaebuse läbi vaatamata jätmine kohustamisnõude osas ja/või menetluse lõpetamine õigusvastasuse tuvastamise nõudes ei ole siiski põhjendatud, palub vastustaja jätta kaebus rahuldamata.
24.Vastustaja on puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse (PISTS) § 2 3 lg 7 kohaselt hinnanud kaebaja puude raskusastet töövõime hindamise käigus koostatud eksperdiarvamuse ja töötukassa antud töövõime hindamise otsuse alusel. Vastustaja möönab, et vaidlustatud otsuse põhjendused on napid kuid seda, et vastustaja otsus tugineb töötukassa eksperdihinnangule, on kaebajale vaidlustatud otsuses ka selgitatud.
25.Töötukassa 12.12.2024 otsusega tuvastati, et kaebaja töövõime ei ole vähenenud. Kaebajale on töötukassa otsuse aluseks antud eksperdiarvamus olnud kättesaadav. Sellest nähtuvalt on kaebajal töövõime hindamisel tuvastatud kerge tegutsemispiirang liikumise valdkonnas ja kerge tegutsemispiirang käelise tegevuse valdkonnas. Teistes valdkondades kaebajal piiranguid ei tuvastatud. Töövõime hindamises antud eksperdiarvamusest tulenevalt oli kaebajal puude raskusastme tuvastamiseks liikumise valdkonnas piirang kerge (võtmetegevuste aritmeetiline keskmine 1), käelise tegevuse valdkonnas piirang puudus (aritmeetiline keskmine 0,33), suhtlemise (teabe edasiandmine ja vastuvõtmine) valdkonnas piirang puudus (aritmeetiline keskmine 0), teadvusel püsimise ja enesehoolduse valdkonnas piirang puudus (aritmeetiline keskmine 0), õppimise ja tegevuste elluviimise valdkonnas 4(11)
3-25-40 piirang puudus (aritmeetiline keskmine 0), muutustega kohanemise ja ohu tajumise valdkonnas piirang puudus (aritmeetiline keskmine 0).
26.Olukorras, kus vastustaja tugineb tööealise inimese puhul töövõime hindamise käigus antud eksperdiarvamusele, lähtub vastustaja PISTS-i alusel antud sotsiaalkaitseministri 29.02.2016 määruses nr 18 „Puude raskusastme tuvastamise tingimused ja kord ning puudega tööealise inimese toetuse tingimused“ (edaspidi määrus nr 18) 1 kehtestatud metoodikast, mis ei võimalda vastustajale märkimisväärset kaalumisruumi muus osas kui õiguses korrigeerida arvväärtusi 0,5 punkti võrra või kaasata arvamuse andmiseks ekspertarst (määrus nr 18 § 6 lg 5). Töövõime hindamisel antakse eksperdiarvamus isiku tegutsemisvõime kohta tervise- ja tööministri 07.09.2015 määrus nr 39 „Töövõime hindamise taotlusele kantavate andmete loetelu, töövõime hindamise tingimused ja töövõimet välistavate seisundite loetelu“ (edaspidi määrus nr 39) § 6 lg 1 alusel valdkondade võtmetegevuste kaupa: 1) liikumine; 2) käeline tegevus; 3) teabe edasiandmine ja vastuvõtmine; 4) teadvusel püsimine ja enesehooldus; 5) õppimine ja tegevuste sooritamine; 6) muutustega kohanemine ja ohu tajumine ja 7) suhtlemine. Sarnaselt hinnatakse tööealisel isikul piirangute esinemist või puudumist puude raskusastme tuvastamisel (määrus nr 18 § 4 lg 5). Määrus nr 39 § 6 lg 3 kohaselt hinnatakse võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute raskusastmeid ja iga valdkonna võtmetegevuste kokkuvõtlikku raskusastet järgmiselt: 0 – piiranguid ei tuvastatud; 1 – kerge piirang: piirang, mis ei takista eriti isiku igapäevaelu või esineb vähem kui 25% ajast; 2 – mõõdukas piirang: piirang, mis takistab sageli isiku igapäevaelu või esineb 25–50% ajast; tegevus on ilmselgelt raskemini teostatav kui ilma pikaajalise tervisekahjustuseta inimesel; 3 – raske piirang: piirang, mis segab oluliselt isiku igapäevaelu, esineb väga sageli või pidevalt; tegevuse sooritamine on peaaegu võimatu, kuid mingil määral siiski teostatav; 4 – täielik piirang: piirang, mis segab ja takistab pidevalt igapäevaelu; tegevust ei ole võimalik sooritada, vastav funktsioon puudub. Samal viisil hinnatakse võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute raskusastmeid ka puude raskusastme tuvastamisel tööealisel inimesel (määrus nr 18 § 4 lg 6). Saadud arvväärtusi hinnatakse siiski erinevalt, olenevalt sellest, kas hinnang tuleb anda töövõimele või puude raskusastmele. Töövõime hindamisel võrdub valdkonnas esinevate piirangute kokkuvõtlik raskusaste valdkonna võtmetegevustes esinevatele piirangutele antud raskusastmetest suurimaga (määrus nr 39 § 6 lg 5). Töövõime ulatuse tuvastamiseks võtmetegevuste raskusastmed summeeritakse, välja arvatud arvväärtused 0 ja 1 (sama paragrahvi lg 6). Tööealisel inimesel puude raskusastme tuvastamisel arvutatakse iga valdkonna kohta (v.a suhtlemine) võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute raskusastmete arvväärtuste aritmeetiline keskmine (määrus nr 18 § 6 lg 3). Keskmise puude raskusastme saab tuvastada, kui vähemalt ühes valdkonnas on piirangu aritmeetiline keskmine või suhtlemise valdkonnas on vähemalt ühe võtmetegevuse sooritamisel esineva piirangu raskusastme arvväärtus 2–2,75 (määrus nr 18 § 6 lg 6).
27.Seega ei oleks kaebajal hinnatud piirangud võimaldanud tuvastada vähemalt keskmise raskusastmega puuet ka juhul, kui vastustaja oleks piirangutele antud arvväärtusi hinnanud 0,5 ühiku võrra kõrgemalt. Kuna puudusid piiripealsed või kahtlusi tekitavad hinnangud piirangutele, ei olnud vastustajal mõistlikku põhjust kaasata menetlusse täiendava arvamuse andmiseks ekspertarsti.
28.Määruse nr 18 § 2 p 7 ja § 6 lg 9 kohaselt võimalik tuvastada inimesel keskmine puude raskusaste erijuhtumina olukorras, kus valdkondade kaupa tegutsemisvõimet hinnates on tööealisel inimesel piirangud vähe väljendunud või ei vasta puude raskusastme tuvastamise kriteeriumitele, kuid isiku igapäevane tegutsemine või ühiskonnaelus osalemine on terviseseisundi ning keskkondlike ja suhtumuslike takistuste koosmõju tulemusena piiratud. Erijuhtumi kohaldamine on erandlik ja põhjendatud olukorras, kus terviseseisundi ja väliste takistuste koosmõju raskendab isiku igapäevast tegutsemist või ühiskonnaelus osalemist. 5(11)
3-25-40 Praeguses asjas ei ole töövõime hindamise jaoks arvamuse andnud ekspertarst erijuhtumi kohaldamist pidanud põhjendatuks. Kui piirangud avalduvad nii vähesel määral, nagu see töövõime hindamises antud eksperdiarvamusest tulenes, ei ole erijuhtumi kohaldamata jätmise põhjendamine vastustaja hinnangul tingimata vajalik.
29.Vastustaja selgitab, et kuigi kaebaja viidatud sättest (täpsemalt PISTS § 23 lg 6 pst 3) eraldiseisvalt võib tuleneda arusaam, et kõrvalabi, juhendamise ja järelevalve vajadust hinnatakse kõikidel inimestel, olenemata nende east, tuleb seda sätet vaadata koos PISTS § 2 lg-ga 11. Sellest nähtuvalt hinnatakse eakohasest suuremat kõrvalabi, juhendamise ja järelevalve vajadust kuni 16-aastasel lapsel ja vanaduspensioniealisel inimesel. Tööealisel inimesel tuvastatakse puude raskusaste lähtuvalt igapäevastest tegutsemis- ja ühiskonnaelus osalemise piirangutest (PISTS § 2 lg 21 ). 17.9.
30.Kaebaja esitas 10.03.2025 uue töövõime hindamise ja puude raskusastme tuvastamise ning toetuste taotluse (dtl 141-152). Töövõime hindamiseks koostatud eksperdiarvamusele tuginedes tegi SKA 21.04.2025 otsuse nr P26-2025-289599 puude mittetuvastamise kohta ning otsuse nr P26-2025-289600 puudega tööealise toetuse mittemääramise kohta (vastustaja seisukohast, dtl 116).
31.Kaebaja esitas 10.03.2025 uue töövõime hindamise ja puude raskusastme tuvastamise ning toetuste taotluse (dtl 141-152). Töövõime hindamiseks koostatud eksperdiarvamusele tuginedes tegi SKA 21.04.2025 otsuse nr P26-2025-289599 puude mittetuvastamise kohta ning otsuse nr P26-2025-289600 puudega tööealise toetuse mittemääramise kohta (vastustaja seisukohast, dtl 116). Kaebaja leiab 12.08.2025 täiendavas seisukohas, et sisuliselt peaks kaebuse ese olema ka vastustaja 21.04.2025 otsuse nr P26-2025-289599 õigusvastasuse tuvastamine ning vastustaja kohustamine teha asjas uus otsus, millega tuvastada perioodiks 11.11.2024-09.09.2025 vähemalt keskmine puude raskusaste. Kuna kaebaja ei ole esitanud nõuet vastustaja 21.04.2025 otsuse tühistamiseks, leiab vastustaja, et kaebuse muutmine 21.04.2025 otsuse õigusvastasuse tuvastamise nõudega ei oleks otstarbekas ega ka lubatav (HKMS § 45 lg 2). Kuna kaebaja ei ole taotlenud kaebuse muutmist vastustaja 21.04.2025 tühistamise nõudega ja selle otsuse kehtivus õigusvastasuse tuvastamisel ei muutu, ei ole võimalik ka kohustamisnõue kaebaja taotluse uuesti läbivaatamiseks.
32.Siinses asjas on kaebaja pöördunud kohtusse SKA 13.12.2024 otsuse (dtl 9-10) tühistamiseks, millega kaebajal puude raskusastet ei tuvastatud. Otsuse aluseks oli kaebaja poolt 11.11.2024 Eesti Töötukassa kaudu esitatud ühisavaldus töövõime piirangute ja taotluse puude raskusastme tuvastamiseks (dtl 130-140). Peale kaebuse esitamist ja selle menetlusse võtmist kohtu poolt (13.01.2025) tegi SKA 04.02.2025 uue otsuse nr P26-2025-255697 (dtl 39-40), millega tunnistas eelneva otsuse kehtetuks, täiendas oma seisukohti, kuid lõppjärelduses siiski leidis, et kaebajal puude raskusastet ei tuvastata. Kaebaja seda otsust tähtaegselt ei vaidlustanud, põhjendades, et kuna ta ei ole ka uue otsusega saavutanud kaebuses soovitud lõppeesmärki ehk puude raskusastet jätkuvalt tuvastatud ei ole, siis ei ole täidetud eeldused ka haldusasja lõpetamiseks, mistõttu soovib kaebaja kohtumenetluse jätkamist.
33.SKA on seisukohal, et käesolevas asjas tuleks kohustamisnõude osas menetlus lõpetada HKMS § 152 lg 1 p-i 4 alusel, kuna vastustaja on juba kaebaja taotluse uuesti läbi vaadanud ja teinud selle kohta 04.02.2025 uue otsuse. Õigusvastasuse tuvastamise nõude osas tuleks aga kaebus jätta läbi vaatamata HKMS § 121 lg 2 p-i 2 alusel, sest kaebusega ei ole võimlaik 6(11)
3-25-40 saavutada soovitud eesmärki, kuna vastustaja on teinud 04.02.2025 uue otsuse ja kaebaja ei ole seda vaidlustanud.
34.Jätan vastustaja taotlused rahuldamata. Esmalt selgitan, et kohus on 13.06.2025 määruses selgitanud, et jätkab menetlust HKMS § 152 lg 4 alusel, sest kaebaja ei ole uue otsusega saavutanud kaebuse eesmärki (puude raskusastme tuvastamist), kaebaja taotleb menetluse jätkamist ning kaebuse eesmärki arvestades on menetluse jätkamine põhjendatud selliselt, et otsuse tühistamisnõue asendatakse tuvastamisnõudega. Olen jätkuvalt seda meelt, et menetluse lõpetamiseks alust ei ole, sest vaatamata asjaolule, et vastustaja on kaebuse esitamise järgselt teinud uue otsuse, ei ole kaebaja sellega saavutanud oma eesmärki. Kaebaja ei ole 04.02.2025 otsust küll tähtaegselt vaidlustanud, kuid arvestades, et see otsus üksnes asendab eelnevat, põhjendamispuudustega otsust, kuid tugineb samadel asjaoludel (samal eksperthinnangul), saaks kaebaja siiski kaebuse rahuldamise korral nõuda menetluse uuendamist ja taotluse uut läbivaatamist kohtuotsuses antud suuniste kohaselt.
35.Siiski pean vajalikuks täpsustada, et siinse vaidluse ese saab puudutada üksnes perioodi kaebaja poolt 11.11.2024 esitatud taotlusest kuni 10.03.2025, mil kaebaja esitas uue taotluse töövõime hindamiseks ja puude raskusastme tuvastamiseks. Nimelt on käesolevaks ajaks selgunud, et kaebaja esitas 10.03.2025 uue töövõime hindamise ja puude raskusastme tuvastamise ning toetuste taotluse (dtl 141-152) ning selle menetlemise tulemusel tegi SKA 21.04.2025 otsuse nr P26-2025-289599 puude mittetuvastamise kohta (dtl 60-61) ning otsuse nr P26-2025-289600 puudega tööealise toetuse mittemääramise kohta (dtl 68-64 116). Need otsused on eraldiseisvad otsused, mis ei ole käesolevas asjas kaebuse esemeks.
36.Sellest tulenevalt hindab kohus siinse asja raames SKA 13.12.2024 otsuse nr P26-2024190563 õiguspärasust ning seda, kas on põhjust kohustada SKA-d kaebaja 11.11.2024 taotlust uuesti läbi vaatama. Kaebuse sisuline lahendamine
37.Leian, et kaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. SKA on menetluse käigus nõustunud, et vaidlustatav otsus on oluliste põhjendamispuudustega ning on seetõttu peale kaebuse menetlusse võtmist teinud ka uue otsuse, kus on põhjendused välja toodud. Vaatamata olulistele põhjendamispuudustele ei ole kaebuse rahuldamiseks siiski alust, sest asja materjale arvestades ei tingiks asja uus läbi vaatamine teistsuguse otsuse tegemist (haldusmenetluse seaduse § 58).
38.Kaebaja leiab, et tema tervislikku seisukorda arvestades tuleks temal tuvastada vähemalt keskmine puude raskusaste. Kaebaja on seisukohal, et SKA oleks pidanud kaaluma ise täiendava ekspertiisi teostamist ning mitte tuginema otsust tehes üksnes töövõime hindamise otsusele ja selle aluseks olevale eksperthinnangule. Puudub ka selgus, kas puude raskusastme tuvastamiseks oleks olnud alust kui Sotsiaalkindlustusamet oleks tõstnud piirangute raskusastme arvväärtusi 0,5 ühiku võrra. Samuti viitab kaebaja, et temale ei nähtu, kas SKA kaalus menetluse käigus, kas tegemist võib olla erandliku hindamisjuhtumiga, määruse nr 18 „Puude raskusastme tuvastamise tingimused ja kord ning puudega tööealise inimese toetuse tingimused“ § 2 lg 7 alusel (kaebaja taotluse menetlemise ajal kehtinud redaktsioon)1.
39.Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse (PISTS) § 2 lg 1 järgi on puue inimese anatoomilise, füsioloogilise või psüühilise struktuuri või funktsiooni kaotus või kõrvalekalle, mis koostoimes erinevate suhtumuslike ja keskkondlike takistustega tõkestab ühiskonnaelus osalemist teistega võrdsetel alustel. PISTS § 2 lg 21 järgi tuvastatakse 16-aastasel kuni vanaduspensioniealisel inimesel (tööealine inimene) lähtuvalt igapäevastest tegutsemis- ja 1
. Otsuses on viidatud määruse nr 18 redaktsioonile, mis kehtis kaebaja taotluse lahendamise ajal. Alates 01.06.2025 jõustunud määruse uus redaktsiooni, kus on asjaomaseid sätteid muudetud
7(11)
3-25-40 ühiskonnaelus osalemise piirangutest sügava, raske või keskmise raskusastmega puue. Keskmine puue on PISTS § 2 lg 21 kohaselt inimesel, kellel esineb igapäevases tegutsemises või ühiskonnaelus osalemises raskusi (p 3); raske puue on inimesel, kellel igapäevane tegutsemine või ühiskonnaelus osalemine on piiratud (p 2) ning sügav puue on inimesel, kellel igapäevane tegutsemine või ühiskonnaelus osalemine on täielikult takistatud (p 1).
40.Seaduses ei ole üheselt defineeritud, mida mõista PISTS § 2 tähenduses „igapäevase tegutsemise või ühiskonnaelus osalemise“ all, kuid sotsiaalkaitseministri määruse nr 18 § 2 pde 3–4 ning § 6 lg-te 6 ja 7 põhjal saab järeldada, et sellega tähistatakse üldistavalt määruse nr 18 § 4 lg-s 5 loetletud valdkondi ja võtmetegevusi, millest lähtuvalt hinnatakse isikul määruse nr 18 § 4 lg-le 6 vastavate piirangute esinemist või puudumist.
41.Puude raskusastme tuvastamine ei ole kaalutlusotsus, vaid meditsiinivaldkonna ekspertteadmistel põhinev hindamisotsus (vt nt Tallinna Ringkonnakohtu 25.02.2019 otsus nr 3-18-1588, p 19; 05.11.2020 otsus nr 3-19-2182, p 11; 03.06.2021 otsus nr 3-20-1281, p 11). Seega ei pea kohus asja lahendamisel kontrollima kaalutlusreeglite järgimist. Halduskohus on pädev tuvastama asjaolusid, millest sõltub haldusakti õiguspärasus (HKMS § 4 lg-d 1 ja 4). See hõlmab pädevust tuvastada, kas haldusakti toetava eksperdiarvamuse andja on kasutanud eksperdiarvamuse koostamisel tervise infosüsteemi (TIS) kantud andmeid õigesti (eelkõige võtmetegevuste raskusastme määramisel), sest sellest sõltub puude raskusastme tuvastamine (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 05.09.2019 otsus nr 3-17-1110, p 24).
42.Kaebaja 04.10.2024 taotlus oli esitatud nii töövõime hindamiseks kui puude raskusastme tuvastamiseks. Tulenevalt PISTS § 23 lg-st 7 kasutab SKA sellisel juhul puude raskusastme tuvastamiseks töövõime hindamise käigus koostatud ekspertarvamust ja töötukassa antud töövõime hindamise otsust. Samas võib SKA PISTS § 23 lg 1 kohaselt puude tuvastamiseks kaasata vajaduse korral arstiõppe läbinud isikuid.
43.Tervise- ja tööministri 07.09.2015 määruse nr 39 „Töövõime hindamise taotlusele kantavate andmete loetelu, töövõime hindamise tingimused ja töövõimet välistavate seisundite loetelu“ kohaselt antakse töövõime hindamisel eksperdiarvamus isiku tegutsemisvõime kohta järgmiste valdkondade võtmetegevuste kaupa: 1) liikumine – liikumine eri tasapindadel, ohutu ringiliikumine, seismine ja istumine, liikumisega seotud muud piirangud; 2) käeline tegevus – käte sirutamine, asjade liigutamine, käteosavus, käelise tegevusega seotud muud piirangud; 3) teabe edasiandmine ja vastuvõtmine – teabe edasiandmine, teabe vastuvõtmine, teabevahetusega seotud muud piirangud; 4) teadvusel püsimine ja enesehooldus – teadvusel püsimine, tualettruumi toimingud, söömine ja joomine, teadvusel püsimise ja enesehooldusega seotud muud piirangud; 5) õppimine ja tegevuste sooritamine – tegevuste õppimine, tegevuste alustamine ja lõpetamine, õppimise ja tegevuste sooritamisega seotud muud piirangud; 6) muutustega kohanemine ja ohu tajumine – väljaskäimine, riski või ohu tajumine, toimetulek muutustega, muutustega kohanemise ja ohu tajumisega seotud muud piirangud; 7) suhtlemine – suhtlemisega hakkamasaamine, kohane käitumine, suhtlemisega seotud muud piirangud (määruse nr 39 § 6 lg 1, § 3 lg 2).
44.Sarnaselt hinnatakse tööealisel isikul piirangute esinemist või puudumist puude raskusastme tuvastamisel (määrus nr 18 § 4 lg 5). Määrus nr 39 § 6 lg 3 kohaselt hinnatakse võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute raskusastmeid ja iga valdkonna võtmetegevuste kokkuvõtlikku raskusastet järgmiselt: 0 – piiranguid ei tuvastatud; 1 – kerge piirang: piirang, mis ei takista eriti isiku igapäevaelu või esineb vähem kui 25% ajast; 2 – mõõdukas piirang: piirang, mis takistab sageli isiku igapäevaelu või esineb 25–50% ajast; tegevus on ilmselgelt raskemini teostatav kui ilma pikaajalise tervisekahjustuseta inimesel; 3 – raske piirang: piirang, mis segab oluliselt isiku igapäevaelu, esineb väga sageli või pidevalt; tegevuse sooritamine on peaaegu võimatu, kuid mingil määral siiski teostatav; 4 – täielik 8(11)
3-25-40 piirang: piirang, mis segab ja takistab pidevalt igapäevaelu; tegevust ei ole võimalik sooritada, vastav funktsioon puudub. Samal viisil hinnatakse võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute raskusastmeid ka puude raskusastme tuvastamisel tööealisel inimesel (määrus nr 18 § 4 lg 6). Saadud arvväärtusi hinnatakse siiski erinevalt, olenevalt sellest, kas hinnang tuleb anda töövõimele või puude raskusastmele. Töövõime hindamisel võrdub valdkonnas esinevate piirangute kokkuvõtlik raskusaste valdkonna võtmetegevustes esinevatele piirangutele antud raskusastmetest suurimaga (määrus nr 39 § 6 lg 5). Töövõime ulatuse tuvastamiseks võtmetegevuste raskusastmed summeeritakse, välja arvatud arvväärtused 0 ja 1 (sama paragrahvi lg 6). Tööealisel inimesel puude raskusastme tuvastamisel arvutatakse iga valdkonna kohta (v.a suhtlemine) võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute raskusastmete arvväärtuste aritmeetiline keskmine (määrus nr 18 § 6 lg 3). Keskmise puude raskusastme saab tuvastada, kui vähemalt ühes valdkonnas on piirangu aritmeetiline keskmine või suhtlemise valdkonnas on vähemalt ühe võtmetegevuse sooritamisel esineva piirangu raskusastme arvväärtus 2–2,75 (määrus nr 18 § 6 lg 6). Eelpoolkirjeldatud metoodika ei võimalda vastustajale märkimisväärset kaalumisruumi muus osas kui õiguses korrigeerida arvväärtusi 0,5 punkti võrra või kaasata arvamuse andmiseks ekspertarst (määrus nr 18 § 6 lg 5).
45.SKA on kaebaja puude raskusastme tuvastamisel lähtunud Eesti Töötukassa poolt kaebaja töövõime hindamisel kasutatud tervishoiuteenuse osutaja (TTO) AS-i Arstikeskus Confido ekspertarsti N. N eksperthinnangust (dtl 11-22). Sellest nähtuvalt on kaebajal töövõime hindamisel tuvastatud kerge tegutsemispiirang liikumise valdkonnas mille põhjuseks on episoodilised ja paroksüsmaalsed e äkkhootised häired; artroosid; muud dorsopaatiad. Taotlejal on kerge tegutsemispiirang ka käelise tegevuse valdkonnas, mille põhjuseks on pehmete kudede muud haigusseisundid. Töövõime hindamises antud eksperdiarvamusest tulenevalt oli kaebajal puude raskusastme tuvastamiseks liikumise valdkonnas piirangu aritmeetiline keskmine 1 ja käelise tegevuse valdkonnas piirang puudus (aritmeetiline keskmine 0,33). Teistes valdkondades kaebajal piiranguid ei tuvastatud (aritmeetiline keskmine 0). Kaebaja ei ole ka ise oma taotluses nendes valdkondades piirangute olemasolu märkinud, v.a vaimse võimekuse valdkonnas, mille osas on ekspertarst märkinud, et kaebaja kirjeldatud piirangud ei ole TIS andmetel töövõimet mõjutavad, samuti ei ole TIS andmetel kinnitust leidnud, et kaebaja oleks probleeme talle määratud ravimite kõrvaltoimega.
46.Eelnevast tulenevalt ei oleks kaebajal hinnatud piirangud võimaldanud tuvastada vähemalt keskmise raskusastmega puuet ka juhul, kui vastustaja oleks piirangutele antud arvväärtusi hinnanud 0,5 ühiku võrra kõrgemalt. Nõustun siinkohal SKA-ga, et arvestades ekspertarvamuses välja toodud asjaolusid, ei olnud SKA-l vajadust kaasata menetlusse täiendava arvamuse andmiseks ekspertarsti, kuna siinses asjas ei kajasta analüüsitud terviseandmeid piiripealsed või kahtlusi tekitavad hinnanguid kaebajal esinevatele piirangutele. Asjas esitatud andmetest ei nähtu, et TTO ekspertarst ei ole analüüsinud kõiki TIS kantud andmeid. Kaebaja ei ole sellele kaebuses ka tuginenud.
47.Määruse nr 18 § 2 p 7 ja § 6 lg 9 kohaselt on võimalik tuvastada inimesel keskmine puude raskusaste erijuhtumina olukorras, kus valdkondade kaupa tegutsemisvõimet hinnates on tööealisel inimesel piirangud vähe väljendunud või ei vasta puude raskusastme tuvastamise kriteeriumitele, kuid isiku igapäevane tegutsemine või ühiskonnaelus osalemine on terviseseisundi ning keskkondlike ja suhtumuslike takistuste koosmõju tulemusena piiratud. Erijuhtumi kohaldamine on erandlik ja põhjendatud olukorras, kus terviseseisundi ja väliste takistuste koosmõju raskendab isiku igapäevast tegutsemist või ühiskonnaelus osalemist. Erijuhtumit on praktikas kohaldatud ka juhul, kui mitmes valdkonnas on tuvastatavad kergemad piirangud, mis meditsiiniliselt käsitledes tõenäoliselt üksteist võimendavad (hinnatud on kergemaid piiranguid koosmõjus). Kuivõrd erijuhtum kujutab endast erandit, 9(11)
3-25-40 tuleks selle mittekohaldamist eraldi põhjendada eelkõige siis, kui tegemist on n-ö piiripealse olukorraga või kui taotleja on selle kohaldamist taotluses või vaides taotlenud (Tallinna Ringkonnakohtu 05.05.2022 otsus haldusasjas nr 3-20-1141, p 19). Kaebaja terviseandmetest ja TTO eksperthinnangus toodust lähtudes ei ole käesoleval juhul tegemist sellise olukorraga, mille puhul pidanuks SKA analüüsima erijuhtumi kohaldamise vajalikkust ega seda eraldi otsuses põhjendama.
48.Kaebaja esitas kohtule Eesti Töötukassa 17.04.2025 otsuse nr TVH/25/014308 (dtl 98100) ja selle aluseks oleva 21.03.2025 eksperthinnangu (dtl 76-93) ning leiab, et need kinnitavad 06.01.2025 kaebuses toodud sisulisi argumente. Eesti Töötukassa leiab viidatud otsuses, et esineb alus vähenenud töövõime tuvastamiseks mõõduka piirangu tõttu liikumise valdkonnas ning kerge piirangu tõttu käelises tegevuse valdkonnas. Leian, et ka need tõendid ei anna alust asuda seisukohale, et vaidlustatav SKA otsus oleks õigusvastane.
49.Esiteks tuleb märkida, et kohus teeb asjaolud kindlaks kohtuotsuse tegemise aja seisuga ning hindab haldusakti õiguspärasust selle andmise aja seisuga (HKMS § 158 lg 2). SKA sai seega vaidlustatud otsuse tegemisel arvesse võtta ainult neid terviseandmeid ja tõendeid, mis olid selleks ajaks olemas. Seega ei saa SKA otsuse õiguspärasust mõjutada hilisemad töötukassa poolt antud hinnangud kaebaja töövõimele. Seejuures märgin veel kord, et töötukassa 17.04.2025 otsus tugineb kaebaja uuele taotlusele, mida SKA on samuti menetlenud ja teinud otsuse, mis ei ole käesoleva vaidluse ese.
50.Teiseks ei saa üksnes asjaolust, et kaebajal on tuvastatud osaline töövõime, järeldada, et kaebajal tuleks tuvastada ka vähemalt keskmisele raskusastmele vastava puude olemasolu. Kuigi nii töövõime hindamine kui ka puude raskusastme tuvastamine lähtuvad taotleja terviseseisundist, on nende menetluste eesmärk ning seetõttu ka rakendatav metoodika erinev (nt Tallinna Ringkonnakohtu 05.05.2022 otsus nr 3-20-1141, p 12, 03.06.2021 otsus nr 3-201281, p 17). Seetõttu võib mõnel juhul inimesel töövõime puududa osaliselt või täielikult, kuid puude raskusastet temal ei tuvastata. Töövõime hindamisel arvestatakse riski, et töötamisel halveneb inimese tervislik seisund, puude raskusastme tuvastamisel lähtutakse aga üksnes olemasolevast olukorrast (takistused, piirangud). Hinnata tuleb, kas raskused igapäevatoimingutes kestavad enamuse ajast ja avalduvad suures osas elulistes olukordades. Inimesel võib sõltuvalt asjaoludest esineda takistus või piirang töötamisel, kuid see ei pruugi alati tähendada ühiskonnaelus, tavaelus osalemise takistatust. Terviseseisundist tulenevad piirangud, takistused igapäevaelus võivad inimesel küll esineda, kuid need võivad olla kerged, s.o oma olemuselt sellised, mis ei ületa teatud künnist, et küündida vähemalt keskmise puude raskusastmeni. Seega võib esineda olukordi, kus isikul on piiratud või puuduv töövõime kuid puude raskusastme tuvastamiseks alust ei ole. Siinsel juhul on tegemist just sellise olukorraga.
51.Eelnevat kokkuvõttes leian, et SKA 13.12.2024 otsus nr P26-2024-190563 on õiguspärane ning kaebuse väited ja asjas esitatud tõendid ei anna alust otsuse õigusvastasuse tuvastamiseks. Kuivõrd kaebus jääb otsuses õigusvastasuse tuvastamise nõudes rahuldamata, jääb rahuldamata ka kohustamisnõue. Menetluskulud
52.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja ole nõudnud enda kasuks menetluskulude välja mõistmist, seega jäävad menetlusosaliste kulud nende endi kanda. Isikute nimede asendamine lahendis
53.HKMS § 175 lg 3 alusel asendab kohus avaldatavas kohtuotsuses omal algatusel kõigi otsuses mainitud füüsiliste isikute nimed tähemärkidega. 10(11)
3-25-40 (allkirjastatud digitaalselt) Maret Hallikma
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.