Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-23-1175 5. november 2026 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Oliver Kask ja Heiki Loot X kaebus tühistada Maardu Linnavalitsuse 26. aprilli 2023. a korraldus nr 240 ja kohustada isikliku abistaja teenuse taotlust uuesti läbi vaatama Kaebaja X, esindaja eestkostja Y Vastustaja Maardu linn, esindaja Neeme Sild Tallinna Ringkonnakohtu 31. oktoobri 2024. a otsus X kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RIIGIKOHUS OTSUSTAB
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 31. oktoobri 2024. a otsus. Jätta Tallinna Halduskohtu
12.jaanuari 2024. a otsuse resolutsioon jõusse, kuid asendada selle põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega.
3.Mõista Maardu linnalt kaebaja kasuks välja kassatsioonimenetluse kulud 50 eurot.
4.Asendada otsuse avaldamisel kaebaja ja tema eestkostja nimed tähemärgiga.
1.Sotsiaalkindlustusamet (SKA) tuvastas 26. märtsi 2019. a otsusega kaebajal raske puude. Otsuse järgi esines isikul raskele puudele vastav liikumisfunktsiooni kõrvalekalle ja vaimse funktsiooni kõrvalekalle õppimise ja tegevuste elluviimise valdkonnas ning keskmisele puudele vastav keele- ja kõnefunktsiooni kõrvalekalle ning vaimse funktsiooni kõrvalekalle muutustega kohanemise ja ohu tajumise valdkonnas. SKA otsuses märgiti, et kaebajal on sünnikahjustusena laste tserebraalparalüüs ning hiljem lisandus autoimmuunne ajupõletik. Haiguse ägenemisel esinevad nõrkusehood ja segasusseisund, mis suurendavad liikumistakistust. Vaimsete võimete languse tõttu olid kaebaja igapäevaeluoskused puudulikud ning ta vajas enamikus toimingutes juhendamist, kõrvalabi ja järelevalvet. Tema kõne oli kõrvalseisjale raskesti arusaadav.
2.Maardu linna sotsiaaltöötaja hindas kaebaja hooldus- ja sotsiaalteenuste vajadust 14. oktoobril 2022 Maardu päevakeskuses. Hindamistulemuste järgi oli kaebajal liitpuue. Hindamisel ei osanud ta muu hulgas vastata küsimusele, kui vana ta on, ega kirjeldada üldiselt, milles ta abi vajab; paljudele küsimustele vastas ta „ma ei tea“. Samas rääkis ta oma pereliikmetest ja huvidest ning väljendas isiklikke eelistusi. Talle meeldisid joonistamine, arvutimängud ja autodega seostuv. Hindaja kirjeldas kaebajat kurvameelse ja mõtlikuna ning märkis vajadust individuaalse, avatud suhtlemise ja
3-23-1175 ärakuulamise järele. Hindamise kokkuvõtte järgi ei olnud kaebaja abivajadust võimalik täies ulatuses hinnata. Hindamistulemuste järgi vastas koondtulemusele (97 punkti) ulatusliku kõrvalabi vajadus elukohas. Järelevalve või juhendamise vajadust hinnati vajalikuks teatud osa ööpäevast ning nägemist puuduvaks. Kaebaja sõi iseseisvalt talle ette pandud toitu, kuid vajas abi enamikus riietumisega seotud toimingutes. Pesemisel vajas ta alati abi, muu hulgas naha, juuste ja küünte hooldamisel ning vannis või duši all käimisel. Ta liikus ratastooliga ja kõrvalabiga ning vajas kõrvalabi ka siseruumides liikumisel. Hindamise käigus kaebaja kodu ei külastatud.
3.Kaebaja ema Y pöördus 7. novembril 2022 Maardu Linnavalitsuse poole kaebajale koduteenuse ja isikliku abistaja teenuse saamiseks ajaks, mil tal ei ole hooldajat. 5. detsembril 2022 teatas linnavalitsuse ametnik Y-ile e-kirjas, et on koduteenuse otsuse tegemisega raskustes, sest vajalikku teavet on vähe ning talle ei ole selge, millist teenust kaebaja vajab. Ametnik pidas enda hinnangul võimalikuks, et kaebaja vajab intervallhooldust. Samas selgitas ametnik, et koduteenust ei ole võimalik osutada pärast kella 17 ning isikliku abistaja teenuse üle otsustamiseks tuleb teada ajavahemikku, millal seda teenust vajatakse. Maardu linna sotsiaaltöötaja külastas kaebajat päevakeskuses ka 14. novembril ja 9. detsembril 2022.
4.Maardu linna sotsiaalabi osakond määras 19. detsembri 2022. a otsusega nr 10-1.4.1/76 kaebajale koduteenuse. Teenus hõlmas tööpäevadel kl 16–17 abi toidu valmistamisel, nõudepesu ja toitlustamise korraldamist, vajaduse korral eluaseme korrastamist ning esmaseid hooldustoiminguid. Lisaks hõlmas teenus suhtlemist ja vajaduse korral transporditeenuse korraldamist. Otsuse põhjenduste järgi oli kaebajal võimalik kasutada tööpäevadel kl 8.30–16 päevakeskuse teenust, kus oli tagatud kõrvalabi, ning Maardu linn pidas muude vajaduste katmiseks otstarbekaks koduteenust kell 16–17. Kaebaja võib vestluse põhjal olla mõnda aega üksinda kodus ning koduteenust osutatakse ainult ajal, mil teisi perekonnaliikmeid ei ole kodus.
5.Maardu Linnavalitsus määras 3. jaanuari 2023. a korraldusega nr 20 kaebajale 2023. aastaks tugiisikuteenuse mahus kuni 80 tundi kuus.
6.Harju Maakohus määras 22. aprillil 2023 tsiviilasjas nr 2-23-239 kaebaja eestkostjaks tema ema Y. Eestkostja määrati kaebaja seaduslikuks esindajaks ning tema ülesandeks määrati muu hulgas kaebaja elukoha, toimetulekuks vajaliku kõrvalabi, sotsiaalteenuste ja ravi korraldamine.
7.Maardu Linnavalitsus jättis 26. aprilli 2023. a korraldusega nr 240 kaebajale isikliku abistaja teenuse määramata. Linnavalitsus lähtus muu hulgas sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) § 27 lg-st 1 ning Maardu Linnavalitsuse 20. juuni 2017. a määrusest nr 4 „Isikliku abistaja teenuse osutamise tingimused ja kord“ (määrus nr 4). Korralduses märgiti, et kaebajal on kõne- ja liikumispuue, tema kõne on kohati raskesti arusaadav ja sõnaline väljendus katkendlik. Linnavalitsuse hinnangul ei suutnud kaebaja ennast arusaadavalt väljendada ega isiklikku abistajat selgelt ja arusaadavalt juhendada. Kaebaja vajab abi ja tuge peaaegu kõiges, välja arvatud söömisel ning tualetis käimisel. Isikliku abistaja teenus ei ole kaebajale sobiv, sest tema iseseisev toimetulek ei ole võimalik ning ta sõltub täielikult kõrvalabist. Isiklik abistaja lähtub oma töös konkreetse isiku erivajadustest ja tema antavatest tööjuhistest. Seega peab teenuse saaja olema võimeline isiklikku abistajat juhendama. Teenuse saaja peab oskama selgelt ja arusaadavalt oma vajadustest lähtuvalt teenuse osutajat juhendada. Isiklik abistaja aitab puudega inimesel endal tegutseda, see tähendab, et isiklik abistaja ei aja üksinda inimese asju, vaid inimene ja isiklik abistaja tegutsevad koos. Sellest tulenevalt ei ole isikliku abistaja teenus suunatud alaealisele või piiratud teovõimega täisealisele isikule.
8.X esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse 26. aprilli 2023. a korralduse nr 240 tühistamiseks ning isikliku abistaja teenuse saamise taotlust uuesti läbi vaatama kohustamiseks. Kaebaja leidis, et 2(10)
3-23-1175 vastustaja keeldus teenuse osutamisest üksnes põhjusel, et kaebaja ei suuda isiklikku abistajat juhendada, kuid jättis tähelepanuta, et kaebajal on eestkostja, kelle ülesannete ringi kuulub selline juhendamine. Kuigi kaebajale on määratud koduteenused ja tugiisikuteenus, ei kata need isikliku abistaja tegevusvaldkonda ehk igapäevaelu tegevusi, milles kaebaja vajab abi. Oluline on füüsilise kõrvalabi saamine. Abi on vaja liikumisel, riietumisel, söömisel ja hügieenitoimingutes olukorras, kus eestkostja peab mõnda aega eemal viibima. Koduteenus ei ole väljaspool tööaega kättesaadav.
9.Vastustaja palus kaebuse rahuldamata jätta. SHS eelnõu (Riigikogu XIII koosseis, 98 SE) seletuskirja kohaselt aitab isiklik abistaja puudega inimesel endal tegutseda. Teenus eeldab seetõttu, et inimene suudab teha oma elukorraldust puudutavaid otsuseid ja anda abistajale juhiseid. Isikliku abistaja teenuse eesmärk on suurendada inimese osalemist ühiskonnaelus ning vähendada tema sõltuvust lähivõrgustikust. Kaebaja puuete tõttu ei ole teenuse eesmärgid tema puhul saavutatavad ning talle vajaliku füüsilise kõrvalabi küsimus tuleb lahendada mõne muu teenusega. Kaebajale on määratud koduteenus, tugiisikuteenus, talle osutatakse erihoolekandeteenust Maardu Sotsiaalmajas SKA otsuse alusel ja kaebaja kasutab liikumiseks tasuta sotsiaaltransporditeenust. Samas on vastustaja tuvastanud, et kaebaja ei kasuta talle toimetulekuks määratud sotsiaalteenuseid.
10.Tallinna Halduskohus rahuldas 12. jaanuari 2024. a otsusega kaebuse, tühistas Maardu Linnavalitsuse korralduse nr 240 ning kohustas vastustajat kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama. Kohtuotsuse põhjendused on kokkuvõttes järgmised.
10.1.SHS § 27 lg-st 1 ja määrusest nr 4 ei järeldu, et isikliku abistaja teenuse oleks pidanud jätma määramata. Määruse nr 4 § 4 lg 1 järgi on Maardu linnas elaval sügava liikumispuudega täisealisel isikul õigus saada seda teenust. Korralduses ei ole viidatud ühelegi õiguslikule alusele, mis välistaks selle teenuse osutamise. Ei selgu, millest tulenevalt võib teenuse määramisest keelduda, kui isik ei suuda selgelt ja arusaadavalt isiklikku abistajat juhendada. Asjaolust, et kõne on kohati raskesti arusaadav, ei järeldu, et isik ei suuda üldse oma tahet väljendada. Liikumisel, riietumisel, hügieenitoimingutes ja muus võrreldavas tegevuses füüsilise kõrvalabi osutamine ei eelda põhjalikke suulisi selgitusi.
10.2.Seaduse mõttega ei ole vastuolus, kui eestkostja annab isiklikule abistajale juhiseid. Suure osa kodutöödest teeb ära kaebaja ema, osutades ka füüsilist kõrvalabi. Olukord muutub, kui emal on vaja pikemalt ära olla. Teenuse osutamine sõltub tegelikust vajadusest ning mõnikord võibki isikliku abistaja teenuse maht jääda väikeseks.
11.Vastustaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja uue otsusega jätta kaebuse rahuldamata.
12.Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 31. oktoobri 2024. a otsusega Maardu linna apellatsioonkaebuse, tühistas halduskohtu otsuse ja jättis kaebuse rahuldamata. Ringkonnakohtu põhjendused olid kokkuvõtlikult järgmised. Kaebajale oli määratud koduteenus, tugiisikuteenus, erihoolekandeteenus ja sotsiaaltransporditeenus.
24.mail 2023 tehtud uue koduteenuse otsuse kohaselt hõlmas teenus ka esmaseid hooldustoiminguid. Teenuse nimetusest olulisem on selle sisu. Kaebaja abivajadus oli talle määratud teenustega sobivalt rahuldatud. Ei nähtu konkreetset abivajadust, mis jääks olemasolevate teenustega katmata, kui kaebaja neid täies mahus kasutaks. Kaebaja elab koos vanemaga. Olukorras, kus perekonna tugi puudub ja kohalik omavalitsus peab kaebaja toimetuleku täies mahus tagama, võib kõne alla tulla väljaspool kodu osutatav üldhooldusteenus.
3(10)
3-23-1175
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
13.Kaebaja palub kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse tühistada ja jätta jõusse halduskohtu otsuse. Kaebaja põhjendused kassatsiooniastmes on kokkuvõtvalt järgmised.
13.1.Koduteenus ja tugiisikuteenus on isikliku abistaja teenusest erineva eesmärgi ja sisuga ega taga kaebajale vajalikku füüsilist kõrvalabi. Asjaolu, et ema on kaebajat seni igapäevaelutoimingutes abistanud, ei vabasta kohalikku omavalitsust kohustusest korraldada abi olukorraks, kus ema haigestub, viibib eemal või ei saa muul põhjusel abi osutada. Teenus peab olema korraldatud etteulatuvalt. Teenuse määramiseks ei pea ootama olukorda, kus ema ootamatu äraoleku tõttu jääb inimene tegelikult abita.
13.2.Vaidlus halduskohtus keskendus küsimusele, kas kaebaja piiratud teovõime ja juhendamisvõime välistavad õiguse isikliku abistaja teenusele. Ringkonnakohus jättis selle küsimuse lahendamata ning rajas otsuse järeldusele, et kaebaja abivajadus on muude teenustega sobivalt rahuldatud. Kaebaja arvates ei ole kohus sellise järelduse tegemiseks asjaolusid välja selgitanud ega seda menetlusosalistega arutanud.
14.Maardu linn kassatsioonkaebuse suhtes seisukohta ei esitanud.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
15.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada ja ringkonnakohtu otsus tühistada materiaalõiguse ebaõige kohaldamise tõttu (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 1). Halduskohtu otsus tuleb jätta jõusse, kuid muuta tuleb selle põhjendusi (HKMS § 230 lg 5 p-d 4 ja 6). I Teenuse liigi valik
16.Sotsiaalhoolekandelise abi andmisel tuleb esmajärjekorras lähtuda inimese vajadusest (SHS § 3 lg 1 p 1). Eelistada tuleb abinõusid, mis aitavad inimesel oma elu võimalikult iseseisvalt korraldada (sama lõike p 2). Esmalt tuleb pakkuda abi, mis võimaldab inimesel elada kodus või saada kodusarnase keskkonna ja elukorraldusega teenust (p 21). Abi peab olema inimesele võimalikult kättesaadav (p 6). SHS § 15 lg 1 kohustab kohalikku omavalitsust välja selgitama abi taotlenud inimese abivajaduse ja vajaliku abi ulatuse ning korraldama abi osutamise või aitama inimest selle saamiseks vajalikes tegevustes. Sama paragrahvi lg 2 järgi peab hindamine olema terviklik. Arvesse tuleb võtta nii inimese tegevusvõimet kui ka tema füüsilist ja sotsiaalset elukeskkonda ning muid asjaolusid, mis mõjutavad tema toimetulekut ja ühiskonnaelus osalemist.
17.Need sätted ei anna inimesele õigust saada omal valikul kõiki SHS-s nimetatud teenuseid, mis tema abivajadust leevendavad. Kohalik omavalitsus peab kõigepealt abivajaduse välja selgitama ning seejärel valima sobiva teenuse või teenuste kombinatsiooni. Seadus lubab teenuste sisul osaliselt kattuda. Taotletud teenusest võib keelduda, kui inimese abivajadus on vajalikus mahus ja õigel ajal juba kaetud mõne muu talle määratud ning tegelikult kättesaadava teenusega. Teenuste valikul peab omavalitsus lähtuma inimese vajadustest, mitte sellest, millal või millist abi olemasolevad teenuseosutajad suudavad pakkuda (vrd RKHKo 3-24-713/36).
18.Koduteenuse eesmärk on tagada täisealise inimese iseseisev ja turvaline toimetulek kodus (SHS § 17 lg 1). Koduteenusega aidatakse inimest toimingutes, mida ta terviseseisundi, tegevusvõime
4(10)
3-23-1175 või elukeskkonna tõttu kõrvalabita teha ei suuda, kuid mis on kodus elamiseks vajalikud (sama paragrahvi lg 2). Seaduses nimetatud toimingute loetelu on näitlik.
19.Tugiisikuteenus toetab inimese iseseisvat toimetulekut, kui ta vajab oma kohustuste täitmiseks ja õiguste teostamiseks olulisel määral kõrvalabi (SHS § 23 lg 1). Täisealise inimese tugiisikuteenuse keskmes on juhendamine, motiveerimine ning iseseisvuse ja omavastutuse arendamine. Seega ei tõenda tugiisikuteenuse määramine iseenesest, et inimese vajadus füüsilise kõrvalabi järele on rahuldatud.
20.Isikliku abistaja teenuse eesmärk on suurendada puude tõttu füüsilist kõrvalabi vajava täisealise inimese iseseisvat toimetulekut ja osalemist kõigis eluvaldkondades ning vähendada teenuse saaja seadusjärgsete hooldajate hoolduskoormust (SHS § 27 lg 1). Isiklik abistaja aitab inimest tegevustes, milles ta vajab puude tõttu füüsilist kõrvalabi. Nende hulka kuuluvad näiteks liikumine, söömine, toidu valmistamine, riietumine, hügieenitoimingud ja majapidamistööd (sama paragrahvi lg 2).
21.Isikliku abistaja teenus ei ole siiski ainus viis anda inimesele füüsilist kõrvalabi riietumisel, pesemisel, söömisel või muudes vahetult temaga seotud toimingutes. Kui sama abi saab inimese vajadustele vastavas mahus ja õigel ajal osutada koduteenuse või mõne muu sobiva teenusena, ei pea kohalik omavalitsus neid toiminguid teise teenusega dubleerima.
22.Sama käsitusega on kooskõlas sotsiaalkaitseministri 29. juuni 2023. a määrus nr 40 „Nõuded koduteenusele“. Selle 1. jaanuaril 2025 jõustunud määruse § 2 lg 1 järgi hõlmab koduteenus nii koduabi kui ka isikuabiga seotud toiminguid. Praeguse vaidluse lahendamisel määrus ei kohaldu (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54). Kui vastustaja lahendab kaebaja taotluse uuesti, peab ta määrust siiski järgima. II Isikliku abistaja teenuse saaja juhised
23.Isikliku abistaja teenuse puhul tuleb iga inimese kõrvalabi vajaduse määra eraldi hinnata ja täpsustada (SHS § 28 lg 1). Kohaliku omavalitsuse üksus koostab koos teenuse saaja ja teenuseosutajaga haldusakti või halduslepingu. Selles tuleb muu hulgas kindlaks määrata vajalikud toimingud ja teenuse saaja üldised juhised (SHS § 28 lg 2). Teenust vahetult osutav inimene peab lähtuma nii haldusaktist või halduslepingust kui ka teenuse saaja antavatest juhistest (SHS § 29 lg 1).
24.Teenus peab aitama selle saajal iseseisvamalt toime tulla ja osaleda kõigis eluvaldkondades. Abi peab lähtuma teenuse saaja valikutest ja vajadustest, mitte abistaja enda otsusest, mida inimese eest teha. Isiklik abistaja ei ole hooldustöötaja. Seadus kohustab abistajat teenuse saaja juhiseid järgima, kuid ei nõua teenuse saajalt, et ta annaks iga kord selged ja ühemõttelised juhised. Inimese vajadused võivad olla piisavalt teada ka ilma igakordsete juhisteta.
25.Sama lähtekohta toetab SHS eelnõu (98 SE) seletuskiri. Selle järgi on isikliku abistaja teenus mõeldud täisealisele inimesele, kes vajab puude tõttu füüsilist kõrvalabi. Teenus vähendab sõltuvust pereliikmetest ja sõpradest ning võimaldab elada nii iseseisvalt, kui puue või funktsioonihäire lubab. Seletuskirjas rõhutatakse, et isiklik abistaja aitab inimesel endal tegutseda ja teenuse saaja peab suutma oma vajaduste põhjal juhiseid anda.
26.SHS §-d 27–29 ei välista isikliku abistaja teenust piiratud teovõimega inimesele ega seo teenuse saamist tema tsiviilõigusliku teovõimega. Selle asemel tuleb iga inimese puhul eraldi hinnata, kas ja millises ulatuses saab ta teenust eesmärgipäraselt kasutada.
5(10)
3-23-1175
27.SKA 2020. a juhendis „Isikliku abistaja teenus. Juhend kohaliku omavalitsuse sotsiaaltöö ametnikule“ on küll öeldud, et teenus ei ole mõeldud piiratud teovõimega täisealisele inimesele. Juhend ei ole aga õigustloov akt ega saa piirata seadusega määratud teenuse saajate ringi.
28.Maardu Linnavalitsuse 20. juuni 2017. a määruse nr 4 „Isikliku abistaja teenuse osutamise tingimused ja kord“ § 3 lg 2 järgi peab puudega inimene suutma ise otsustada oma elukorralduse üle ning juhendada teenuseosutajat enda vajadustest lähtudes selgelt ja arusaadavalt. Määruse § 4 lg 1 järgi on teenust õigus saada eelkõige sügava liikumis- või nägemispuudega täisealisel inimesel. Määruse § 6 lg 1 kohustab linnavalitsuse spetsialisti tegema taotluse üle otsustamiseks kodukülastuse, et hinnata abivajadust ja selle mahtu.
29.Määruse nr 4 § 3 lg-t 2 tuleb tõlgendada kooskõlas SHS §-dega 27–29. Nõue tähendab, et inimene peab suutma talle sobival viisil väljendada oma tahet ja vajadusi vähemalt nii palju, et abi lähtuks tema enda, mitte kellegi teise tahtest. Piiratud teovõime või eestkoste ei välista isikliku abistaja teenust. Kohalik omavalitsus ei või määrusega kitsendada seaduses sätestatud teenuse saajate ringi ega kehtestada lisatingimusi, mis jätaksid seaduse järgi abi saama õigustatud inimese sellest ilma (RKPJKo 5-18-7/8, p-d 124–125). Ka SKA muutis oma varasemat seisukohta 2024. a juhendis „Isikliku abistaja teenus. Juhend kohaliku omavalitsuse sotsiaaltöö ametnikule“. Selle järgi ei ole põhjust jätta teenust määramata piiratud teovõimega füüsilist kõrvalabi vajavale inimesele, kes suudab oma suhtlusoskuste piires väljendada, mida ta soovib.
30.See ei tähenda, et isikliku abistaja teenus sobib igale füüsilist kõrvalabi vajavale inimesele. Teenuse sobivus on kaheldav, kui inimene ei suuda isegi talle sobiva suhtlusviisi ja vajaliku toe abil väljendada teenuse osutamisel olulisi valikuid ega suunata talle antavat abi. Otsustada tuleb individuaalse hindamise, mitte inimese teovõime järgi. Teenuse üldised toimingud, mahu ja tingimused saab koos teenuse saaja, tema esindaja ja teenuseosutajaga üldjuhul piisavalt täpselt ette kindlaks määrata. Teenust osutades tuleb järgida teenuse saaja tahet ja juhiseid nii palju, kui ta suudab neid väljendada.
31.Eestkostja ja teenuse saaja ülesanded on erinevad. Eestkostja võib oma esindusõiguse piires teenust korraldada, teha eestkostetava nimel õiguslikke toiminguid ning aidata kokku leppida teenuse üldises sisus. Need ülesanded erinevad teenuse saaja ülesannetest (vt ülal p 29). Kaebaja eestkostemäärus annab eestkostjale sõnaselgelt ülesande korraldada kaebajale vajalik kõrvalabi ja sotsiaalteenused. III Abivajaduse hindamine
32.HMS § 6 uurimispõhimõtte järgi peab haldusorgan välja selgitama kõik menetluses olulised asjaolud ja vajaduse korral koguma tõendeid omal algatusel. Sotsiaalhoolekande asjades täpsustab seda kohustust SHS § 15: inimese abivajadust tuleb hinnata terviklikult.
33.Vastustaja ei selgitanud enne vaidlustatud korralduse andmist piisavalt välja, kas isikliku abistaja teenus sobib kaebajale ja kas kaebaja suudab seda kasutada.
34.14. oktoobri 2022. a hindamistulemuste järgi ei saanud kaebaja abivajadust täielikult hinnata. Määruse nr 4 § 6 lg 1 nägi teenuse vajaduse ja mahu hindamiseks ette kodukülastuse, kuid kaebaja kodus hindamist ei toimunud. Kui kodukülastus oli abivajaduse väljaselgitamiseks vajalik, pidi vastustaja selle korraldama. Asjaolu, et pakutud kodukülastuse aeg eestkostjast pereliikmele ei sobinud, ei vabastanud vastustajat hindamiskohustusest.
6(10)
3-23-1175
35.Et kohaliku omavalitsuse üksus saaks asjaolud põhjalikult välja selgitada, peab teenuse taotleja täitma kaasaaitamiskohustust (sotsiaalseadustiku üldosa seaduse (SÜS) § 5 lg 2). Vajaduse korral peaksid hindamisele kaasa aitama ka tema pereliikmed (SHS § 5 lg 1 p 5). Piiratud teovõimega taotleja puhul lasub kaasaaitamiskohustus ka eestkostjal, kelle ülesanne on kaitsta eestkostetava isiklikke õigusi ning huve, sh korraldada vajalikud sotsiaalteenused (perekonnaseaduse (PKS) § 206 lg 1). Kui eestkostja takistab hindamist, sealhulgas kodukülastust, on kohtul õigus ta vabastada (PKS § 197 lg 1 koosmõjus §-ga 202).
36.Kaebaja ulatuslikud kognitiivsed ja suhtlemisraskused ei vähenda haldusorgani uurimiskohustust. Kui inimene ei suuda üldistele küsimustele usaldusväärselt vastata, tuleb valida tema võimetele sobiv hindamisviis ja vajaduse korral kasutada muid teabeallikaid. SHS § 3 lg 1 p 5 järgi tuleb abivajaja kaasata abi andmise igas etapis ning arvestada tema arvamust vastavalt tema vanusele ja arengutasemele.
37.Kas kaebaja suudab isiklikku abistajat piisavalt juhendada, on küsimus, mille peab esmalt välja selgitama kohalik omavalitsus. Selleks tuleb muu hulgas hinnata kaebaja suhtlemisviisi; tema võimet väljendada eri olukordades oma soove ja vastumeelsust ka võõrastele inimestele; seda, kas ta suhtleb tuttavate ja võõraste inimestega erinevalt; ning vajaduse korral võimalust kasutada alternatiivseid suhtlusviise. IV Kaebajale määratud sotsiaalteenuste piisavus
38.Ringkonnakohus leidis, et kaebaja vajadused on juba määratud teenustega sobivalt rahuldatud. Selleks järelduseks ei olnud asjaolusid siiski piisavalt välja selgitatud.
39.Kaebajale määrati tugiisikuteenus kuni 80 tundi kuus. Sellest ei saa järeldada, et tema füüsilise kõrvalabi vajadus oleks kaetud. Kaebajale 3. jaanuaril 2023 määratud tugiisikuteenuse otsuses ei ole täpsustatud, et teenus hõlmaks füüsilist kõrvalabi riietumisel, pesemisel, söömisel või liikumisel.
40.Päevakeskuses osutatav erihoolekandeteenus võib katta inimese abivajaduse ajal, mil talle seda teenust osutatakse. Ilma täiendava hindamiseta ei ole selge, kas abi on olemas ka kodus. Maardu linna
19.detsembri 2022. a koduteenuse otsuse järgi tagas päevakeskus kõrvalabi tööpäevadel ainult kuni kella 16-ni.
41.19. detsembri 2022. a koduteenuse otsus ei taganud vajaduspõhist abi kogu päeva jooksul, vaid nägi suurema osa toimingute jaoks ette, et neid tehakse tööpäeviti vahemikus kell 16-17. Linnavalitsuse ametnik oli juba 5. detsembri 2022. a e-kirjas teatanud, et pärast kella 17 ei ole koduteenust võimalik osutada.
42.Seega võis osa kaebaja abivajadusest jääda varem määratud teenustega katmata nii abi sisu kui ka selle osutamise aja tõttu. Vaidlustatud korralduses ei ole vastustaja põhjendanud, miks pidanuks need teenused olema kaebaja vajaduste rahuldamiseks piisavad.
43.Asja uuel otsustamisel võib tähtis olla see, millist abi kaebaja uue otsuse tegemise ajal vajab. 24. mai 2023. a koduteenuse otsus nägi muu hulgas ette abi toidu valmistamisel ja vajaduspõhised esmased hooldustoimingud ajal, mil teisi pereliikmeid, välja arvatud puudega vanaisa, ei ole kodus. Otsusest ei selgu siiski, milliseid füüsilist kontakti eeldavaid hooldustoiminguid oli linn valmis tegelikult tegema, mis ajal oli teenus kättesaadav või kui pikalt tuli sellest ette teatada. Kui vastustaja suudab koduteenusega kaebajale vajalikku füüsilist kõrvalabi tegelikult ja sobival ajal anda, ei pea sama vajaduse katmiseks tingimata määrama isikliku abistaja teenust. 7(10)
3-23-1175
44.Ringkonnakohus ei saanud seega üksnes määratud teenuste loetelu põhjal järeldada, et kõik kaebaja vajadused olid kaetud. Selleks oleks tulnud vähemalt välja selgitada, millistes toimingutes kaebaja kõrvalabi vajab, kui tihti ja kui kaua ta seda vajab ning millal ja mis tingimustel talle määratud teenuseid tegelikult osutatakse. V Teenuste saamise aeg
45.Teenuse sobivuse hindamisel tuleb arvestada ka seda, kas teenus on kättesaadav siis, kui abivajadus esineb. Mõne vajaliku toimingu, näiteks koristamise, sisseostude tegemise, riiete korrashoiu või pesemise saab ajastada tavapärasele tööajale, mil teenuse osutamine on eeldatavasti odavam. Kõigi toimingutega nii teha ei saa. SHS § 3 lg 1 p 6 kättesaadavuse nõue ei ole täidetud ainuüksi teenuse määramisega: abi peab olema võimalik saada ajal, mil seda vajatakse. Ette planeeritava abi korral võib nõuda mõistlikku etteteatamist; teenuseosutaja ei pea alati olema valmis ette teatamata abi andma. Ootamatu vajaduse katmiseks võib vastustaja kavandada ka tavapärasest erineva teenuse.
46.Kaebaja ei pea oma õiguste kaitseks ootama, kuni vajalik kõrvalabi jääb mõnel konkreetsel juhul andmata. Sotsiaalteenuseid tuleb korraldada etteulatuvalt. Kui inimesel on tuvastatud vajadus abi järele igapäevastes põhitoimingutes, näiteks liikumisel, riietumisel või hügieenitoimingutes, tuleb korraldada valmisolek abi osutada enne, kui selle puudumine seab tema toimetuleku ohtu.
47.Seetõttu on asjakohane kaebaja tõstatatud küsimus, kuidas korraldatakse abi näiteks juhul, kui kaebaja eestkostja ootamatult haigestub või peab mõnda aega eemal viibima. Vastustaja peab välja selgitama, kas sellises olukorras jääks mõni kaebaja vajadus katmata ja millise sobiva teenusega saaks selle katta nii, et kaebaja ei jääks pärast tööpäeva või nädalavahetusel abitusse olukorda. VI Pereliikme abi arvestamine
48.Ringkonnakohus märkis, et kaebaja elab koos emaga ning seda võib abivajaduse hindamisel arvesse võtta. Kolleegium selgitab, et koos elamine võib olla tervikliku hindamise seisukohalt oluline, kuid sellele ei saa anda ringkonnakohtu otsusest nähtuvat kaalu.
49.SHS § 3 lg 1 p 5 järgi kaasatakse vajaduse korral sotsiaalhoolekandelise abi andmisse inimese nõusolekul tema pereliikmed. Vajalikku abi peab saama korraldada õigel ajal ka ilma pereliikme osaluseta. Muidu sõltuks inimese õigus saada abi pereliikme tegevusest või tegevusetusest. SHS ei sea sotsiaalteenuse saamise õigust sõltuvusse sellest, kas inimesel on pereliikmeid, kes võiksid kohaliku omavalitsuse asemel tema eest hoolitseda. SÜS § 11 p 1 järgi on sotsiaalkaitses oma osa ka inimese ja perekonna omavastutusel. Ükski seadus ei kohusta aga pereliiget andma täisealisele lähedasele isiklikku hooldust. Ka põhiseaduse § 27 lg-s 5 sätestatud põhimõte, et perekond on kohustatud oma abivajava liikme eest hoolitsema, ei ole piiramatu. Seetõttu ei või omavalitsus siduda sotsiaalteenuse osutamist sellega, kas inimesel on pereliikmeid või kas nad saavad tema eest hoolitseda (RKPJKo 5-18-7/8, p-d 146–147).
50.Kaebaja eestkostemäärus ei kohusta eestkostjat kõiki kaebajale vajalikke hooldus- ja kõrvalabitoiminguid ise tegema. Eestkostja ülesanne on korraldada vajalik kõrvalabi ja sotsiaalteenused. Kohalik omavalitsus ei saa eestkostja olemasolu tõttu jätta kaebajale tegelikult vajalikke sotsiaalteenuseid määramata ja osutamata.
8(10)
3-23-1175
51.See ei tähenda, et pereliikmete vabatahtlikult ja tegelikult antavat abi ei võiks arvesse võtta. SHS § 15 lg 2 järgi tulebki hinnata inimese sotsiaalset elukeskkonda tervikuna. Arvesse saab võtta ainult abi, mida pereliige soovib ja saab anda ning tõepoolest annab. Kui pereliige aitab inimest, kuid ei saa või ei soovi anda kogu vajalikku abi, tuleb puudujääv abi tagada sotsiaalteenusega. Teenuse eest tasu määramisel võib arvestada ka lähedase eelduslikku ülalpidamiskohustust (SHS § 16 lg 2; vt ka RKHKo 3-22-2592/52, p 35).
52.Ringkonnakohus leidis, et pere toe puudumisel võiks kaaluda kaebaja suunamist väljaspool kodu osutatavale üldhooldusteenusele. See on põhjendatud ainult siis, kui kodus osutatavate teenustega ei saa kaebaja vajadusi piisavalt katta või nende osutamine oleks kohalikule omavalitsusele ebaproportsionaalselt kulukas. SHS § 3 lg 1 p 21 järgi tuleb esmalt eelistada abi, mis võimaldab inimesel elada kodus või kodusarnases keskkonnas. See põhimõte pole siiski absoluutne. Pereliikme ajutine äraolek ei anna iseenesest alust järeldada, et inimest ei saa kodus aidata: seda tuleb hinnata tema tavapärase abivajaduse järgi. Kui kodus või kodusarnases keskkonnas elamisega kaasneva abivajaduse intensiivsus ja sellega seotud sotsiaalteenuste kogumaht on väga suured, võib olla õigustatud inimese suunamine riigile ja omavalitsusele kokkuvõttes soodsamale teenusele, näiteks päeva- või nädalahoiule. SHS § 3 lg 1 p 21 arvestades ei või avaliku raha kokkuhoid olla teenuste valimisel siiski ainus ega peamine kriteerium. VII Ringkonnakohtu menetlusvead ja kokkuvõte
53.Kaebaja väidab ka, et ringkonnakohtu otsus oli talle üllatuslik. Kolleegium selle väitega ei nõustu. Seda, kas juba määratud teenused katavad kaebaja füüsilise kõrvalabi vajaduse, arutati halduskohtus. Kaebaja juhtis sellele probleemile tähelepanu 9. oktoobri 2023. a seisukohas ja vastustaja vastas
18.detsembri 2023. a seisukohas. Ka apellatsioonimenetluses vaidlesid pooled muude teenuste piisavuse üle.
54.Ringkonnakohus oleks pidanud abi piisavuse üle otsustamiseks vähemalt kindlaks tegema koduteenuse tegeliku sisu ja ajalise kättesaadavuse, tugiisikuteenusega antava abi sisu ning selle, milline kaebaja kõrvalabi vajadus jäi katmata. Otsuses ei ole neid küsimusi piisavalt käsitletud. Ühtlasi tugines ringkonnakohus abi piisavust hinnates olulisel määral 24. mai 2023. a koduteenuse otsusele, mis tehti pärast vaidlustatud 26. aprilli 2023. a korraldust.
55.Kolleegium ei nõustu halduskohtu seisukohaga, et isikliku abistaja teenuse määramata jätmiseks puudus õiguslik alus. Määruse nr 4 § 3 lg 2 käsitleb teenuse saaja juhendamisvõimet. SHS §-dest 27-29 tuleneb, et teenuse saaja enda tahe ja juhised on selle teenuse puhul olulised (vt eespool p-d 23–31).
56.Hinnang inimese abivajadusele on hindamisotsus. Selle õiguspärasust kontrollides võib kohus piirduda ratsionaalsuse testiga (RKHKo 3-20-1198/58, p 14). Seevastu otsus, millist abi ja millistel tingimustel inimesele pakkuda, on kaalutlusotsus. Selle kohtulik kontroll on piiratud HKMS § 158 lg 3 järgi. Vastustaja ei hinnanud kaebaja abivajadust piisavalt ja tegi taotletud teenusest keeldumisel kaalumisvigu. Seetõttu tuleb kaebus rahuldada.
57.Halduskohtu otsuse resolutsioon on õige, kuid muuta tuleb selle põhjendusi. Maardu Linnavalitsuse korraldus nr 240 tuleb tühistada ja kohustada Maardu linna kaebaja taotlust uuesti lahendama. Selleks tuleb muu hulgas välja selgitada, millistes igapäevastes toimingutes kaebaja füüsilist kõrvalabi vajab, kui sageli ja millal vajadus tekib; mida ta suudab ise teha ning millal vajab juhendamist, järelevalvet või füüsilist abi; mil määral suudab ta endale sobival viisil väljendada konkreetseid soove, valikuid ja juhiseid; ning millist abi ja millal ta tegelikult saab koduteenuse, 9(10)
3-23-1175 tugiisikuteenuse, erihoolekandeteenuse või muude sotsiaalteenuste kaudu. Samuti tuleb hinnata, kuidas tagada vajalik abi siis, kui pereliikmed ei saa seda ajutiselt anda, ja kas abivajaduse saab katta ühe teenuse või mitme teenuse kombinatsiooniga. Need asjaolud tuleb tuvastada uue otsuse tegemise aja seisuga.
58.Kui koduteenus või muu kaebajale sobiv teenus tagab vajaliku füüsilise kõrvalabi piisavas mahus ja õigel ajal, ei pea vastustaja samu toiminguid lisaks isikliku abistaja teenusena osutama. Sellest teenusest ei või aga keelduda ainuüksi põhjusel, et kaebajale on seatud eestkoste või tema kognitiivsed võimed ja kõne on oluliselt häiritud. Samuti ei saa teenust määrata üksnes selle põhjal, et kaebaja vajab ulatuslikku füüsilist kõrvalabi. Otsustav on individuaalne hinnang sellele, millist abi kaebaja vajab ning kas valitud teenus oma sisu ja korralduse poolest võimaldab selle vajaduse teenuse eesmärgile vastavalt rahuldada.
59.Kaebuse rahuldamise tõttu tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 50 eurot. Apellatsioonimenetluses kaebaja menetluskulude kandmist ei väitnud.
60.Avaldatavas kohtuotsuses tuleb kaebaja ja tema eestkostja nimed asendada tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3). (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.