Keskkonnaõigus

3-22-2460

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-22-2460 andmiseks nõusolekut Vabariigi Valitsuselt. Vabariigi Valitsus annab loa andmiseks nõusoleku, kui selleks on ülekaalukas riigi huvi. Sätte sõnastusest tuleneb ühemõtteliselt ja selgelt, et valitsuse nõusoleku küsimise eelduseks on taotleja sellekohane taotlus (konkreetne ettepanek). Seda kinnitab muu hulgas MaaPS seletuskiri, kus selgitatakse, et kohaliku omavalitsuse üksuse nõusoleku puudumisel võib taotleda Vabariigi Valitsuse nõusolekut, st see toimub ainult taotleja soovil ja loa andja nõusolekul (213 SE seletuskiri, lk 39). Asja materjalidest ei nähtu ning kaebaja ei ole ka väitnud, et ta oleks avaldanud loamenetluses selgelt soovi taotleda Vabariigi Valitsuselt nõusolekut. 2) Kaebajal ei olnud takistusi teha menetluse kestel ettepanekut Vabariigi Valitsuse poole pöördumiseks. Kaebaja ei avaldanud soovi Vabariigi Valitsuselt nõusoleku küsimiseks ka pärast seda, kui Keskkonnaamet andis oma 20.06.2022 kirjas kaebajale teada, et ta kaalub kaevandamisloa andmisest keeldumist ja viitas selge sõnaga võimalusele taotleda nõusolekut Vabariigi Valitsuselt. Kuna riigi huvi esinemist saab hinnata Vabariigi Valitsus, kelle poole pöördumise ettepanekut kaebaja ei teinud, puudub vajadus analüüsida menetlusosaliste väiteid seonduvalt Uku liivakarjääris kaevandamise vastu esineva riikliku huviga. 3) Haldusmenetluse käigust nähtub, et vald on keeldunud kaebaja taotlust kooskõlastamast. Kadrina Vallavalitsus on 09.03.2022 kirjas märkinud, et kui KMH eelhinnangu järelduseks on mitte algatada KMH, siis tuleb vallavolikogu otsust nr 124 käsitada keeldumisena. Kirjas on antud seisukoht KMH eelhinnangu täiendatud eelnõule ja kaevandamisloa muudetud taotlusele ning leitud, et KOV ei ole olnud nõus kaevandamisloa andmisega. Kadrina Vallavolikogu on delegeerinud selles valdkonnas volikogu pädevuse vallavalitsusele, mistõttu tuleb 09.03.2022 seisukohta käsitada KOV (Kadrina valla) keeldumisena. Seega ei puudunud Keskkonnaameti korralduse andmise hetkel KOV seisukoht kaevandamise küsimuses ning Keskkonnaametil tuli MaaPS § 55 lg 2 p 11 alusel kaevandamisloa andmisest keelduda (vrd Tallinna Ringkonnakohtu 30.09.2022 otsus nr 3-21586, p 22; 05.05.2023 määrus nr 3-23-595, p 16). 4) Kaevandamisloa kooskõlastamist otsustades peab KOV lähtuma omavalitsusüksuse ja kohaliku kogukonna huvidest, kaaludes muu hulgas keskkonnahoiualaseid ja sotsiaalseid argumente (Riigikohtu 11.11.2015 otsus nr 3-3-1-37-15, p 11). KOV otsus peab olema proportsionaalne ja langetatud kaalutlusreegleid järgides (Riigikohtu 09.10.2019 otsus nr 317-796, p 10). Menetlustoimingu põhjendused ei pea tingimata vastama haldusakti põhjendustele esitatavatele nõuetele, kuid need peavad siiski olema piisavalt selged ja küllaldased tõhusa kaebeõiguse tagamiseks (Riigikohtu otsus nr 3-3-1-82-14, p 20). KOV-l on kaevandamisloa kooskõlastamisel lai kaalutlusruum; sj ei ole KOV jäigalt seotud MaaPS §-s 55 sätestatud alustega; asjakohaseks ja kaalukaks argumendiks on see, et kaevandamine halvendaks elanike elutingimusi; KOV-l on võimalik tugineda ka argumendile, et kaevandamine oleks vastuolus kehtiva planeeringuga (Riigikohtu 30.09.2022 otsus nr 3-201247, p 10). 5) Kadrina Vallavalitsuse 09.03.2022 arvamusest nähtuvalt ei ole vald nõus kaevandamisloa andmisega kokkuvõtvalt järgmistel põhjustel: 1) vastuolu maakonnaplaneeringu ja valla ÜP-ga (karjääride rajamine rohelise koridori alale on ebasoovitav ehk seda tuleb vältida); eelhinnang on rohevõrgustikku puudutavate järelduste osas puudulik ja põhjendamatu; 2) eelhinnang koos Inseneribüroo Steiger OÜ eksperthinnanguga ei asenda KMH-d; eelhinnangust nähtuvalt ületatakse nii asukoha kui ka selle ümbruskonna keskkonnataluvus, mistõttu on tegemist olulise keskkonnamõjuga; eelhinnangust ei nähtu, et oleks välistatud kavandatava tegevuse negatiivne mõju Natura alale; kaevandamine seab ohtu kultuuripärandi (Rajamäe oosid ja mõhnad kui väärtuslikud pinnavormid), mis on olulised kultuuripärandi objektidena; kaevandamisega kaasneb oluline oht põhjaveele, kuna plaanitakse kaevandada alla põhjaveetaset; arvestatud ei ole karstialaga; 3(9)

3-22-2460 tegevusel on oluline mõju kaevudele, ent see mõju on käsitlemata; eelhinnangus ei ole piisavalt selgitatud, kas ja kuivõrd võib karjäärist leviv müra tekitada olukorra, kus müra on piirväärtuse lähedal või ületab seda; 3) Kadrina Vallavalitsusele on esitatud ettepanek moodustada kohalikul tasandil kaitstav Uku loodusobjekt; ettepaneku kohaselt väärivad kaitset piirkonnas paiknevad oosid, Uku mõhnastik ning mets, mis oleksid Uku karjääris kaevandamise lubamise korral väärtustena ohustatud. 6) KOV-l on võimalik tugineda argumendile, et kaevandamine on vastuolus kehtiva planeeringuga (Riigikohtu otsus nr 5-20-2, p 34). Kaevandamine on intensiivne maakasutus, mis ei pruugi olemuslikult sobituda ÜP-s määratletud kogukondlike põhimõtetega KOV ruumilise arengu kohta (Riigikohtu 18.10.2016 otsus nr 3-3-1-31-16, p 18). Valla 09.03.2022 arvamuse lisaks olevast LK eksperthinnangust nähtuvalt jääb kavandatav kaevandusala Lääne-Viru maakonnaplaneeringu 2030+ joonise 2 „Väärtused, konfliktid, riigikaitse“ järgi Ohepalu ja Viitna vahelise kirde-edela suunalise riikliku rohekoridori (K1) lõunaossa ja põhja-lõuna suunalise maakondliku rohekoridori (K2) põhjaossa ning suure Tapa-Loobu maantee ja Loobu jõe vahele jääva väärtusliku maastiku ala lääneserva. Lisaks viitab Kadrina vald, et kehtiva ÜP seletuskirja kohaselt on endaga suuri metsamassiive ühendav Kadrina valla põhjaosa oluline rohelise võrgustiku sõlmala. Maakonnaplaneeringu seletuskirja kohaselt on üldjuhul ebasoovitav rajada karjääre (ka laiendada olemasolevaid) maavarade kaevandamiseks planeeritud rohelise võrgustiku koridoride alale. Seejuures tuleb rohevõrgustiku koridorides paiknevate karjääride rekultiveerimisel tagada ja parendada rohelise võrgustiku toimimist. Ka on maakonnaplaneeringu seletuskirjas märgitud, et rohelise võrgustiku tuumala/koridori alad ei ole takistuseks kaevandamislubade taotlemisel ja väljaandmisel õigusaktides sätestatud korras ja tingimustel, kui tagatakse rohelise võrgustiku toimimine, nt leitakse mõju kompenseerimiseks uus koridor. Kui rohevõrgustiku tuumaladele kavandatakse suuri, riigi toimimiseks vajalikke objekte, tuleb tagada tuumalasisene ja tuumaladevaheline sidusus; maavarade kaevandamisel tuleb see tagada rekultiveerimise või asendusalade leidmise kaudu; looduslike ja/või pool-looduslike alade osatähtsus ei tohi tuumalal langeda alla 75%. 7) Kaebaja märgib õigesti, et maakonnaplaneering ega ÜP iseenesest kaevandamist rohelise võrgustiku alal ei välista. Riigikohus on selgitanud, et rohevõrgustiku puhul on tegemist üksnes maakonnaplaneeringu täpsusega määratud maakasutustingimustega. Maakonnaplaneeringute üldisuse tase on selline, et täpsemate selgitusteta ei ole võimalik väita, et kaevandamine ei ole võimalik. Seega ei piisa keskkonnaloa kooskõlastamata jätmiseks maakonnaplaneeringule viitamisest. Selgitada tuleb, kas ja kuidas takistaks kavandatav tegevus maakonnaplaneeringuga seatud eesmärkide saavutamist (otsus nr 3-3-137-15, p 17). Neid asjaolusid tuleb selgitada ka juhul, kui KOV viitab kaevandamisloa menetluses arvamuse andmisel valla ÜP-le. Siinsel juhul on KOV lisanud oma 09.03.2022 kirjale eksperthinnangu, milles analüüsitakse kaebaja esitatud ekspertarvamust ning taotletud kaevandamisloa kooskõla kõrgema taseme planeeringutega. Seejuures on Kadrina Vallavalitsus toonud oma 09.03.2022 kirjas välja, milles seisneb vastuolu kehtivate planeeringutega, st tegemist ei ole pelgalt üldsõnalise väitega vastuolu kohta kehtivate planeeringutega. Ühe argumendina on vallavalitsus märkinud, et Keskkonnaamet ei ole KMH eelhinnangut koostades välja selgitanud, kas kaevandamise mõju kompenseerimine on üldse võimalik ning millises ajalises perspektiivis see saaks toimuda; seetõttu ei ole Uku liivakarjääri puhul välja toodud tingimusi, mille tõttu oleks põhjendatud kalduda kõrvale üldreeglist, et karjääride rajamine rohelise koridori alale on ebasoovitav – ehk seda tuleb vältida. Kadrina vald on 09.03.2022 seisukohas välja toonud, et LK hinnangu kohaselt on selgusetu, kuidas tagab korrastamine samal alal eksisteerinud ökosüsteemide ja nende osaks oleva elurikkuse taastumise ning kuidas selline tegevus parandab rohevõrgustiku toimimist; kavandatavate nn leevendusmeetmete alusel plaanitakse alale luua täiesti uus ökosüsteem – 4(9)

3-22-2460 karjääriveekogu, mis ei paranda kuidagi rohekoridori funktsiooni toimida nt ulukite rändekoridorina; tingimus, et lisauuringuid tuleb teha alles siis, kui hakatakse koostama korrastusprojekte, ei ole piisav, kuna see ei võimalda tagada alale endise loodusliku olukorra taastamist. Lisaks on valla esitatud eksperthinnangus leitud, et Keskkonnaameti eksperthinnangus ei ole analüüsitud kaevandustegevuse mõju, mis seondub ökosüsteemide ja maastiku muutmisega; samas on üldiselt teada, et just elupaigalised (eriti sigimispaikade) muutused ja häiringud rändekoridorides on paljudele elustikuliikidele võtmetähtsusega mõjurid; kui piirduda vaid välisõhu ja veerežiimi muutuste arvestamise ja leevendamisega, siis hinnatakse vaid väikest ja pigem kõrvalist osa mõjuritest. LK hinnangul on kõrvale jäetud kaevandamise otsene ökosüsteeme ja maastikku muutev mõju, st ruumikasutus ise; ainult andmebaasides leiduvate kaitsealuste liikide leiukohtade ja elupaigatüüpide mitte-lausalise inventuuri andmete alusel ei ole põhjendatud väita, et kavandatava tegevuse negatiivset mõju ei ole oodata, ja veelgi enam väita, et vaja ei ole võtta leevendavaid meetmeid. 8) Vald on seega toonud välja piisavad põhjendused, miks on kavandatav tegevus vastuolus planeeringutega ning mille poolest on eelhinnang puudulik seoses rohekoridorile avalduva mõju hindamisega. Oma 09.03.2022 kirjas on Kadrina vald viidanud ÜP seletuskirja lehekülgedele 32–33, kus on selgitatud rohevõrgustikuga seonduvat ning oluline on rohelise võrgustiku sõlmala – Kadrina valla põhjaosa. Samuti on vald tuginenud argumendile, et eelhinnangus ei ole olnud piisav Natura alale avalduva mõju hindamine; kuna inventuure pole tehtud, tegelikult on teadmata, milline elustiku mitmekesisus esineb kaevandamisalal ja seda ümbritsevas rohevõrgustikus; lisaks on LK hinnangu kohaselt kaitsealasid ja Natura 2000 alasid tegelikult võrgustikuks siduv rohevõrgustiku teemaplaneering koos selle tingimustega suuremas osas hindamisel kõrvale jäetud. Lisaks on vald tuginenud argumendile, et soovitakse moodustada kohalikul tasandil kaitstav Uku loodusobjekt. Ühtlasi on Kadrina vald tuginenud kultuuripärandi kaitsele (kavandatav tegevus kahjustaks Rajamäe oosi ja mõhnasid) ning keskkonna kaitse argumentidele nagu müra levik, mõju põhjaveele, karstialadele ja kaevudele. 9) Seega pole KOV lähtunud lubamatutest, asjakohatutest või sobimatutest kaalutlustest, vaid on arvestanud kohalike elanike huvidega ja kohalike huvidega loodusobjekti kaitsmisel ning kaalunud keskkonnakaitselisi ja kultuuripärandi kaitsega seotud argumente. Valla keeldumine ei ole seega õigusvastane. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

3-22-2460 on Keskkonnaamet jätnud apellandi huvid kaitseta, kuna KMH eelhinnangu andmise õigus ja kohustus on menetluses Keskkonnaametil ning see ei ole apellandi kontrolli all. Riigikohus on haldusasjas nr 3-21-101 leidnud, et Keskkonnaametil on võimalik korraldada KMH pärast kaevandamisloa kooskõlastamata jätmist. Kui aga Keskkonnaamet leidis, et tema eelhinnang on vaatamata valla seisukohale endiselt piisav ja asjakohane, siis seda enam on arusaamatu ja ebaproportsionaalne keelduda loa andmisest, kui luba saaks siiski anda Vabariigi Valitsuse nõusolekul. Keskkonnaamet ei ole teinud asjakohaseid pingutusi apellandiga suhtlemiseks ja tekkinud olukorra selgitamiseks, et tagada apellandile mõistlik võimalus kaitsta oma õigusi ja vajadusel esitada täiendavaid taotlusi. 3) Kadrina Vallavolikogu ei ole selgelt ja nõuetekohaselt keeldunud andmast nõusolekut kaevandamisloa väljastamisele, vaid on esitanud vastuolulisi ja tingimuslikke seisukohti. Kadrina Vallavolikogu 27.05.2020 otsuses nr 124 on üksnes tehtud ettepanek hinnata mõjusid. Nõusoleku andmisest ei ole keeldutud ka tingimuslikult. Seda on Keskkonnaamet 25.11.2021 kirjas ka ise möönnud. Kadrina Vallavalitsus on 09.03.2022 kirjas märkinud, et kui KMH eelhinnangu järelduseks on mitte algatada KMH, siis tuleb otsust nr 124 käsitada keeldumisena. Keskkonnaameti keeldumine põhineb seega sellel, et a) Kadrina Vallavolikogu on asunud tagantjärele oma otsust nr 124 teistmoodi tõlgendama, ja b) Keskkonnaamet teeb järeldusi valla seisukohtadest, mida ei olnud valla otsuses, millega lahendati nõusoleku andmise küsimus. Keskkonnaameti keeldumine sisaldab vastuolulisi põhjendusi, kas vald on keeldunud või mitte. Valla seisukohti ei tohiks sellises olukorras tõlgendada tagantjärele apellandi kahjuks. 4) Kui lugeda, et vald keeldus nõusoleku andmisest, siis oli valla keeldumine õigusvastane. Keskkonnaamet on oma eelhinnangus tuvastanud, et kavandatava tegevusega ei kaasne olulist keskkonnamõju. Keskkonnaamet kaalus seejuures eelhinnangu andmisel põhjalikult ka valla ettepanekuid ja argumente, kuid ei näinud sellest hoolimata ühtegi põhjust algatada KMH-d. Puudub alus kahelda Keskkonnaameti kui pädeva asutuse hinnangu õigsuses. Olgugi et vallal on otsuse tegemisel lai kaalutlusruum, peavad tema seisukohad olema ka sisuliselt põhjendatud ning lähtuma õiguspärastest kaalutlustest, arvestades sh seadusest tulenevat haldusorganite pädevusjaotust. Nõue algatada KMH väljub valla kaalutlusruumist. Halduskohus on jätnud valla argumendid sisuliselt analüüsimata ning inseneribüroo STEIGER eksperthinnangu kui olulise tõendi üldse tähelepanuta. Eelhinnangus on käsitletud ka maakonnaplaneeringu ja rohevõrgustikuga seonduvat. Muu hulgas on seal märgitud, et maakonnaplaneeringu järgi tuleb varude ammendumisjärgsel korrastamisel tagada ja parendada rohelise võrgustiku toimimist. Seega tuleb karjäär korrastada selliselt, et see täiendaks rohelist võrgustikku. Pelgalt asjaolu, et vald on oma kirjas loetlenud aspektid, millega ta ei nõustu või mis on eelhinnangus väidetavalt puudulikult kajastatud, ei tähenda, et valla seisukoht on põhjendatud. Halduskohus on tõendeid hindamata jättes oluliselt rikkunud menetlusnorme. 5) Ebaõige on valla väide, et kaevandamine on vastuolus planeeringutega. Planeeringud viitavad lisatingimustele seoses rohevõrgustikuga, mida on võimalik järgida kaevandamisloa väljastamisel. Vald ei ole välja toonud, kuidas Uku liivakarjääris kaevandamine takistaks rohevõrgustiku toimimist ja eesmärkide saavutamist.

3-22-2460 eelnõu avalikustamise hetkeks olema selge, et Keskkonnaamet plaanib loa andmisest keelduda põhjusel, et KOV ei ole loa andmisega nõus. Kõik menetlusosalised, sh loa taotleja peavad kaasa aitama efektiivsele ja eesmärgipärasele haldusmenetlusele. Keskkonnaamet ei pea asuma hindama võimalikke riigi huve kaevandamiseks olukorras, kus loa taotleja ei ole väljendanud soovi pöörduda Vabariigi Valitsuse poole. 2) Ebaõige on apellandi väide, et Keskkonnaamet ei reageerinud valla ettepanekule täiendada KMH eelhinnangut. Keskkonnaamet täiendas KMH eelhinnangut mitmel korral enne lõplikku KMH algatamata jätmise otsust. Pärast valla 27.05.2020 otsust nr 124 tegi apellant ise ettepaneku hinnata kaevandamise mõjusid sõltumatu eksperthinnangu abil, s.o mitte KeHJS mõistes KMH menetluses. Iseenesest on õige, et KOV-l ei ole õigust nõuda KMH algatamist ega teha järelevalvet Keskkonnaameti üle. Teisalt, isegi kui KOV keeldumine tugineb osaliselt KMH eelhinnangu väidetavatele puudustele, ei ole Keskkonnaametil võimalik ümber hinnata KOV arvamuse õiguspärasust, eeskätt osas, milles KOV leiab, et kavandatud tegevus on vastuolus maakonnaplaneeringu ja Kadrina valla üldplaneeringuga ning kohaliku tasandi kaitstava loodusobjekti kavandamisega. Samuti ei ole Keskkonnaametil võimalik jääda lõputult KMH eelhinnangut täiendama, kui tal on olemas teave, et otsustada KMH algatamise üle. Keskkonnaameti korralduses ei ole vastuolulisi põhjendusi, vaid see kirjeldab menetluse jooksul KOV antud erinevaid seisukohti. Õige on halduskohtu seisukoht, et KOV ei olnud kokkuvõttes apellandile kaevandamisloa andmisega nõus ning Keskkonnaametil tuli sellega arvestada.

7(9)

3-22-2460

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-22-2460 liikumisvõimalusi ja -teid loodusalade vahel ning mõjutab eluslooduse ökoloogilist toimimist, mis on olnud rohevõrgustiku maakonnaplaneeringus ette nägemise oluliseks eesmärgiks. Elupaigalised muutused ning häiringud rändekoridorides (sigimis-, varje-, toitumis- ning rändepaikade kadu) on paljudele liikidele võtmetähtsusega mõjurid. Põhjendamatu on hinnata mõju elupaigatüüpidele, kaitsealuste liikide elupaikadele ja kasvukohtadele, ökosüsteemidele ja maastiku mitmekesisusele ainuüksi õhukvaliteedi, müra- ja saasteallikate ning veerežiimi muutuste kaudu, millele OÜ Inseneribüroo STEIGER ning Keskkonnaamet on keskendunud. Apellant ei ole neid seisukohti apellatsioonkaebuses sisuliselt ümber lükanud, esitades üksnes üldsõnalisi vastuväiteid. Apellant lähtub ekslikust eeldusest, et Keskkonnaameti seisukohad on KOV-ile siduvad. Riigikohtu otsusest asjas nr 3-3-1-31-16 (p 23) järeldub, et Keskkonnaameti järeldus, et karjääri rajamine ei mõjuta rohelise võrgustiku toimimist, on määrav vaid juhul kui KOV ei näita ära selle olulisi puudusi.

(allkirjastatud digitaalselt)

9(9)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.