X. X. kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 18.11.2022 tähtajalise elamisloa pikendamisest keeldumise otsuse nr 15.3- 3.2/909-1 tühistamise- ning tähtajalise elamisloa pikendamise kohustamise nõudes
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
Menetlusosalised ja nende Kaebuse esitaja – X. X., esindaja Marge Juur; esindajad Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Ragne Õunap
RESOLUTSIOON
Jätta kaebus rahuldamata
Edasikaebamise kord
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest. Otsuse avalikult teatavakstegemise päev on 20.11.2023. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui selles ei taotleta asja lahendamist kohtuistungil
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X. X. esitas Tallinna Halduskohtule 28.11.2022 kaebuse Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) tähtajalise elamisloa pikendamisest keeldumise otsuse nr 15.3-3.2/909-1 tühistamiseks ning PPA kohustamiseks rahuldama X. X. 11.05.2022 tähtajalise elamisloa (ettevõtluseks) pikendamise taotlust. Vaidlustatud otsusega keeldus PPA X. X. tähtajalise elamisloa pikendamisest VMS § 123 p 2 ja 3 alusel, kuna tähtajalise elamisloa taotlus ei vastanud tingimustele ja ei olnud põhjendatud. Vaidlustatud otsusest nähtuvalt sai X. X. esmase tähtajalise elamisloa 07.09.2020 välismaalaste seaduse (edaspidi VMS) § 191 alusel ettevõtluseks.
Tallinna Halduskohtu 14.12.2022 määrusega võeti kaebus menetlusse.
3.Politsei- ja Piirivalveamet vastas kaebusele 06.02.2023.
4.Tallinna Halduskohtu 31.08.2023 määrusega määrati haldusasi läbivaatamiseks kirjalikus menetluses. Tallinna Halduskohtu 24.10.2023 kirjaga lükati kohtuotsuse teatavakstegemise aeg edasi ja määrati uueks ajaks 20.11.2023.
KAEBUSE SISU JA TAOTLUS
5.Kaebaja tähtajalise elamisloa ettevõtluseks pikendamisest keeldumise ainsaks põhjuseks on otsuses välja toodud asjaolu, et kaebaja tegelik elukoht ei ole Eestis (VMS, § 117 lg 1 p 2). Muude tingimuste mittetäitmist seoses ettevõtlusega (VMS § 192) kaebajale ette ei heideta. Kaebajal on aga registreeritud elukoht Eestis. Kaebaja elukoha Eestis rahvastikuregistrisse kandmise üle vaidlust ei ole. Vaidlustatud otsuses toodud väärteoasjad 2018. aastast ja 2020. aastast ehk enne algse elamisloa väljastamist, on täiesti asjasse puutumatud. Kaebaja arvates on vastustaja asunud ilmselge aluse puudumisel otsima põhjusi taotluse rahuldamata jätmiseks, mis on lubamatu, venitades ka menetlust ebamõistlikult ja ebaseaduslikult.
6.Kaebaja põhjendas vastustajale korduvalt, et reisis Ameerika Ühendiriikides ja Euroopas aegadel, mil ta ei viibinud Eestis. Suurema osa Eestist eemalviibimise ajast tingis ülemaailmne pandeemia olukord. Seaduseandja ei sätesta, et elamisloa saanud välismaalane peaks teatud arv päevi aasta jooksul Eestis elama, oluline on elamisõiguse omamine ja selle andmise aluste täitmine (eesmärgipärane kasutamine), mis kaebaja puhul ettevõtluse näol on täidetud.
7.Elamisloa mittepikendamine riivab ebaproportsionaalselt kaebaja põhiseadusest ja rahvusvahelisest õigusest tulenevaid põhiõigusi (vaba eneseteostust § 19, ettevõtlusvabadust § 31 ja liikumisvabadust § 34). Riik ei või takistada põhiõiguste kandjal oma õiguste realiseerimist. Tähtajalise elamisloa pikendamisest keeldumisega on kaebajalt võetud võimalus aktiivselt osaleda ettevõtte majandustegevuse juhtimises ja normaalne äritegevus kaebaja äriühingutes on häiritud ilma elamisloa alusel saadava isikutunnistuseta (ID-kaardita). Kaebaja arvates on ettevõtluseks antava elamisloa puhul olulisim, et elamisluba kasutatakse eesmärgipäraselt. Kaebaja on seda teinud ja selle üle vaidlust ei ole.
8.Kaebaja taotluse menetlemisel rikkus vastustaja menetlustähtaegu. Vastustaja pidi tegema otsuse kaebaja taotluse osas 2 kuu jooksul, kuid hiljemalt 31.08.2022. s.o 10 päeva enne tähtajalise elamisloa kehtivusaja lõppemist (10.09.2022). Selle asemel saatis vastustaja kaebajale 5 kirja, milles igas kirjas pikendas meelevaldselt menetlustähtaega 2 kuu võrra, sh korduvalt enne tähtaja saabumist.
9.Täiendavas 21.09.2023 seisukohas palus kaebaja välja mõista menetluskulu summas 680 eurot.
VASTUSTAJA SEISUKOHT
10.Vastustaja on seisukohal, et kaebus ei ole põhjendatud ja tuleks jätta rahuldamata. PPA on kaebaja tähtajalise elamisloa taotluse menetlemisel lähtunud seadusest tulenevatest nõuetest ning ei ole vääralt kohaldanud VMS norme.
11.Vastustaja hinnangul ei ole kaebaja poolt toime pandud süüteod täiesti asjasse puutumatud. Kuigi PPA ei keeldunud tähtajalise elamisloa pikendamisest süütegude toimepanemise tõttu, on väärteoasjad välja toodud kaebaja käitumise iseloomustamiseks, mitte kaebaja halvustamiseks. Ka ei nõustu vastustaja etteheitega selgituste meelevaldse tõlgendamise kohta. Vastustaja juhib tähelepanu, et 08.08.2022 kirjas selgitas kaebaja, et Ameerika Ühendriikidest Eestisse reisimine oli piiratud või riskantne ning ta pidi seal
viibima oma pere ja lähedaste terviseküsimuste tõttu. Sama selgitas kaebaja ka 18.08.2022 saadetud kirjas. Seega ei ole PPA kaebaja selgitusi meelevaldselt tõlgendanud, kui on kajastanud kaebaja enda väidetut. COVID-19 pandeemia algas juba 2020. aasta alguses. Eestis kuulutati eriolukord välja 12.03.2020 ning see kehtis kuni 17.05.2020. Sellel ajal ei olnud kaebajal tähtajalist elamisluba. Kaebaja taotles esmast tähtajalist elamisluba ettevõtlusega tegelemiseks 16.06.2020. Seega oli kaebaja tähtajalise elamisloa taotlemisel teadlik, et seoses COVID-19-ga on maailmas pandeemia välja kuulutatud ning pidi möönma, et reisimine võib osutuda raskendatuks ning turismisektor kannatab.
12.Vastustaja ei nõustu kaebaja väitega justkui oleks PPA rajanud otsuse väljamõeldud väitele kaebaja laste elukoha kohta. PPA on otsuse p-s 25 selgitanud, et kuna taotleja ei täpsustanud enda ja pereliikmete elukorraldusega seonduvat, tuleb lähtuda kaebaja esitatud väidetest. Asjaolu, et PPA sõnastas kaebaja väidet teisiti kui kaebaja, ei tähenda, et PPA oleks rajanud otsuse väljamõeldud väitele.
13.Arvestades, et kaebaja viibis Eestis kahe aasta jooksul, mil tal oli tähtajaline elamisluba, lühiajaliselt ja pere elab Ameerika Ühendriikides, on selge, et ta ei asunud Eestisse elama. Vastustaja nõustub kaebajaga, et seadusandja ei ole sätestanud konkreetset päevade arvu, mis välismaalane peab elamisloa alusel Eestis elama, kuid sellise lühiajalise viibimise puhul, 36 päeva 2020. aastal, 69 päeva 2021. aastal ja 27 päeva 2022. aastal seisuga 08.08.2022, ei saa kindlasti nimetada Eestis elamiseks.
14.Elamisloa pikendamisest keeldumine ei riiva ka ebaproportsionaalselt kaebaja põhiõigusi. Rahvusvahelise õiguse üldpõhimõtete kohaselt on riigil suveräänne õigus otsustada välismaalase riiki sisenemise, riigis viibimise ja riigist lahkumise üle. Välismaalasel ei ole põhiseaduslikku õigust viibida riigis, mille kodanik ta ei ole. Rahvastikuregistri kanne ei võrdsustu tegeliku elukohaga.
15.PPA ei ole eksinud menetlustähtaja pikendamisel, kuna tähtaja pikendamisel ei ole uus määratav menetlustähtaeg ületanud esialgset menetlustähtaega (siseministri 12.01.2017 määrusega nr 7 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise taotlemise kord ning legaalse sissetuleku määrad“ on kehtestatud kaks kuud). VMS § 33 lg 2 sätestab, et haldusorgan määrab menetlustähtaja, kui menetluse läbi viimise tähtaega ei ole sätestatud määrusega. Kuna tähtajalise elamisloa menetlemise tähtaeg on sätestatud määrusega, ei määra PPA haldusorganina mitte menetlustähtaega (millele kehtiks VMS § 33 lg-st 3 tulenev piirang), vaid pikendab menetlustähtaega (millele ei ole VMS-is piirangut kehtestatud).
KOHTU PÕHJENDUSED
16.Käesolevas haldusasjas on vaidlustatud Politsei- ja Piirivalveameti 18.11.2022 tähtajalise elamisloa pikendamisest keeldumise otsust nr 15.3-3.2/909-1 ja taotletud selle tühistamist ning sellest tulenevalt ka tähtajalise elamisloa pikendamise kohustamist.
17.Vaidlustatud otsusega nr 15.3-3.2/909-1 keelduti tähtajalise elamisloa pikendamisest, sest tähtajalise elamisloa andmise tingimused ei oleksid olnud enam täidetud ning see ei oleks olnud enam põhjendatud. Seega esinesid elamisloa pikendamisest keeldumise alused. Nähtuvalt vaidlustatud haldusakti punktidest 2 ja 3 oli kaebaja saanud 07.09.2020 esmase tähtajalise elamisloa välismaalaste seaduse § 191 alusel ettevõtluseks ning 27.06.2022 taotles ta selle pikendamist osaühingusse Xxxxxxxxx registrikoodiga
XXXXXXXX.
18.Vaidlustatud haldusakti andmisel ja tähtajalise elamisloa pikendamisest keeldumisel on lähtutud välismaalaste seaduse (edaspidi ka – VMS) paragrahvi 123 punktidest 2 ning 3, mille kohaselt keeldutakse tähtajalise elamisloa andmisest kui välismaalane ei vasta tähtajalise elamisloa andmise
tingimustele ja kui tähtajalise elamisloa taotlus ei ole põhjendatud. Eelnimetatu on toimunud koosmõjus sama seaduse § 129 lõikega 1 ning § 131 lõikega 1, mille kohaselt peavad tähtajalise elamisloa nõuded olema täidetud mis tahes alusel tähtajalise elamisloa pikendamiseks, kusjuures tähtajalise elamisloa pikendamisest keeldumiste alustena kohaldatakse tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise aluseid. Tähtajalise elamisloa pikendamiseks peavad elamisloa saamise tingimused olema jätkuvalt täidetud (VMS § 129 lg 2).
19.Tähtajalise elamisloa andmine ja ka tähtajalise elamisloa pikendamisest keeldumine on vastustaja kaalutlusotsus ning vastustaja pädevuses. Kohtu roll taoliste spetsiifilist hinnangut vajavate vaidluste lahendamisel on üldse mingil määral piiratud, kuid vastavalt välismaalaste seaduse § 12 lg 1 kohaldatakse eelnimetatud seaduses sätestatud haldusmenetlusele ka haldusmenetluse seaduse nõudeid. Haldusakti õiguspärasuse põhilised eeldused on välja toodud haldusmenetluse seaduse §-s 54, mille kohaselt on haldusakt õiguspärane kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Elamisloa andmise või selle andmisest või pikendamisest keeldumisega seonduvate vaidluste puhul on põhirõhk üldjuhul kaalutlemise küsimusel. Lähtuvalt eeltoodust tuleb menetlusosaliste vastandlikku positsiooni hinnata ning seda eelkõige kaalutluste piisavuse ja asjakohasuse kontekstis. Kaalutlusvigade ilmnemise korral on vaja muuhulgas hinnata kas vastava küsimuse uuel läbivaatamisel võiks haldusorgani seisukoht ka teistsuguseks kujuneda, sest kui viga või teatav vaieldavus asja otsustamist nagunii mõjutada ei võinud, siis ei pruugi haldusakti tühistamine mingisuguse väiksemat laadi vormi- või kaalutlusvea tõttu põhjendatuks osutuda. Mis puutub vorminõuete järgimisse, siis sellega seonduvalt ei ole kaebaja tegelikult etteheiteid ka teinud. Kohus lähtub eelnimetatust. Vaidluse olemus seostub pigem küsimustega sellest kas Eestis elamise nõue oli ka tegelikult täidetud, kas vastustaja tõlgendus reaalselt Eestisse elama asumise kohustuse täitmata jätmisest oli asjakohane ning kas elamisloa pikendamisest keeldumist võib kokkuvõttes siiski põhjendatuks lugeda või mitte. Küsimus on selles, et välismaalaste seaduse § 117 lg 1 punktis 2 sisaldub nõue, mille kohaselt eeldab välismaalasele antav tähtajaline elamisluba ka isiku tegelikku elukohta Eestis.
20.Vastustaja on haldusmenetluse raames võimaldanud kaebajal esitada selgitusi selle kohta, millal ta tähtajalise elamisloa kehtivuse ajal Eestis viibis ja kus ta oli ülejäänud aja ehk sel perioodil kui teda Eestis ei olnud. Vastava menetluse käiku ning kaebaja selgitusi on kirjeldatud vaidlustatud haldusakti punktides 5-12. Vaidlustatud haldusakti punktis 33 on kogu Eestis viibitud periood kokkuvõtlikult esile toodud ning konstateeritud, et 2020. aastal veetis kaebaja Eestis 36 päeva, 2021. aastal 69 päeva ja 2022. aastal 27 päeva. Seejuures märgib vastustaja, et taoline periood oleks kaetud ka viisavabadusega ning vajadusel pikaajalise viisaga ja et tähtajaline elamisluba ei ole mõeldud mugavama piiriületuse või sobivama pangateenuse kasutamiseks. Haldusasja materjalist järeldub, et Eestis viibitud perioodi kui sellise osas menetlusosaliste vahel vaidlust ei ole, kuid kaebaja arvates ei hõlmanud tähtajalise elamisloa andmise või selle pikendamise tingimused seda, et välismaalane peaks teatud kindla arvu päevi aasta jooksul Eestis elama ja et oluline oli elamisõiguse olemasolu ning eesmärgipärane kasutamine, mis olid ettevõtluseks antud elamisloa puhul täidetud. Kaebaja oli vastustajale antud (esialgsetes) selgitustes ka märkinud, et seonduvalt COVID-19 pandeemiaga oli reisimine üldse riskantne või raskendatud (kaebuses on hiljem väidetud, et see ei olnud eemalviibimise põhjus), kuid vastustaja seda asjassepuutuvaks põhjenduseks ei ole pidanud. Vastustaja selgitab, et vastav periood, mil Eestisse saabumine oli raskendatud oluliselt, kehtis 2020. aasta märtsis, aprillis ja mais, kuid siis kaebajal tähtajalist elamisluba veel ei olnudki ning COVID-19 haiguse levikust tingitud situatsioonist ja piirangutest pidi kaebaja (taotluse esitamise ajal) teadlik olema. Vastustaja on märkinud, et kaheks aastaks väljastatud tähtajalise elamisloa sai kaebaja seisuga 07.09.2020. Selliseid tõendeid, millest järelduks, et teatavatel (pikematel) perioodidel oleks kaebaja pidanud Eestist vältimatult eemal viibima või et mingisugusel (pikemal) perioodil ei oleks olnud võimalik Eestisse reisida, kaebaja vastustajale ei esitanud.
21.Vastustajaga peab nõustuma selles, et tähtajaline elamisluba ei ole mõeldud mugavama piiriületuse või sobivama pangateenuse kasutamiseks ja et vastavalt välismaalaste seaduse § 117 lg 1 punktile 2 on välismaalasele antava tähtajalise elamisloa andmise üldtingimuseks isiku tegelik elukoht Eestis. Vastustajale pidi nähtuma, et kaebaja on ka tegelikult soovinud Eestisse elama asuda, mitte ainult lühiajalisi külastusi teha. Haldusorgani konstateeringuid ümberlükkavaid vastuväiteid, mis seostuks tegeliku Eestis elamisega, kaebuse tekstist ei ilmne. Kaebuses on tehtud rõhuasetus peamiselt sellele, et ettevõtluseks antud elamisluba ei ole kasutatud ettevõtluse eesmärgi vastaselt ja et kaebajal oli Eestis registreeritud elukoht olemas. Eelnimetatu tähtajalise elamisloa tingimusega Eestisse elama asumise nõude täidetavuse suhtes siiski ei seostu. Pigem võib sellest järeldada, et ettevõtlusega oli võimalik tegeleda ilma riigis viibimata.
22.Kokkuvõttes peab tõdema, et vaidlustatud haldusakt nr 15.3- 3.2/909-1 on antud kehtiva õiguse alusel ning olulisi kaalutlusvigu sellest ei ilmne. Vastustajal oli õigus keelduda tähtajalise elamisloa pikendamisest pelgalt tegeliku elukoha nõude täitmata jätmise tõttu. Olukorras, kus isikul on tähtajaline elamisluba, kuid riigis viibitakse aasta jooksul kas siis 36, 69 või 27 päeva, ei saa seda tegelikuks elama asumiseks pidada. Vastustaja sellekohase käsituse puhul ei ole tegemist kaalutlusveaga. Selle pinnalt vaadatuna ei ole enam kuigi tähenduslik kas vastustaja arvestas varasemate väärtegude olemasolu ka sisuliselt või oli see esile toodud taustsituatsiooni ilmestamiseks, sest elamisloa pikendamisest ei ole keeldutud väärtegude tõttu. Kohus ei pea vajalikuks analüüsida ka menetlusosaliste seisukohti seonduvalt haldusmenetluse läbiviimise tähtaegade järgimise või mittejärgimisega, sest olenemata (võimalikest) minetustest vastava tähtaja järgimise osas, ei oleks see sisuliselt õiguspärase haldusakti tühistamise ega ka tähtajalise elamisloa pikendamise alus.
23.Elamisloa andmisest või pikendamisest keeldumine kaebaja põhiõigusi sisuliselt riivata ei saagi, sest välismaalasel, kes taotleb elamisluba või selle pikendamist ei ole üldjuhul sellist õiguspärast ootust, et iga järgnev taotlus ilmtingimata rahuldamisele peaks kuuluma. Antud juhul ei saa asuda ka seisukohale, et vaidlustatud haldusakti ei oleks piisavalt põhjendatud või et selle õiguspärasuse eelduslikud tingimused ei oleks muudes osades täidetud.
24.Lähtuvalt eeltoodust ei ole vaidlustatud haldusakti tühistamiseks alust. Taolises situatsioonis ei saa rahuldada ka vastupidisel eeldusel baseeruvat kohustamisnõuet.
25.Halduskohtumenetluse seadustiku § 108 lõikes 1 on sätestatud, et menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. Antud juhul on otsus kaebuse esitaja kahjuks, kuid vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud. Seega jääb kaebaja menetluskulu kaebaja enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
Enno Loonurm Kohtunik
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.