X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 11.05.2022 otsuse tühistamiseks, Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks tegema uut otsust, millega väljastatakse kaebajale D-viisa, alternatiivselt Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks vaadata viisataotlus uuesti läbi
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – X, esindaja vandeadvokaat Aleksei Ratnikov; Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Mirja Sarap; Kaasatud haldusorgan – Kaitsepolitseiamet, esindaja Teele Reedi
RESOLUTSIOON
Jätta kaebus rahuldamata
Edasikaebamise kord
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest. Otsuse avalikult teatavakstegemise päev on 17.10.2023. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui selles ei taotleta asja lahendamist kohtuistungil
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X esitas Tallinna Halduskohtule 03.08.2022 kaebuse (hilisemad täiendused 18.08.2022 menetlusdokumendis) seonduvalt Politsei- ja Piirivalveameti 11.05.2022 otsusega, millega keelduti kaebajale pikaajalise viisa väljastamisest. Pikaajalist viisat oli taotletud töötamise eesmärgil. Enne kaebuse esitamist oli X vaidlustanud viisa andmisest keeldumist ka Politsei- ja Piirivalveameti ning Siseministeeriumi kaudu, kuid esialgse otsustuse vaidlustamise avaldused olid jäetud vastavalt Politsei- ja Piirivalveameti 02.06.2022 otsusega nr 15.5-4/252-4 ning Siseministeeriumi 04.07.2022 otsusega nr 22/640-1 rahuldamata. Seega võis lugeda esialgse otsustuse peale esitatud 03.08.2022 kaebuse tähtaegseks.
2.Tallinna Halduskohtu 25.08.2022 määrusega võeti kaebus menetlusse Politsei- ja Piirivalveameti 11.05.2022 otsuse tühistamiseks, Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks tegema uut otsust, millega
väljastatakse kaebajale D-viisa või alternatiivselt Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks vaadata viisataotlus uuesti läbi.
3.Politsei- ja Piirivalveamet vastas kaebusele 26.09.2022 ning taotles Kaitsepolitseiameti kaasamist menetlusse arvamust andva haldusorganina.
6.Tallinna Halduskohtu 23.08.2023 määrusega määrati haldusasi läbivaatamiseks kirjalikus menetluses.
KAEBUSE SISU JA TAOTLUS
7.Kaebaja leiab, et tema õigusi on rikutud ning vastustaja ei ole enda otsust põhjendanud. Kaebaja esitas pikaajalise viisa taotluse ajal, mil kaebaja viibis seaduslikult Eesti Vabariigis ning tema töötamine oli registreeritud PPA-s. Kaebajal oli kehtiv C-viisa ja luba töötamiseks. Kaebajal oli sõlmitud tööleping ettevõttega Data Corporation OÜ, kus ta töötas. Tulenevalt Vabariigi Valitsuse määrusest „Sanktsiooni kehtestamine seoses Venemaa Föderatsiooni ja Valgevene Vabariigi agressiooniga Ukrainas“, on pikaajalise viisa andmine lubatud, kui töötajal on kehtiv viibimisõigus ja töötamine on registreeritud.
8.Viisa andmisest keeldumist ei ole vaidlustatavas haldusaktis põhistatud, keeldumist ei ole kuidagi kaalutletud. Viisa andmisest keeldumisel ei ole arvestatud kaebaja isikuga ega kaebajaga seotud asjaoludega. Kaebaja ei ole Eestis toime pannud väärteo ega süüteoasju. Ka peale viisa taotlemist ei ole kaebaja Eesti Vabariigi julgeolekut ohustanud ega sooritanud tegusid, mille alusel saaks järeldada, et kaebaja võib ohustada Eesti Vabariigi julgeolekut. Vastustaja otsus ei ole seega kaalutletud ja rikutud on uurimis- ja õiguskindluse põhimõtet – viisa andmisest saab keelduda vaid väga kaalukatel põhjustel, mis on aset leidnud peale viisa taotlemist.
9.Kaebaja on seoses viisa andmisest keeldumisega kaotanud töökoha ja märkimisväärse sissetuleku. Ka sellest küljest vaadatuna pidi vastustaja otsus olema vastavalt motiveeritud ja kaalutletud, mida aga vastustaja otsus ei ole.
10.Kaebaja on seisukohal, et viisa andmisest sai keeldutud tõenäoliselt tulenevalt Vabariigi Valitsuse 08.04.2022 määrusest: Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestamine seoses Venemaa Föderatsiooni ja Valgevene Vabariigi agressiooniga Ukrainas. Kaebajale oli enne käesoleva määruse andmist viisa juba antud, seega ei oleks tohtinud kaebaja antud määruse regulatsiooni alla käia. Ei ole mõistlikku ja eluliselt usutavat ning veenvat alust arvata, et kõik Venemaa Föderatsiooni kodanikud kujutavad endast ohtu Eesti Vabariigi julgeolekule.
11.Täiendavas 18.08.2023 seiskohas selgitab kaebaja, et Data Corporation OÜ partner, USA suurettevõte RingCentral pöördus nii Siseministeeriumi, Välisministeeriumi kui ka kohaliku USA saatkonna poole, et projektile toetust saada. Jääb arusaamatuks, miks see tähelepanuta jäeti. Vastustaja on teinud kaebaja tööandja osas täiesti valed järeldused, pole süvenenud tegelikesse asjaoludesse, ega uurinud tausta ja nõudnud tõendeid. Seega on vastustaja teinud otsuse valedel alustel.
VASTUSTAJA SEISUKOHT
12.Vastustaja märgib, et Politsei- ja Piirivalveamet tegi kaebajale viisa andmisest keeldumise otsuse tuginedes kooskõlastusasutuse seisukohale. Välismaalaste seaduse § 82 lg 11 kohaselt on Politsei- ja Piirivalveamet kohustatud kooskõlastama Eestis viisa andmise valdkonna eest vastutava ministri määratud asutusega ning sama § lõike 3 kohaselt ei avaldata teavet viisa andmise kooskõlastamise kohta välismaalasele ega muule isikule.
13.Vastustaja kinnitab, et viisa andmisest keeldumine tehti 11.05.2022 otsuses viidatud punkt 6. põhjusel st „oht avalikule korrale, riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele ja rahva tervisele.“ PPA ei ole kordagi viidanud üheski menetlusastmes, et keeldumine oleks tehtud tuginedes Vabariigi Valitsuse 08.04.2022 määrusele. Kahtlemata piirab viisa andmisest keeldumine välismaalaste võimalusi reisida Eestisse või siin viibida, kuid kõnealusel abinõul on seaduslikud eesmärgid avaliku korra, julgeoleku ja ühiskondliku turvalisuse kaitse, korratuse ärahoidmise ning kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitse seisukohast. Seega riik ei takista välismaalaste riiki saabumist ega sekku nende siinviibimisse põhjuseta, vaid eelkõige just avalikust huvist tulenevalt ning eesmärgiga kaitsta avaliku korda ja julgeolekut, mis on üks ühiskonna põhiväärtusi.
14.Vastustaja rõhutab, et VMS § 10016 lõigete 1 ja 2 kohaselt ei põhjendata avalduse alusel tehtud otsust ning ei avaldata välismaalasele ega muule isikule otsuse aluseks olevaid asjaolusid, otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet ning seetõttu on vastustaja seisukohal, et kaebaja etteheide, et PPA otsus on põhjendamata, on täiesti alusetu. PPA teeb viisa andmise/andmisest keeldumise otsuse, samuti viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamise korral otsuse kooskõlastusasutuste seisukohadele tuginedes. Kui kooskõlastusasutused on oma seisukohad avaldanud, siis juhindub PPA üldjuhul nendest seisukohtadest.
15.Vastustaja ei nõustu kaebuses esitatud väidetega ning on seisukohal, et vaidlustatud otsus on õiguspärane ning selle tühistamiseks puudub alus.
KAASATUD HALDUSORGANI SEISUKOHT
16.Kaitsepolitseiamet toetab PPA kaebuse vastuses esitatud seisukohti ja on nõus, et PPA otsus kaebajale viisa andmisest keelduda oli õiguspärane ja põhjendatud. Seetõttu tuleb kaebus jätta rahuldamata. Kaitsepolitseiameti hinnang, et kaebaja võib ohustada Eesti Vabariigi julgeolekut tugineb julgeolekuasutuste seaduse alusel kogutud teabel, mis tulenevalt riigisaladuse ja salastatud välisteabe seadusest on salajasel tasemel riigisaladuseks. Vastavalt VMS § 10016 lg 2 ei avaldata välismaalasele ega muule isikule viisamenetluses otsuse aluseks olevaid asjaolusid, otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet. Alates 24.02.2022, kui Venemaa Föderatsiooni president Vladimir Putin taasalustas provotseerimata ja põhjendamatut sõjalist agressiooni Ukraina territoriaalse terviklikkuse ja suveräänsuse vastu, on Venemaa Föderatsiooni kodanike viisataotlused ja juba väljastatud viisad teravdatud tähelepanu all, sest Venemaa Föderatsiooni jätkuv sõjategevus Ukraina vastu mõjutab negatiivselt nii Eesti Vabariigi kui Euroopa Liidu julgeolekut. Kaebajal oli pikaajalise viisa taotluse esitamise ajal kehtiv Eesti mitmekordne lühiajaline (C) viisa (kehtivusega 29.12.2021-28.12.2022), mis oli väljastatud sugulaste või sõprade külastamise ja turismi eesmärgil. Kaebaja ei ole sugulaste või sõprade külastamise ning turismi eesmärgil väljastatud Eesti lühiajalist viisat kasutanud eesmärgipäraselt. Muuks eesmärgiks väljastatud viisa alusel Eestis lühiajalise töötamise registreerimine ja selle kaudu pikaajalise viisa taotlemine ei ole kooskõlas viisa väljastamise eesmärkidega. Taoline tegevus viitab kaebaja võimalikule soovile leida pikaajalisem viibimisalus Eestis ja Schengeni alal. Tänases julgeolekuolukorras on oluline ohtude ennetamine võimalikult laiapindselt, eriti Venemaa Föderatsiooni kodakondsust omavate isikute suhtes. Samuti tuleb arvestada Venemaa mõjutustegevust, kus desinformatsioon ja propaganda on üheks
instrumendiks välispoliitiliste eesmärkide saavutamisel. Seetõttu on mõjutustegevus muutunud oluliselt aktiivsemaks ka väljaspool Venemaa Föderatsiooni, sealhulgas Eestis. Kaebaja on märkinud oma viisataotluses tööandjaks, kelle juurde ta tööle asub, Data Corporation OÜ. Kaitsepolitseiametile teadaolevalt on ettevõte Data Corporation OÜ pärast sanktsioonide kehtestamist tööandjana korduvalt püüdnud Venemaa Föderatsiooni kodanikke nii Eesti kui teise liikmesriigi poolt väljastatud lühiajaliste viisade alusel tööle vormistada ja seejärel isikutele pikaajalist viisat taotleda. Ettevõte on ühiseks märksõnaks mitmes hetkel Tallinna Halduskohtu menetluses olevas halduskohtumenetluses, kus Venemaa Föderatsiooni kodanik vaidlustab viisa andmisest keeldumise või viisa kehtetuks tunnistamist. Äriregistris oleva ettevõtte 2021. aasta majandusaasta aruande kohaselt on põhjust kahelda viisataotluste eesmärgis. Ettevõte majanduslikud näitajad, nt käibe suur kõikumine ning senine vähene töötajate arv (keskmine töötajate arv 3), süvendab kahtlusi, et Data Corporation OÜ-s töötamine ei pruugi olla niivõrd paljude viisataotlejate Eestisse tulemise eesmärgiks, vaid nimetatud ettevõttesse töötamise registreering on ettekäändeks Eestisse ja Schengeni alale seadusliku viibimisaluse saamiseks. Kaitsepolitseiamet on seisukohal, et Xile viisa andmisest keeldumine oli proportsionaalne meede. Kaebaja on kaebuse punktis
2.14.esitanud seisukoha, et tõenäoliselt keelduti kaebajale viisa väljastamisest Vabariigi Valitsuse 08.04.2022 määruse nr 42 „Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestamine seoses Venemaa Föderatsiooni ja Valgevene Vabariigi agressiooniga Ukrainas“ alusel. Kaasatud haldusorganile teadaolevalt ja PPA selgitustest lähtuvalt on selge, et kaebaja suhtes ei rakendatud nimetatud määrusega kehtestatud sanktsiooni. Seetõttu ei ole asjassepuutuvad kaebuses esitatud viited Vabariigi Valitsuse sanktsiooni tõenäolisele kohaldamisele ega selle võimalikule põhiseadusega vastuolule.
17.Täiendavas 07.09.2023 seisukohas märgib Kaitsepolitseiamet, et praeguses kohtuasjas seisneb vaidlus selles, kas PPA otsus mitte anda Venemaa Föderatsiooni kodanik Xile D-liiki viisat oli õiguspärane ja kas kaebajast tõusetuda võiv oht riigi julgeolekule oli põhjendatud. Esitatud tõenditega vaidluseseme asjaolusid tõendada ei ole võimalik. Samuti on Kaitsepolitseiamet seisukohal, et menetluskulude nimekirja punktides 2-3 esitatud kulud (kokku 3,15 h) tuleb jätta välja mõistmata. Põhjendatuks ei saa pidada ka punktis 4 esitatud kulusid. Samas arvab kaasatud haldusorgan jätkuvalt, et kaebuse rahuldamiseks ei ole alust ning seetõttu tuleb kaebaja menetluskulud jätta kaebaja kanda.
KOHTU PÕHJENDUSED
18.Käesolevas haldusasjas on vaidlustatud Politsei- ja Piirivalveameti 11.05.2022 otsust, millega keelduti kaebajale viisa andmisest ning taotletud selle tühistamist, samuti Politsei- ja Piirivalveameti kohustamist tegema uut otsust, millega väljastatakse kaebajale D-viisa ning alternatiivse nõudena Politsei- ja Piirivalveameti kohustamist viisataotlust uuesti läbi vaatama. Taoliselt on kaebus Tallinna Halduskohtu 25.08.2022 määrusega menetlusse võetud, kusjuures seonduvalt eelnimetatuga ei ole protsessiosalised vastuväiteid ka esitanud. Põhivaidlus väljendub siiski 11.05.2022 otsuse õiguspärasuse küsimuses. Kohustamisnõude rahuldamine võib tulla kõne alla sel juhul kui 11.05.2022 otsus viisa andmisest keeldumise kohta peaks osutuma õigusvastaseks. 11.05.2022 otsuse õiguspäraseks osutumise korral vastupidisel eeldusel baseeruvat kohustamisnõuet rahuldada ei saa.
19.Viisa väljastamisest keeldumise põhjusena on Politsei- ja Piirivalveamet 11.05.2022 otsuse punktis 6 märgitud, et (taotleja) kujutab ohtu avalikule korrale, riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele või rahva tervisele. Eelnimetatud põhjuse puhul on tegemist välismaalaste seaduse § 65 lg 2 p-s 6 välja toodud keeldumise alusega.
20.Vastavalt välismaalaste seaduse § 10016 lõigetele 1 ja 2 avalduse alusel tehtud otsust ei põhjendata ning välismaalasele ega muule isikule ka ei avaldata otsuse aluseks olevaid asjaolusid, (sealhulgas) otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet. Seega ei ole kaebaja etteheide seonduvalt vaidlustatud
otsustuse põhjendamata jätmisega arvestatav. Küll aga sisaldub välismaalaste seaduse § 1001 lõikes 1 nõue teavitada välismaalast otsuse vaidlustamise võimalusest, kohast, tähtajast ja korrast. Eelnimetatud nõue on täidetud, vaidlustatud otsuses on vaidlustamise võimalusi selgitatud. Kaebaja on neid võimalusi ka kasutanud.
21.Politsei- ja Piirivalveamet on selgitanud kaebuse kohta esitatud kirjalikus vastuses, et lähtuvalt välismaalaste seaduse § 82 lg 11 oli Politsei- ja Piirivalveamet kohustatud kooskõlastama viisa andmise valdkonna eest vastutava ministri määratud asutusega ja et antud juhul tugineti viisa andmisest keeldumisel ka kooskõlastusasutuse seisukohale. Selles, et taoliselt määratud asutuseks pidi antud juhul olema Kaitsepolitseiamet, vaidlust ei ole. Kaitsepolitseiamet ei ole pidanud viisa väljastamist põhjendatuks. Kaitsepolitseiamet on haldusasja menetlusse ühtlasi ka kaasatud.
22.Kaitsepolitseiameti arvamusest nähtuvalt peeti viisa andmisest keeldumist põhjendatuks lähtuvalt välismaalaste seaduse § 65 lg 2 p-st 6, mille kohaselt keeldutakse pikaajalise viisa andmisest kui välismaalane võib kujutada ohtu avalikule korrale, riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele või rahva tervisele. Kaitsepolitseiamet on asunud seisukohale, et kaebajast võis lähtuda julgeolekuoht. Seejuures märgib amet õigesti, et ohu hindamisel on tegemist prognoosotsusega, mis ei pea olema realiseerunud. Ohu hindamine oli aga Kaitsepolitseiameti pädevuses. Kohtu roll taoliste vaidluste lahendamisel on üldse mõnevõrra piiratud ning taoliste kaasuste puhul saab kohus hinnata peamiselt seda kas otsuse tegemisel ei ole esinenud ilmselgeid kaalutlusvigu, mis käesoleva vaidluse kontekstis taanduks pigem küsimusele sellest kas võimaliku ohu prognoosimise peaks lugema ilmselgelt põhjendamatuks või mitte. Nähtuvalt haldusasja materjalist ei saanud ohuhinnangut ilmselgelt põhjendamatuks pidada. See nähtub haldusasjas sisalduvast materjalist. Seetõttu ei olnud vaja ka salastatud teabekandjat välja nõuda, mille olemasolule Kaitsepolitseiamet oma 31.10.2022 kirjalikus vastuses viitas ega menetlust kinniseks kuulutada. Menetluse (osaliselt) kinniseks kuulutamist ei ole Kaitsepolitseiamet ega teised menetlusosalised otseselt ka taotlenud.
23.Kohus nõustub vastustaja ja Kaitsepolitseiametiga ka selles, et viisa andmisest keeldumisel ei tuginetud Vabariigi Valitsuse 08.04.2022 määrusele, millele kaebaja viitab, vaid välismaalaste seaduse § 65 lg 2 punktile 6, mille kohaselt keeldutakse pikaajalise viisa andmisest kui välismaalane võib kujutada ohtu avalikule korrale, riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele või rahva tervisele. Arvestades eelnimetatut ei ole kaebuse esialgses redaktsioonis sisalduv taotlus eelnimetatud 08.04.2022 määruse teatavate sätete põhiseaduspärasuse hindamiseks käesoleva vaidlusega seotud ega asjassepuutuv ning selle rahuldamiseks ei ole alust. Arvestades asjaolu, et viisa andmisest keeldumine baseerus kaebajast lähtuval ohuhinnangul, ei ole asjassepuutuv Data Corporation OÜ kui kaebaja tööandja majandustegevust puudutav informatsioon. Isegi sel juhul kui osaühingu suhtes tehtud hinnangud oleksid mõningates aspektides ekslikud, ei saaks selle pinnalt väita, et ohuhinnang seetõttu ilmselgelt põhjendamatu oleks.
24.Vastavalt haldusmenetluse seaduse paragrahvile 54 loetakse haldusaktid õiguspärasteks kui nad on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja on sellega kooskõlas, proportsionaalsed, kaalutlusvigadeta ning vastavad vorminõuetele. Kohtu hinnangul ei ole vastustaja põhimõttelisi kaalutlusvigu teinud ning ühtlasi tuleb lugeda vaidlustatud haldusakti õiguspärasuse eelduslikud tingimused täidetuks, arvestades seejuures ka neid viisamenetluse erisusi, mis on sätestatud välismaalaste seaduses. Olenemata erinevate vaieldavuste või küsitavuste esiletoomise võimalikkusest, on vaja taoliste kaasuste puhul arvestada, et ohu hindamine oli nimelt Politsei- ja Piirivalveameti ning Kaitsepolitseiameti vastutusalas, kusjuures võimalikke eksimusi (kui see peaks hiljem ilmnema) ei saa ette heita kui need ei ole olnud ilmselged. Küsimus on ka selles, et viisade väljastamised ei seostu taotlejate sellekohaste subjektiivsete õigustega ning viisa taotlemise puhul ei ole välismaalastel alust eeldada, et ta peaks selle igal juhul saama.
25.Lähtuvalt eeltoodust ei olnud kaebuse rahuldamiseks alust. Protsessiosaliste menetluskulud või võimalikud menetluskulud jäävad nende endi kanda, sest vastavalt halduskohtumenetluse seadustiku § 108 lõikele 1 kannab menetluskulud see vaidluse osapool, kelle kahjuks otsus tehti, kuid Politsei- ja Piirivalveamet vastustajana ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud. Haldusorgani menetluskulusid üldjuhul kaebuse esitajatelt taoliste vaidluste puhul tegelikult välja ka ei mõistetaks kuna temaatika ei välju haldusorgani põhifunktsioonide täitmise raamistikust.
(allkirjastatud digitaalselt)
Enno Loonurm Kohtunik
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.