XX kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 09.05.2022 otsuse tühistamiseks ning Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja XX, esindaja vandeadvokaat Aleksei Ratnikov Vastustajad Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Mirja Sarap Kaasatud haldusorgan Kaitsepolitseiamet, esindaja Siim Jurkatam
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 18.10.2022 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta XX määruskaebus rahuldamata. Jätta Tallinna Halduskohtu 18.10.2022 määrus muutmata, kuid täpsustada Tallinna Halduskohtu 18.10.2022 määruse resolutsiooni ja kuulutada menetlus kinniseks Siseministeeriumi viisa andmisest keeldumise otsuse II astme vaidemenetluse seletuskirja (KaPo 05.10.2022 vastuse lisa 1) osas ning keelata kaebajal ja tema esindajal dokumendiga tutvumine ja sellest ärakirja saamine.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale ei saa edasi kaevata (HKMS § 88 lg 5 ls 2).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.XX (sünd. xxx, Venemaa Föderatsiooni kodanik) taotles pikaajalist viisat lühiajalise töötamise eesmärgil. Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) keeldus 09.05.2022 XXile pikaajalise viisa andmisest.
2.XX esitas 13.05.2022 PPA-le viisa andmisest keeldumise otsuste vaidlustamise avalduse. PPA jättis 27.05.2022 otsusega nr 15.5-4/238-4 avalduse rahuldamata.
3-22-1657
3.XX esitas 16.06.2022 Siseministeeriumile teistkordse avalduse pikaajalise viisa andmisest keeldumise otsuste läbivaatamiseks. Siseministeerium jättis 04.07.2022 otsusega nr 2-2/639-1 avalduse rahuldamata.
4.XXi esitas halduskohtule kaebus PPA 09.05.2022 otsuse tühistamiseks ning PPA kohustamiseks väljastama viisa või otsustada uuesti viisa väljastamine.
Halduskohus kaasas 23.09.2022 määrusega menetlusse Kaitsepolitseiameti (KaPo).
6.KaPo esitas 05.10.2022 kaebuse kohta seisukohad. Samuti taotles KaPo menetluse kinniseks kuulutamiseks riigisaladust sisaldava dokumendi osas riigisaladuse hoidmiseks ja kaitseks ning piirata juurdepääsuõigust ja teadmisvajadust mitte omavate menetlusosaliste juurdepääsu riigisaladuseks olevale teabele. KaPo märgib vastuses, et kaebaja võib ohustada Eesti Vabariigi julgeolekut. Nimetatud hinnang tugineb julgeolekuasutuste seaduse alusel kogutud teabele, mis tulenevalt riigisaladuse ja salastatud välisteabe seadusest (RSVS) on salajasel tasemel riigisaladuseks. KaPo on valmis kohtule tutvustama riigisaladuseks olevat dokumenti nr 7084 (salajane) pärast menetluse kinniseks kuulutamist riigisaladuseks oleva teabe osas ja teiste menetlusosaliste eemaldamist. Viidatud dokumendist nähtuvad põhjendused selle kohta, miks KaPo jättis kooskõlastamata kaebaja viisataotluse. Kaebajal puudub RSVS-s sätestatud juurdepääsu õigus. Kaebajale ja tema esindajale ei ole võimalik tutvustada salajast teavet ka pärast julgeolekukontrolli läbimist. Avalik huvi riigisaladuse kaitsmiseks kaalub üles kaebaja ja tema esindaja õiguse tutvuda kohtulikul uurimisel kõigi kogutud tõenditega. Avalik huvi on tagada julgeolekuasutuste töö efektiivsus, mis kogutud andmete avaldamisel saaks oluliselt kahjustatud, kuivõrd neist andmetest võivad selguda ameti varjatult teabe kogumist kajastavad meetodid ja allikad, mille kaudu teabe saamine on põhimõtteliselt võimalik vaid seni, kuni need püsivad saladuses.
7.Tallinna Halduskohus piiras 18.10.2022 määrusega kaebaja õigust tutvuda KaPo 05.10.2022 taotluse ja selle lisaga. KaPo tugineb taotluses HKMS § 79 lg 1 p-le 1 ja § 88 lg-le 2. Nimetatud sätete alusel on menetlusosalisel õigus tutvuda toimikuga ja saada seal olevatest ning selle juurde kuuluvatest, kuid mujal säilitatavatest menetlusdokumentidest ärakirju. Käsitletud õigust võib piirata HKMS § 79 lg-s 1 loetletud alustel. Menetlusosalisele ei anta luba tutvuda toimikuga üksnes juhul, kui huvi saladuse hoidmiseks on kaalukam menetlusosalise õigusest tutvuda toimikuga. Kinniseks kuulutatud menetluses võib menetlusosalise menetlustoimingult, sh kohtuistungilt või selle osalt eemaldada riigi julgeoleku või avaliku korra tagamiseks, eelkõige riigisaladuse või salastatud välisteabe hoidmiseks või asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud teabe kaitseks. Menetlusosalise eemaldamine nimetatud alustel on võimalik üksnes tingimusel, et huvi saladuse hoidmiseks on ilmselgelt kaalukam menetlusosalise õigusest olla menetlustoimingu juures (HKMS § 79 lg 2). KaPo esitatud tõendid sisaldavad infot, mis on hõlmatud riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse §-s 25 sätestatuga. Seega kuulutab kohus KaPo 05.10.2022 esitatud taotluse koos lisadega (Kohtute Infosüsteemis nr 11) kinniseks. Kohtunikul säilib juurdepääs nimetatud tõendile täies ulatuses ning kohtunikul on võimalik tõendeid hinnata vaidlustatud otsuse õiguspärasuse kontrollimisel. Kaebajal on võimalik seisukohad kujundada vastavalt KaPo vastusele (vt Kohtute Infosüsteemis nr 12, tehtud kaebajale ja vastustajale nähtavaks 05.10.2022).
Möönda võib, et kõnealune dokument võib sisaldada riigisaladust. Kohus ei ole välja toonud, et kogu dokument sisaldab riigisaladust. Halduskohus tõi määruse resolutsioonis välja, et piirata tuleb kaebaja õigust tutvuda vastustaja 05.10.2022 esitatud taotluse ja selle lisaga. Määruskaebuse esitaja andmeil ei ole vastustaja 05.10.2022 taotlust esitanud. Kaebajal peab olema õigus tutvuda selle teabega, mis ei ole riigisaladus. Kohus pole pöördunud määruskaebuse esitaja esindaja ega vastustaja poole, uurimaks, kas esindajal on riigisaladuse juurdepääsu luba. Samuti pole kohus esindajalt uurinud, kas ta soovib taotleda riigisaladuse juurdepääsuluba. Selles osas rikkus halduskohus poolte võrdsuse põhimõtet ja selgitamiskohustust. Määrus on põhistamata.
KaPo taotles vastuses kaebaja määruskaebuse rahuldamata jätmist.
Halduskohus piiras kaebaja ja tema esindaja õigust tutvuda salastatud dokumendiga. Lisaks piiras nende õigust tutvuda 05.10.2022 vastuskirja lisaga (AK). Riigisaladuseks olev dokument (salajane) ja vastuskirja lisa (AK) annavad informatsiooni viisataotluse menetlemise läbiviimise meetodite ja taktika kohta. Meetodite ja taktikaga seondub muu hulgas teave selle kohta, missuguseid andmeid viisamenetluses kontrollitakse. Selle teabe avaldamine võib ohtu seada tulevaste menetluste objektiivsuse, mis võib omakorda ohustada riigi julgeolekut või avalikku korda. Kui välismaalane teab, milliseid andmeid viisamenetluses kontrollitakse ja kuidas neid andmeid kogutakse, siis võib andmete varjamise või moonutamise abil jõuda riiki isikud, kelle Eestis viibimine võib ohustada Eesti Vabariigi või laiemalt kogu Schengeni konventsiooni liikmesriikide julgeolekut või avalikku korda. Avalik huvi juurdepääsupiiranguga teabe kaitse vastu kaalub üles kaebaja ja tema esindaja õiguse tutvuda kohtulikul uurimisel kõigi kogutud tõenditega. Eeltoodust tulenevalt on Kaitsepolitseiameti hinnangul põhjendatud kuulutada menetlus riigisaladust ja asutusesisest teavet sisaldavate dokumentide suhtes kinniseks ning piirata kaebaja ja tema esindaja õigust tervikuna nimetatud dokumentidega tutvuda.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
KaPo esitas kohtule RSVS tähenduses riigisaladust sisaldava dokumendi 7084 (salajane).
11.1.Kui kohtumenetluses esitatakse tõendina salastatud teabekandja, siis juhul, kui menetlusosalisel ja tema esindajal puudub RSVS-s sätestatud juurdepääsu õigus, tuleb kohtul keelduda tutvumisõiguse andmisest ning menetlusosaline ja tema esindaja vastavas osas eemaldada menetlustoimingult. Otsustamisel, kas anda juurdepääs salastatud teabekandjatele, ei ole kohtul juurdepääsu õiguse puudumise korral HKMS §‐des 79 ja 88 sätestatud kaalumisvõimalust (Riigikohtu halduskolleegiumi 22.11.2017 määrus asjas nr 3-17-911, p 26.1).
11.2.Halduskohtul puudus 18.11.2022 määruse tegemisel kaalutlusõigus, kas menetlusosalistele ja nende esindajatele anda salastatud teabekandjatele juurdepääs. Kuna neil puudus RSVS-s sätestatud juurdepääsu õigus, tuli kohtul tutvumisõiguse andmisest keelduda ja nad vastavas osas dokumendi uurimiselt eemaldada.
11.3.Kuna kogu vaidlusalune dokument on kaetud märkega „salajane“, ei saa kaebajale ega tema esindajale tutvustada viidatud dokumenti ka osaliselt. 3(5)
3-22-1657
11.RSVS §‐st 29 tuleneb, et kohus peab tegema julgeolekukontrolli tegevale asutusele taotluse, mille alusel läbib isik tema nõusolekul julgeolekukontrolli (lg 4). Kontrolli tulemustele tuginedes teeb kohus põhistatud määruse, tuvastades menetlusosalise vältimatu teadmisvajaduse (lg 1). RSVS § 29 lg‐s 1 sätestatud tingimust "vältimatult vajalik" tuleb sisustada lähtudes HKMS §‐des 79 ja 88 sätestatud kaalumispõhimõtetest ning silmas pidades asjakohaseid põhiõigusi (nt õigust olla oma kohtuasja arutamise juures (PS § 24 lg 2), õigust menetlusosaliste võrdsele kohtlemisel (PS §-d 14 ja 15). Julgeolekukontrolli käigus kogutud andmed (RSVS § 29 lg 5) on kohtule vajalikud, et omistada menetlusosalisest lähtuvale võimalikule ohule ja seeläbi huvile saladuse hoidmiseks õige kaal ning et teha põhjendatud kaalutlusotsustus HKMS § 79 lg‐t 2 ja § 88 lg‐t 2 järgides juurdepääsu õiguse andmise üle (Riigikohtu halduskolleegiumi 22.11.2017 määrus asjas nr 3-17-911, p 26.2). Eelöeldu ei välista siiski ka seda, et kohtul on juba enne julgeolekukontrolli ilmne, et esineb ülekaalukas huvi saladuse hoidmiseks ning kohtuasja asjaoludest või menetlusosalise isikust tulenevalt menetlusosalise vältimatu teadmisvajadus puudub. Sel juhul võib kohus otsustada, et menetlusosalisel ei ole teadmisvajadust, ilma et esitataks taotlus julgeolekukontrolli tegevale asutusele ja ootamata ära julgeolekukontrolli tulemusi. Selline keeldumine võib sisalduda p‐s 26.1 nimetatud määruses või olla tehtud eraldi (Riigikohtu halduskolleegiumi 22.11.2017 määrus asjas nr 3-17-911, p 26.3). Halduskohtu vaidlusalusest määrusest ei nähtu, et kohus oleks otsustanud eraldi selle keeldumise üle, kas esitada julgeolekukontrolli tegevale asutusele vastav taotlus või mitte. Nimetatud eksimus ei too siiski kaasa halduskohtu määruse tühistamist, kuna ringkonnakohtul on võimalik see viga kõrvaldada. KaPo tõi põhjendatult välja selle, et kaebajale ja tema esindajale ei saaks lubada sõltumata julgeolekukontrollist juurdepääsu vaidlusalusele dokumendile, kuna sellest võivad selguda ameti varjatult teabe kogumist kajastavad meetodid ja allikad, mille kaudu teabe saamine on põhimõtteliselt võimalik vaid seni, kuni need püsivad saladuses. Ringkonnakohus nõustub KaPo-ga, et teabekogumise allikate ja meetodite kaitsmine on kaalukas väärtus, sest mida suurem ring inimesi neid teab, siis seda suurem on oht, et tulevikus ei pruugi olla võimalik saada enam neid allikaid ja meetodeid teabe kogumiseks kasutada. Seejuures on vaidluse all võõrriigi kodaniku soov saada Eesti viisa. Tegemist ei ole seega väga kaaluka väärtusega, mida allika kaitsmisega riivatakse. Kaebaja saab oma õigusi kaitsta ka seeläbi, et ta saab vaielda vastu KaPo 05.10.2022 seisukohas kajastatud seisukohtadele. Seejuures on kohtule tagatud dokumendile juurdepääs.
12.Halduskohus on resolutsioonis märkinud ka seda, et piirata tuleb kaebaja õigust tutvuda KaPo 05.10.2022 taotlusega. Ringkonnakohtu hinnangul on halduskohus resolutsiooni mõneti ekslikult sõnastanud. Tegemist ei ole avaldusega, millele oleks tehtud riigisaladust kajastav märge. Viidatud avaldusele on tehtud üksnes järgmine märge: Asutusesiseks kasutamiseks (avaliku teabe seadus § 35 lg 1 p 12). Samuti ei taotlenud KaPo seda, et kaebaja ja tema esindaja eemaldatakse selle avalduse uurimiselt. Ringkonnakohus mõistab halduskohtu tegelikku tahet selliselt, et mõeldud oli tegelikult 05.10.2022. a avaldusele lisatud Siseministeeriumi viisa andmisest keeldumise otsust II astme vaidemenetluse seletuskirja juurde. Viidatud dokumendile oli tehtud ametlikuks kasutamise märge ning KaPo on kirjas viidanud, et see on mõeldud esitamiseks üksnes kohtule. Selles osas tuleb halduskohtu määruse resolutsiooni täpsustada. Ringkonnakohus jääb ka praeguses asjas seisukoha juurde, et viidatud dokumendile kaebaja ja tema esindaja juurdepääsu õiguse piiramine oli õiguspärane, kordamata Tallinna Ringkonnakohtu 20.10.2022 määruses asjas nr 3-22-1582 p-des 6–12 toodud kõiki põhjendusi.
4(5)
3-22-1657 Vaidluse all on kolmanda riigi kodanikule pikaajalise viisa andmisest keeldumise asjaolud ja kaalutlused. Pikaajalise viisa andmise alused ja menetluskord tulenevad VMS-st. VMS § 66 lg 2, § 1008 lg 2 ja § 10016 lg 2 kohaselt ei avaldata välismaalasele ega muule isikule viisa andmisest keeldumise põhjust ega sellega seonduvat teavet, keelduva otsuse vaidlustamise menetluses tehtud otsuse aluseks olevaid asjaolusid, otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet. Ringkonnakohus leiab, et nendest sätetest tulenevalt on piiratud välismaalase õigust nõuda haldusorganilt teavet tema kohta tehtud haldusakti aluseks olnud asjaolude ja kaalutluste kohta. Sätte mõtteks pole siiski keelata haldusorganil isikule asjaolude ja kaalutluste avaldamist, kui nende varjamiseks pole haldusorgani enda hinnangul põhjust. Samuti ei välista VMS-i osutatud sätted halduskohtumenetluses isikule andmete avaldamise kaalumist HKMS § 79 lg 1 ning § 88 lg-te 2 ja 3 järgi. Riigikohus rõhutas 09.06.2017 otsuses asjas nr 3-3-1-8-17 (p 19), et kohus peab hindama sisulist vajadust hoida saladust, mitte üksnes formaalselt väljaspool halduskohtumenetlust dokumendi suhtes kehtivat juurdepääsupiirangut (vt ka Riigikohtu 15.05.2014 määrus asjas nr 3-3-1-36-14, p-d 5 ja 6). Vastuses kaebusele on KaPo välja toonud olulise osa Siseministeeriumi vaidlustusotsuse seletuskirja asjaoludest ja kaalutlustest. Seega on kaebajale teada konkreetne keeldumispõhjus (oht riigi julgeolekule) ja seda täpsustavad selgitused. Kaebajal on võimalik esitada nende asjaolude ja kaalutluste kohta oma seisukohad ja tõendid, millega on asja olemust ja kaalul olevaid hüvesid arvestades piisavalt tagatud võistlevuse kui halduskohtumenetluse ühe aluspõhimõtte järgimine (HKMS § 2 lg 6). KaPo toob põhjendatult esile, et meetodite ja taktikaga seondub muu hulgas teave selle kohta, missuguseid andmeid viisamenetluses kontrollitakse. Selle teabe avaldamine võib ohtu seada tulevaste menetluste objektiivsuse, mis võib omakorda ohustada riigi julgeolekut või avalikku korda. Kui välismaalane teab, milliseid andmeid viisamenetluses kontrollitakse ja kuidas neid andmeid kogutakse, siis võib andmete varjamise või moonutamise abil jõuda riiki isikud, kelle Eestis viibimine võib ohustada Eesti Vabariigi või laiemalt kogu Schengeni konventsiooni liikmesriikide julgeolekut või avalikku korda. Avalik huvi juurdepääsupiiranguga teabe kaitse vastu kaalub üles kaebaja ja tema esindaja õiguse tutvuda kohtulikul uurimisel kõigi kogutud tõenditega.
13.Kuna menetlusosalist polnud tarvis üheltki menetlustoimingult eemaldada (nt kohtuistung või paikvaatlus), ei ole tarvis kohaldada HKMS § 79 lg-t 1 (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 15.05.2014 määrus asjas nr 3-3-1-36-14, p 8).
14.Eeltoodust tulenevalt jätab ringkonnakohus kaebaja määruskaebuse rahuldamata, kuid täpsustada tuleb halduskohtu resolutsiooni. Haldusasja menetlus tuleb kuulutada kinniseks Siseministeeriumi viisa andmisest keeldumise otsuse II astme vaidemenetluse seletuskirja (KaPo 05.10.2022 vastuse lisa 1) osas ning keelata kaebajal ja tema esindajal dokumendiga tutvumine ja sellest ärakirja saamine.
(allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.