Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Oliver Kask ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
10. november 2022, Tallinn
Haldusasja number
3-20-1977
Haldusasi
X kaebus Tallinna Keskkonna- ja Kommunaalameti juhataja 9. septembri 2020. a käskkirja nr 3-3/39 õigusvastasuse tuvastamiseks ning hüvitise väljamõistmiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 29. oktoobri 2021. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – X, esindaja PH Vastustaja – Tallinna linn, esindajad IL ja AA
Menetluse alus ringkonnakohtus
X apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Rahuldada X apellatsioonkaebus.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 29. oktoobri 2021. a otsus haldusasjas nr 3-20-1977 ja teha uus otsus, millega rahuldada X kaebus.
Tunnistada Tallinna Keskkonna- ja Kommunaalameti juhataja 9. septembri 2020. a käskkiri nr 3-3/39 õigusvastaseks ning mõista Tallinna linnalt X kasuks välja hüvitis 4050 (neli tuhat viiskümmend) eurot.
Mõista Tallinna linnalt X kasuks välja esimese ja teise astme kohtus kantud menetluskulud 420 (nelisada kakskümmend) eurot.
Tallinna linna menetluskulud esimese ja teise astme kohtus jätta tema enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 12. detsembril 2022 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3).
3-20-1977 Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tallinna Keskkonna- ja Kommunaalameti (TKKA) juhataja 17.10.2019 käskkirjaga nr 33/36 võeti X teenistusse ja nimetati hooldusosakonna peaspetsialisti ametikohale alates 17.10.2019. Ametijuhendi kohaselt on hooldusosakonna peaspetsialisti ülesanneteks mh Tallinna linna ida piirkonna teede, tänavate ja teerajatiste ning teiste infrastruktuurirajatiste puhastuse ja hoolduse korraldamine. TKKA juhataja 08.04.2020 käskkirja nr T-9-1/20/28 järgi oli teiste hulgas X-l õigus kasutada järelevalve teostamiseks TKKA kasutuses olevat sõiduautot Nissan Qashqai. Käskkirjas nähti ette, et sõidukit garažeeritakse Vabaduse väljaku parkimismajas.
2.AS Ühisteenused koostas 23.05.2020 viivistasu otsuse nr 0053056188, kuna X oli ametisõiduki ööseks parkinud Rannamäe tee 1 parklasse ja jätnud parkimistasu maksmata. X märkis 28.05.2020 selgituses, et jättis sõiduki 22.05.2020 õhtul Rannamäe tee 1 parklasse, sest pidi Tallinnast ära sõitma. TKKA juhataja algatas 17.06.2020 käskkirjaga nr 3-5/32 X suhtes distsiplinaarmenetluse, sest oli alust arvata, et ta on rikkunud TKKA juhataja 08.04.2020 käskkirjast nr T-9-1/20/28 tulenevaid teenistuskohustusi. TKKA juhataja 14.08.2020 käskkirjaga nr 3-5/39 määrati distsiplinaarmenetluse lõpuleviimise tähtajaks 31.10.2020. TKKA juhataja 03.09.2020 käskkirjaga nr T-9-1/20/74 muudeti ametisõidukite kasutamise korraldust selliselt, et X-l ei olnud enam õigust ametisõidukit kasutada.
3.Hooldusosakonna juhataja andis X-le 08.09.2020 kell 09.10 korralduse päeva jooksul kontrollida kõikide Laagna tee viaduktide ja nende treppide korrasolekut ning esitada kell 16.30 selle kohta aruanne koos pildimaterjaliga. X palus kell 10.06 saadetud e-kirjas täpsustada kontrollimise eesmärki ja ühtlasi selgitust, kuidas peaks kontrolli teostama, kui tal ei võimaldata kasutada ametisõidukit. Osakonnajuhataja selgitas kell 10.25 vastuses, millist kontrolli X-lt oodatakse ning märkis ühtlasi, et linnas liigub suhteliselt tihedalt ühistransport ja objekte on võimalik sõita läbi rattaga. X palus kell 12.48 saadetud e-kirjas väljastada talle tööülesande täitmiseks jalgratas ja fotoaparaat või telefon, millega pilte teha. Samas märkis X, et tööülesanne on mahukas ja tuleks planeerida mitmeks päevaks. Vastuseks TKKA juhataja asetäitja kell 13.30 antud selgitusele, et jalgratas on all koridoris ja fotoaparaadi saab kantseleist, märkis X kell 13.42 e-kirjas, et tal ei ole jalgrattaga sõitmiseks vastavat riietust, ning palus kiivrit ja vesti, et olla vihmase ilmaga nähtav. Juhataja asetäitja vastas kell 13.49, et ei saa ja selgitas võimalust minna kas jalgsi või ühistranspordiga või koos lepingupartneriga, kellel on ringsõitude teenindamise kohustus. X vastas kell 14.36 e-kirjas, et lepingupartneriga peaks eelnevalt kokku leppima ning kuna kõik sillad ja trepid on suvisest hooldusest väljas, pole lepingupartneril ka ringsõitude kohustust. Juhataja asetäitja esitas TKKA juhatajale 08.09.2020 esildise X suhtes distsiplinaarmenetluse algatamiseks teenistuskohustuste täitmata
2(8)
3-20-1977 jätmise tõttu, sest lahenduste pakkumisele reageeris X aina uute probleemide tõstatamisega ning ilmselgelt ei kavatse ta temale pandud kohustust täita.
4.X esitas 08.09.2020 kell 15.06 e-kirjaga TKKA juhatajale ettekande, milles palus rakendada meetmeid, kuna hooldusosakonna juhataja püstitab ebarealistlikke ajagraafikuid ja tööülesandeid ning kiuslikult ei lubata kasutada ametisõidukit, vaid vihmase ilmaga pidanuks kasutama jalgratast. Seejuures puuduvad X-l vastav riietus, kiiver ja vest ning maanteel jalgrattaga sõiduks vajalik kvalifikatsioon ja oskused. Tööülesande täitmine seaks reaalselt ohtu tema tervise. Ettekande lõpetuseks märkis X, et sellest tulenevalt ütleb ta töölepingu seaduse (TLS) § 91 lg 2 p 3 alusel erakorraliselt töölepingu üles 08.09.2020. Vastuseks linna personaliteenistuse palvele saata lahkumisavaldus, teatas X 09.09.2020 e-kirjaga, et tal ei ole töölt äramineku soovi.
5.Tallinna Keskkonna- ja Kommunaalameti juhataja vabastas 09.09.2020 käskkirjaga nr 3-3/39 hooldusosakonna peaspetsialisti X teenistusest avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 87 lg 1 alusel ametniku algatusel. Teenistussuhte viimane päev oli 09.09.2020.
6.X esitas Tallinna Halduskohtule 09.10.2020 kaebuse TKKA 09.09.2020 käskkirja nr 33/39 õigusvastasuse tuvastamiseks ning õigusvastase teenistusest vabastamise eest kolme kuu keskmisele palgale vastava hüvitise (4050 eurot) väljamõistmiseks. Käskkiri on formaalselt ja materiaalselt õigusvastane. Vastustaja ei ole järginud haldusmenetluses kehtivaid menetlus- ja vorminõudeid. Kaebajat ei ole ära kuulatud ja vastustaja rikkus uurimispõhimõtet. Ametnik ei saa lahkumisavaldust esitades lähtuda töölepingu seadusest, vaid üksnes ATS-st. Seega oleks vastustaja pidanud selgitama välja tegelikud asjaolud. Väidetav lahkumisavaldus on üksnes kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis, mis ei vasta ATS § 87 lg-s 1 sätestatule. Sellisele tahteavaldusele tuginev tehing on tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 83 lg 1 järgi tühine. Käskkirjas puudub ka viide vaide esitamisele võimalusele (ATS § 103 lg 2 p 9).
7.Tallinna linn palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. Vastustaja ei pidanud küsima 08.09.2020 tahteavalduse sisu välja selgitamiseks kaebajalt täiendavaid selgitusi. Kaebaja on avaldanud 08.09.2020 kirjas ühemõtteliselt tahet teenistussuhe päevapealt lõpetada. Asjaolu, et kaebaja on teadmatusest viidanud ekslikule õiguslikule alusele, ei väära seda, et kaebaja avaldas tahet teenistussuhe lõpetada. Isegi kui teenistusest vabastamist saaks pidada õigusvastaseks, ei ole põhjendatud kaebaja nõue hüvitise väljamõistmiseks. Kuivõrd kaebaja rikkus järjekordselt teenistuskohustusi, oleks TKKA algatanud tema suhtes uue distsiplinaarmenetluse, kui kaebaja ei oleks esitanud avaldust teenistusest vabastamiseks.
8.Tallinna Halduskohus jättis 29.10.2021 otsusega X kaebuse rahuldamata. Puudub vaidlus, et kaebaja saatis TKKA juhatajale 08.09.2020 e-kirja, mille lõpetas lausega: „Sellest tulenevalt ütlen TLS § 91 lg 2 p 3 alusel erakorraliselt töölepingu ülesse 08.09.2020.a.“ Seega avaldas kaebaja selget tahet teenistussuhe lõpetada. Vastustaja ei ole jätnud tähtsust omavaid asjaolusid välja selgitamata. ATS § 87 lg 1 kohaselt vabastatakse ametnik teenistusest tema enda algatusel kirjaliku taotluse alusel, mille ta on esitanud ametisse nimetamise õigust omavale isikule. Need tingimused on täidetud ning kaebaja teenistusest vabastamine oli seega õiguspärane. Tähtsust ei oma asjaolu, et kaebaja viitas 08.09.2020 avalduses ekslikult ebaõigele seadusele. Samuti ei oma tähtsust kaebaja hilisem meelemuutus. Kaebuse rahuldamiseks ei anna lisaks alust asjaolu, et teenistusest vabastamise käskkirjas puudub viide vaide esitamise võimalusele.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
3(8)
3-20-1977
9.X palub 29.11.2021 apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja uue otsusega rahuldada tema kaebus. Halduskohus kohaldas valesti materiaalõigust ja rikkus oluliselt menetlusnorme. Otsus on ebapiisavalt põhjendatud ja kohtu järelduste kujunemine ei ole arusaadav. Kohus ei ole analüüsinud kaebaja põhiargumente, nt õiguskantsleri 14.04.2014 arvamust nr 6-1/140421/1401675 ja vorminõuete järgimise küsimust. Lahkumisavaldusena on käsitatud kaebaja e-kirja, milles ta viitas TLS § 91 lg 2 p-le 3, kuid avalik teenistuja ei saa lahkumisavaldust esitades lähtuda TLS-st, vaid üksnes ATS-st. Vastustaja oleks seega pidanud selgitama välja tegelikud asjaolud. Nagu õiguskantsler on märkinud, peab ametniku teenistusest vabastamisele eelnema põhjalik ja hoolikas kaalumine, ametnik tuleb kaasata ja ära kuulata ning kõiki väiteid tuleb käskkirjas põhjendada. Halduskohus ei ole seda üldse arvestanud. ATS § 87 lg 1 nõuab kirjalikku taotlust, kuid praegusel juhul on väidetav lahkumisavaldus esitatud kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis, mis ei vasta seaduses sätestatud vorminõudele (vt ka K. Lang jt. Avaliku teenistuse seaduse käsiraamat. Justiitsministeerium, 2013, lk 261). TsÜS § 83 lg 1 kohaselt on seaduses sätestatud vormi järgimata jätmise korral tehing tühine ja tühisel tehingul ei saa olla õiguslikke tagajärgi. Halduskohus vaatas vorminõude rikkumisest lihtsalt mööda.
10.Tallinna linn palub 31.12.2021 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata, jäädes oma varasemate seisukohtade juurde. Kaebaja avaldas 08.09.2020 selget ja tingimusteta soovi teenistussuhe lõpetada, mistõttu tuleb esitatud avaldust käsitada teenistusest vabastamise taotlusena. Arvestades kaebaja suhtes läbiviidavat ja teda ähvardavat distsiplinaarmenetlust, on loogiline, et ta kaalus oma võimalusi ja soove ning tegi otsuse, et kõige mõistlikum lahendus on teenistusest lahkumine. Kaebaja 08.09.2020 e-kiri ei viita, et vastustaja oleks teda teenistusest lahkuma suunanud või kaebajat selleks survestanud. Asjaolu, et kaebaja käsitas avalduses teenistussuhet ekslikult töölepingulise suhtena, ei mõjuta avalduse eesmärki ega anna alust järeldada, et kaebaja ei olnud võimeline väljendama oma tegelikku tahet. ATS § 87 lg 1 kohane avaldus ei peagi seejuures sisaldama viidet õiguslikule alusele, vaid see peab üksnes kajastama isiku tahet teenistussuhe omal algatusel lõpetada. Kuna kaebaja tahe oli vastustajale arusaadav, ei ole põhjendatud heita ette, et vastustaja ei täpsustanud kaebajalt üle, millised on väljavaated teenistussuhte jätkamiseks, ning ei kuulanud kaebajat ära. Vastustajal puudub kohustus pidada teenistussuhte lõpetamiseks soovi avaldanud ametnikuga läbirääkimisi teenistussuhte jätkamise võimaluse üle ning ta ei pidanud küsima 08.09.2020 avalduse kohta lisateavet ja kaebajat täiendavalt ära kuulama, sest kaebaja seisukoht kajastus 08.09.2020 avalduses, mis rahuldati (vt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 40 lg 3 p-d 2 ja 3). Tähtsust ei oma, et kaebaja muutis pärast 08.09.2020 teenistusest vabastamise taotluse esitamist meelt ja teatas järgmisel päeval, et tal ei ole töölt äramineku soovi. ATS § 87 lg-st 5 tulenevalt ei saanud kaebaja oma 08.09.2020 avaldust iseseisvalt tagasi võtta, vaid sellest loobumiseks olnuks tarvis TKKA juhataja nõusolekut. Kaebaja võis pärast 08.09.2020 avalduse esitamist küll tahta teenistuses jätkata, kuid vastustaja ei pidanud seda soovi aktsepteerima. TsÜS § 80 lg 1 kohaselt loetakse elektrooniline vorm üldjuhul kirjaliku vormiga võrdseks. HMS § 14 lg 4 kohaselt lisatakse elektrooniliselt edastatud taotlusele digitaalallkiri, kuid seda ei pea lisama, kui taotlus on esitatud elektroonilise kanali kaudu ja haldusorgan on taotluse esitaja turvalisel viisil tuvastanud. Kaebaja esitas teenistusest vabastamise taotluse oma ametialaselt e-posti aadressilt, mille kasutamine eeldas personaalse parooli sisestamist või muul viisil kaebaja isiku tuvastamist, mistõttu oli taotleja isik arvutivõrgus turvalisel viisil tuvastatud ja digitaalallkiri polnud nõutav. Isegi kui tegu ei ole kirjalikus vormis avaldusega, on taotlus esitatud vähemalt kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis, mis toob kaasa samad õiguslikud tagajärjed. Kuna on selge, et kirjaliku vormi nõue täidab eeskätt tahteavalduse esitamise ja konkreetse isikuga sidumise tõenduslikku eesmärki ning praegusel juhul on kaebaja 08.09.2020 avalduse esitamine tõendatud, peaks see olema igal juhul kehtiv ja looma õiguslikke tagajärgi (vt TsÜS § 83 lg 1). 4(8)
3-20-1977 ATS § 87 ei näe ka ette, et vorminõude rikkumine tooks kaasa avalduse tühisuse (vrd TLS § 95 lg 1). Halduskohus ei pidanud andma eraldi hinnangut õiguskantsleri seisukohtadele ning selles tooduga on asjakohases ulatuses praegusel juhul niikuinii arvestatud. Isegi kui kohus leiab, et kaebaja teenistusest vabastamine oli õigusvastane ja kaebajal on õigus nõuda hüvitist, siis tuleks kaebaja tegevust ja käitumist ning teenistussuhte lõpetamise asjaolusid arvestades riigivastutuse seaduse § 13 lg 1 p-de 4 ja 5 alusel vähendada võimaliku hüvitise suurust nullini.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
11.Vaidluse põhiküsimuseks on see, kas X 08.09.2020 kell 15.06 e-kirjaga TKKA juhatajale esitatud ettekande viimane lause („Sellest tulenevalt ütlen TLS § 91 lg 2 p 3 alusel erakorraliselt töölepingu ülesse 08.09.2020 .a.“) on käsitatav ATS § 87 lg 1 nõuetele vastava kirjaliku taotlusena ametniku teenistusest vabastamiseks tema enda algatusel. Kui tegemist oli nõuetekohase lahkumisavaldusega, siis ei oma ATS § 87 lg-te 4–6 kohaselt tähtsust, et taotluse esitamisel ei järgitud ATS § 87 lg-s 2 sätestatud etteteatamistähtaega (ATS § 87 lg 4 võimaldas TKKA juhatajal kohaldada ka lühemat etteteatamistähtaega), taotluses märgitud teenistussuhte viimane päev erineb 09.09.2020 käskkirjas märgitust (ATS § 87 lg 6 sätestab, et kui taotluses ei järgitud ATS § 87 lg-s 2 nimetatud etteteatamistähtaega, siis on teenistussuhte viimane päev teenistusest vabastamise haldusaktis märgitud päev) ning X teatas 09.09.2020 e-kirjas, et tal ei ole teenistusest lahkumise soovi (ATS § 87 lg 5 võimaldas teenistusest vabastamiseks esitatud taotlusest loobuda üksnes TKKA juhataja nõusolekul, mida ei ole antud). Kui kaebaja 08.09.2020 ettekanne aga ei sisaldanud ATS § 87 lg 1 mõttes taotlust teenistusest lahkumiseks, siis on X vabastatud TKKA juhataja 09.09.2020 käskkirjaga nr 3-3/39 teenistusest õigusvastaselt (vt ka Tartu Ringkonnakohtu 03.03.2020 otsus nr 3-19-566, p 15).
12.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu ja vastustajaga, et X 08.09.2020 taotlus oli esitatud teenistusest vabastamise otsustamiseks pädevale isikule (TKKA juhataja) ning see sisaldas üheselt arusaadavat soovi teenistussuhe viivitamatult lõpetada. Määravat tähtsust ei ole sellel, et kaebaja viitas taotluses ATS § 87 lg 1 asemel TLS § 91 lg 2 p-le 3, mille kohaselt võib töötaja öelda töölepingu erakorraliselt üles tööandjapoolse kohustuse olulise rikkumise tõttu, mh kui töö jätkamine on seotud reaalse ohuga töötaja elule või tervisele, sest puudub igasugune mõistlik põhjus kahelda, et kaebaja soovis lõpetada nimelt teenistussuhet TKKA-ga. Sellisena on kaebaja tahteavaldust mõistnud ka vastustaja. Isegi kui kaebajal ei olnud algusest peale soovi ametikohalt tegelikult lahkuda, siis TsÜS § 75 lg 1 teise lause kohaselt juhul, kui tahteavalduse saaja tahteavalduse tegija tegelikku tahet ei teadnud ega pidanudki teadma, tuleb tahteavaldust tõlgendada nii, nagu tahteavalduse saajaga sarnane mõistlik isik pidi seda samadel asjaoludel mõistma. Vastustaja ei ole kaebaja tahteavalduse tõlgendamisel eksinud. Kaebaja ei ole muu hulgas väitnud, et teda oleks sunnitud või survestatud avaldust esitama, millest saaks järeldada teenistusest vabastamise õigusvastasust (vrd TsÜS § 90 lg 1 ja § 96). Survestamiseks ei ole alust pidada asjaolu, et kaebajalt nõuti teenistuskohustuste täitmist, kuigi kaebaja hinnangul puudusid tal selleks vajalikud vahendid, kaitseriietus ja oskused, ning ülesande täitmata jätmise tõttu tehti ettepanek algatada tema suhtes distsiplinaarmenetlus (s.o isegi kui TKKA juhataja asetäitja 08.09.2020 esildis oli tehtud enne X 08.09.2020 ettekande edastamist ja see oli kaebajale teada, ehkki kaebaja oma ettekandes sellele ei viita).
13.ATS § 87 lg 1 näeb teenistusest vabastamise taotlusele ette kirjaliku vormi nõude. See tähendab eelkõige, et taotlus peab olema allkirjastatud kas omakäeliselt (TsÜS § 78 lg 1) või elektrooniliselt, sh digitaalallkirjaga (TsÜS § 80). Kuna kaebaja edastas 08.09.2020 ettekande e-kirjaga ja see oli allkirjastamata, siis oli tegemist kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis tahteavaldusega (TsÜS § 79). Kaebaja hinnangul on 08.09.2020 tahteavaldus ATS § 87 lg-s 1
5(8)
3-20-1977 sätestatud vorminõude rikkumise tõttu TsÜS § 83 lg 1 järgi tühine ja teenistusest vabastamine seetõttu õigusvastane.
14.TsÜS § 83 lg 1 järgi on tehing seaduses sätestatud vormi järgimata jätmise korral tühine, kui seadusest või vormi nõudmise eesmärgist ei tulene teisiti. Seega ei too seaduses sätestatud vorminõude rikkumine tingimata alati kaasa tehingu tühisust. Seaduses sätestatud vorminõude eesmärgiks ei ole tuua selle rikkumise korral kaasa tehingu tühisus eelkõige sellises olukorras, kus vorminõue on kehtestatud mingi avaliku huvi kaitseks, mitte poolte huvides ja kaitseks (nt Riigikohtu 28.01.2015 otsus nr 3-2-1-141-14, p 35). ATS-i eelnõu (Riigikogu XII koosseisu 193 SE) seletuskirjas (lk 56) ei ole teenistusest vabastamise taotluse kirjaliku vormi nõudmise eesmärki välja toodud ega vorminõude eiramise tagajärgi selgitatud. Samas on ATS-s kirjalikku vormi ja kirjalikku taasesitamist võimaldavat vormi iseenesest selgelt eristatud (vrd nt ATS § 33 lg 3 p 1 ja § 98 lg 3). ATS-i käsiraamatus (vt lk 20–22 ja 260–262) on samuti rõhutatud kohustust järgida seaduses sätestatud vormi, kuid pole selgitatud vorminõude eesmärki ja selle rikkumise tagajärgi. Siinkohal võib ka märkida, et kuigi TLS § 95 lg 1 kohaselt on vorminõuet rikkudes tehtud töölepingu ülesütlemise avaldus tühine, tuleb arvestada, et sama säte nõuab töölepingu puhul ülesütlemisavalduselt üksnes kirjalikku taasesitamist võimaldavat vormi, mis ei ole niigi eriti range.
15.Ringkonnakohus jagab vastustaja hinnangut, et ATS § 87 lg-s 1 on kirjaliku vormi nõudel eeskätt tõenduslik eesmärk (vrd Riigikohtu 22.02.2006 otsus nr 3-3-1-71-05, p 10). Siiski võib teenistusest vabastamise taotluse allkirjastamise nõude eesmärgiks olla ka rõhutada selle n-ö ametlikkust või lõplikkust ning kaitsta taotluse esitajat tema järelemõtlematu tegutsemise eest, pidades mh silmas, et taotlusest saab hiljem loobuda üksnes selle adressaadi nõusolekul (ATS § 87 lg 5). Teenistusest vabastamise taotluse kirjaliku vormi nõue aitab vältida just selliseid olukordi, kus ametnik on näiteks meilivahetuse teel toimuva vaidluse käigus emotsionaalselt üles köetud ja lubab päevapealt ametist lahkuda, ise seda tegelikult mõtlemata, kuid ametiasutus võtabki n-ö sõnasabast kinni ja vabastab ametniku ATS § 87 lg-le 1 tuginedes teenistusest. Kui ametnik saaks sellisel juhul apelleerida ainult enda otsusevõimetusele (TsÜS § 13), mis eeldab vaimutegevuse ajutise häire või muu sama erilise seisundi esinemise tõendamist (vt P. Varul jt. Tsiviilseadustiku üldosa seadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn, 2010, lk 59–60), ei pruugi see tagada ametniku piisavat kaitset ametiasutuse omavoli eest. Tingimus, et teenistussuhte lõpetamise soovi tuleb avaldada nimelt kirjalikus vormis, on lisaks enam kooskõlas nõudega, et ametikohale asumise soovi tuleb samuti kinnitada allkirjaga (ATS § 25 lg 1 p 1). Kuigi isiku kaitsmine tema enda läbimõtlematu tegutsemise eest võiks olla asjakohane ka töösuhetes (TLS ei näe töölepingu ülesütlemise avalduse tagasivõtmisele küll ette ATS § 87 lg-s 5 sätestatuga analoogset piirangut, kuid TsÜS §-s 72 tulenevalt ei saa teise pooleni jõudnud tahteavaldusest siiski ühepoolselt loobuda ega seda tagasi võtta – nt Riigikohtu 01.12.2005 otsus nr 3-2-1-12905, p 37) ja sellele vaatamata aktsepteeritakse töölepingu ülesütlemisel kirjalikku taasesitamist võimaldavat vormi, ei mõjuta see vaidluse lahendamist, sest ka olemuselt sama iseloomuga või kaaluga avaldustele võidakse seadustes näha ette erisuguseid vorminõudeid.
16.Vastustaja on täiendavalt leidnud, et kuna kaebaja esitas teenistusest vabastamise taotluse oma ametialaselt e-posti aadressilt, mille kasutamine eeldas tema turvalisel viisil tuvastamist, siis polnud elektroonilisele taotlusele HMS § 14 lg 4 kohaselt tarvis lisada digitaalallkirja ning see tuleb võrdsustada kirjaliku taotlusega (HMS § 5 lg 6). Ringkonnakohus sellega ei nõustu. Kuigi on õige, et teenistussuhetes tuleb täiendavalt arvestada HMS-s sätestatut (vt ATS § 4), kujutab ATS § 87 lg 1 endast erinormi, mis välistab haldusmenetluse üldisest vormivabaduse põhimõttest (HMS § 5 lg 1 ja § 14 lg 1 esimene lause) lähtuvate erandite kohaldamise. Seda, et vastustaja mõistis tegelikult ka ise, et X 08.09.2020 e-kiri ei ole nõuetekohane taotlus ametniku teenistusest vabastamiseks, kinnitab kaudselt ka asjaolu, et linna personaliteenistus nõudis 6(8)
3-20-1977 kaebajalt enne teenistusest vabastamise käskkirja vormistamist korrektse (allkirjastatud) lahkumisavalduse esitamist, millest kaebaja 09.09.2020 e-kirjaga keeldus.
17.Kuigi eeltoodust lähtudes tuleb vaidlustatud käskkiri tunnistada õigusvastaseks põhjusel, et X 08.09.2020 taotlus ei vastanud ATS § 87 lg-s 1 seatud vorminõudele ja oli seega kehtetu, märgib ringkonnakohus siiski täiendavalt, et kaebaja väited õiguskantsleri 14.04.2014 seisukohas nr 6-1/140421/1401675 kirjeldatud haldusmenetluse nõuete rikkumisest ja käskkirja vaidlustamisviite puudulikkusest (s.o käskkirja p-s 5 viidati üksnes võimalusele pöörduda selle vaidlustamiseks Tallinna Halduskohtusse, kuid puudus viide vaide esitamise võimalusele) ei oleks iseenesest tinginud kaebuse rahuldamist. Õiguskantsleri 14.04.2014 arvamus puudutas ametnike õiguste kaitset teenistusest vabastamisel eelkõige distsiplinaarsüüteo tõttu või nn pealesunnitud kokkuleppe alusel. Kaebaja teenistusest vabastamise aluseks oli aga tema enda taotlus ja seejuures järgiti tema tingimusi (st teenistussuhe lõpetati viivitamatult). Kaebaja ei ole viidanud ühelegi olulisele asjaolule, mille vastustaja jättis välja selgitamata, või tõendile, mis jäeti kogumata. Sisuliselt on kaebaja pidanud uurimiskohustuse rikkumiseks, et vastustaja ei selgitanud välja tema tegelikku tahet 08.09.2020 avalduse esitamisel. Sellega ei saa nõustuda, sest kuna vastustaja ei ole kaebaja tahteavalduse tõlgendamisel eksinud ning kaebaja taotlus oli ühemõtteline ja selge, siis puudus mh vajadus selle sisu üle täpsustada. Kuivõrd kaebaja taotlus rahuldati esitatud kujul, siis ei olnud vastustajal lisaks kohustust kaebajat enne käskkirja andmist ära kuulata (HMS § 40 lg 3 p-d 2 ja 3). Käskkirja vaidlustamisviide on samuti õige, sest nõudeõigus õigusvastaselt teenistusest vabastamise korral on ammendavalt sätestatud ATS §-s 105 (vrd Riigikohtu 20.01.2011 otsus nr 3-3-1-74-10, p 12), mis ei näe ette vaide esitamise võimalust. See, et teenistusest vabastamise käskkirja peale ei saa vaiet esitada, järeldub mh asjaolust, et vaidemenetluses ei saa nõuda haldusakti õigusvastaseks tunnistamist (vt HMS § 72 lg 1 ja § 85).
18.Kuna ATS § 87 lg-s 1 sätestatud kirjaliku vormi nõudmise eesmärgist lähtudes ei saanud X 08.09.2020 e-kirjaga esitatud ettekande viimast lauset käsitada taotlusena ametniku teenistusest vabastamiseks tema enda algatusel, siis on TKKA juhataja 09.09.2020 käskkiri nr 3-3/39 õigusvastane.
19.Kaebaja on palunud mõista ATS § 105 lg 1 alusel tema kasuks vastustajalt välja hüvitise kaebaja kolme kuu keskmise palga ulatuses. Kaebaja 27.10.2020 menetlusdokumendi kohaselt on taotletavaks summaks 4050 eurot (bruto), mis vastab kaebaja teenistusse võtmise käskkirja p-s 3 märgitud kolme kuu põhipalgale (1350 eurot (bruto) kuus). Vastustaja ei ole vaidlustanud taotletava hüvitise arvutuskäiku, kuid on seisukohal, et isegi kui teenistusest vabastamine oli õigusvastane, tuleks teenistussuhte lõpetamise asjaolusid arvestades vähendada hüvitise suurust nullini. ATS § 105 lg 1 esimeses lauses sätestatud kolme kuu keskmise palga suuruse hüvitise väljamõistmiseks ei ole vaja teha kindlaks muid asjaolusid peale teenistussuhte õigusvastase lõpetamise. Kui taotletakse hüvitise vähendamist või suurendamist, tuleb lisaks võtta arvesse teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve (nt Riigikohtu 25.01.2017 otsus nr 3-3-1-49-16, p 26). Ringkonnakohtu hinnangul ei ole hüvitise suuruse vähendamiseks alust. Ei saa eeldada, et TKKA juhataja asetäitja 08.09.2020 esildise alusel kaebaja suhtes potentsiaalselt algatatav distsiplinaarmenetlus oleks lõppenud kaebaja teenistusest vabastamisega ning seda ka juhul, kui 17.06.2020 algatatud distsiplinaarmenetluse tulemusel olnuks kaebajat eelnevalt juba karistatud. Isegi kui kaebaja rikkus 08.09.2020 teenistuskohustusi ATS § 75 lg-te 4–6 mõttes oluliselt ja rikkumine ei saanud ATS § 75 lg 3 järgi olla vabandatav, on distsiplinaarkaristuse määrajal ulatuslik kaalutlusruum. Õigusvastast teenistusest vabastamist ei põhjustanud kaebaja, vaid vastustaja eksimus ATS § 87 lg 1 kohaldamisel.
7(8)
3-20-1977
20.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 3 alusel tuleb X apellatsioonkaebus rahuldada ning Tallinna Halduskohtu 29.10.2021 otsus tühistada. Ringkonnakohus teeb asjas uue otsuse, millega rahuldab X kaebuse ning tunnistab TKKA juhataja 09.09.2020 käskkirja nr 3-3/39 õigusvastaseks ja mõistab vastustajalt kaebaja kasuks välja hüvitise kaebaja kolme kuu keskmise palga ulatuses (s.o 4050 eurot).
21.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 4 näeb ette, et kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta kohtukulude jaotust. HKMS § 109 lg 1 kohaselt tuleb menetluskulude väljamõistmiseks esitada kohtule menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. X on olnud kaebuse ja apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu tasumise kohustusest vabastatud (riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 1) ning kandnud esindajakulu esimese astme kohtu menetluses 240 eurot (vastab esindaja 6 töötunnile tunnihinnaga 40 eurot, sh käibemaks) ja ringkonnakohtu menetluses 180 eurot (vastab esindaja 3 töötunnile tunnihinnaga 60 eurot, sh käibemaks). Kulude kandmine seoses praeguse haldusasja menetlemisega esimese ja teise astme kohtus on õigusbüroo arvetega nõuetekohaselt tõendatud (HKMS § 109 lg 11). Menetluskulud on HKMS § 109 lg 6 tähenduses tervikuna vajalikud ja põhjendatud ning nende suurus ei ole ülemäärane. Kuna ringkonnakohus teeb otsuse kaebaja kasuks, peab kaebaja menetluskulud HKMS § 108 lg 1 järgi kandma vastustaja. Tallinna linna võimalikud menetluskulud esimese ja teise astme kohtus jäävad HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1 alusel tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
8(8)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.