X ja Y kaebused Politsei- ja Piirivalveameti 10.08.2020 lahkumisettekirjutuse nr 1052039642 ja 11.08.2020 otsuse nr 15.310/345-1 tühistamise- ning 30.07.2020 taotluse uuesti läbivaatamise kohustamise nõudes
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebuse esitajad – X ja Y Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Ede Kapstas
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest. Otsuse avalikult teatavakstegemise päev on 26.08.2021. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui selles ei taotleta asja lahendamist kohtuistungil.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X ja Y esitasid 21.08.2020 Tallinna Halduskohtule liitkaebuse taotlusega tühistada Politsei- ja Piirivalveameti 10.08.2020 lahkumisettekirjutus nr 1052039642; tunnistada õigusvastaseks või alternatiivina tühistada Politsei- ja Piirivalveameti 11.08.2020 otsus nr 15.3-10/345-1 ning kohustada Politsei- ja Piirivalveametit uuesti läbi vaatama kaebajate 30.07.2020 taotlust VMS § 2103 alusel haldusmenetluse algatamiseks. Koos kaebusega esitati ka esialgse õiguskaitse taotlus Politsei- ja Piirivalveameti 10.08.2020 lahkumisettekirjutuse nr 1052039642 kehtivuse peatamiseks ning Politsei- ja Piirivalveameti keelamiseks teha täiendavaid toiminguid või anda täiendavaid haldusakte, mille eesmärgiks või tagajärjeks on kaebajate Eestist lahkuma sundimine.
2.Tallinna Halduskohtu 24.08.2020 määrusega võeti liitkaebus menetlusse ja küsiti esialge õiguskaitse taotluse osas ka vastustaja seisukohta. Politsei- ja Piirivalveamet vastas kaebusele ja õiguskaitse taotlusele 04.09.2020.
3.Tallinna Halduskohtu 07.09.2020 määrusega jäeti kaebajate esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata. Tallinna Halduskohtu 07.09.2021 määrus jõustus Tallinna Ringkonnakohtu 28.09.2020 määrusega.
4.Tallinna Halduskohtu 03.03.2021 määrusega määrati haldusasi läbivaatamiseks kirjalikus menetluses. Kohus muutis 14.04.2021 määrusega 03.03.2021 määruse resolutsioonis fikseeritud tähtaegu ning kohtuotsuse avalikult teatavakstegemise aega.
5.Politsei- ja Piirivalveamet esitas 10.06.2021 täiendava seisukoha.
KAEBUSE SISU JA TAOTLUSED
6.Kaebajad leiavad, et tulenevalt VMS §-st 2103 oli neil subjektiivne õigus nõuda, et PPA hindaks nende osas nimetatud sättes toodud aluste olemasolu, algataks vajadusel asjaomase haldusmenetluse ning teeks haldusmenetluses tuvastatud asjaolusid arvestades ning kaalutlusõiguse põhimõtteid järgides otsuse neile elamisloa väljastamise või sellest keeldumise kohta. PPA jättis aga 11.08.2020 keeldumisega asjaomase haldusmenetluse algatamata, märkides, et erakorralisi asjaolusid taotluse selgitustest PPA hinnangul ei nähtu. Kaebajate hinnangul on keeldumine õigusvastane, kuna PPA ei ole järginud haldusmenetluse olulisi põhimõtteid ja hea halduse tava. PPA ei selgitanud välja asjas olulise tähendusega asjaolusid ega kogunud selleks tõendeid omal algatusel, vaatamata kaebajate poolt avaldatud valmisolekule sellised tõendid esitada. 10.08.2020 ärakuulamist korraldas haldusorgan vaid formaalselt lahkumisettekirjutuse vormistamiseks ja selle X’le isiklikult kätteandmiseks. Vaatamata kaebajate 30.07.2020 pöördumises avaldatule ei kuulanud haldusorgan ära kaebajate Eestis viibivate perekonnaliikmete arvamust ega selgitanud välja nende huvisid, vaatamata sellele, et neist neli on Eesti kodanikud ja kolm on Eesti kodanikest väikelapsed. Ka ei osutanud PPA kaebajatele mistahes kaasabi elamisloa taotlemiseks ega uurinud 30.07.2020 pöördumises osutatud asjaolusid. 11.08.2020 otsust vormistades ei ole PPA süvenetud 30.07.2020 pöördumise asjaoludesse, rikkudes uurimispõhimõtet.
7.Alternatiivina leiavad kaebajad, et nende õigus taotleda elamisluba ning sellest tulenev õigus, et viidaks läbi kohane haldusmenetlus, mille käigus selgitatakse välja loa andmise põhjendatus tuleneb Põhiseaduse §-dest 26 ja 27, Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni art-st 8 ning Euroopa Liidu toimimise lepingu art-st 20 (koos analoogselt Euroopa Kohtu otsusega asjas C34/09). Kaebajatele Eestis elamisloa mitteandmine võib sundida Euroopa Liidust lahkuma neli Euroopa Liidu kodanikku, kuna siinne perekond on kaebajatega lahutamatult seotud perekondlike sidemetega. Kui kaebajad sunnitakse sõitma Egiptusesse, kus neil pole elukohta ega hooldajat, siis võib see kaasa tuua vajaduse, et Egiptusesse koliksid nende hooldamiseks ka nende Eestis elavad pojad M. ja H., ning viimase abikaasa C koos ühiste lastega. Haldusorgan ei ole eelnimetatud asjaolusid sisuliselt hinnanud, sh kaebajate lapselaste parimaid huve, vaatamata 30.07.2020 sõnaselgele osutusele, et kaebajate Eesti kodanikest alaealised lapselapsed on harjunud, et vanavanemad on siin ning neile oleks kaebajate lahkuma kohustamine kindlasti traumeeriv.
8.PPA kohustas 10.08.2020 ettekirjutusega nr 1052039642 X lahkuma Eesti Vabariigist 30 päeva jooksul, kuid mitte hiljem kui 09.09.2020. X’i hinnangul on ettekirjutus õigusvastane. PPA jättis ettekirjutuse tegemisel täielikult arvestamata asjaolu, et X on enne viisa lõppemist taotlenud tema
suhtes haldusmenetluse läbiviimist loa andmiseks VMS § 2103 alusel. Ettekirjutuse tegemisel ei ole hinnatud, kas nimetatud taotlus ja/või selles viidatud asjaolud võivad mõjutada ettekirjutuse tegemist. Seega on PPA ettekirjutuse tegemisel jämedalt rikkunud uurimispõhimõtet samuti kaalutlusõiguse põhimõtteid, jättes arvestamata olulised asjaolud.
VASTUSTAJA SEISUKOHT
9.Politsei- ja Piirivalveamet leiab, et kaebus tuleb jätta täies ulatuses rahuldamata.
9.1.Vastustaja on seisukohal, et kaebus elamisloa küsimuses kuulub HKMS § 151 lg 1 p 1 ja § 121 lg 1 p 1 esinemise tõttu läbi vaatamata jätmisele. Eelkõige seetõttu, et seadusandja on piiranud VMS § 2103 lg 1 alusel antava elamisloa kaebeõigust – VMS § 2221 lg 1 ja 2 kohaselt saab VMS § 2103 lg-s 1 sätestatud elamisloa andmise otsuse või selle tegemata jätmise peale esitada vaide, kuid halduskohtule kaebust esitada ei saa. VMS § 211 lg 2 kohaselt on eeltoodud alusel elamisloa andmise diskretsioon delegeeritud ühele ametnikule – PPA peadirektorile, mistõttu ei saa siinkohal kohtulik kontroll sekkuda ning kohustada PPA peadirektorit elamisluba andma.
9.2.Eeltoodu tõttu peab kohus jätma läbi vaatamata kaebajate taotlused, milles kaebajad palusid tunnistada õigusvastaseks või tühistada PPA 11.08.2020 otsus nr 15.3-10/345-1 ning kohustada PPA-d uuesti läbi vaatama kaebajate taotlused VMS § 2103 lg 1 alusel haldusmenetluse algatamiseks. Vastustaja on seisukohal, et eeltoodud taotlused ei ole õiguspärased ega ole kooskõlas VMS-i mõtte ja sätetega. PPA poolt edastatud vastuskirja näol ei ole tegemist haldusakti, vaid toiminguga. Vastuskiri ei reguleeri õigussuhteid, kuivõrd kaebajate poolt esitatud taotlust ei saa lugeda VMS § 2103 lg 1 alusel antava tähtajalise elamisloa taotluseks, sest sellesisulist taotlust ei ole võimalik esitada. Vastustaja hinnangul ei ole PPA rikkunud ka MSVS-is sätestatud tingimusi märgukirjale vastamiseks, eeltoodut ei ole ette heitnud ka kaebajad ise.
9.3.Vastustajale ei ole üheselt mõistetav, mida kaebajad kaebusega soovivad saavutada. Vastustajale ei ole arusaadav kas kaebajad vaidlevad elamisloa menetluse algatamata jätmist VMS § 2103 lg 1 alusel, elamisloa andmata jätmist VMS § 2103 lg 1 alusel, elamisloa menetluse algatamata jätmist PS §§ 26-27, ELTL art 20 ja EIÕK art 8 alusel või nendel alustel elamisloa andmisest keeldumist või hoopiski ELKS-i alusel tuletatud elamisõiguse andmata jätmist. Vastustaja selgitab, et kaebaja on elamisloa küsimuses pöördunud PPA poole vaid märgukirjaga, milles soovib menetluse algatamist VMS § 2103 lg 1 alusel.
9.4.X’ile koostatud lahkumisettekirjutus on õiguspärane. VSS § 7 lg 1 kohaselt tehakse viibimisaluseta Eestis viibivale välismaalasele ettekirjutus Eestist lahkumiseks. Tegemist ei ole PPA kaalutlusõigusega, kas lahkumisettekirjutus teha või mitte. Vastupidi, tegemist on kohustusega. Lahkumisettekirjutuse koostamine ei ole ilmtingimata seotud elamisloa küsimusega, sest elamisloa taotlemine ei anna välismaalasele riigis viibimise õigust. PPA on kaebajale koostanud kõige leebema ning humaansema lahkumisettekirjutuse, mida seadus võimaldab. VSS § 72 lg 4 kohaselt määratakse lahkumisettekirjutusega lahkumiskohustuse vabatahtliku täitmise tähtaeg ajavahemikus 7-30 päeva. Tegemist on seadusest tuleneva kohustusega teostada diskretsiooni vabatahtliku tähtaja määramisel 7-30 päeva ulatuses ning pikemat kui 30-päevast lahkumise tähtaega ei ole seadusega võimalik määrata. Lisaks jättis PPA VSS § 74 lg 4 kohaselt humaansetel kaalutlustel kohaldamata sissesõidukeelu, mida VSS § 74 lg 1 kohaselt lahkumisettekirjutuses tavapäraselt kohaldatakse.
9.5.Täiendavas 10.06.2021 seisukohas teavitas PPA, et temale teadaolevalt lahkusid X ja Y riigist 15.10.2020. Isikud reisisid Eesti Vabariigist sihtriina Türki kasutades transiitriigina Saksamaa Liitvabariiki. X täitis talle lahkumisettekirjutuses määratud lahkumiskohustuse, kui lahkus 15.10.2020 Eesti Vabariigist. Seega puudub vaidlus lahkumisettekirjutuse koostamise osas ning kaebaja lahkumisega Eesti Vabariigist loetakse lahkumisettekirjutus täidetuks.
KOHTU PÕHJENDUSED
10.Käesolevas haldusasjas on vaidlustatud Politsei- ja Piirivalveameti 10.08.2020 lahkumisettekirjutust nr 1052039642 ja 11.08.2020 otsust nr 15.3-10/345-1 ning taotletud nende tühistamist. Seonduvalt 11.08.2020 otsuse nr 15.3-10/345-1 vaidlustamisega on taotletud ühtlasi ka vastustaja kohustamist uuesti läbi vaatama kaebajate sellekohast 30.07.2020 taotlust. Selliselt on kaebus Tallinna Halduskohtu 24.08.2020 määrusega menetlusse võetud ning kaebajad ei ole nõuete formuleerimise osas vastuväiteid esitanud. Eelosundatud 30.07.2020 taotlusega oli soovitud tähtajalise elamisloa saamisele suunatud haldusmenetluse algatamist välismaalaste seaduse paragrahvi § 2103 alusel.
11.Põhivaidlus väljendub siiski Politsei- ja Piirivalveameti 10.08.2020 lahkumisettekirjutust nr 1052039642 ja 11.08.2020 otsuse nr 15.3-10/345-1 õiguspärasuse küsimuses. Vastava kohustamisnõude rahuldamise võimalikkust on vaja hinnata ning kaaluda sel juhul kui vaidlustatud lahkumisettekirjutus nr 1052039642 ja 11.08.2020 otsustus nr 15.3-10/345-1 peaksid osutuma õigusvastasteks. Lahkumisettekirjutuse ja 11.08.2020 otsustuse õiguspäraseks osutumise korral vastupidisel eeldusel baseeruvat kohustamisnõuet rahuldada ei saa. Vastustaja on pidanud elamisloa saamise eesmärgiga esitatud nõuet halduskohtu pädevusse mittekuuluvaks tõstatades selles osas kaebeõiguse küsimuse viitega VMS § 2221 lõigetele 1 ja 2 ning täpsustades, et vastuskirja näol oli (üldse) tegemist (pigem) toiminguga. Samas ei ole kaebuse kohta esitatud 04.09.2020 kirjaliku vastuse taotlusi kajastavas neljandas alajaotuses kaebuse (osaliselt) läbi vaatamata jätmist taotletud. Kaebajad on jõudnud esitada sellele samal kuupäeval veel ka vastuväiteid, märkides, et VMS § 2221 antud juhul ei kohalduks ja et kaebajad ei ole vaidlustanud elamisloa andmist või andmata jätmist, vaid haldusmenetluse läbiviimisest keeldumist. Hiljem ei ole vastustaja nimetatud küsimust enam tõstatanud. Siinkohal peab kohus võimalikuks lähtuda endiselt kaebuse menetlusse võtmise määruses fikseeritud nõuetest ning kaebuse osaliselt läbi vaatamata jätmist põhjendatuks ei pea. Arvestades aga asjaolu, et kokkuvõttes on vastustaja taotlenud ühtlasi ka kaebuse rahuldamata jätmist, siis võib asuda siinkohal seisukohale, et kaebeõigusega seonduv menetluslik küsimus ei ole Politsei- ja Piirivalveameti jaoks enam olemuslik kui kaebus rahuldamata jääb. Antud juhul jääb kaebus rahuldamata ning seega kohus eelnevalt käsitatud kaebeõiguse ehk kaebuse osaliselt läbi vaatamata jätmise küsimust käesoleva lahendi resolutsioonis eraldi ei kajasta. Mis puutub küsimusepüstitusse selle kohta kas vaidlustatud otsustus nr 15.3-10/345-1 peaks olema vaadeldav toiminguna või haldusaktina, siis ei ole eelnimetatul praeguses menetlusjärgus enam sisulist tähendust. Situatsioonis, kus nõndanimetatud põhinõudele või põhinõuetele lisandub vastav kohustamisnõue, ei ole enam oluline kas eelnev keeldumine peaks olema käsitatav toiminguna või haldusaktina, sest vastavate otsustuste õigusvastaseks osutumise korral ei peaks olema menetlusosaliste jaoks sisulist vahet kas täiendavale vastamisele ja vaidlusega seonduva taotluse uuele läbivaatamisele suunatud kohustamisnõude rahuldamine baseerub vastuse kui toimingu õigusvastasuse eelneval konstateerimisel või vaidlustatud otsustuse kui haldusakti tühistamisel selle õigusvastasuse tõttu. Analoogiliste vaidluste puhul on kaebajate jaoks olemuslik pigem kohustamisnõue, kuid samas ei saa seda lahendada ilma piiranguid ja kohustusi tekitavatele või keeldumist väljendavatele otsustustele antava eelneva või paralleelse hinnanguta.
12.Kaebajaid esindanud advokaadid teatasid 07.01.2021 e-kirjaga, et kliendileping lõppes 01.01.2021 ja et nad ei ole enam kaebajate esindajad. Haldusasi määrati läbivaatamisele kirjalikus menetluses Tallinna Halduskohtu 03.03.2021 määrusega ning seda ei ole õnnestunud kaebajatele nende varasemale aadressile saadetuna enam teatavaks teha, mistõttu muutis kohus 14.04.2021 määrusega eelnevalt nimetatud määruse resolutsioonis fikseeritud tähtaegasid ning see tehti avalikult teatavaks väljaande Ametlikud Teadaanded kaudu. Kaebuse esitajad ei ole sellele järgnevalt täpsustusi ega taotlusi esitanud. Vastustaja on aga 10.06.2021 seisuga informeerinud, et X suhtes on lahkumisettekirjutus täidetuks loetud kuna ta lahkus riigist 15.10.2020 ja et samal kuupäeval lahkus riigist ka Y. Eelnimetatu vaidlustatud otsustuste õiguspärasuse hindamise juures aga tähenduslik ei ole ning kohus ei pidanud vajalikuks protsessiosalistelt selles osas täpsustusi küsida. Seega lähtub kohus nõuetest, mis on fikseeritud kaebuse menetlusse võtmise määrusega, sest kaebuse muutmise taotlust ei ole esitatud. Samas ei ole küsimus sellest kas tegemist peaks olema endiselt tühistamisnõuetega või oleks kaebajad pidanud kaebust muutma ning taotlema näiteks lahkumisettekirjutuse ja 11.08.2020 otsustuse õigusvastasuse kindlakstegemist enam olemuslik, sest haldusaktide õiguspärasuse küsimust hinnatakse üldjuhul nende andmise ajahetke seisuga ning olenemata sellest kas tegemist on vastava haldusakti tühistamise või selle õigusvastasuse tuvastamise nõudega, jäävad õiguspäraste otsustuste puhul vastavad kaebused rahuldamata.
13.Menetlusosaliste seisukohti ja esitatud tõendeid hinnates, tuleb asuda kokkuvõttes seisukohale, et kaebus ei ole põhjendatud. Kohus nõustub üldjoontes vaidlustatud ettekirjutuses ja 11.08.2020 otsustuses väljendatud seisukohtade ja põhjendustega ning ei pea vajalikuks seda kõike lähtuvalt halduskohtumenetluse seadustiku § 165 lõikest 2 tervikuna välja tuua, sest kaebus jääb rahuldamata. Kohus nõustub vastustajaga selles, et kaebajatel ei ole alust taotleda elamisluba koheselt VMS § 2103 alusel. Välismaalaste seaduse § 2103 lõigetele 1 ja 2 saab Politsei- ja Piirivalveamet vajadusel tugineda ainult erakorralistel asjaoludel kui välismaalastel puudub võimalus saada elamisluba mõnel muul alusel ja kui lahkuma kohustamine oleks ilmselgelt liiga koormav. Vastustaja on selgitanud miks seda käesoleval juhul liiga koormavaks ei saa pidada. Mis puutub kaebajate väitesse, et vastustaja oleks võinud või pidanud viima läbi asjaomase haldusmenetluse ning tegema kaalutlusõiguse põhimõtteid järgides vastava otsuse elamisloa väljastamise või sellest keeldumise kohta, siis ei peeta haldusmenetluse seaduse paragrahvi 58 kohaselt võimalikke minetusi vorminõuete järgimises ega ka vastavate taotluste tõlgendamisel olemuslikuks kui see ei võinud mõjutada asja otsustamist. Politsei- ja Piirivalveamet ei ole elamisloa väljastamist VMS § 2103 alusel õigustatuks pidanud, mida võib järeldada vaidlustatud otsustuse kontekstist ning mis on selgunud ka haldusasja menetluse käigus ning sellekohase haldusmenetluse läbiviimise kohustamine lihtsalt haldusmenetluse läbiviimise pärast ei oleks menetlusosaliste huvides ega põhjendatud.
14.Vaidlustatud lahkumisettekirjutus omakorda baseerub asjaolul, mille kohaselt oli viisaga lubatud viibimisaeg ületatud, mis ühtlasi tähendab seda, et isik viibis riigis ilma seadusliku aluseta. Seega on tehtud lahkumisettekirjutus väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduses toodud vastavasisulisel õiguslikul alusel ning see on Politsei- ja Piirivalveameti pädevuses. Välismaalane ei saa talle väljastatud viisa pinnalt eeldada, et viibimisaja ammendumise järgselt peaks ta saama ilmtingimata koheselt elamisloa või riigis edasi viibida.
15.Halduskohtumenetluse seadustiku § 162 lg 1 sätestab, et otsuse resolutsiooniga lahendab kohus selgelt ja ühemõtteliselt kaebuse nõuded ja menetlusosaliste veel lahendamata taotlused. Kaebuse esialgses tekstis on taotletud H. V. tunnistajana ülekuulamist, et anda selgitusi tihedate perekondlike sidemete olemasolu ning lastelastel tekkinud tunnete osas ja ka selle kohta, et kaebajad vajaksid igapäevast hooldust. Formaalselt vaadatuna oli nimetatud taotlus lahendamata, kuid selle
rahuldamine ei olnud põhjendatud. Politsei- ja Piirivalveamet on oma 04.09.2020 kirjaliku vastuse punktis 16 õigesti selgitanud, et hoolduse vajamine ei saa olla esialgset õiguskaitset tingiv asjaolu. Samuti ei saa perekondlikud suhted või hoolduse vajadus olla selleks asjaoluks, mille pinnalt saaks õiguspäraseks osutunud otsustusi tühistada. Seega jääb tunnistaja ülekuulamise taotlus rahuldamata.
16.Halduskohtumenetluse seadustiku § 108 lõikes 1 on sätestatud, et menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. Antud juhul on otsus kaebuse esitajate kahjuks, kuid vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud. Seega jäävad protsessiosaliste võimalikud menetluskulud nende endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
Enno Loonurm Kohtunik
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.