Keskkonnaõigus

3-24-596

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 25. mail 2026 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-24-596 Kivikandur OÜ-d, et jätkab taotluse menetlust ning palus edastada taotluse dokumentatsiooni, mis vastaks kehtivatele õigusaktidele. Taotleja esitas 27.01.2021 täiendatud keskkonnaloa taotluse nr T/KL-1006776. KeA algatas 02.03.2021 kirjaga nr DM-111798-7 Paasi lubjakivikarjääri keskkonnamõju hindamise (KMH). Taotleja esitas 13.05.2022 KeA-le avalikuks väljapanekuks ja arutelu korraldamiseks KMH programmi. KeA avaldas 09.08.2022 teate KMH programmi avalikustamisest ja selle avalikust arutelust 31.08.2022. Kivikandur OÜ esitas KeA-le 01.09.2022 taotluse peatada Paasi lubjakivikarjääri keskkonnaloa taotluse KMH menetlus seoses suure avaliku huvi ning sellest tingitud mahuka kirjavahetusega. KeA peatas 09.09.2022 kirjaga nr 6-3/22/9686-34 KMH menetluse alates 01.09.2022 kuni ajani, mil Kivikandur OÜ esitab KMH programmi KeA-le kontrollimiseks.

3-24-596 seaduse (HMS) § 5 lg-st 2 tulenev eesmärgipärase ja tõhususe põhimõte. Nende aluseks olevaid asjaolusid taotluse muutmine ei mõjuta. KeA analüüsis taotletava Paasi lubjakivikarjääri optimaalse teeninduspiirkonna ehituslubjakivi varustuskindlust aastatel 2013, 2016 ja 2019. Kõigil juhtudel järeldati, et taotletava mäeeraldise teeninduspiirkonnas on ehituslubjakivi osas varustuskindlus tagatud. MKM nõustus 2016. a-l kaevandamisloa mitteandmisega ja 2019. a-l leidis, et kaevandamine vastab riigi huvile. Kuna hindamisel arvestatakse ka võimalikke hüppelisi muutusi nõudluses, siis võivad järeldused ajas muutuda. MKM leidiski 2022. a seisukohas, et hetkel puudub riigil ülekaalukas majandushuvi Paasi lubjakivikarjääri mäeeraldisel kaevandamiseks. See järeldus tugineb mh Transpordiameti teehoiukavas kavandatud vahenditele ning planeeritud teede ehitus- ja remonditöödele. Riigi huvi on tõepoolest ajas muutuv väärtus ja KeA lähtubki kõige aktuaalsemast MKM-i 2022. a seisukohast, arvestades mh juba mitu aastat jätkuvalt väheneva riigipoolse rahastusega ehituses, mis vähendab riigi huvi Paasi maardla maavara vastu. KeA arvestab ka kohaliku omavalitsuse korduvat vastuseisu Paasi lubjakivikarjääri keskkonnaloa taotluse ja KMH menetluses (Vihula Vallavolikogu 11.05.2017 otsus nr 178, Haljala Vallavolikogu 16.08.2022 seisukoht, Haljala Vallavalitsuse 29.06.2023 seisukoht). Põhjendatud ei ole hoida keskkonnaloa taotlust jätkuvalt menetluses või peatatuna kuni piirkonnas riigi huvi tekkimiseni, broneerides selle kaudu riigile kuuluvat maad ühele keskkonnaloa taotlejale ning välistades teiste isikute võimaluse taotleda asjaomasel riigimaal muid tegevusi. Praegune menetlus on seda olukorda põhjustanud juba üle 10 aasta. Otsuse eelnõu edastati ka MKM-le, kuid MKM ega Kliimaministeerium (KliM) ei ole esitanud riigi huvi osas vastupidist seisukohta ega leidnud, et loa andmisest keeldumine ei ole põhjendatud. KeA leiab, et esineb alus loa andmisest keeldumiseks ja edasine menetlus oleks perspektiivitu ning sellisena vastuolus HMS § 5 lg-ga 2. Tegemist ei ole taotluse läbi vaatamata jätmisega, vaid KeA keeldub Paasi maavara kaevandamise keskkonnaloa andmisest MaaPS § 55 lg 2 p 10 alusel. Keskkonnaloast keeldumist ei saa pidada ka ennatlikuks, sest taotletava kaevandamise võimalikule vastuolule riigi huviga on KeA juhtinud taotleja tähelepanu juba alates menetluse algatamisest. Senise menetluse jätkamine ei ole eesmärgipärane, kooskõlas haldusmenetluse põhimõtete ega võrdse kohtlemise printsiibiga, kui esineb keskkonnaloa andmisest keeldumise alus. Asjaolu, et ehituslubjakivi nõudlus võib kunagi tulevikus selles piirkonnas kasvada, ei saa senist menetluskulgu arvesse võttes, olla enam argumendiks menetluse jätkamiseks.

Keskkonnaamet palus vastuses jätta kaebus rahuldamata.

4(16)

3-24-596 menetlusökonoomia põhimõttele (HMS § 5 lg 2), sest on teada, et taotlust ei ole võimalik rahuldada. Varustuskindluse osas on vastustaja lähtunud riigi ajakohasest seisukohast (MKM-i 07.12.2022 vastus nr 1.15-5/2022/7053-2), milles leiti, et riigil puudub praegu ülekaalukas majandushuvi Paasi lubjakivikarjääri mäeeraldisel kaevandamiseks. Vastustaja on otsuse eelnõu 22.06.2023 edastanud mh MKM-le, kuid MKM ega KliM ei esitanud riigi huvi osas vastupidist seisukohta. Kaasatud haldusorgan on kohtumenetluses jäänud samuti seisukohale, et varustuskindlus on piirkonnas tagatud ja Paasi lubjakivikarjääri mäeeraldisel kaevandamiseks puudub ülekaalukas majandushuvi. On õige, et riigi huvi on ajas muutuv, mis nähtub ka loamenetluse materjalidest, kuid vaidlust ei ole, et korralduse andmisel on lähtutud MKM-i viimasest seisukohast ja selle jätkuvas kehtivuses ei ole alust kahelda. Vabariigi Valitsuse 10.03.2011 korraldusega nr 127 heaks kiidetud „Ehitusmaavarade kasutamise riikliku arengukava 2011–2020“ kohaselt tuleb ehitusmaavarade kaevandamise lubade taotluste menetlemisel rakendada eeskätt riiklikest huvidest lähtuvat kaevandamise korda, kasutades riikliku huvi kaalumiseks varustuskindluse analüüsi maavarade kaupa (vt ka Keskkonnaministeeriumi kantsleri 13.06.2013 käskkirjaga nr 610 kinnitatud „Juhend riiklike huvide kaalumiseks ehitusmaavarade kaevandamis- ja uuringulubade taotluste menetlemisel lähtuvalt varustuskindluse tagatusest“ p 3). Majandus- ja taristuministri 08.03.2023 käskkirjaga nr 42 kinnitatud „Ehitusmaavarade varustuskindluse hindamise kava“ (2023. a juhend) kohaselt loetakse, et riigi huvi kaevandamisloa andmiseks võib varustuskindluse aspektist puududa, kui kaevandatava varu jääk rahuldab maakonna või maakondade vajaduse lubja- ja dolokivi osas enam kui 15 aastaks. MKM-i 2022. a seisukohas ei ole varustuskindlusele antud lühiajalist prognoosi ja ühtlasi on MKM-i 2022. a seisukoht kooskõlas ka 2023. a juhendiga. Küsimus riigi strateegilisest huvist ei kuulu KeA pädevusse, vaid selleks küsitigi seisukohta asjaomaselt haldusorganilt, kelleks oli sellel ajal MKM (vt 2023. a juhendi p 2.1.3). Seejuures puudus vastustajal alus kahelda MKM-i 2022. a seisukoha asjakohasuses. Seda ei ole kahtluse alla seadnud ka KliM. Seetõttu on paljasõnaline väide, et riigi strateegiline huvi ei ole kaitstud, kui uute lubjakivikarjääride avamiseks alustatakse keskkonnaloa ja KMH menetlust alles uue taristuobjekti teenindamiseks lubjakivi vajaduse tekkimisel. Pikaajalise prognoosi puhul on paratamatu, et tegelikkus võib hiljem osutuda teistsuguseks, kuid see ei tähenda, et hinnang varustuskindlusele oleks ilmselgelt vale. Riigi huvi ei ole mh hinnatud põhjendamatult kitsalt. 2023. a juhendi p 2.1.7. järgi on kõrgemargilise ehituslubjakivi ja dolokivi varustuskindluse hindamisel oluline vaadata naabermaakonna või -maakondade vajadust ka siis, kui taotletav mäeeraldis ei asu maakonna piiri lähedal, vaid maakonna keskosas. MKM-i 2022. a seisukohas ongi osaliselt hinnatud ka Harjumaa nõudlust ehituslubjakivi järele. MKM-i 2022. a seisukohas on välja toodud andmed, millele prognoos tugineb. Arvestatud on maavarade registri andmeid, piirkonnas planeeritavaid riigi taristuobjekte ja nende ehitamiseks vajamineva ehituslubjakivi nõudluse prognoosi, Transpordiameti koostatud teede ja raudteede ehituse ja remondi materjalide nõudluse prognoosi, riigiteede teehoiukava, Vabariigi Valitsuse 23.03.2022 korraldusega nr 97 algatatud Haljala ja Kurkse vahelise teelõigu 2+2 ristlõikega maantee riigi eriplaneeringut. Kaebaja hinnangul ei ole vaidlustatud korralduses põhimõttelise metoodilise veana arvestatud eraõiguslike isikute ja kohalike omavalitsuste ehitusmaavara vajadusega, samuti kõigi oluliste taristuehituse tellijate (sh Kaitseministeerium) vajadustega. 2023. a juhendi p 2.1.5 kohaselt on riigi vajadust ehitusmaavarade järele võimalik hinnata Transpordiameti koostatud prognoosi alusel, mis 5(16)

3-24-596 moodustab hinnanguliselt ca 80% kogu Eesti ehitusmaavarade vajadusest. Tuleb arvestada, et kuna tegemist on prognoosotsusega, siis ei saa eeldada, et 100% täpsusega on 15-aastase ajaperioodi jooksul teada kõigi sektorite tellijate vajadus ehitusmaavarade järele. Kaebaja leiab, et korralduses ei ole hinnatud kõrgemargilise ehituslubjakivi varustuskindlust ning selleks puuduvad KeA-l ja MKM-l ka lähteandmed. 2023. a juhendi p 2.1.4 kohaselt lähtutakse varustuskindluse hindamisel maavarade registrist, keskkonnaotsuste infosüsteemi andmestikust, Eesti Geoloogiateenistuse ehitusmaavarade uurimistöödest, geoloogiliste uuringute aruannetest, riigi ja ülikoolide poolt läbiviidud ehitusmaavarade ning maapõue uuringutest ja prognoositud ehitusmaavarade vajadusest. Vaidlust ei ole, et MKM on 2022. a seisukohas lähtunud mh maavarade registrist ja kaasatud haldusorgani esindaja selgitas kohtus, et keskkonnaotsuste infosüsteemi (KOTKAS) on kantud andmed uuritud maavara kvaliteedi kohta ning seda nii madala- kui ka kõrgemargilise maavara osas. Seega on tõendamata kaebaja väide, et varustuskindluse hindamiseks puudusid andmed. MKM-i 2019. a seisukoht ja 2013. a juhendi võimalikud puudused ei oma asja lahendamisel tähtsust, sest need on aegunud. Vastustaja ei pidanud ootama ära KMH tulemusi, sest keeldumise alus nendest ei sõltunud ja loamenetlusega (sh KMH-ga) jätkamine olnuks ebamõistlik. Loa andmisest keeldumise aluseks olnud asjaolusid (piirkonna varustuskindluse tagatust) ei mõjutanud ka loa muutmise taotlus. Sõltumata taotluse muutmisest tulnuks loa andmisest MaaPS § 55 lg 2 p 10 alusel keelduda. Kaebajale oli tagatud õigus olla ära kuulatud, sest talle anti 16.01.2023 kirjaga võimalus esitada seisukoht taotluse menetluse jätkamise kohta (kaebaja vastas 31.03.2023) ja 22.06.2023 esitati talle ka korralduse eelnõu (kaebaja vastas 08.08.2023). Kaebaja on lisaks saanud avaldada oma arvamust ka MKM-i 2022. a seisukoha ning 2023. a juhendi osas.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

3-24-596 eelduste täidetust tulnuks hinnata taotluse sisulise lahendamise etapis. Ennetavaks keeldumiseks puudus õiguslik alus ja vaidlustatud korraldus on seetõttu õigusvastane. Riigil puuduvad varustuskindluse hindamiseks vajalikud lähteandmed varude suuruse kohta. Varustuskindluse hindamise sisuks on maavarade varude suuruse ja nõudluse kaalumine. MKM lähtub kõrgemargilise ehituslubjakivi varude suuruse hindamisel maavarade registri andmetest, kuid register ei sisalda andmeid kõrgemargilise ehituslubjakivi varude paiknemise ja suuruse kohta (vt ka Riigikontrolli 2022. a aruanne „Ehitusmaavaradega varustamise kindlus“, lk 12; Tartu Ülikooli 2021. a uuring „Ehitusmaavarade otstarbekama kasutuse mudelite ja riigi huvi määratlemise metoodika väljatöötamine“, lk 39–42). Järelikult on hinnang varustuskindlusele oletuslik. Maavarade registri andmestiku puudusi võib lugeda üldtuntuks (HKMS § 60 lg 1), kuid kaebaja on lisaks tõendanud, et register sisaldab läbivalt ja süsteemselt ebaõigeid andmeid maavaravarude omaduste kohta (s.o kõrgemargilise ehituslubjakivina registrisse kantud varu on tegelikkuses madalamargiline ehituslubjakivi). Registriandmete puudulikkust möönis KeA esindaja ka halduskohtu istungil. KliM-i esindaja selgitas, et aladel, kus ei ole geoloogilistel või mäetehnilistel põhjustel võimalik kõrge- ja madalamargilist varu eristada, määratakse varu kaalutud keskmise alusel. Seega ei anna register tõsikindlat teavet selle kohta, milline on teatud piirkonnas kõrgemargilise ehituslubjakivi kogus. 2023. a juhendi p 2.1.4 loetleb ammendavalt andmeallikad, millele saab varustuskindluse hindamisel tugineda (vt ka valem 2023. a juhendi p-s 2.2.1). See ei võimalda varu koguse hindamisel ja varustuskindluse määramisel tugineda registrivälistele andmetele, oletustele või mäemeistrite hinnangutele. Halduskohus on jätnud kaebaja esitatud tõendid hindamata. Isegi kui ministri käskkirjaga kehtestatud 2023. a juhend on haldusesisene akt (halduseeskiri), allub selle alusel antud haldusakt tervikuna kohtulikule kontrollile ning täidetud peavad olema kõik HMS § 54 õiguspärasuse eeldused. Kindlaks ei ole tehtud ka naabermaakondade (Harju, Järva, Jõgeva, Ida-Viru) keskmist vajadust kõrgemargilise ehituslubjakivi järele (vt 2023. a juhendi p 2.2.1), vaid MKM-i 07.12.2022 kirjas ja 29.01.2024 korralduses tuginetakse ainult Lääne-Viru ja osaliselt Harju maakonna eeldatavale vajadusele. Kaebaja on kogu menetluse vältel juhtinud KeA tähelepanu piirkonna konkurentsiolukorrale, kuid vaidlustatud korralduses ei ole käsitletud ega kaalutud konkurentsi tekitamise ja tagamise kohustust. 2023. a juhendi p 2.5.1.3 kohaselt ei hinnata riigi huvi varustuskindluse aspektist, kui maakonnas (maakondades) on ainult üks töötav karjäär. Lääne-Viru maakonnas on ainult kaks töötavat karjääri, kus toodetakse killustikku. Jõgeva maakonna põhjaosas on ainult üks kõrgemargilist ehituslubjakivi sisaldav karjäär. Lõuna-Eestis on viie maakonna peale (Tartu, Põlva, Võru, Valga, Viljandi) ainult üks avamata kõrgemargilise ehituslubjakivi varuga karjäär. Ida-Viru maakonnas ei ole ühtegi kõrgemargilise ehituslubjakivi varuga karjääri. Seega on riigi huviks mh tekitada piirkonnas konkurentsi, kuid vaidlustatud korralduses ei ole seda arvestatud ja halduskohus ei ole seda samuti käsitlenud. KeA ei ole lisaks võtnud arvesse keskkonnaloa taotluse olulist muutmist, millega MKM ei saanud 07.12.2022 hinnangu andmisel arvestada. Kaebajat ei kaasatud MKM-i 07.12.2022 kirja koostamisse ning see mõjutas asja otsustamist, sest vastustaja on sisuliselt tuginenud üksnes MKM-i seisukohale. Halduskohus ei ole hinnanud MKM-i 07.12.2022 kirja õiguslikku iseloomu, kuid näib sarnaselt vastustajaga käsitlevat seda eelhaldusaktina HMS § 52 lg 1 p 2 tähenduses. Kuna kaebaja oli 12.01.2024 taotlust muutnud, siis pidanuks vastustaja esitama ka korralduse eelnõu temale uuesti arvamuse andmiseks.

3-24-596 õiguspärane ning põhjendatud ei ole menetluse jätkamine eesmärgiga võimaldada hilisemat riigi huvi uuesti kaalumist. Kivikandur OÜ 12.01.2024 muudetud taotluse kohaselt on Paasi lubjakivikarjääri mäeeraldise ja teenidusmaa pindala kokku 38,65 ha, mistõttu oleks jätkuvalt tegemist olulise keskkonnamõjuga tegevusega (vt KeHJS § 6 lg 1 p 28). KeA ei ole keeldunud loa andmisest keskkonnamõjust lähtuvalt, vaid MaaPS § 55 lg 2 p 10 alusel (vrd Riigikohtu 08.10.2018 otsus nr 3-16-478, p-d 20–22). Riigile kuuluvate ehitusmaavarade puhul hinnatakse riigi huvi esmajoones varustuskindlusest lähtuvalt ja vastustaja lähtus õigesti MKM-i 07.12.2022 kirjast, sest MKM ega KliM ei esitanud keskkonnaloa andmisest keeldumise korralduse eelnõu suhtes vastupidist seisukohta. KliM on kohtumenetluses jäänud samuti seisukohale, et kõrgemargilise ehituslubjakivi varustuskindlus on piirkonnas tagatud. Menetluse jätkamine ei ole põhjendatud, kui on teada, et taotlust ei ole võimalik rahuldada. Kuna KMH programmi KeHJS § 18 nõuetele vastavuse kontrollimiseks esitamiseks oli mh oluliselt ületatud KeHJS § 18 lg-s 7 sätestatud tähtaega, siis esines menetluse lõpetamiseks ka avalik huvi. Riigi huvi muutumise võimalus ei anna alust asuda seisukohale, et MKM-i 07.12.2022 hinnang ja sellele tuginev korraldus on õigusvastased. Kaevandamise vastuolu riigi huviga on tõendatud. Keeldumise alus peab esinema haldusakti andmise hetkel, mitte mingil määratlemata ajal tulevikus. Tegu ei ole ka lühiajalise prognoosiga (MKM-i 07.12.2022 kirja kohaselt on tulevikunõudlus tagatud enam kui 20 aastaks). 2023. a juhendi kohaselt puudub varustuskindluse aspektist riigi huvi siis, kui kaevandatava varu jääk rahuldab vajaduse lubja- ja dolokivi osas enam kui 15 aastaks. Kaebajal on võimalik esitada uus kaevandamisloa taotlus, kui varustuskindlus piirkonnas on langenud 15 aasta peale või alla selle. Lähteandmed varustuskindluse hindamiseks on olemas. Õige on see, et registris on nii vana (2005. a) kui ka uue (2018. a) korra alusel uuritud varude andmeid (vt keskkonnaministri 17.12.2018 määruse nr 52 § 47 lg 1). Registris tehakse siiski pidevalt muudatusi, kui laekuvad täiendavad andmed. Samuti selgitas KliM-i esindaja kohtuistungil, et ka vana korra kohaselt hinnati teatud erinevustega maavarade kvaliteeti kõrgemargilise või madalamargilisena ja need andmed on leitavad kaevandamislubade juures. Kuivõrd maavara varude ümberregistreerimise kohustus puudub, ei ole loa omajad motiveeritud tegema selleks kulutusi. See asjaolu ei muuda registriandmete alusel tehtud varustuskindluse analüüse õigusvastaseks. Seda enam, et MKM arvestas 2022. a hinnangus kõrge- ja madalamargilise ehituslubjakivi varu ja vajadust ühiselt. Kaebaja toodud näited, kus ehituslubjakivi hinnati ümber madalamargiliseks, puudutasid Pärnu (Kobra, Koonga), Saare (Tagavere) ja Jõgeva (Sopimetsa) maakondi. See ei tähenda, et kogu maavarade registri andmed ehituslubjakivi osas on ebaõiged. Näiteks suurem osa Lääne-Viru maakonnas AruLõuna lubjakivikarjääris kaevandatavast varust on ka uue määratluse kohaselt kõrgemargiline ehituslubjakivi. Ebaõige on ka seisukoht, et 2023. a juhend ei võimalda võtta arvesse registriväliseid andmeid. Juhendi koostamisel on selgelt arvestatud, et maavarasid on võetud arvele erinevate uuringukordade alusel ning seetõttu on ka varustuskindluse hindamisel võimalik teha arvestuses mõningaid mööndusi (vt p-d 2.3.1 ja 2.3.3). 2023. a juhend ei kohusta kõrgemargilise ehituslubjakivi varustuskindlust hinnates arvestama kõigi naabermaakondade kogu vajadust (vt p 2.1.7). MKM arvestas 2022. a kirjas osaliselt Harju maakonna vajadustega, sest seal hinnati ehituslubjakivi varustuskindlus kriitiliseks. LääneVirumaa ei pea varustama kogu Harjumaad ning Paasi lubjakivikarjäär ei ole vajalik Järva- ja Jõgevamaa varustamiseks. Jõgevamaa varustuskindlus on tagatud (28 aastaks) ja aitab varustada Järvamaad. Ida-Virumaad aitavad varustada Lääne-Virumaa olemasolevad varud (97 aastaks). Harjumaa varustuskindluse probleem lahendatakse Harju maakonna maavarade teemaplaneeringuga ning viited Harjumaa varustuskindluse tagamise vajadustele ei muuda kaebaja argumente kaalukamateks (vt Tallinna Halduskohtu 04.02.2025 otsus nr 3-24-1549, p 30). 8(16)

3-24-596 Lääne-Viru maakonnas konkurentsi tekitamiseks ja tagamiseks puudub vajadus. 2023. a juhendi p-s 2.5.1.3 ei peeta silmas üksnes töötavaid karjääre, vaid arvestatakse kõiki maakonnas asuvaid karjääre. Kui piirkonnas on avamata karjääre, viitab see osaliselt piirkonnas nõudluse puudumisele (vt ka Tallinna Halduskohtu 29.03.2022 nr 3-21-1226, p 11). KeA eesmärgiks on, et olemasolevatest karjäärides saaksid varud ammendatud. Lisaks on Lääne-Virumaal rohkem kui üks (töötav) karjäär (täpsemalt kokku 9 lubja- või dolokivi kaevandamisega seotud karjääri: Aru-Lõuna II, Inju-Meriküla II, Võhmuta, Rakke, ToolseLääne, Aru-Lõuna, Kunda II, Inju-Meriküla, Suurkõrtsi II). Dolokivi on ehituses kasutatava killustiku tootmisel asendusmaavara. Naabermaakondadest on lubja- ja dolokivi kaevandamisega seotud karjääre Ida-Virumaal 4, Jõgevamaal 7 ja Järvamaal 6. Kivikandur OÜ 12.01.2024 muudetud loataotlus ei mõjutanud loa andmisest keeldumise asjaolusid (st varustuskindluse arvutust). Ärakuulamisõigus on olnud menetluses kaebajale tagatud ning kuna taotluse muutmine ei omanud keeldumise seisukohast tähtsust, siis ei pidanud korralduse eelnõu saatma kaebajale pärast 12.01.2024 uuesti arvamuse andmiseks.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-24-596 et taotletud kaevandamisloa andmisest keeldumise õiguslikuks aluseks oli üksnes MaaPS § 55 lg 2 p 10, mitte MaaPS § 55 lg 2 p 11 ega viimati nimetatuga seotud MaaPS § 55 lg-d 4 ja 5.

3-24-596 eelistada maavarade kaevandamisega seotud küsimuste lahendamisel üldisi huvisid üksikisiku huvidele. Tartu Ringkonnakohtu 22.06.2017 otsuse nr 3-15-1269 (p-d 8–10) kohaselt oli MaaPS v.r § 34 lg 1 p 14 tähenduses riiklikke huvisid siiski asjakohane sisustada just varustuskindluse kaudu ning lähtudes Keskkonnaministeeriumi kantsleri 13.06.2013 käskkirjaga nr 610 kinnitatud juhendist. Kohus põhjendas, et lähtumine varustuskindluse kriteeriumist aitab vältida tarbetute kaevanduste avamist ning selle kaudu säästa maavarasid ja looduskeskkonda. Tuleb möönda, et 2013. a juhendis (dtl 849–863) on tõepoolest välja toodud (vt p-d 1, 2.1, 2.3 ja 3), et selle eesmärk on tagada taotluste menetlemisel (sh MaaPS v.r § 34 lg 1 p 14 rakendamisel) riiklike huvide ühetaoline kaalumine lähtuvalt varustuskindluse tagatusest. 2013. a juhendi p-i 5.1.2 kohaselt, kui analüüsi tulemusel selgub, et varem antud mäeeraldiste piires kaevandada antud maavaravaru jääk rahuldab taotletava mäeeraldise teeninduspiirkonna vajadused taotletava maavara osas enam kui 10 aastaks, siis loetakse, et taotletav tegevus võib olla vastuolus riiklike huvidega. Ehkki selline sõnastus ei välistanud, et kaevandamise vastuolu riiklike huvidega võib ka puududa (vt ka juhendi p 5.1.3), seadis 2013. a juhendi p 5.1.2 siiski ümberlükkamist vajava eelduse, et esineb vastuolu riiklike huvidega.

3-24-596 et riigil puudub konkreetsel mäeeraldisel kaevandamiseks (hetkel) ülekaalukas majandushuvi, ei saa automaatselt järeldada, et asjaomasel mäeeraldisel kaevandamine on riigi huviga vastuolus. MKM-i 07.12.2022 kirjast nähtuvalt on selles püütud sisustada mõistet „ülekaalukas riigi huvi“, mis saaks MaaPS § 55 lg-test 4 ja 5 tulenevalt õigustada kaevandamisloa andmist vaatamata kohaliku omavalitsuse üksuse vastuseisule, kuid siinsel juhul ei ole tegemist sellise olukorraga. Vastuolu riigi huviga eeldab siiski, et riigil on mingi põhjus välistada maavara kaevandamine konkreetsel mäeeraldisel või taotletud tingimustel. Kaevandamisloa andmisest MaaPS § 55 lg 2 p 10 alusel keeldumiseks ei piisa ainuüksi sellest, et varustuskindluse tagatuse tõttu ei pea riik kavandatavat kaevandamist vajalikuks. Riigi huvi kindlaksmääramiseks tuleb loa andjal teha väärtusotsus, arvestades samaaegselt kõiki kitsamaid huvisid, mis võivad olla ka vastandlikud (nt keskkonna kaitse, töökohtade loomine või säilitamine, fiskaalne huvi keskkonnatasude laekumise vastu, konkurentsiolukorra parandamine).1 Eelnev ei tähenda seda, et loa andja peaks alati esitama kõiki mõeldavaid argumente hõlmava põhjenduse, kuid tal tuleb loa andmise otsustamisel analüüsida selliseid aspekte, mille asjakohasus konkreetsel juhtumil on loa andjale äratuntav või millele on tuginetud kaevandamisloa taotluses esitatud mäeeraldise saamise põhjenduses (vt ka 2023. a juhendi p 2.4.1; 2013. a juhendi p 5.1.3) või asjaomaste asutuste seisukohtades.

Vt ka E. Lopman. Kas kliimat saab kaitsta üldnormi alusel? – Juridica, 2023, nr 4–5, lk 336.

12(16)

3-24-596 varustuskindlust ei saagi üldse hinnata. Kui puudub võimalus saada lisaandmeid või need on jäetud kasutamata, siis tuleb seda hinnangu järelduste kasutamisel arvestada, kuid olukorras, kus varustuskindlus on ilmselgelt tagatud, ei takista ka alusandmete puudulikkus hinnangust lähtumist. 2023. a juhendi p-s 2.3.1 on samuti välja toodud, et kuna varusid on võetud registris arvele erinevate uuringukordade2 alusel, siis on varustuskindluse hindamisel vaja teha varude arvestuses mõningad mööndused. Seda on lubjakivi varude osas täpsemalt kirjeldatud 2023. a juhendi p-s 2.3.3, mille kohaselt tuleb vana uuringukorra alusel arvele võetud varude puhul lähtuda Eesti Geoloogiateenistuse (EGT) maakondlikest ehitusmaavarade uurimistöödest, milles on hinnatud lubja- ja dolokivi maardlate varude kvaliteeti geoloogilise ehituse alusel, ning vajadusel küsida EGT-lt täpsemat teavet. Kuna juhend ei ole õigusakt, siis ei muuda viidatud lisaandmete puudumine hinnangut siiski iseseisvalt õigusvastaseks.

Vt keskkonnaministri 26.05.2005 määrus nr 44 „Üldgeoloogilise uurimistöö ja maavara geoloogilise uuringu tegemise kord“; keskkonnaministri 17.12.2018 määrus nr 52 „Üldgeoloogilise uurimistöö ning maavara geoloogilise uuringu kord ja nõuded ning nõuded fosforiidi, metallitoorme, põlevkivi, aluskorra ehituskivi, järvelubja, järvemuda, meremuda, kruusa, liiva, lubjakivi, dolokivi, savi ja turba omaduste kohta maavarana arvelevõtmiseks“.

https://kliimaministeerium.ee/sites/default/files/documents/2024-02/Ehitusmaavarade%20kasutuse%20mudelid %20ja%20riigi%20huvi.pdf

https://www.egt.ee/uuringud-ja-projektid/maapoueressursid/ehitusmaavarade-levik-kaevandamine-jakasutamine#uurimistoo-sisu

13(16)

3-24-596 m3) ning Paasi lubjakivikarjäär võiks hinnanguliselt teenindada kogu Lääne-Virumaad ja ca 20% Harjumaa nõudlusest (kokku ca 405 tuh m3/a). Kuna olemasolevast varust jätkuks enam kui 20 aastaks (9800 ÷ 405 = 24,2), siis on varustuskindlus vähemalt 10 või 15 aastaks ilmselt tagatud ka juhul, kui kaevandatavate varude kvaliteeti on tegelikult üle hinnatud. Kui arvestada ainult kõrgemargilist ehituslubjakivi, siis on MKM prognoosinud eeldatavaks nõudluseks Lääne-Virumaa ja ca 20% Harjumaa osas kokku 312,4 tuh m 3/a. Kuna täpsemad andmed puuduvad, siis isegi kui analoogia alusel lähtuda TÜ 2021. a aruandes (lk 40) välja toodud Raplamaad puudutavast EGT aruandest, mille kohaselt on kaevandamiseks antud lubjakivivarust ca 60% madalamargiline, siis oleks Lääne-Virumaa kõrgemargilise ehituslubjakivi varu hinnanguliseks suuruseks ca 5880 tuh m3 ning varustuskindlus tagatud ca 18,8 aastaks (5880 ÷ 312,4 = 18,8). Kaebaja näited, mille kohaselt on mitmeid LääneVirumaal kaevandatavaid lubja- ja dolokivi varusid hinnatud ümber madalamargiliseks (dtl 950–961), Inju-Meriküla II karjääris on üksnes madalamargilist lubja- ja dolokivi (dtl 969– 984) ja Aru-Lõuna karjääris kaevandatud maavara ei vasta kõrgemargilise ehituslubjakivi tunnustele (dtl 962–963; vt täpsemalt keskkonnaministri 17.12.2018 määruse nr 52 § 22 lg 2 p 3) ei võimalda teha üldistavat järeldust Lääne-Virumaa ehituslubjakivi kvaliteedi kohta, sest tegemist on üksikute näidetega. Vastustaja on omalt poolt esitanud nt tõendid, et Aru-Lõuna karjääris kaevandatakse mh kõrgemargilist ehituslubjakivi (dtl 990–999).

https://riigiplaneering.ee/riigi-eriplaneeringud/haljala-kukruse-maanteeloik/dokumendid https://www.transpordiamet.ee/sites/default/files/documents/2026-02/Riigiteede%20teehoiukava%202026%20%202029.pdf

14(16)

3-24-596 maakonnas võib olla ainult üks või pole ühtegi tegutsevat ehituslubjakivikarjääri, sest see ei anna alust rääkida konkurentsi parandamise vajadusest Lääne-Virumaal.

15(16)

3-24-596

16(16)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.