Rahvastik › Pagulased

Otsuse avaldamisel asendada kaebaja ja tema elukaaslase nimed tähemärgiga.

3-24-1531

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule 30 päeva jooksul, arvates ringkonnakohtu otsuse resolutsioonis põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud ja kohaldamata jäetud õigustloova akti kohta Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve korras tehtud lahendi kuulutamisest (HKMS § 212 lg-d 1 ja 3). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

2(11)

3-24-1531 Kaebaja sai vaidlustatud otsusest aru selliselt, et perekonnaelu olemasolu on tõendatud, kuid probleemiks on üksnes abielu või kooselu registreerimise puudumine. PPA täpsustas 20.05.2024 kaebajale, et tagasilükkamise aluseks on hoopis kaks asjaolu: 1) perekonnaelu päritoluriigis ei ole tõendatud; 2) kaebaja ja ta elukaaslase vahel ei ole sõlmitud abielu ega registreeritud kooselu päritoluriigis. Varasema PPA praktika kohaselt ei olnud abielu või registreeritud kooselu puudumine takistuseks perekonna taasühinemiseks, kui oli tõendatud, et perekonnaelu oli olemas päritoluriigis. Kaebaja ei nõustu PPA tõlgendusega, et 01.01.2024 jõustunud VRKS-i muudatuste järel on abielu või registreeritud kooselu olemasolu perekonna taasühinemiseks vältimatu nõue. Seaduseelnõu seletuskirja kohaselt lisatakse muudatusega perekonnaliikme mõiste alla ka registreeritud elukaaslane (VRKS § 7), arvestades nende lähedasi isiklikke ja majanduslikke suhteid, vastastikust ülalpidamiskohustust ja eeldatavat ühist kodu ja majapidamist. Muudatusega tagatakse õigusselgus ning tagatakse registreeritud elukaaslaste perekondlike sidemete kaitse ja säilimine. Seega oli seadusandja eesmärk tagada LGBT+ perekondadele õigus taasühineda ja oma peresidemed säilitada. VRKS § 7 ei reguleeri olukorda, kus abielu ega kooselu pole päritoluriigis üldse võimalik registreerida. Kaebaja ja tema partner on transsoolised naised. Neil puudus võimalus Venemaal abielluda või kooselu registreerida. Põhiseaduse (PS) § 12 lg 1 kaitseb ka Eesti territooriumil elavaid välismaalasi ning perekondade taasühinemise tingimusi puudutav VRKS peab olema kooskõlas PS-ga. Perekondade taasühendamine on rahvusvahelise kaitse saajate peamine õigus. Kuna kaebaja ja ta partner on LGBT perekond, kes elas riigis, kus samast soost isikute vahel ei ole võimalik registreerida ei kooselu ega abielu, siis on nad palju halvemas positsioonis kui heteroseksuaalses suhtes olevad inimesed. Kui LGBT perekondade jaoks peaks alati rakendama VRKS § 7 lg-s 5 sätestatud abielu või kooselu sõlmimise kriteeriumit, ei saaks nad kunagi perekonna taasühinemise võimalusi kasutada. See on diskrimineeriv ja riivab PS §-ga 12 kaitstud õigusi. VRKS § 7 lg 5 on vastuolus PS-ga, kuna ei sisalda erandeid perekondlike suhete tuvastamiseks ja perekonnaliikme elamisloa saamiseks olukorras, kus rahvusvahelise kaitse saanud isikul ja tema partneril ei ole asukoha- või pärituoluriigis võimalik registreerida kooselu või abielu, jättes nad perekonna taasühinemise võimalustest ilma. Kui kohus leiab, et VRKS § 7 lg 5 ei ole võimalik tõlgendada laiendavalt, tuleb säte tunnistada PS-ga vastuolus olevaks ning jätta abielu sõlmilise või kooselu registreerimise nõude osas kohaldamata.

3-24-1531 olnud laiendada perekonnaliikme definitsiooni VRKS-i tähenduses selliselt, et see oleks kohaldatav ka registreerimata elukaaslastele. Kuivõrd elukaaslased ei pruugi omada nii tihedaid sidemeid kui abielus või registreeritud kooselus olevad isikud, on seadusandja soovinud vältida antud sätte laiema tõlgendamise kaudu selle kuritarvitamist. On üldteada, et LGBT-paaride abielusid tunnustatakse ainult inimõigusi austavates riikides. Seega ei saa ka seadusandja mõistlikult oodata, et LGBT-paarid peaksid abielluma just päritoluriigis. Seadusandja on sellega arvestanud, millele viitab VRKS § 7 lg-s 5 sisalduv tekst „kui abielu oli sõlmitud või kooselu registreeritud enne Eestisse saabumist.“ Seega ei ole nõutud abielu sõlmimine või kooselu registreerimine isiku päritoluriigis, vaid see peab olema toimunud enne Eestisse saabumist. Eeltoodust tulenevalt on VRKS-i tähenduses abikaasadega võrdsustatud kooselulepingu alusel ühise perekonnana elavad elukaaslased. Kui kooselu ei ole vormistatud, siis elukaaslast abikaasaga ei võrdsustata. VRKS § 7 lg 5 ei ole PS-ga vastuolus.

3-24-1531 Perekonnapõhiõigus ja võrdsuspõhiõigus ei ole piiramatud. Vastavalt PS §-st 11 tulenevale proportsionaalsuse põhimõttele on põhiõiguse riive PS-ga kooskõlas, kui sellel on legitiimne eesmärk ning kui see on eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas abinõu. Perekonnapõhiõigust on lubatud piirata PS § 26 teises lauses nimetatud eesmärkidel või mõne teise põhiõiguse või põhiseadusliku õigusväärtuse kaitseks. Riigikohus on leidnud, et välismaalaste seadusest (VMS) tulenevat perekonnapõhiõiguse riivet õigustasid PS preambulis väljendatud väärtused nagu sisemise rahu kaitse ning eesti rahvuse säilimine (vt Riigikohtu 21.06.2019 otsus nr 5-18-5; 28.09.2021 otsus nr 5-21-4). Neid eesmärke saab riik saavutada siis, kui tal on õigus otsustada selle üle, kas ja millistel tingimustel lubada riiki välismaalasi (vt samas). Elamisloa andmise tingimuste siht VMS-s on vältida kontrollimatut rännet mis tahes väidetavate paarisuhete alusel (vt Riigikohtu 16.11.2021 otsus nr 5-21-10, p 56). Kontroll sisserände üle on üks sisemise rahu tagamise viise ja seega perekonnapõhiõiguse riive eesmärgina legitiimne (vt samas). Riigikohus rõhutas, et riigi kontrolli sisserände üle on EIÕK art-s 8 sätestatud perekonnapõhiõiguse piiramise legitiimse eesmärgina järjekindlalt aktsepteerinud ka EIK (vt nt suurkoja 03.10.2014 otsus asjas Jeunesse vs Madalmaad, p 100). Riigikohus järeldas, et perekonnaelu püsivuse ja tegelikkuse eeldusena selle abieluna seadustamise tingimus on seatud eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik (vt Riigikohtu 16.11.2021 otsus nr 5-21-10, p-d 57˗58). Kuigi perekonnaliikme käsitlus on laiendatud lisaks abikaasale ka registreeritud kooselu elukaaslasele, on eeltoodud Riigikohtu seisukoht kohaldatav ka praegusel juhul. Kohtul pole alust järeldada vastupidist, st et kooselu registreerimise nõue, sarnaselt abielu sõlmimise nõudele, poleks seatud eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik. VRKS-i perekonnaliikme määratlus ei ole vastuolus direktiiviga 2011/95/EL1, mis puudutab pagulast või muul viisil rahvusvahelist kaitset vajavat isikut ja tema perekonda ega ka kaebaja viidatud direktiiviga 2003/86/EÜ2 perekonna taasühinemise õiguse kohta. Direktiivi 2011/95/ EL art 2 näeb ette vabaabielukaaslase perekonnaliikmena käsitlemise üksnes juhul, kui asjaomase liikmesriigi õigusaktide või tava kohaselt koheldakse vabaabielupaare välismaalasi käsitlevate õigusaktide alusel võrdväärselt abielus paaridega. Direktiivi 2003/86/EÜ art 4 kohaselt on liikmesriigil kohustus lubada oma territooriumile siseneda ja seal elada perekonna taasühinemist taotleva isiku abikaasal. Kolmanda riigi kodanikust vallalise elukaaslase suhtes sellist kohustust direktiivist ei tulene. Direktiivis on selgesõnaliselt märgitud, et liikmesriigid võivad seaduse või määrusega lubada siseneda oma territooriumile ja elada seal perekonna taasühinemist taotleva isiku kolmanda riigi kodanikust vallalisel elukaaslasel, kellega perekonna taasühinemist taotleval isikul on nõuetekohaselt tõendatud püsisuhe, või kolmanda riigi kodanikul, kes on perekonna taasühinemist taotleva isikuga art 5 lg 2 kohases registreeritud kooselus. Seega on migratsioonipoliitikas vabaabielukaaslasele abikaasaga võrdsete õiguste andmine jäetud täielikult liikmesriikide endi otsustada. Antud juhul ei ole tegemist olukorraga, kus samasooliste paaride õigused oleksid vähem kaitstud võrrelduna erisooliste paaridega. VRKS-i kitsamast perekonna taasühinemise õiguse kaitsealast jäävad võrdselt välja nii registreerimata kooselu elavad heteroseksuaalsed paarid kui samasoolised paarid. Seetõttu ei ole asjakohane kaebaja väide, justkui kaebaja oleks halvemas positsioonis kui heteroseksuaalses suhtes olevad inimesed. Võimalik õiguslik takistus samasooliste kooselu seadustamiseks päritoluriigis seab küll kõik vastavas päritoluriigis elavad samasoolised paarid võrrelduna heteroseksuaalsete paaridega halvemasse olukorda, ent tegemist on konkreetselt teise riigi õiguslikku regulatsiooni puudutava 1

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13.12.2011. aasta direktiiv 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (uuesti sõnastatud). 2 Nõukogu 22.11.2003. aasta direktiiv 2003/86/EÜ, perekonna taasühinemise õiguse kohta.

5(11)

3-24-1531 olukorraga ja liialt kauge seosega, et seadusandja peaks seda tingimata ette nägema ja erandina reguleerima, arvestades mh asjaoluga, et kooselu registreerimise võimalused ei piirdu üksnes elukoha- ega kodakondsusjärgse riigiga. Abielu ega registreeritud kooselu nõuet ei saa pidada ebaproportsionaalseks. Registreeritud kooselu ja abielu nõue võimaldab vältida perekonna taasühinemise õiguse kuritarvitamist. Lisaks ei ole piiratud liikmesriigi teadlik valik väärtustada taasühinemise menetluses perekonnana just registreeritud kooselu ja abielu. Tõsi, Riigikohus on pidanud abielu nõuet ebaproportsionaalseks juhul, kui abielu sõlmimiseks on koos elavatest isikutest sõltumatu õiguslik takistus (vt Riigikohtu 09.11.2009 otsus nr 3-3-1-61-09, p 33). Ehkki kaebaja ja Y. F päritoluriigis ei ole võimalik samast soost inimeste kooselu registreerida, puudub vaidlus, et oma kooselu saanuks nad registreerida mõnes teises riigis (kaebaja kinnitas istungil, et ta on sellisest võimalusest teadlik). Puudub vaidlus ka selles, et kaebajal ja Y. Fl polnud takistatud sellistesse riikidesse reisimine ega seal oma kooselu registreerimine. Kooseluseaduse § 7 lg 2 kohaselt loetakse välismaal registreeritud kooselu Eestis kehtivaks vastavalt rahvusvahelise eraõiguse seaduses (REÕS) sätestatule. REÕS § 55 lg 3 kohaselt loetakse välismaal registreeritud kooselu Eestis kehtivaks, kui registreerimine toimus kooselu registreerimise riigi kooselu registreerimise korra kohaselt ja vastas sisuliste eelduste poolest kooselu registreerimise asukohariigi õigusele. Seega ei saa olla vaidlust, et kaebajal ja Y. Fl puudus õiguslik takistus oma kooselu registreerimiseks, kuna kooselu kehtivuse tunnustamise eeldus ei ole selle registreerimine elukoha- ja kodakondsusjärgses riigis. Kaebaja taotlus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse alustamiseks jääb seega rahuldamata. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

3-24-1531 Halduskohus ei ole pööranud piisavalt tähelepanu VMS-i ja VRKS-i alusel perekonna taasühinemise õiguslike aluste olemuslikele erinevustele. Üheks oluliseks põhjuseks, miks tuleks eristada rahvusvahelise kaitse saajate perekonna taasühinemise õigust teiste välismaalaste perekonna taasühinemise õigusest, on taotluste rahuldamise arv. 2022. a-l omas Eestis VMS-i alusel pereliikme elamislubasid 2867 inimest ning VRKS-i alusel 32. Eelnevate aastate lõikes on proportsioon võrreldav. Alusetu oleks arvata, et seadusemuudatus või tõlgendamise praktika muutus suurendaks taotluste arvu märkimisväärselt. Riive ei ole proportsionaalne ega vajalik just samast soost partnerite puhul ehk nende puhul, kes sotsiaalsesse gruppi kuulumise pärast viibivad väljaspool päritoluriiki ning on Eestis sel alusel kaitse saanud. Selliste taotlejate arv on veel väiksem. Kuna perekonna lahutamine rahvusvahelise kaitse saajate puhul leiab aset sageli erakordsete ja põgenemisvajadusega seotud asjaolude tõttu, ei ole realistlik eeldada, et paar, kes päritoluriigis kooselu või abielu registreerida ei saa, jõuab seda teha pärast päritoluriigist lahkumist, kuid enne sihtriiki jõudmist. Seega ei võimalda VRKS-i regulatsioon rahvusvahelise kaitse saajatel enda samast soost elukaaslastega taasühineda, v.a juhul, kui päritoluriik, kust isik põgeneb, võimaldas abielu või kooselu sõlmimist või kui seda tehti ennetavalt kolmandas riigis. Migratsioonisüsteemi kuritarvitamise ohtu vähendab tunduvalt VRKS § 7 lg-s 5 sätestatud perekonnaelu tõendatuse nõue. Erijuhtude tuvastamiseks on riigil võimalik seada konkreetsed ja piisavalt täpsed nõuded. Kaebaja olukorras piirab VRKS § 7 lg-te 2 ja 5 regulatsioon tema perekonnapõhiõigust ebaproportsionaalselt. Kohus valis võrreldavate isikute grupid valesti, jättes arvesse võtmata kaebaja pagulasseisundi, seksuaalse sättumuse ja sooidentiteedi. Seetõttu hindas kohus kaebaja põhiõiguste riivet tegelikust vähem intensiivseks ja vähem ulatuslikuks. Samuti pidas halduskohus põhjendamatult oluliseks riive eesmärke, sest ei võtnud arvesse erisust VRKS-i ja VMS-i alusel antavate pereliikmete elamislubade vahel. Riive mõõdukuse kohta ei nähtu halduskohtu otsusest täielikku ja ammendavat kontrolli. Halduskohus on võrrelnud kaebaja positsiooni heteroseksuaalsete paaridega, kellel ei olnud soovi abielu või kooselu sõlmida. Kaebaja on aga kinnitanud, et temal ja Y. Fl on olnud soov abielluda ning nad on vahetanud selle kinnituseks ka ehteid. Eeldus, et samast soost elukaaslasega pagulane peab kolmandas riigis abielu sõlmima, et kvalifitseeruda VRKS-i järgi perekonnaliikmeks, on juba iseenesest diskrimineeriv. Kuna kaebaja elukaaslane on Venemaa kodanik, kellel ei ole peale perekonna taasühinemise õiguse hetkel ühtegi muud õiguslikku alust Eesti elamisloa või viisa saamiseks, on perekonnapõhiõiguse riive sedavõrd intensiivne, et olukorra lahendamine eeldab vajaliku õigusliku regulatsiooni loomist. Kohus on jätnud tähelepanuta kaebaja kohtuistungil esitatud põhjendused selle kohta, miks välisriigis abiellumine ei olnud tema puhul lahendus (vrdl Riigikohtu 09.11.2009 otsus nr 3-3-1-61-09). Antud juhul on analoogia korras kohaldatavad Riigikohtu 28.09.2021 otsuse nr 5-21-4 seisukohad (otsuse p-d 37˗40 ja 46˗47). Kaebaja palub algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus.

7(11)

3-24-1531 elukaaslastega, võib viia süsteemi kuritarvitamiseni ning ebaausatel ja eksitavatel väidetel põhinevate õiguste taotlemiseni. VRKS-i perekonna taasühinemise õiguse kaitsealast jäävad võrdselt välja nii registreerimata kooselu elavad heteroseksuaalsed paarid kui samasoolised paarid. Üksnes kaebaja soov abielu või kooselu registreerimiseks ei ole üheski menetluses (perekonna taasühinemine või elamisloa registreerimiseks abikaasa/elukaaslase juurde) määrava tähtsusega. Seadusandja ei ole pidanud võimalikuks pereelu tõendamist üksnes paari sooviga oma suhte juriidiliseks fikseerimiseks. Perekonnapõhiõiguse riivet ei esine olukorras, kus samasoolistel paaridel on võimalik sõlmida abielu või kooselu mõnes teises riigis. VRKS ei esita nõuet, et abielu peab olema registreeritud taotlejate koduriigis. Ka heteroseksuaalsed paarid võivad seista silmitsi sarnase olukorraga, kus abielu sõlmimine päritoluriigis võib formaalselt olla lubatud, kuid tagakiusu tõttu pole võimalik. Kohtupraktikas on leitud, et ka taolises olukorras ei ole võimalik erandeid rakendada (Tallinna Halduskohtu 29.10.2024 otsus nr 3-24-2264). Eesti õiguskord lubab samasoolistel paaridel taasühineda. Kaebaja ei ole tõendanud, et tal puuduks igasugune võimalus abielluda oma elukaaslasega. PPA ei pea hakkama kaebaja tarbeks välja selgitama, millises riigis või millisel viisil on kaebajal võimalik oma elukaaslasega abielluda või kooselu registreerida.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-24-1531 isikuga artikli 5 lg 2 kohases registreeritud kooselus. Niisiis jätab direktiiv elukaaslasele abikaasaga võrdsete õiguste andmise liikmesriigi otsustada. Küsimuses, mida Euroopa Liidu õigus ei reguleeri, või osas, mis jätab liikmesriigile otsustusvabaduse, saab kahtluse korral asja lahendada põhiseaduslikkuse järelevalve kaudu (Riigikohtu 26.06.2008 määrus nr 3-4-15-08, p-d 31˗32, 34˗36, 43˗44; 24.10.2019 määrus nr 5-19-29, p 46). Seega sõltub praeguse vaidluse lahendus (kas esineb eeldus kaebaja perekonna taasühinemise taotluse rahuldamiseks või mitte) sellest, kas VRKS § 7 lg 2 regulatsioon on põhiseaduspärane, sest sellest, keda saab lugeda pagulase perekonnaliikmeks, sõltub küsimus, kas isikule antakse rahvusvahelise kaitse saanud välismaalase perekonnaliikme elamisluba (VRKS § 46).

3-24-1531 abinõu ka sobiv, kuid mitte vajalik, kuna eesmärke on võimalik saavutada põhiõigusi vähem riivavate vahenditega. Seda põhjusel, et sisemise rahu ja rahvuse säilimise tagamiseks on võimalik seadustes ette näha reeglid, mis võimaldavad hinnata isikute kooselu ehtsust ja konkreetsest isikust lähtuvat spetsiifilist ohtu, ning keelduda elamisloa andmisest isikule, kelle puhul vastav eeldus puudub või ilmneb oht (vrd Riigikohtu otsus asjas nr 5-18-5, p 70). Lisaks ei ole abinõu konkreetsel juhul ka mõõdukas ehk proportsionaalne kitsamas tähenduses. Perekonnaliikme defineerimisel ei ole sõlmitud abielu või registreeritud kooselu nõue iseenesest ebaproportsionaalne, kuid ebaproportsionaalseks muudab selle konkreetselt kaebaja ja tema elukaaslase puhul neist sõltumatu õiguslik takistus abielu sõlmida või kooselu registreerida pagulase päritoluriigis, s.o Venemaa Föderatsioonis (vrd Riigikohtu 09.11.2009 otsus nr 3-3-1-61-09, p 33). Lisaks tuleb arvestada kaebaja rahvusvahelise kaitse staatusega – pagulase puhul ei saa eeldada võimalust liikuda maailmas vabalt ringi ja leida enne rahvusvahelise kaitse taotlemist veel võimalus kuskil kolmandas riigis abielluda või kooselu registreerida, eriti arvestades isikute Venemaa Föderatsiooni kodakondsust ja seda, et nad on samast soost. Kaebaja selgitas täiendavalt ringkonnakohtu istungil, millised on takistused samast soost Venemaa Föderatsiooni kodanikel abielu sõlmimiseks või kooselu registreerimiseks kolmandas riigis (ringkonnakohtu 08.12.2025 istungi protokoll ajamärk 00:02:57). Ka direktiivi 2003/86/EÜ preambuli selgitus 8 märgib, et: „[e]raldi tähelepanu tuleks pöörata pagulaste olukorrale, arvestades põhjusi, mille tõttu nad on sunnitud oma riigist põgenema ja mis takistas neid seal normaalset pereelu elamast. Seepärast tuleks perekonna taasühinemise õiguse kasutamiseks kehtestada soodsamad tingimused.“ Ringkonnakohus on seisukohal, et VRKS § 7 lg 2 piirab ebaproportsionaalselt kaebaja perekonnapõhiõigust ja võrdsuspõhiõigust.

3-24-1531

(allkirjastatud digitaalselt)

11(11)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.