X kaebus Vabariigi Valitsuse 08.09.2022. a korralduse nr 247 ja Politsei- ja Piirivalveameti 22.12.2022 piiril väljastatud sisenemiskeelu nr 2101220011913 tühistamiseks ning Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks haldusakti tagajärgede kõrvaldamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – X, volitatud esindaja Danil Lipatov Vastustaja I – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Anton Gontšarov Vastustaja II – Vabariigi Valitsus, volitatud esindaja Piret Alamaa
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta käesoleva asja materjalide juurde Vabariigi Valitsuse 08.09.2022. a korraldus nr 247 „Venemaa Föderatsiooni kodanike riigipiiri ületamise ajutine piiramine“ ja selle seletuskiri.
2.Jätta X taotlus riigipiiri seaduse § 17 lg 1 p 1 osas põhiseaduslikkuse järelevalve algatamiseks rahuldamata.
3.Jätta X taotlus Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse esitamiseks rahuldamata.
5.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 18.09.2025 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1).
3-23-129 Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida. Vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Vabariigi Valitsus andis 08.09.2022 korralduse nr 247 „Venemaa Föderatsiooni kodanike riigipiiri ületamise ajutine piiramine“ (edaspidi ka korraldus nr 247), millega piiras Venemaa Föderatsiooni agressiooni tõttu Ukrainas ajutiselt Eestisse sisenemise eesmärgil kehtiva lühiajalise viisaga Venemaa Föderatsiooni kodanike välispiiri ületamist. Korraldus jõustus 19.09.2022.
2.Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) väljastas Narva piiripunkti saabunud Venemaa Föderatsiooni kodanikust Xle (edaspidi ka kaebaja) 22.12.2022 kell 13.02 sisenemiskeelu nr 2101220011913 (digitaalse toimiku lehed (dtl) 16–17, 48–49) riigipiiri seaduse (RiPS) § 9 1 alusel. Riiki lubamisest keeldumise põhjusena märgiti: peetakse ohtlikuks ühe või mitme Euroopa Liidu liikmesriigi avalikule korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele või rahvusvahelistele suhetele. Korralduses on viidatud alates 19.09.2022 kehtivale Vabariigi Valitsuse korraldusele nr 247.
3.X esitas 20.01.2023 Tartu Halduskohtule kaebuse, mille Tartu Halduskohus võttis 21.06.2023. a määrusega menetlusse nõuetes tühistada PPA 22.12.2022 piiril väljastatud sisenemiskeeld nr 2101220011913 ning heastada sisenemiskeelu väljastamise tagajärjed, s.o kohustada PPA-d annulleerima kaebaja passi tehtud sisenemiskeelu tempel. Kaebuses on esitatud taotlus RiPS § 17 lg 1 osaliselt põhiseadusvastaseks tunnistamiseks ja asjas kohaldamata jätmiseks ning taotlus Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse esitamiseks vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu art 267 lg 1 p-le b.
4.PPA esitas 04.08.2023 kaebusele kirjaliku vastuse, paludes jätta kaebuse rahuldamata.
5.Tartu Halduskohus luges 07.05.2025. a määrusega kaebuse lisaks PPA 22.12.2022. a sisenemiskeelu tühistamise nõudele ja heastamisnõudele menetlusse võetuks ka Vabariigi Valitsuse 08.09.2022. a korralduse nr 247 tühistamise nõudes ning kaasas menetlusse vastustajana Vabariigi Valitsuse.
6.Vabariigi Valitsus palus 18.06.2025. a vastuses kaebusele jätta see rahuldamata.
7.Tartu Halduskohus otsustas 21.07.2025. a määrusega vaadata haldusasja läbi kirjalikus menetluses, andis pooltele tähtajad täiendavate menetlusdokumentide esitamiseks ning teavitas pooli otsuse avalikult teatavaks tegemise ajast.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
8.Kaebaja leiab, et kaebus tuleb järgmistel põhjustel rahuldada.
8.1.Kaebajal on Moskvas väljastatud Eesti lühiajaline viisa kehtivusega alates 30.10.2021 kuni 22.10.2023. Kaebajal elavad Eestis vanemad, kellele on väljastatud Eestis elamiseks tähtajalised elamisload. Samuti elab Itaalias kaebaja õde, kes on Itaalia kodanik. Kaebaja külastab oma sugulasi tihti. Kaebaja näitas ka 22.12.2022 Ivangorod–Narva piiril nii 2
3-23-129 vanemate dokumentide koopiaid kui ka õe Itaalia passi koopiat, et tõendada sugulaste elamist Eestis ja Euroopa Liidus (EL), kuid talle väljastati Vabariigi Valitsuse korralduse nr 247 alusel sisenemiskeeld.
8.2.RiPS § 17 lg 1 on põhiseadusega vastuolus ja tuleb jätta kohaldamata osas, milles see võimaldab kehtestada piiranguid määramata isikute osas kodakondsuse alusel ning keelduda välispiiri ületamise võimaldamisest Venemaa Föderatsiooni kodanikele, loobudes nimekirjapõhisest (individuaalsest) lähenemisest. RiPS § 17 lg 1 ei ole kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-st 10 tuleneva õigusselguse põhimõttega, samuti PS §-ga 3, §-ga 11 ja § 87 p-ga 6. Venemaa kodanikule kehtestatud sisenemispiirang kujutab endast sedavõrd intensiivset õiguste piirangut, et selle otsustamist ei saa delegeerida täitevvõimule. RiPS § 17 lg-t 1 tuleb tõlgendada lähtudes EL põhimõtetest ja Schengeni piirieeskirjadest. Euroopa Liitu astudes aktsepteeris Eesti ühinemislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi ning Eestil tuleb täita kogu Euroopa Liidus kehtivat õigustikku, sh Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 09.03.2016. a määrust 2016/399, mis käsitleb isikute üle piiri liikumist reguleerivaid liidu eeskirju (edaspidi Schengeni piirieeskirjad). Schengeni piirieeskirjad ega RiPS ei anna Vabariigi Valitsusele volitust kehtestada piiranguid ja sanktsioone rahvuste suhtes, loobudes individuaalsest lähenemisest. Schengeni viisa andmisest keeldumise ja sisenemiskeelu kohaldamise põhjused on loetletud ammendavalt vastavas EL õigusaktis. Tulenevalt Schengeni piirieeskirjadest peavad liikmesriigid iga sisenemiskeelu andmise otsustama individuaalselt ja põhjendama selle kohaldamist. Vene kodakondsus ei ole valik ning sellest ei saa järeldada individuaalset lähenemist. Euroopa Kohtu praktika kohaselt tuleb tagada, et siseriikliku õiguse kohaldamine ei mõjutaks EL õiguse ulatust ja tõhusust. Kui selgub, et Eesti õigus on vastuolus EL õigusega ja seda vastuolu ei ole kooskõlalise tõlgendamise teel võimalik kõrvaldada, peab kohus jätma arutatavas kohtuasjas selle sätte kohaldamata põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust algatamata, kohaldades võimaluse korral vahetu õigusmõjuga EL õigust.
8.3.Korralduse nr 247 punkt 1 ja punkti 2 alapunkt 1 on õigusvastased osas, milles need piiravad Venemaa Föderatsiooni kodanike Eestisse sisenemise eesmärgil välispiiri ületamist. Korraldusega on riivatud kaebajale PS §-st 26 tulenevat põhiõigust perekonna- ja eraelu puutumatusele. Kaebaja ei saanud külastada enda vanemaid ega EL kodanikust õde. Samuti rikutakse PS §-i 12, mille kohaselt on isikute diskrimineerimine kodakondsuse alusel lubamatu. Kehtestatud sisenemiskeeld riivab ka PS §-des 10 ja 18 sätestatud inimväärikust kui õigusriigi aluspõhimõtet. Keeld ja piiri ületamise mittevõimaldamine alandab Venemaa Föderatsiooni kodakondsusega isikute inimväärikust ning tekitab neis tunde, et nad pole täisväärtuslikud ühiskonna liikmed. Korraldus nr 247 tuleb jätta PS ja EL õigusega vastuolu tõttu kohaldamata ning kaebajale tuleb lubada välispiiri ületamist.
8.4.Korraldus ei sisalda piisavalt põhjendusi, näiteks ei ole seletuskirjas selgitatud, miks kodakondsuse alusel kehtestatud piirangud ei riku PS-s sätestatud diskrimineerimise keeldu.
8.5.Kohtul tuleks esitada Euroopa Kohtule eelotsusetaotlus.
9.PPA leiab, et kaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata.
9.1.PPA on kaebajale vaidlustatud otsuse tegemisel lähtunud seadustest tulenevatest nõuetest ning ei ole vääralt kohaldanud väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seadust ega Schengeni piirieeskirju. RiPS § 17 lg 1 p 1 kohaselt on Vabariigi Valitsusel õigus riigi julgeolekuhuvides, avaliku korra tagamiseks, rahva tervist ohustada võiva olukorra ennetamiseks või lahendamiseks, samuti välisriigi palvel ajutiselt piirata riigipiiri ületamist või see peatada. Vaidlustatud sisenemiskeelu näol oli tegemist korraldusega nr 247 kehtestatud sanktsiooni rakendamisega. 3
3-23-129
9.2.22.12.2022 toimunud piirikontrolli käigus oli tuvastatud, et kaebajal puuduvad sugulased, kes on Eesti Vabariigi kodanikud või omavad Eesti pikaajalist elamisluba. Kaebajal elavad Eesti Vabariigis isa, kellele on väljastatud tähtajaline elamisluba välismaalaste seaduse (VMS) § 191 alusel ettevõtluseks, ning ema, kellele on väljastatud tähtajaline elamisluba VMS § 137 lg 1 alusel elama asumiseks abikaasa juurde. Arvestades kaebaja sisenemissoovi, puudus PPA-l korralduse nr 247 rakendava asutusena kaalutlusõigus korralduse kohaldamata jätmiseks.
9.3.Riigil on suveräänne õigus kontrollida välismaalaste riiki sisenemist, riigis viibimist ja riigist väljasaatmist. Rahvusvahelisest ega EL õigusest ei tulene kolmanda riigi kodanikule põhiõigust viisa alusel Schengeni alale sisenemiseks. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13.07.2009. a määruse (EÜ) nr 810/2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri, art 30 kohaselt ei anna ühtse viisa või piiratud territoriaalse kehtivusega viisa omamine automaatset sisenemise õigust. EL liikmesriikide vaheliste sisepiiride ja EL välispiiride ületamisele kohaldatakse Schengeni piirieeskirju. Nende eeskirjade kohaselt ei tohi kolmandate riikide kodanikud ohustada ühegi liikmesriigi sisejulgeolekut või rahvusvahelisi suhteid.
9.4.Vabariigi Valitsus kehtestas riiki sisenemise keelu riigi julgeoleku kaitseks ja välispoliitiliste eesmärkide saavutamiseks. Alates 19.09.2022 on Venemaa Föderatsiooni kodanikele sisenemise piirangud seadnud lisaks Eestile ka Läti Vabariik, Leedu Vabariik ja Poola Vabariik. 2022. a septembrikuu lõpus kehtestas Venemaa Föderatsiooni kodanike sisenemise piirangud ka Soome Vabariik. Julgeolekuolukord Euroopas on alates 24.02.2022 põhimõtteliselt muutunud ning Vabariigi Valitsusel on rahvusvahelise sanktsiooni seadusest tulenevalt õigus kehtestada piiranguid Venemaa Föderatsiooni kodanikele nii välispoliitiliste eesmärkide täitmiseks kui ka Eesti julgeoleku ja huvide kaitseks. Ühtlasi ei ole kodakondsuspõhine sanktsioon EL-s uus praktika. Nimelt on EL Nõukogu kehtestanud kodakondsuspõhise sanktsiooni Korea Rahvademokraatliku Vabariigi kodanikele, mida ka Eesti peab rakendama.
10.Vabariigi Valitsus Siseministeeriumi kaudu palub jätta kaebuse Vabariigi Valitsuse 08.09.2022. a korralduse nr 247 tühistamise nõudes järgmistel põhjustel rahuldamata.
10.1.Venemaa Föderatsiooni kodanikele seatud riiki sisenemise piirangute ajend on Venemaa Föderatsiooni põhjendamatu agressioonisõda Ukraina vastu ja sellest tulenev negatiivne mõju Eesti ja Eesti liitlaste julgeolekule. Tähtajalise elamisloa omanikud on Eestiga ajutiselt seotud ja on reeglina kohustatud pärast elamisloa kehtivusaja lõppu Eestist lahkuma, PS §-dest 26 ja 27 tulenev perekonnapõhiõigus ei anna nende isikute perekonnaliikmetele absoluutset õigust Eestisse sisenemiseks. Piirangul on legitiimne eesmärk, s.o eesmärk tagada avalik kord ja julgeolek. Venemaa Föderatsiooni sõda toetavad isikud võivad kujutada ohtu riigi julgeolekule ja selle ohu maandamiseks otsustati riigi julgeoleku huvides ja avaliku korra tagamiseks kehtestada täiendavad piirangud riigipiiri ületamisele. Venemaa Föderatsiooni kodanike riigipiiri ületamise ajutine piiramine on riigi julgeoleku ja avaliku korra tagamiseks sobiv meede. Piirangu kehtestamine on ka vajalik, kuna alternatiive, mis aitaks korralduse legitiimset eesmärki sama efektiivselt saavutada, ei esine. Piirang on proportsionaalne, kuna korraldus sätestab erandid, mis tagavad perekonnaja eraelu puutumatuse. Korraldus nr 247 annab PPA-le ka täiendava paindlikkuse otsustamaks, kas Venemaa Föderatsiooni kodaniku Eestisse saabumine on vajalik humaansetel kaalutlustel.
10.2.Vabariigi Valitsus on tegutsenud enda volituste piires. RiPS § 17 lg 1 p 1 on põhiseadusega kooskõlas ja selle alusel üldkorraldusega riiki sisenemise piirangu kehtestamine õiguspärane. Seadusandjal on volitusnormis õigusakti liigi määramisel 4
3-23-129 märkimisväärne otsustusruum, mille sisustamisel on oluline eelkõige küsimus, kas aktiga konkreetse isiku subjektiivsete õiguste riivet kehtestades on isikule piisavalt tagatud oma riivatud õiguste tõhus kaitse. Kuivõrd üldkorralduse vaidlustamistähtaeg hakkab konkreetse isiku jaoks kulgema pärast seda, kui üldkorralduse mõju on tema suhtes ilmnenud, antud juhul pärast sisenemiskeelu rakendamist, on üldkorralduse vormis akti andmisel tagatud võimalus tõhusale kaitsele. Seadusandja peab arvestama ka haldustegevuse efektiivsuse tagamise vajadusega, mis võib õigustada sellise vormi valimist, milles akti andmine toimub kiiremas ja lihtsamas menetluses, samuti muude konkreetsel juhul oluliste asjaoludega. Praegusel juhul on volitusnorm üldkorralduse kehtestamiseks piisavalt täpne, sätestades tingimused, mille esinemisel on riigipiiri ületamist võimalik Vabariigi Valitsuse tasandil ajutiselt piirata.
10.3.Julgeolekuohu hindamisel individuaalsest lähenemisest loobumine on antud juhul lubatav ja põhjendatud. PPA ei pea esitama tõendeid ega fakte kaebaja ohtlikkuse kohta Eesti riigi julgeolekule. Kõik korralduses nr 247 ja selle seletuskirjas toodud põhjendused põhjendavad seda, miks tuleb kaebajat käsitada võimaliku julgeolekuohuna.
10.4.Võrdsuspõhiõiguse piiramine (see, et isikuid koheldakse erinevalt) ei ole iseenesest veel võrdsuspõhiõiguse rikkumine. Võrdsuspõhiõigust on rikutud siis, kui piirang pole PS-ga kooskõlas. PS § 12 puhul on tegemist lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigusega, mis tähendab, et võrdsuspõhiõigus on piiratav igal PS-ga kooskõlas oleval põhjusel. Kodakondsusest lähtuva piirangu kehtestamiseks on praegusel juhul olemas legitiimne eesmärk ning piirang on asjakohane ja proportsionaalne, mistõttu ei ole tegemist lubamatu võrdsuspõhiõiguse riivega.
KOHTU SEISUKOHT
11.Kaebaja palub tühistada Vabariigi Valitsuse 08.09.2022. a korralduse nr 247 1 ja PPA poolt talle 22.12.2022 väljastatud sisenemiskeelu (dtl 16–17, 48–49). Samuti palub kaebaja kohustada PPA-d kõrvaldama vaidlustatud sisenemiskeelu tagajärjed. Kuivõrd asja materjalide hulgas ei ole kohtule esitatud vaidlustatud korraldust nr 247 ega selle seletuskirja, võtab kohus need ise käesoleva otsusega haldusasja materjalide juurde.
12.Vabariigi Valitsus otsustas 08.09.2022. a korralduse nr 247 punktiga 1 ajutiselt piirata Venemaa Föderatsiooni agressiooni tõttu Ukrainas Eestisse sisenemise eesmärgil kehtiva lühiajalise viisaga Venemaa Föderatsiooni kodanike välispiiri ületamist. Korralduse punktis 2 on välja toodud erandid, millistel juhtudel on Venemaa Föderatsiooni kodanikul siiski õigus Eesti Vabariiki siseneda. Muu hulgas on riigipiiri lubatud Eestisse sisenemise eesmärgil ületada Venemaa Föderatsiooni kodanikul, kes külastab Eestis elavat Eesti kodanikust või Eesti pikaajalist elamisluba omavast isikust otsejoones alanejat või ülenejat sugulast või abikaasat (punkti 2 alapunkt 1), või kelle Eestisse saabumine on vajalik humaansetel kaalutlustel (punkti 2 alapunkt 10). Korralduses on selle õigusliku alusena tuginetud RiPS § 17 lg 1 p-le 1.
13.Korralduse nr 247 näol on tegemist üldkorraldusega HMS § 51 lg 2 tähenduses ehk haldusaktiga, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele. HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Tulenevalt HMS § 56 lg-st 1 peab olema kirjalik haldusakt kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. 1
Kättesaadav aadressil: https://kriis.ee/sites/default/files/documents/2022-09/20220908_k247.pdf; korralduse seletuskiri aadressil: https://kriis.ee/sites/default/files/documents/2022-09/20220908_k247_sk.pdf
5
3-23-129
14.Tulenevalt RiPS § 1 lg-st 2 kohaldatakse EL liikmesriikide vaheliste sisepiiride ja Euroopa Liidu välispiiride ületamisele Schengeni piirieeskirju ning RiPS-i kohaldatakse Schengeni piirieeskirjadega reguleerimata osas. Sisenemise nõuded kolmandate riikide kodanikele on sätestatud Schengeni piirieeskirjade artiklis 6. Selle artikli lg 1 punkti e kohaselt peavad kolmandate riikide kodanikud selleks, et viibida kuni 90 päeva liikmesriikide territooriumil mistahes 180-päevase ajavahemiku jooksul, vastama territooriumile sisenemiseks muu hulgas tingimusele, et nad ei ohusta ühegi liikmesriigi avalikku korda, sisejulgeolekut, rahvatervist või rahvusvahelisi suhteid, eelkõige juhul, kui nende kohta pole liikmesriikide siseriiklikesse andmebaasidesse kantud hoiatust sisenemise keelamise eesmärgil samadel põhjustel. Erandina sama artikli lg-st 1 võib liikmesriik lubada kolmanda riigi kodanikel, kes ei täida ühte või mitut lg-s 1 sätestatud tingimust, siseneda oma territooriumile humanitaarsetel kaalutlustel, riiklikes huvides või rahvusvaheliste kohustuste tõttu (Schengeni piirieeskirjade art 6 lg 5 punkt c). Tulenevalt Schengeni piirieeskirjade art 14 lg-st 1 on kolmanda riigi kodanikul, kes ei vasta kõigile art 6 lg-s 1 sätestatud tingimustele ja kes ei kuulu artikli 6 lg-s 5 osutatud isikute kategooriatesse, keelatud liikmesriikide territooriumile siseneda. RiPS § 17 lg 1 p 1 sätestab, et riigi julgeoleku huvides, avaliku korra tagamiseks, rahva tervist ohustada võiva olukorra ennetamiseks või lahendamiseks, samuti välisriigi palvel on Vabariigi Valitsusel õigus ajutiselt piirata riigipiiri ületamist või see peatada.
15.Kohus ei nõustu esmalt kaebajaga selles, et RiPS § 17 lg 1 p 1 on põhiseadusega vastuolus ja tuleb jätta kohaldamata osas, milles see võimaldab kehtestada piiranguid määramata isikute osas kodakondsuse alusel ning keelduda välispiiri ületamise võimaldamisest Venemaa Föderatsiooni kodanikele, loobudes individuaalsest lähenemisest. Kohus saab jätta õigusnormi kohaldamata üksnes juhul, kui see on tema hinnangul põhiseaduse, Riigikogu ratifitseeritud välislepingu või EL õigusega vastuolus. Praegusel juhul kohtule selliseid asjaolusid ei nähtu.
15.1.Kaebaja hinnangul ei ole RiPS § 17 lg 1 p 1 kooskõlas PS §-st 10 tuleneva õigusselguse põhimõttega, samuti PS §-ga 3, §-ga 11 ja § 87 p-ga 6. Riigikohus on enda praktikas selgitanud, et Vabariigi Valitsuse puhul on seaduse reservatsiooni väljendavaks erinormiks PS § 87 punkt 6. Selle sätte kohaselt annab Vabariigi Valitsus seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja korraldusi. Samuti tuleneb nõue, et igasugusel põhiõigusi või muid subjektiivseid õigusi riivaval haldustegevusel peab olema seadusest tulenev alus, HMS-ist (§ 3 lg 1). (Vt Riigikohtu 31.10.2022. a otsus asjas nr 3-22-4, p 58.) Korralduse kui üksikakti andmisel teostab Vabariigi Valitsus täidesaatvat riigivõimu PS § 86 mõttes. Sellest tulenevalt võib täitevvõim olla õigustatud üksikjuhtumite kaupa lahendama ka olukordi, mille üldist reguleerimist seadusandja haldusasutustele delegeerida ei tohiks. Siiski peab ka norm, mis volitab haldusorganit piirama isikute õigusi korraldusega, olema selge ja täpne ning vastama piirangu intensiivsusele ning seejuures peab volituse sisu olema määratud seda täpsemalt, mida intensiivsemaid riiveid volitusnorm võimaldab ning mida üldisema ja ulatuslikuma iseloomuga on korraldus. (Vt Riigikohtu 31.10.2022. a otsus nr 5-22-4, p 60.)
15.2.Kohus leiab, et RiPS § 17 lg 1 p-s 1 sisalduv volitusnorm on piisavalt selge ja täpne ning vastab selle alusel kohaldatava piirangu intensiivsusele. Kolmandate riikide kodanikel puudub subjektiivne õigus Eesti riiki sisenemiseks ning piirangu kehtestamisel on Vabariigi Valitsusel võimalik arvestada kaalukate põhiõiguste järgimise vajadusega. Kaebaja ei ole antud juhul viidanud ka ühelegi sellisele asjaolule, mis annaks alust arvata, et tema puhul võiks RiPS § 17 lg 1 p 1 alusel kohaldatud piirang kujutada eriti intensiivset põhiõigustesse sekkumist. 6
3-23-129
15.3.Nõustuda tuleb Vabariigi Valitsusega, et RiPS § 17 lg 1 p 1 alusel piirangute kehtestamine Vabariigi Valitsuse korraldusega tagab isikutele tõhusa õiguskaitse. Nimelt on RiPS § 17 lg 1 p 1 alusel antavat korraldust võimalik vaidlustada üldkorralduse vaidlustamisele ette nähtud reeglite järgi, s.o vaidlustamise tähtaja järgimiseks piisab, kui isik esitab korralduse peale kaebuse 30 päeva jooksul pärast selle mõju ilmnemist, nt pärast üldkorralduse alusel tema suhtes toimingu sooritamist (vt Riigikohtu 19.12.2023. a määrus nr 3-23-1915, p 14).
15.4.Selles, et vaidlusalune riiki sisenemise piirang on kehtestatud RiPS § 17 lg 1 p 1 alusel üldkorraldusega, ei ole näinud vastuolu ka ringkonnakohus (vt Tartu Ringkonnakohtu 23.01.2025. a otsus nr 3-22-2665).
15.5.Kohtu hinnangul ei ole eeltoodud põhjendustest tulenevalt alust pidada RiPS § 17 lg 1 punkti 1 põhiseadusvastaseks ning kaebaja taotlus selle sätte osas põhiseaduslikkuse järelevalve algatamiseks tuleb jätta rahuldamata.
16.Kaebaja hinnangul ei ole RiPS § 17 lg 1 p 1 kooskõlas EL õigusega, kuivõrd Schengeni piirieeskirjadest ei tulene liikmesriigile võimalust kehtestada individualiseerimata piiranguid riiki sisenemisele. Kohus ei nõustu ka selle kaebaja käsitlusega. Nagu kohus eespool viitas, tuleneb Schengeni piirieeskirjade art 6 lg 1 punktist e nõue, et kolmanda riigi kodanik ei tohi ohustada ühegi liikmesriigi avalikku korda, sisejulgeolekut, rahvatervist või rahvusvahelisi suhteid. Viidatud sättest ei tulene, et sellise ohu peaks liikmesriik tingimata välja selgitama iga isiku puhul individuaalselt. Kui tegemist on piisavalt määratletud ohu ja isikute grupiga ning esineb kaalukas vajadus liikmesriigi turvalisuse ja julgeoleku tagamiseks ja välispoliitiliste huvide kaitsmiseks, siis ei ole viidatud Schengeni piirieeskirjade sätte alusel piirangute tegemine välistatud. Kohtu hinnangul on eelviidatud säte selge (acte clair) ning selle kohta pole vaja taotleda eelotsust. Seetõttu jääb ka kaebaja taotlus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks rahuldamata.
17.Korraldusest nr 247 nähtub, et selle eesmärk on kehtestada piirang Venemaa Föderatsiooni kodanikele, kes soovivad Eesti või teise Schengeni konventsiooni osalisriigi antud lühiajalise viisaga ületada välispiiri Eestisse sisenemise eesmärgil. Veel nähtub korraldusest nr 247, et Venemaa Föderatsiooni kodanikele on Eesti Vabariiki sisenemise keeld kehtestatud riigi julgeoleku huvides ja avaliku korra tagamiseks. Korralduse põhjendustes on märgitud, et avalike allikate kohaselt toetab valdav osa Venemaa Föderatsiooni elanikest Venemaa Föderatsiooni võimude alustatud sõda ja selle laiendamist, mistõttu tuli hetke julgeolekuolukorras arvestada Venemaa kodanike puhul Venemaa Föderatsiooni konstitutsiooni § 59 lõiget 1, mille kohaselt on isamaa kaitse iga Venemaa Föderatsiooni kodaniku kohus ja kohustus, aga ka Venemaa mõjutustegevust, mis on muutunud oluliselt aktiivsemaks ka väljaspool Venemaa Föderatsiooni, sh Eestis. Samuti on korralduse andmisel peetud vajalikuks arvestada võimalusega, et Venemaa Föderatsiooni valitsev režiim võib kasutada ära enda kodanikest eraisikuid, et pääseda mööda Venemaa Föderatsioonile kehtestatud sanktsioonidest, või muude tegude toimepanemiseks, mis kahjustaksid oluliselt Eesti rahvusvahelist mainet ja majandust; ning on leitud, et Venemaa Föderatsiooni jätkuva sõjategevuse tõttu Ukrainas tuleb ennetavalt maandada Venemaa Föderatsiooni kodanike sisserändega kaasnevaid ohte julgeolekule, sest Venemaa Föderatsioonist lähtuv potentsiaalne sõjaline ja mittesõjaline oht mõjuks realiseerumisel väga kahjustavalt Eesti Vabariigi kultuurile ja majandusele ning riigi rahvusvahelisele mainele. Vabariigi Valitsuse hinnangul võivad Venemaa sõda toetavad isikud kujutada ohtu riigi julgeolekule ja selle ohu maandamiseks otsustati riigi julgeoleku huvides ja avaliku korra tagamiseks kehtestada riigipiiri ületamisele täiendavad piirangud. Korralduse põhjendustes on 7
3-23-129 viidatud Schengeni piirieeskirjade art 6 lg 1 punktile e ehk sellele, et kolmandate riikide kodanikud ei tohi ohustada ühegi liikmesriigi sisejulgeolekut või rahvusvahelisi suhteid.
17.1.Korralduse seletuskirjas selgitatakse täiendavalt, et Eesti rahvastiku suurust ja rahvusvahelist julgeolekuolukorda arvestades võib märkimisväärne arv Venemaa Föderatsioonist Eestisse sisenevatest Schengeni viisat omavatest Venemaa Föderatsiooni kodanikest kujutada ohtu riigi julgeolekule. Seletuskirja kohaselt on korralduse väljatöötamisel tuginetud rahvusvahelises õiguses üldtunnustatud põhimõttele, mille kohaselt on igal riigil suveräänne õigus kontrollida nende isikute, kes ei ole selle riigi kodanikud, riiki saabumist, riigis viibimist ja riigist lahkumist, arvestades riigile võetud rahvusvahelisi kohustusi. Isikul, kes ei ole selle riigi kodanik, puudub inimõigus mittekodakondsusjärgsesse riiki saabuda ja seal viibida.
17.2.Korralduse punktis 2 on punktiga 1 kohaldatavast piirangust sätestatud mitmeid erandeid, muu hulgas perekonna- ja eraelu puutumatuse tagamiseks (alapunktid 1, 2 ja 6), Venemaa Föderatsiooni kodanikule koju sisenemise ja naasmise tagamiseks (alapunkt 7), Eestis lühiajalise töötamise ja õppimise eesmärgil (alapunktid 8 ja 9) ning humaansetel põhjustel (nt raske haigus ja Eestisse reisimine ravi eesmärgil, olulised perekondlikud sündmused), mida hinnatakse igal üksikul juhul eraldi (alapunkt 10).
18.Eelnevalt välja toodud kaalutlused on kohtu hinnangul piisavad, õigustamaks RiPS 17 lg 1 p 1 alusel lühiajalise viisaga Venemaa Föderatsiooni kodanikele riigipiiri ületamise ajutist piiramist. Vabariigi Valitsus on asjakohaselt arvestanud piirangu eesmärki ning valinud selle saavutamiseks meetme, mis on sobiv, vajalik ja mõõdukas. Vabariigi Valitsus on kaebusele vastates asjakohaselt viidanud, et PS § 12 lg-s 1 sätestatud üldine võrdsuspõhiõigus on lihtsa seadusreservatsiooniga, seega piiratav igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel (vt ka Riigikohtu 31.01.2025. a otsus nr 5-24-26, p 63). Võrdsuspõhiõiguse riive põhjus peab olema mõistlik ja asjakohane ning mõistlikuks ja asjakohaseks saab pidada põhjust juhul, kui see on kohases tasakaalus tekitatud erineva olukorra raskusega (vt Riigikohtu 14.05.2025. a otsus nr 3-22-246, p 40). Praegusel juhul on Vabariigi Valitsuse poolt Venemaa Föderatsiooni põhjendamatust agressioonist tingituna Venemaa Föderatsiooni kodanikele vaidlustatud piirangu kohaldamine, tagamaks riigi julgeolek ja avalik kord, mõistlik ja asjakohane.
19.Eeltoodu põhjal leiab kohus, et Vabariigi Valitsuse korraldus nr 247 on õiguspärane haldusakt ning selle tühistamiseks puuduvad alused.
20.PPA on kaebajale 22.12.2022 Narva piiripunktis sisenemiskeelu väljastamisel leidnud, et kaebajat peetakse ohtlikuks ühe või mitme EL liikmesriigi avalikule korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele või rahvusvahelistele suhtele, ning on seejuures viidanud korraldusele nr 247. Samuti on sisenemiskeelus selle õigusliku alusena viidatud RiPS §-le 9 1. Viimati nimetatud paragrahvist tuleneb muu hulgas, et isikud, kellele ei antud piiriületamise luba, peetakse kinni ja saadetakse Euroopa Liidu õigusaktide, välislepingute ning seadustega ettenähtud korras tagasi riiki, kust või mille kaudu nad Eestisse saabusid või toimetati, arvestades Euroopa Liidu kodaniku seaduses sätestatud erisusi. Seega on PPA 22.12.2022 leidnud, et kaebajale ei saanud anda luba piiri ületamiseks ja Eestisse sisenemiseks, kuna tema suhtes kohaldus Vabariigi Valitsuse korraldusest nr 247 tulenev piirang.
21.Kohus nõustub PPA-ga, et kaebajale ei saanud tulenevalt korraldusest nr 247 anda 22.12.2022 luba riiki sisenemiseks. Seda ei muuda ei see, et kaebajal elavad Eestis tähtajalist elamisluba omavad vanemad, ega see, et kaebaja õde elab Itaalias ja on Itaalia Vabariigi kodanik. Kaebaja ei kuulunud ühegi korralduse nr 247 punktis 2 toodud erandi alla, mis oleks võimaldanud teda riiki lubada. Korralduse nr 247 p 2 alapunkti 1 kohaselt võis sugulaste külastamise eesmärgil riiki lubada Venemaa Föderatsiooni kodaniku, kes külastab Eestis 8
3-23-129 elavat Eesti kodanikust või Eesti pikaajalist elamisluba omavast isikust otsejoones alanejat või ülenejat sugulast või abikaasat. Korralduse nr 247 sõnastusest nähtuvalt ei saa riiki lubada ka Venemaa Föderatsiooni kodanikku, kelle eesmärk on läbida riik transiidi korras, et külastada mõnes teises riigis elavat lähisugulast. Transiidi korras on Eesti Vabariigi läbimine lubatud Venemaa Föderatsiooni kodanikule üksnes juhul, kui ta on suundumas oma elukohariiki (korralduse nr 247 p 2 alapunkt 7). Kaebaja ei ole viidanud, et tal oleks esinenud mõni selline põhjus riiki sisenemiseks, mida saaks käsitada humaanse põhjusena korralduse nr 247 p 2 alapunkti 10 tähenduses. Arvestades julgeolekuolukorda ja korraldusega nr 247 kehtestatud piiranguid, leidis seega PPA õigesti, et kaebajat kui Venemaa Föderatsiooni kodanikku tuleb pidada ohtlikuks ühe või mitme EL liikmesriigi avalikule korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele või rahvusvahelistele suhetele. Kaebaja riiki sisenemise keelu puhul on tegemist proportsionaalse abinõuga, tagamaks riigi julgeolek ning viimane kaalub üles mittekodanikust üksikisiku soovi riiki siseneda.
22.Eeltoodud põhjendustel ei ole alust kaebuse rahuldamiseks ka kaebajale 22.12.2022 väljastatud sisenemiskeelu tühistamise ja selle haldusakti tagajärgede kõrvaldamise nõuetes. Kaebaja kaebus jääb täies ulatuses rahuldamata.
23.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 20 eurot (maksekorralduse kviitung dtl 21) jääb viidatud sätte alusel kaebaja enda kanda. Kaebaja muud võimalikud menetluskulud ja ka vastustajate võimalikud menetluskulud jäävad nende endi kanda (HKMS § 108 lg 1, § 109 lg 1 neljas lause). (allkirjastatud digitaalselt)
9
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.