Rahvastik › Välismaalased

3-24-1503

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

E.H

kaebuse põhjendused on järgmised.

1) Pikaajalisest viisast keeldumine mõjutab kaebaja isiklikke ja tööalaseid plaane Eestis. See on ebaõiglane ega toetu olulistele tõenditele. Kaebaja kohustub täitma vajalikke nõudeid ja tema kavatsus on tõeline ja vankumatu. 2) Valesti on leitud, et kaebaja on ohuks avalikule korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele või rahvusvahelistele suhetele. Konkreetsed tõendid otsuses puuduvad. Pole viidatud ka konkreetsele kategooriale, kuhu kaebaja juhtum kuulub. Viisa andmisest keeldumise põhjused jäävad ebaselgeks, mis mõjutab kaebaja õigust tõhusale õiguskaitsevahendile. Selgitus tuleks esitada lahtris „Märkused“ või muul viisil. Ebaselguse tõttu ei saa kaebaja esitada tõendeid ega argumente, mis võiksid otsuse ümber lükata. 3) Kaebaja väidab, et ta ei ole osalenud tegevuses, mida võiks pidada tegelikuks, praeguseks ja piisavalt tõsiseks ohuks põhilistele ühiskondlikele huvidele. EL õiguse kohaselt tuleb avaliku korra mõistet ja tegeliku ohu olemasolu tõlgendada rangelt. Kaebaja on pühendunud rahvusvaheliste ärisuhete ja majandusarengu edendamisele, mida kinnitab tema osalemine organisatsioonides nagu Eesti-Hiina Kaubanduskoda. See näitab kaebaja iseloomu ja panust ühiskonda. Kaebaja on kogu karjääri jooksul tegutsenud iseseisvalt, äritegevus on olnud läbipaistev ja seaduslik ning toimunud rahvusvahelise koostöö ja vastastikkuse kasu vaimus. Kaebajal ei ole otseseid või kaudseid seoseid valitsusasutustega, mis võiks teda kaasata avaliku korra või julgeoleku vastasesse tegevusse. 4) EL õiguses tuleb tagada isiku takistusteta liikumine liikmesriikide vahel ning avaliku korra mõistet ei tohi kasutada kergekäeliselt. Põhivabaduste piirangud peavad tuginema selgetel, objektiivsetel ja kontrollitavatel tõenditel. 5) Keeldumine on avaldanud sügavat negatiivset mõju kaebaja Eestis asuva ettevõtte tegevusele. See rikub tema õigusi ning häirib töö- ja eraelu järjepidevust riigis. Samuti 2(9)

3-24-1503 koormab see põhjendamatult kaebaja võimet tegeleda äritegevusega ja anda oma panus Eesti majandusse. Kaasnevad märkimisväärsed takistused reisimisele ja äritegevusele Eestis. 6) Puuduvad konkreetsed tõendid, mis oleks kooskõlas ühegi elamisloa andmisest keeldumise tingimustega, eelkõige VMS § 124. Kaebaja ei ole kunagi esitanud võltsitud dokumente või valeandmeid. Tema austus Eesti põhiseadusliku korra vastu ja selle järgimine on olnud vankumatu. Ta ei ole osalenud üheski tegevuses, mida võiks tõlgendada Eesti riigi ja selle julgeoleku vastu suunatud tegevusena, samuti vihale või vägivallale õhutamisena. Kaebaja ei ole seotud ühegi välisriigi relvajõududega ja on kriminaalkorras karistamata. Ta pole seotud kuritegelike organisatsioonide või terrorismiga. Kaebaja varasemad taotlused elamisloa saamiseks on olnud põhjalikult kontrollitud ja ta on tõestanud, et tal ei ole mingeid sidemeid välisriigi luure- või julgeolekuteenistustega. Ta ei ole saanud eriväljaõpet ebaseadusliku tegevuse jaoks, mida saaks rakendada ebaseaduslike relvastatud üksuste moodustamisel või koolitamisel. Ei ole alust arvata, et ta oleks osalenud tsiviilelanikkonna vastu suunatud karistusoperatsioonides, toime pannud inimsusevastaseid kuritegusid või sõjakuritegusid. 7) Keeldumine on ka kaebaja isikliku alandamise allikas. Tal on alates 2017. a tekkinud sügav imetlus Eesti kultuuri vastu, mida näitab tema oma kulul Eesti-Hiina Kaubanduskoja all heategevusfondi asutamine, eesmärgiga hõlbustada äridialoogi kahe riigi vahel. Kaebajal on laitmatud tulemused ja oluline panus Eesti kultuuri ja ärisuhete edendamisel Hiinaga. 8) Kaebaja on esitanud menetluses rohkelt dokumente, mis tõendavad, et ta on järginud Eesti sisserände eeskirju ja teinud ametivõimudega täielikku koostööd. Kaebajat on poliitiliselt diskrimineeritud, mis väljendub tema pealetükkivates küsitlustes seotuse kohta Hiina institutsioonidega, rikutud on tema eraelu puutumatust ja tehtud elamisloa uuendamise seisukohalt ebaolulisi päringuid.

Välisministeerium palub vastuses jätta kaebus rahuldamata, leides järgmist.

1) Viisa andmisest on õiguspäraselt keeldutud, keeldumise otsus on vormistatud ja põhjendatud nõuetekohaselt. Konsulaarametnik viib menetluse läbi välismaalaste seaduses (VMS) sätestatud korras. Eesti Vabariigi suursaatkonnal kui välisriigis asuva Välisministeeriumi struktuuriüksusena ja Välisministeeriumil ei ole ainupädevust ega teavet viisa taotleja Eestisse saabumise ja Eestis viibimise võimaliku kooskõla avalike huvidega ning avaliku korra ja riigi julgeoleku kaitse vajadustega. Praegusel juhul on viisa taotluse menetluses viisa taotlus asjaomaste asutustega kooskõlastatud ja menetluse läbiviimisel teatavaks saanud asjaolusid on viisa andmisest keeldumise otsustamisel hinnatud kogumis. Viisa taotlemise korral peavad konsul ja kooskõlastusi andvad asutused lähtuma tervikpildist, mille kujunemise aluseks on kõik asjaolud kogumis ning asjaomaste asutuste varasem kogemus sarnaste viisataotlejatega. Kuna viisa andmisel tuleb tagada, et välismaalaste Eestisse saabumine ja Eestis ajutine viibimine oleks kooskõlas avalike huvidega ning vastaks avaliku korra ja riigi julgeoleku kaitse vajadusele, siis arvestades Eesti praegust julgeolekuolukorda ja pädevate asutuste avalikustatud teavet ja menetluses antud kooskõlastusi, on viisa andmise menetluse ja vaidlustamismenetluse läbiviijad piisava põhjalikkusega hinnanud kõiki asjaolusid ning teinud õiguspärased otsused. 2) VMS § 15 lg 1 kohaselt eeldatakse välismaalase Eestisse saabumise ja Eestis ajutise viibimise menetlustes tulevikus aset leida võivate asjaolude hindamisel ja tõendamisel ning välismaalasega seotud ohtude ennetamisel, et asjaolu saabumine on tõenäoline, kui selle saabumine ei ole ilmselgelt välistatud. Seega on viisamenetluses avaliku korra ja riigi julgeoleku kaitseks ohu ennetamise kaalutlustel tegemist prognoosotsusega, mis on tehtud lähtuvalt kindlal ajahetkel hindamiseks olnud materjalidest ja välismaalase antud selgitustest 3(9)

3-24-1503 ning VMS §-s 15 toodud põhimõttest, et välismaalase Eestisse saabumise ja Eestis ajutise viibimise menetlustes tulevikus aset leida võivate asjaolude hindamisel ja tõendamisel eeldatakse, et asjaolu saabumine on tõenäoline, kui selle saabumine ei ole ilmselgelt välistatud. 3) Kaebaja taotluse viisamenetluses on järgitud menetlus- ja vorminõudeid. Viisa andmisest keeldumisel teavitati kaebajat keeldumise õiguslikust alusest. Välismaalasele ega muule isikule ei avaldata viisa andmisest keeldumise põhjust ega sellega seonduvat teavet. Ei avaldata ka viisa andmisest keeldumise põhjust ega sellega seonduvat teavet, samuti vaidlustusmenetluses tehtud otsuste aluseks olevaid asjaolusid, otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet (VMS § 66 lg 2, § 82 lg 3, § 100 8, § 10016). Haldusmenetluse seaduse (HMS) põhjendamisnõuded ei kohaldu. 4) Kaebajal ei ole subjektiivset õigust riiki sisenemiseks ja viisa saamiseks. Riigil on õigus otsustada, milliseid välismaalasi riiki lubada (nt on sellele põhimõttele viidatud EIK Suurkoja 09.07.2021 otsuses asjas M.A. vs. Taani, 6697/18, p 131). Ei põhiseadusest ega inimõiguste konventsioonist tulene välismaalasele õigust siseneda Eesti territooriumile või siia elama asuda (samas, p 132). Viisa alusel on tegemist ajutise ehk ajalise piiranguga viibimisega ning riigil on selle andmisel suur kaalutlusruum. Kuigi üldtunnustatud on õigus oma päritoluriigist välja rännata, siis samavõrd tunnustatud on ka seisukoht, et puudub õigus mistahes konkreetsesse riiki saabuda, seal viibida ja sinna elama asuda. See tähendab, et seadusliku viibimise tingimus lähtub riikide suveräänsest õigusest kontrollida, millisel hulgal ja millistele tingimustele vastavaid välismaalasi nad oma territooriumile lubavad. Välismaalasel ei ole võrdse kohtlemise õigust liikumisõiguse osas ega subjektiivset õigust siseneda, resideeruda või jääda konkreetsesse riiki elama. Viisa alusel riigi territooriumil viibimine ei ole käsitletav välismaalase subjektiivse õigusena. Ka kohtuasjas 5-23-6 on Riigikohus märkinud: „Eesmärk vältida ohtu riigi julgeolekule ja avalikule korrale on seotud põhiseaduse preambuliga, mis nõuab muu hulgas, et Eesti riik tagaks sisemise ja välimise rahu kaitse. Neid eesmärke saab riik saavutada siis, kui tal on õigus otsustada selle üle, kas ja millistel tingimustel lubada riiki välismaalasi“ (Riigikohtu üldkogu 21.06.2019 otsus nr 5-18-5, p 67). Viisa andmisest keeldumise tõttu on kaebajal küll takistatud Eestisse sisenemine, ent riigil ongi suveräänne õigus kontrollida välismaalaste riiki sisenemist, riigis viibimist ja riigist väljasaatmist, arvestades endale võetud rahvusvahelisi kohustusi. Isikul, kes ei ole riigi kodanik, puudub põhiõigus mittekodakondsusjärgsesse riiki saabuda ja seal viibida. Rahvusvahelisest õigusest ega EL õigusest ei tulene kolmanda riigi kodanikule riiki sisenemise põhiõigust. 5) Viisa andmisest keeldumise kohtulik kontroll on piiratud. Kuigi pikaajalise ja lühiajalise viisa menetluse alused on erinevad, põhistab ka Euroopa Kohtu praktika lühiajalise viisa menetluse puhul riigiasutuste ulatuslikku kaalutlusruumi viisaeeskirjas ette nähtud keeldumispõhjuste kohaldamise tingimuste ja asjasse puutuvate asjaolude hindamise küsimuses (vt 19.12.2013 kohtuotsus Koushkaki, C-84/12, p 60, ning 13.12.2017 kohtuotsus El Hassani, C-403/16, p 36). Kohtulik kontroll sellise kaalutlusruumi üle piirdub kontrolliga, kas vaidlustatud otsus põhineb piisavalt kindlal faktilisel alusel, ning tuleb veenduda, et selles ei esine ilmseid vigu (vt analoogia alusel 04.04.2017 kohtuotsus Fahimian, C-544/15, p-d 45 ja 46, ning 24.11.2020 kohtuotsus Minister van Buitenlandse Zaken, C-225/19 ja C-226/19, p 49). Tegemist ei ole menetlusega, kus kõrvaldamata kahtlusi tuleks igal juhul tõlgendada taotleja kasuks. Minister van Buitenlandse Zaken kohtusasjas selgitas ka kohtujurist P. Pikamäe, et kuna viisataotlejal on üksnes piiratud õigused (üksnes menetluslikud) ja seetõttu suhteliselt nõrk positsioon, mõjutab see ka liikmesriigi ametiasutuste kaalutlus- ja hindamisruumi ulatust ning piirab vastavalt ka kohtuliku kontrolli ulatust (p 88). Kohtuasjas Koushkaki tehtud otsusest ilmneb, et viisataotleja individuaalse olukorra hindamine, tegemaks kindlaks, kas tema taotlust ei takista rahuldamast mõni keeldumispõhjus, eeldab keerukaid 4(9)

3-24-1503 hindamisi, mis on keskendatud eelkõige selle taotleja isikule, tema integratsioonile oma elukohariigis, selle riigi poliitilisele, sotsiaalsele ja majanduslikule olukorrale ning võimalikule ohule, mida kujutab endast selle taotleja riiki sisenemine mõne riigi avalikule korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele või rahvusvahelistele suhetele. Euroopa Kohtu sõnul sisaldab selline keeruline hindamine dtaotleja eeldatava käitumise prognoosimist ja peab põhinema eelkõige põhjalikel teadmistel tema elukohariigist ning erinevate selliste dokumentide analüüsil, mille sisu ehtsust ja õigsust tuleb kontrollida, samuti taotleja avaldustel, mille usaldusväärsust tuleb hinnata, nagu on ette nähtud viisaeeskirja art 21 lõikes 7 (p 66). Liikmesriikide konstitutsiooniline kord annab täidesaatvale võimule eesõigused välis- ja julgeolekupoliitika valdkonnas. Viisaasjades tehtud otsuse kohtulik kontroll peaks seetõttu olema piiratum (p-d 94-96). Kontrolli eesmärk on vältida meelevaldseid otsuseid. Selline kontroll eeldab oma definitsiooni poolest, et haldusotsuse õigusvastasuse tuvastamiseks on seatud üsna kõrge lävi. Euroopa Kohtu praktikast ilmneb, et haldusotsus on meelevaldne, kui see on tehtud ilma, et esineks ühtegi faktilist asjaolu, mis seda õigustaks (p 99). Keeldumisotsuse sisu kohtuliku kontrolli puhul peab olema ette nähtud kohtu võimalus kontrollida, ega haldusasutuse kaalutlusruumi piire selle kindlaks tegemisel, kas taotlejale võib viisa anda, ei ole ületatud. Seejuures peab kohus analüüsima, kas olulised tingimused, millest kaalutlusõiguse kasutamine sõltub, on täidetud. Kui haldusasutus pole ilmset hindamisviga teinud, peab kohus järeldama, et viisa andmisest keeldumise otsus on õiguspärane (p 102). Nii Tallinna Halduskohtu 20.02.2023 otsuses 3-22-1150 (p 6) kui ka Tallinna Ringkonnakohtu 01.09.2022 otsuses haldusasjas 3-21-1903 (p-d 9, 12, 13) on selgitatud, et viisaasjades piirdub kohtulik kontroll riigiasutuse kaalutlusruumi üle sellega, et tuleb kontrollida, kas vaidlustatud otsus põhineb piisavalt kindlal faktilisel alusel, ning veenduda, et selles ei esine ilmseid vigu. Kontrolli eesmärk on vältida meelevaldseid otsuseid.

Kaasatud haldusorgan leiab seisukohas järgmist:

1) Kaebaja kujutab ohtu riigi julgeolekule ja on alust kahelda tema usaldusväärsuses. VMS § 13 lg 1 kohaselt on välismaalase Eestisse saabumise, Eestis ajutise viibimise, Eestis elamise, Eestis töötamise ja Eestist lahkuma kohustamise menetluste eesmärk tagada, et need oleks kooskõlas avalike huvidega ning vastaks avaliku korra ja riigi julgeoleku kaitse vajadusele. Kaasatud haldusorgan keeldus kaebajale viisa andmise kooskõlastamisest VMS § 65 lg 2 p-de 6 ja 7 alusel, leides, et kaebajaga seoses esineb oht riigi julgeolekule ja on alust kahelda kaebaja usaldusväärsuses. Menetluses kogutud andmed annavad põhjendatud aluse arvata, et kaebaja tegelik eesmärk viisa taotlemisel ei vastanud tema poolt väidetud eesmärgile ning tema tegelik eesmärk on kolmanda riigi kodanikuna EL-s viibimisaluse ja liikumisvabaduse saamine. Kooskõlastamisest keeldumise aluseks olnud asjaolud ja põhjendused on toodud Kaitsepolitseiameti 27.02.2024 kirjas nr 2597-2, milles kaasatud haldusorgan jäi senisele seisukohale, et kaebaja osas on elamisloa pikendamisest keeldumine põhjendatud ja esitas kooskõlastusest keeldumise aluseks olnud asjaolud ja põhjendused (esineb põhjendatud alus arvata, et kaebaja Eestis viibimine võib ohustada Eesti Vabariigi ja teise EL liikmesriigi, Schengeni konventsiooni liikmesriigi või Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsiooni liikmesriigi julgeolekut; esineb põhjendatud alus arvata, et kaebaja elamisloa tegelik eesmärk ei vasta väidetud eesmärgile – kaebajal oli tähtajaline elamisluba ettevõtluseks alates 18.05.2018, kehtivusega 5 aastat, mille ajal ta elas ja töötas Šveitsis ja Suurbritannias ja seosed Eestiga tekkisid alates 2023. a (VMS § 124 lg 1 p 7); esineb alus arvata, et kaebaja on esitanud valeandmeid menetluses tähtsust omavate asjaolude kohta – VMS § 124 lg 2 p 1).

5(9)

3-24-1503 2) Viisa andmise kooskõlastamise või kooskõlastamata jätmise puhul on tegemist prognoosotsusega, mis on tehtud sel ajahetkel teada olevate andmete põhjal. Viisa andmise kooskõlastamisel lähtutakse VMS § 15 lg-s 1 sätestatud põhimõttest, et välismaalase Eestisse saabumise, Eestis ajutise viibimise, Eestis elamise, Eestis töötamise ja Eestist lahkuma kohustamise menetlustes tulevikus aset leida võivate asjaolude hindamisel ja tõendamisel ning välismaalasega seotud ohtude ennetamisel eeldatakse, et asjaolu saabumine on tõenäoline, kui selle saabumine ei ole ilmselgelt välistatud. VMS § 65 lg 2 p-d 6 ja 7 lubavad viisa andmisest keelduda põhjendatud kahtluse korral. Seega ei pea isikust tulenev oht olema realiseerunud. Otsustamine, kas kaebaja võib olla ohuks riigi julgeolekule, kuulub Kaitsepolitseiameti pädevusse. 3) Viisaotsus vastab VMS §-s 66 sätestatud nõuetele. VMS § 66 lg 1 kohaselt teavitatakse viisa andmisest keeldumise korral välismaalast üksnes keeldumise õiguslikust alusest. Seda on praegusel juhul tehtud. Viisa andmisest keeldumise otsuse standardvormi nõue on kehtestatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 810/2009 (viisaeeskiri) artikli 32 lg-ga 2. Seega on viisaotsus kooskõlas nii siseriikliku kui ka EL õigusega. Üksnes asjaolu, et viisaotsuses ei ole välja toodud keeldumise aluseks olevat konkreetset alternatiivi, ei anna alust viisaotsuse tühistamiseks. 4) Asjakohatu on kaebaja etteheide, et viisa andmisest keeldumine rikub tema õigusi ja häirib töö- ja eraelu järjepidevust riigis. Kaebaja ei viibinud enamuse eelmise elamisloa kehtivuse ajast Eestis, mistõttu puudub põhjus arvata, et viisa andmisest keeldumisega kaasneks temajaoks märkimisväärseid tagajärgi. Kaebajal on võimalik Eestis ettevõtlusega tegeleda ka riigis viibimata. Kaitsepolitseiametile teadaolevalt puuduvad kaebajal Eestiga seoses muud kaitsmist väärivad asjaolud. Seega ei piira viisa andmisest keeldumine kaebaja õigusi ülemäära. Lisaks puudub välismaalasel subjektiivne õigus viisa saamiseks. Avalik huvi riigi julgeoleku vastu kaalub üles kaebaja soovi Eestis viibida.

KOHTU PÕHJENDUSED

6(9)

3-24-1503 eest vastutava ministri määratud Siseministeeriumi valitsemisala asutusega (VMS § 82 lg 1, siseministri 04.12.2015 määruse nr 69 § 2 lg 1). Kui valdkonna eest vastutava ministri määratud asutus ei kooskõlasta viisa andmist, peab konsulaarametnik viisa andmisel oma otsust viisaregistris põhjendama (VMS § 82 lg 2). Viisamenetluses peab konsulaarametnik otsuse tegemisel seega arvestama ka kaasatud haldusorgani arvamusega, olemata sellega küll seotud.

3-24-1503 ei sätesta teisiti. Seega ei pea viisamenetluse otsused vastama HMS-s sätestatud põhjendamise nõuetele. Otsuse põhjendamise kohustus on täpsemalt reguleeritud VMS § 66 lg-tes 1 ja 2, mille kohaselt teavitatakse välismaalast viisa andmisest keeldumise korral üksnes keeldumise õiguslikust alusest ning talle ei avaldata viisa andmisest keeldumise põhjust ega sellega seonduvat teavet.

Täiendavate keeldumise aluste kontrollimine ei ole seetõttu enam vajalik.

8(9)

3-24-1503

(allkirjastatud digitaalselt)

9(9)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.