X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 15.11.2024 otsusele nr 15.2-9/189-1
Menetlusosalised
Kaebaja – X Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Agne Niido
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada X kaebus osaliselt. Tühistada Politsei- ja Piirivalveameti 15.11.2024 otsus nr 15.2-9/189-1. Politsei- ja Piirivalveametil tuleb X 2.04.2024 esitatud taotlus uuesti läbi vaadata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Kohtuotsuse peale on õigus esitada apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavaks tegemisest arvates. Viimane päev apellatsioonkaebuse esitamiseks on 11.04.2025. Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). HKMS § 52 lg 1 järgi tuleb kohtule esitatavad avaldused sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt. Kui apellant soovib apellatsioonkaebuse arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.X esitas Politsei- ja Piirivalveameti (edaspidi PPA) Põhja prefektuuri teabebüroo Tammsaare teenindusele digitaalse isikutunnistuse väljaandmise taotluse, mis võeti menetlusse 2.04.2024 numbriga 1068377592.
2.PPA jättis 15.11.2024 otsusega nr 15.2-9/189-1 taotluse läbivaatamata, kuna kaebaja ei valinud väljastuskohana Selveri kauplust. 1
3.Tallinna Halduskohtule saabus 27.11.2024 X kaebus PPA 15.11.2024 otsuse nr 15.2-9/189-1 tühistamiseks ning PPA kohustamiseks väljastada kaebajale digitaalne isikutunnistus taotluses märgitud PPA teenindusbüroos.
KAEBAJA SEISUKOHAD
4.Ebaseaduslik on PPA nõue määrata digitaalse isikutunnistuse väljaandmise ainsa kohana väline teenusepakkuja (Selver), kellel on õigus nõuda digitaalse isikutunnistuse väljastamise eest täiendavat tasu lisaks riigilõivule. Isikut tõendavate dokumentide seadus (ITDS) § 3 1 annab PPA-le loa anda dokumentide väljastamine üle eraõiguslikule isikule, kuid ei vabasta teda ITDS § 12 1 lg 1 sätestatud dokumentide väljastamise ülesandest. Kuna PPA nõue on ebaseaduslik, siis ei ole seaduslik ka selle nõude täitmata jätmise tõttu dokumendi taotluse läbivaatamata jätmine.
5.Riigilõivu määra vähendamine Selveris võetava teenustasu võrra on seotud kahe täiendava tingimusega (majanduslik olukord ja vältimatu vajadus kasutada dokumenti) ja nende mittetäitmisel ei ole PPA-l riigilõivuseaduse (RLS) § 38 lõigete 1 ja 2 kohaselt riigilõivumäära vähendamine võimalik.
6.Vaidluse all ei ole mitte dokumentide väljastamise korraldus kui selline, sealhulgas üleandmine eraõiguslikule isikule, vaid dokumentide väljastamise eest võetav tasu. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 3 sätestab, et menetlustoimingute sooritamise eest võib haldusorgan tasu võtta üksnes seaduses sätestatud juhtudel ja suuruses. Digitaalse isikutunnistuse väljaandmise taotluse läbivaatamise eest on riigilõivuseadusega (RLS) kehtestatud tasu 25 eurot. ITDS § 31 ei sätesta tasu suurust. Selle suuruse kokkuleppimine on jäetud lepinguosaliste määrata. Seega ei ole Selveris või mõne muu välise teenusepakkuja juures dokumendi väljastamise eest võetava tasu suurus määratud seadusega. Sellise tasu maksmine saab olla ainult inimese vabatahtlik valik, mitte riigiasutuse poolt ettekirjutatud kohustus.
7.Asjaolu, et konkreetse isikut tõendava dokumendi omamine ei ole kohustuslik, ei anna riigiasutusele õigust kehtestada seadusega mittekooskõlas olevaid nõudmisi ning isiku poolt sellistele nõudmistele mitteallumisel jätta tema poolt esitatud taotlus läbi vaatamata. Lisaks on tekkinud rahaline kahju 25 eurot, mille kaebaja maksis riigilõivuna digitaalse isikutunnistuse taotluse läbivaatamise eest. Samuti on kaebajale tekkinud mitterahaline kahju tõdemusest, et PPA ei juhindu oma tegevuses põhiseaduse §-st 14.
VASTUSTAJA SEISUKOHAD
8.Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata. Vaidlus on selle üle, kas riik peab looma võimaluse väljastada digitaalset isikutunnistust kindlasti ka PPA teeninduspunktis või dokumentide, mille omamine pole kohustuslik, väljaandmise saab täiel määral üle anda ITDS § 3 1 alusel eraõiguslikule isikule.
9.Alates 2.04.2024, kui kaebaja esitas PPA-le taotluse digitaalse isikutunnistuse väljastamiseks, vaieldakse dokumendi väljastamise asukoha üle, milles osalesid lisaks PPA-le ja kaebajale ka Siseministeerium ja õiguskantsler.
10.Vastab tõele, et Selveris tuleb dokumendi kättesaamisel maksta teenustasu. Kaebajale on selgitatud, et võimalik on rakendada täiendava kaitsemeetmena riigilõivumäära vähendamise taotlemist. RLS § 38 lõigete 1 ja 2 alusel võib PPA vähendada mittekohustusliku isikut tõendava dokumendi riigilõivu määra, kui taotleja esitab riigilõivu vähendamise taotluse. Riigilõivu proportsionaalne vähendamine tagab digitaalse isikutunnistuse väljastamisel sama riigilõivu määra, mis oleks dokumendi väljastamisel PPA teeninduses.
11.Õiguskantsler pöördus 17.06.2024 PPA poole kirjaga, milles antakse soovitus võimaldada inimestel saada digitaalsed isikutunnistused kätte PPA teenindusbüroost. Vastuseks PPA 2
selgitustaotlusele on ta 2.08.2024 kirjas möönnud, et kahtlemata on võimalik tõstatada küsimus, kas mõeldav oleks õiguslik lahendus, mil riik peab looma võimaluse väljastada passi ja isikutunnistust kindlasti ka PPA teeninduspunktis, ent dokumentide, mille omamine pole kohustuslik, väljaandmise saab täiel määral üle anda nt mõnele eraõiguslikule isikule. Samuti on õiguskantsleri vastuskirjas jõutud järeldusele, et ITDS-i regulatsioon tekitab mitmeid küsimusi. Õiguskantsler pöördub lähiajal Riigikogu poole, et koos seadusandjaga hinnata, kuidas oli plaanitud ja milline võiks olla regulatsioon isikut tõendavate dokumentide väljastamise ülesande üleandmisel ja mil määral PPA peab kõiki üleantavaid ülesandeid samaaegselt ka ise täitma, öeldakse kirjas kokkuvõtvalt.
12.Kaebaja taotluse läbivaatamata jätmine ei riiva olulisel määral tema õigusi ja talle ei ole PPA teenindusbüroos dokumendi väljastamisest keeldumisega kahju tekkinud. PPA-l on kohustus tagada digitaalse isikutunnistuse välja andmine, kuid digitaalse isikutunnistuse taotlemine ja omamine on vabatahtlik ning juhul kui inimesele ei sobi näiteks riigilõivu või teenustasu määr ning dokumendi taotlemise või väljastamise tingimused, siis ei ole inimesel kohustust digitaalset isikutunnistust taotleda.
13.ITDS § 201 lõikes 2 on sätestatud, et digitaalne isikutunnistus antakse välja Eesti kodanikule ning välismaalasele, kellele on varem välja antud isikutunnistus või elamisloakaart või kes taotleb isikutunnistust või elamisloakaarti samaaegselt digitaalse isikutunnistusega. Sellise dokumendi omamine ei ole kohustuslik ega eluliselt vajalik. Tegemist on lisavõimalusega, millele on mitmeid alternatiivseid mugavamaid isikutuvastuslahendusi (lisaks mobiil-ID-le nt Smart-ID, samuti erinevad äpid ja mobiilirakendused).
14.Siseministeerium edastas 14.10.2024 Vabariigi Valitsusele eelnõu isikut tõendavate dokumentide seaduse muutmiseks. Nimetatud eelnõuga ajakohastatakse dokumendiliikide ja dokumendi kasutaja kohustuste regulatsiooni ning muuhulgas lõpetatakse Eesti kodanikule ja elanikule digitaalse isikutunnistuse väljaandmine. Edaspidi saavad inimesed digitaalse isikutunnistuse asemel kasutada isikutunnistust või mobiil-ID-d, öeldakse seletuskirjas. Samuti öeldakse seletuskirjas, et digitaalne isikutunnistus, mis antakse välja ITDS-i § 20 1 lõike 2 alusel, on teisene dokument, mida on võimalik kasutada vaid e-keskkonnas. Inimeste vajadus digitaalse isikutunnistuse järele on olnud viimastel aastatel langustrendis ning infoühiskonda ja kaasaegseid e-teenuseid eelistatakse pigem kasutada mobiil-ID-ga.
15.Kaebaja esitas taotluse digitaalse isikutunnistuse saamiseks 2.04.2024 ning pärast pikki vaidlusi dokumendi väljastamise koha üle, lõpetati 15.11.2024 kooskõlas HMS § 15 lg-ga 2 taotluse menetlus. Võttes arvesse, et kaebajal oli olemas kehtiv isikutunnistus, seitsme ja poole kuu jooksul ei olnud ta nõus digitaalset isikutunnistust temale mittesobivatel tingimustel PPA-le teadmata põhjusel omandama, on põhjendatud alus järeldada, et tegelikkuses tal sellise lisadokumendi järele vajadust ei olnud ning soov digitaalset isikutunnistust omada puudub.
KOHTU PÕHJENDUSED
16.Kohus rahuldab kaebuse osaliselt ning tühistab PPA 15.11.2024 otsuse nr 15.2-9/189-1. Kohus jätab rahuldamata kaebuse osas, milles kaebaja taotleb PPA kohustamist väljastada digitaalne isikutunnistus PPA teenindusest ning kaebajale kahju tekitamise osas. Menetlusosaliste vahel ei ole vaidlust, et kaebaja ei andnud PPA-le teada, millisest Selverist kaebaja soovib digitaalset isikutunnistust kätte saada. Kaebaja teatas PPA-le, et soovib digitaalset isikutunnistust kätte saada taotluses märgitud PPA teenindusest (dtl 7). Menetlusosaliste vahel on vaidlus, kas tulenevalt ITDS §-st 31 on PPA-l õigus keelduda digitaalse isikutunnistuse väljastamisest PPA teenindusest.
17.ITDS § 20 lg 1 sätestab, et digitaalne isikutunnistus antakse välja Eesti kodanikule ning välismaalasele, kellele on varem välja antud isikutunnistus või elamisloakaart või kes taotleb 3
isikutunnistust või elamisloakaarti samaaegselt digitaalse isikutunnistusega. ITDS § 121 lg 1 esimese lause kohaselt väljastatakse isikut tõendavad dokumendid üldjuhul PPA või Välisministeeriumi kaudu. ITDS § 31 sätestab, et isikut tõendava dokumendi väljaandmise taotluse vastuvõtmisega, sealhulgas isikult biomeetriliste andmete võtmise ja nende andmete töötlemisega, ning isikut tõendava dokumendi väljastamisega seotud ülesande täitmiseks võib sõlmida halduslepingu halduskoostöö seaduses sätestatud korras. Eraõiguslikule isikule võib üle anda ka ITDS §-s 121 sätestatud ülesanded (ITDS § 31 lg 2). PPA sõlmis 12.08.2022 AS-iga Hansab halduslepingu (nr 20-2.3/17-9)1. AS Hansab on sõlminud omakorda lepingu AS-iga Selver, nii et halduslepingu alusel väljastab isikut tõendavaid dokumente AS Selver. Kui inimene saab dokumendid kätte eraõigusliku isiku kaudu, tuleb tal selle eest maksta teenustasu (ITDS § 31 lg 5). ITDS seletuskiri täpsustab, et tasu maksmise kohustus on taotluse esitajal, kes otsustab isikut tõendava dokumendi väljaandmise taotluse esitamiseks või väljaantud dokumendi kättesaamiseks kasutada eraõigusliku juriidilise isiku teenuseid. Nende teenuste kasutamine on taotluse esitajale vabatahtlik ning isikutel säilib õigus otse PPA ja/või välisesinduse poole pöörduda. Kuna tegemist on isiku jaoks alternatiivse võimalusega, mille kasutamine on vabatahtlik, siis ei saa tasu suurus tema õigusi piirata. Igal isikul on ka edaspidi õigus pöörduda otse haldusorgani poole ning mitte kasutada teenusepakkujat2. Seega ei tulene ITDS-st, et dokumenti taotlenud inimesel on võimalus saada dokument kätte üksnes Selverist. Seletuskirja järgi on see üks võimalus isiku enda valikul.
18.Vastustaja hinnangul ei ole digitaalse isikutunnistuse omamine kohustuslik ega eluliselt vajalik. Kohus jagab õiguskantsleri seisukohta, et ka mitme muu isikut tõendava dokumendi taotlemine on vabatahtlik ning dokumendi kohustuslikkus sõltub muuhulgas taotleja vanusest. Kuivõrd ITDS alusel on võimalik taotleda vastava digitaalse isikutunnistuse väljastamist, on asjakohatu vastustaja hinnang, et tegemist ei ole eluliselt vajaliku dokumendiga. Dokumendi vajalikkus sõltub antud juhul taotleja soovist mitte kasutada muuhulgas alternatiivseid võimalusi.
19.Selveris tuleb dokumendi kättesaamisel maksta teenustasu. PPA selgitas kaebajale, et kaebajal oli võimalik esitada taotlus riigilõivu vähendamiseks tulenevalt RLS § 38 lõigetest 1 ja 2, mille alusel on PPA-l õigus inimese majanduslikust olukorrast lähtuvalt või riigiasutuse või kohaliku omavalitsuse üksuse organi põhjendatud taotluse alusel vabastada inimene RLS §-s 272 sätestatud riigilõivu tasumisest või vähendada riigilõivumäära. Riigilõivust ei vabastata ja riigilõivumäära ei vähendata, kui taotletav dokument ei ole kohustuslik ning taotleja ei põhjenda vältimatut vajadust kasutada dokumenti. Nimetatud sätetest tuleneb, et riigilõivu saab vähendada taotluse esitamisel üksnes juhul, kui see on põhjendatud tema majandusliku olukorraga. Lisaks ei kohaldata seda erisust vabatahtliku isikut tõendava dokumendi taotlemisel, kui inimene ei tõenda vältimatut vajadust dokumenti kasutada. Seega nimetatud sätted ei kohalduks kaebaja suhtes, kuivõrd kaebaja ei ole teada andnud, et ta soovib majanduslikel põhjustel dokumendi väljastamist PPA teeninduses.
20.Eelnevat aluseks võttes, puudus PPA-l õiguslik alus jätta kaebaja taotlust läbivaatamata põhjusel, et kaebaja ei märkinud, millisest Selveri kauplusest ta soovib digitaalset isikutunnistust kätte saada. Kaebaja märkis, et soovib digitaalset isikutunnistust kätte saada PPA teenindusest. Asjakohane ei ole vastustaja osundus, et õiguskantsler pöördub lähiajal Riigikogu poole, et koos seadusandjaga hinnata, kuidas oli plaanitud ja milline võiks olla regulatsioon isikut tõendavate dokumentide väljastamise ülesande üleandmisel ja mil määral PPA peab kõiki üleantavaid ülesandeid samaaegselt ka ise täitma, kuivõrd kaebaja taotluse lahendamise hetkel puudus PPA-l õiguslik alus keelduda kaebajale digitaalse isikutunnistuse väljastamisest PPA teenindusest. Kohus ei saa jätta kaebust rahuldamata põhjusel, et vaidlustatud haldusakti või toimingu mõju oleks kaebaja jaoks lühiajaline (vt HKMS § 158 lg 2). 1
https://www.riigiteataja.ee/akt/116092022015 Isikut tõendavate dokumentide seaduse, krediidiasutuste seaduse ning rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse muutmise seaduse eelnõu 232 SE seletuskiri, lk 5. 2
4
21.Kuivõrd PPA jättis õigusvastaselt kaebaja taotluse läbi vaatamata, tuleb PPA-l kaebaja taotlus sisuliselt läbi vaadata ning võimalusel vastav dokument väljastada PPA teenindusest. Kohus ei saa kohustada PPA-d koheselt väljastama kaebajale soovitud dokumenti (vt HKMS § 158 lg 3).
22.Kohus ei hinda kaebaja väiteid seoses tekkinud kahjuga, kuivõrd kaebaja ei ole vastavat taotlust kohtule esitanud. Juhul, kui PPA vaatab kaebaja taotluse uuesti läbi, ei tule kaebajal tasuda täiendavat riigilõivu. Kaebaja ei ole kaebuses kirjeldanud, milles seisneb mittevaraline kahju.
23.HKMS § 108 lg 1 alusel kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja ei esitanud taotlust menetluskulude väljamõistmiseks (HKMS § 109 lg 1), mistõttu jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
5
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.