B.X-i kaebus Politsei- ja Piirivalveameti otsuse peale jätta tähtajalise elamisloa taotlus läbi vaatamata
Menetlusosalised
Kaebaja B.X (ik XXX), esindaja Indrek Põder Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja B.Q
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 19.12.2023 otsus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Rahuldada B.X-i apellatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 19.12.2023 otsus. Teha asjas uus otsus, millega rahuldada B.X-i kaebus ja kohustada Politsei- ja Piirivalveametit jätkama B.X-i 03.03.2023 tähtajalise elamisloa taotluse läbivaatamist.
3.Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt välja B.X-i kasuks 40 eurot esimese ja teise astme kohtu menetluskulu katteks.
Selgitused Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 29.11.2024. Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.B.X esitas 03.03.2023 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) tähtajalise elamisloa taotluse. Elamisloa taotlemise aluseid märkis ta taotluses kaks: esiteks elama asumine lapse / lapselapse juurde ja teiseks välisleping (välismaalaste seaduse (VMS) § 118 p 7).
2.PPA saatis 15.05.2023 B.X-ile kirja, milles palus täpsustada, millisel alusel ta soovib tähtajalist elamisluba taotleda. Juhul kui välislepingu alusel, siis tuleb tal viidata asjaomasele välislepingule (VMS § 202). Lapse juurde elama asumiseks saab tähtajalist elamisluba taotleda vaid juhul, kui laps on täisealine, taotleja laps on aga alaealine. Lisaks juhtis PPA tähelepanu taotluse muudele puudustele ja küsis, miks on taotlejal vaja Eestis tähtajalist elamisluba, kui tal on Soome alaline elamisluba, mis võimaldab Eestis käia.
3.B.X-i esindaja vastas 26.05.2023 PPA-le, et B.X-i õigus saada tähtajaline elamisluba oma Eestis elava Eesti kodanikust alaealise lapse juurde tuleneb muu hulgas Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) art-st 20, arvestades Euroopa Kohtu otsust asjas nr C-34/09: Ruis Zambrano. B.X palub oma tähtajalise elamisloa taotluse alusena käsitada nii välislepingut (ELTL) kui ka elama asumist lapse juurde.
4.PPA saatis 14.06.2023 B.X-ile kirja, milles märkis, et taotleja eelmisest selgitusest ei selgu, millisel alusel ta soovib tähtajalist elamisluba taotleda. Ta on maininud nii välislepingut kui ka elama asumist alaealise lapse juurde. PPA ei saa sisustada taotlust taotleja eest. Aluse kindlaksmääramine on taotleja õigus. Riigikohus leidis asjas nr 3-3-1-61-09, et tähtajalise elamisloa taotluse saab lahendada üksnes selles märgitud aluse (elamisloa taotlemise põhjuse) piiridesse jäädes. Juhul kui taotleja ei vali, mis alusel ta soovib tähtajalist elamisluba taotleda, jätab PPA taotluse siseministri 12.01.2017 määruse nr 7 ,,Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise taotlemise kord ning legaalse sissetuleku määrad“ (edaspidi määrus nr 7) § 2 lg 3 alusel läbi vaatamata.
5.B.X-i esindaja vastas 14.06.2023 PPA-le, et taotleja on esitanud tähtajalise elamisloa taotluse kahel alusel, s.o välislepingu alusel ja elama asumiseks oma alaealise lapse juurde. Taotlus on esitatud mõlemal alusel, kuivõrd VMS on vastuolus ELTL-ga, sest ei võimalda esitada elamisloa taotlust elama asumiseks oma Eesti kodanikust alaealise lapse juurde (vt Tallinna Ringkonnakohtu 11.06.2020 otsus asjas nr 3-19-519).
6.Politsei- ja Piirivalveamet jättis 16.06.2023 kirjaga nr 15.3-3.1/1498-1 B.X-i tähtajalise elamisloa taotluse läbi vaatamata. Taotlus on esitatud kahel alusel: elama asumiseks lapse / lapselapse juurde (VMS § 150 lg 1 p 3) ja välislepingu alusel (VMS § 118 p 7). Määruse nr 7 § 49 lg 1 p 13 kohaselt esitatakse tähtajalise elamisloa taotluses selle taotlemise alus. Seega tuleb taotlejal valida endale üks sobiv tähtajalise elamisloa taotlemise alus. Seda põhimõtet toetab ka VMS § 218, mis välistab kahel alusel esitatud tähtajalise elamisloa taotluse menetlemise. PPA on korduvalt selgitanud vajadust märkida üks taotlemise alus. PPA ei saa astuda taotleja asemele ega sisustada taotlust tema eest.
7.Politsei- ja Piirivalveamet jättis 28.07.2023 vaideotsusega nr 15.3-3.6/103 B.X-i vaide rahuldamata.
8.B.X esitas halduskohtule kaebuse PPA 16.06.2023 otsuse nr 15.3-3.1/1498-1 ja 28.07.2023 vaideotsuse nr 15.3-3.6/103 tühistamiseks ning PPA kohustamiseks vaadata tema tähtajalise elamisloa taotlus sisuliselt läbi.
2(5)
3-23-1893
9.Tallinna Halduskohus jättis 19.12.2023 otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Määruse nr 7 § 49 lg 1 p 13 järgi esitatakse tähtajalise elamisloa taotluses andmed elamisloa taotlemise aluse kohta. Alus on siin nimetatud ainsuses. Riigikohtu halduskolleegium selgitas 09.11.2009 otsuses asjas nr 3-3-1-61-09, et erinevatel alustel elamisloa andmiseks on sätestatud erinevad tingimused, mistõttu sõltub elamisloa taotlemise alusest taotluse rahuldamine või rahuldamata jätmine (p 15). Tähtajalise elamisloa taotluse saab PPA lahendada üksnes selles märgitud aluse (elamisloa taotlemise põhjuse) piiridesse jäädes. Aluse kindlaksmääramine on taotleja õigus ja selle õiguse teostamisel ei saa haldusorgan asuda taotleja asemele (p 17). Seega on õige PPA seisukoht, et taotleja ei saa tugineda mitmele alusele. Määruse nr 7 § 2 lg 2 sätestab, et taotlus võetakse menetlusse taotluse PPA-le esitamise päeval. Kaebaja taotlus võeti menetlusse 03.03.2023. See ei tähenda tingimata, et taotluse kohta tehakse sisuline otsus. Taotluse nõuetekohasust ei pidanud kontrollima taotluse vastu võtnud ametnik, vaid seda võis teha ka taotlust hiljem menetlema hakanud ametnik. PPA andis korduvalt teada vajadusest selgitada taotlemise alust. Ankeet ei olnud eksitav. Kuna kaebaja esitas PPA-le ühe taotluse, kus märkis kaks elamisloa taotlemise alust, siis VMS § 218 kaebaja suhtes ei kohaldu. Määruse nr 7 § 2 lg 3 ei ole taotluse läbi vaatamata jätmise aluseks, kuivõrd see kohustab menetlejat üksnes hoiatama tagajärgedest juhul, kui taotluses olevaid puuduseid ei kõrvaldata. Kaebuse asjaolusid aluseks võttes on kohaldatavaks sätteks VMS § 219 lg 1 p 5, mille järgi loetakse tähtajalise elamisloa taotlus ilmselgelt põhjendamatuks ja see jäetakse läbi vaatamata, kui ilmneb haldusmenetluse seaduses (HMS) sätestatud taotluse läbi vaatamata jätmise alus. HMS § 15 lg 3 sätestab, et kui puudust ei kõrvaldata tähtaegselt, võib haldusorgan jätta taotluse läbi vaatamata. Põhjendamisviga (sh valele õiguslikule alusele viitamine või õiguslikule alusele viitamata jätmine) toob haldusakti tühistamise kaasa üksnes juhul, kui haldusakt ei ole seetõttu kontrollitav või sai viga mõjutada asja sisulist otsustamist, näiteks kui õiguskorras puudub üldse haldusakti toetav õiguslik alus (vt HMS § 58; nt Riigikohtu 22.09.2022 otsus nr 3-20-1548, p-d 13–14; 04.03.2020 otsus nr 3-3-21-1856 18-1740, p 18.4). Kohtu hinnangul sellist olukorda praeguses asjas ei esine, kuna PPA-l puudus kohustus menetleda kaebaja taotlust kahel alusel üheaegselt. Seetõttu oli taotluse läbi vaatamata jätmine õigustatud. Kaebajal on õigus esitada uus tähtajalise elamisloa taotlus VMS § 118 p 7 alusel, nagu tehti kaebaja viidatud asjas nr 3-19-519 lahendatud juhtumil. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
10.B.X palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu 19.12.2023 otsus ja teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Ebaõige on PPA ja halduskohtu seisukoht, et kaebaja ei määratlenud elamisloa taotlemise alust. Selleks olid nii VMS § 150 lg 1 p 3 kui ka VMS § 118 p 7. VMS § 118 ei sätesta piirangut, et isik ei saa taotleda samal ajal mitme erineva aluse esinemisel tähtajalist elamisluba. Taotluse esitamisel ning PPA-le esitatud selgitusi arvestades on ilmne, et taotlus oli esitatud elama asumiseks alaealise Eesti kodanikust poja juurde. Kuna VMS-s ei ole sellist elamisloa andmise alust, siis esitas kaebaja taotluse VMS § 150 lg 1 p 3 ja VMS § 118 p 7 alusel ehk kahel erineval alusel. PPA oleks pidanud juhinduma Tallinna Ringkonnakohtu 11.06.2020 otsusest asjas nr 3-19519. Kaebaja õigus saada elamisluba tuleneb põhiseaduse §-dest 26 ja 27, Euroopa 3(5)
3-23-1893 inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni art-st 8 ja ELTL art-st 20. Kuna riigisisest õigust tuleb tõlgendada kooskõlas Euroopa Liidu õigusega, on ELTL siinsel juhul käsitatav välislepinguna VMS § 118 p 7 tähenduses. Elamisloa taotluse läbi vaatamata jätmine on ebaproportsionaalne ning vastuolus HMS § 5 lgga 2.
11.Politsei- ja Piirivalveamet vaidleb apellatsioonkaebusele vastu ning palub jätta see rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Halduskohus on õigesti leidnud, et kaebaja ei saanud elamisloa taotluse esitamisel tugineda mitmele alusele. Elamisloa taotlemise alusest sõltub, missugused tingimused peavad olema täidetud taotluse rahuldamiseks ja elamisloa andmiseks. VMS § 218 ei ole asjakohane. Kaebaja pole esitanud kahte tähtajalise elamisloa taotlust, mis võimaldaks PPA-l teha otsuse hiljem esitatud elamisloa taotluse suhtes. Kaebaja esitas PPA-le ühe taotluse, kuhu märkis kaks elamisloa taotlemise alust. Apellandi viide Tallinna Ringkonnakohtu 11.06.2020 otsusele asjas nr 3-19-519 ei ole asjakohane. Haldusasja nr 3-19-519 kaebaja taotles tähtajalist elamisluba esmalt mitmel alusel, seejärel valis ühe ning PPA vaatas välismaalase valitud alusel taotluse sisuliselt läbi. Siinses kohtuasjas ei käi vaidlus selle üle, kas kaebajal on õigus saada elamisluba alaealise lapse juurde välislepingu alusel. Vaidluse all on küsimus, kas PPA pidi kahel alusel esitatud taotluse sisuliselt läbi vaatama. Elamisloa taotluse läbi vaatamata jätmine ei olnud ebaproportsionaalne. PPA-l polnud valikut, kuna kaebaja jättis vaatamata korduvale tähelepanu juhtimisele tegemata valiku, millisel alusel ta soovib elamisluba taotleda.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
12.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus on põhjendanud ning halduskohtu otsus tuleb materiaalõiguse ebaõige kohaldamise tõttu tühistada ja halduskohtule esitatud kaebus rahuldada (HKMS § 200 p 3).
13.Asjasse puutuvate õigusnormide grammatiline ja eesmärgipärane tõlgendamine kinnitab, et inimene saab PPA-le esitada tähtajalise elamisloa taotluse ühel alusel. Elamisloa taotlemise aluseks tuleb lugeda elamisloa taotlemise eluline põhjus (näiteks töötamiseks, ettevõtluseks, õppimiseks jne). VMS §-st 218 tuleneb põhimõte, et PPA ei menetle erinevatel alustel esitatud taotlusi samal ajal. Sellest järeldub ühtlasi, et ühes tähtajalise elamisloa taotluses saab tugineda vaid ühele alusele. Erinevatel alustel elamisloa taotlemisi tuleb hoida lahus, sest erinevad taotlemise tingimused (elamisloa andmise eeldused) ning PPA toimingute ulatus elamisloa taotluse läbivaatamisel. Iga elamisloa taotluse pealt tuleb inimesel tasuda ka eraldi riigilõiv (riigilõivuseaduse § 273). PPA ja halduskohus on eeltoodule ja Riigikohtu 09.11.2009 otsuses asjas nr 3-3-1-61-09 antud tõlgendusele tuginedes iseenesest õigesti järeldanud, et inimene peab ise tegema selge valiku, millisel alusel ta soovib tähtajalist elamisluba saada.
14.Seadusandja on eeltoodud põhjustel pidanud oluliseks seda, et PPA ei peaks paralleelselt otsustama erinevatel alustel esitatud tähtajalise elamisloa taotluste üle. Kuid praegusel juhul ei ole kaebaja sisuliselt taotlenud elamisluba kahel erineval alusel. Siinsel juhul seisneb probleemi tuum selles, et VMS-s ei olegi sellist võimalust anda elamisluba, nagu nõuab ELTL art 20 (tuletatud elamisõigus).1 Euroopa Kohus on asjas nr C-34/09: Ruis Zambrano leidnud,
Ka õiguskantsler on 28.04.2014 märgukirjas nr 6-8/140522/1401859 siseministrile leidnud, et VMS-i tuleks muuta, kuna see on vastuolus PS §-dega 26 ja 27 osas, milles see ei näe ette õiguslikku alust elamisloa
4(5)
3-23-1893 et ELTL art 20 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui liikmesriik esiteks keeldub andmast kolmanda riigi kodanikule, kelle ülalpidamisel on tema alaealised lapsed, kes on liidu kodanikud, elamisõigust liikmesriigis, kus on laste elukoht ja mille kodanikud nad on, ning teiseks keeldub andmast sellele kolmanda riigi kodanikule tööluba, kui niisugused otsused jätaksid kõnesolevad lapsed ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi liidu kodaniku staatusega seotud õigusi. Kuna VMS tuletatud elamisõiguse alusel elamisloa andmise võimalust ei sätesta, siis ei ole taotlejal võimalik seda taotlusankeedis korrektselt ka märkida.
15.VMS ei näe ette võimalust anda elamisluba tuletatud elamisõiguse alusel, mistõttu tuleb elamisloa taotlus esitada sätte alusel, mis reguleerib taotleja olukorrale kõige sarnasemat olukorda. Taotluse lahendamisel tuleb PPA-l jätta asjaomased normid kohaldamata osas, milles need ei võimalda anda elamisluba Eesti kodanikust alaealise lapse juurde, kui see toob kaasa lapse ELTL art-st 20 tulenevate õiguste rikkumise, ning kohaldada vahetult Euroopa Liidu õigust. Ka haldusorganil on kohustus järgida Euroopa Liidu õiguse esimuse põhimõtet ehk jätta Euroopa Liidu õigusega vastuolus olev riigisisene norm kohaldamata2.
16.PPA ei võinud siinse vaidluse asjaoludel jätta kaebaja taotlust HMS § 15 lg 3 alusel läbi vaatamata. PPA juhised elamisloa taotluse täpsustamiseks peavad tuginema kehtivale õigusele, sh vahetult kohaldatavale Euroopa Liidu õigusele. PPA juhised olid vastuolus ringkonnakohtu eespool toodud põhjendustega. Siinses asjas ei olnud tegemist olukorraga, kus isik on ühes taotluses taotlenud elamisluba mitmel üksteisest erineval alusel. Kaebajal oli vaid üks põhjus saada tähtajalist elamisluba – elama asumiseks oma Eesti kodanikust alaealise lapse juurde. Kaebaja tugines sellel alusel elamisloa saamiseks nii põhiõigustele kui ka ELTL art-le 20. PPA-l oli seega võimalik taotlust edasi menetleda.
17.Ringkonnakohus rõhutab, et käesolev otsus ei tähenda, et kaebajale tuleb tingimata anda ELTL art 20 alusel tähtajaline elamisluba. Käesoleva otsuse alusel peab PPA langetama otsuse, kas kaebaja vastab ELTL art-st 20 tulenevale tuletatud elamisõiguse alusel elamisloa saamise nõuetele, nii nagu neid on tõlgendatud Euroopa Kohtu otsustes.
18.Eelneva põhjal rahuldab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse.
19.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja taotlus menetluskulude väljamõistmiseks tuleb seega rahuldada. Kaebaja on tasunud riigilõivu kaebuse ning apellatsioonkaebuse pealt kokku 40 eurot. Esindajakulu kandmise kohta ei ole kohtule tõendeid esitatud. Seega tuleb PPA-lt kaebaja kasuks välja mõista menetluskulu 40 eurot.
(allkirjastatud digitaalselt)
taotlemiseks juhul, kui isikul elab Eestis alaealine laps.