Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Oliver Kask ja Villem Lapimaa
Määruse tegemise aeg ja koht
21. juuni 2024, Tallinn
Haldusasja number
3-24-1271
Haldusasi
XX kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 23. veebruari 2024. a otsuse nr 15.3-3.4/75-4 ning 18. aprilli 2024. a vaideotsuse nr 15.3-3.6/18 osaliseks tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 20. mai 2024. a määrus
Menetlusosalised
Kaebaja – XX, esindaja Natalja Kutepova Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta menetlusse XX määruskaebus Tallinna Halduskohtu 20. mai 2024. a määruse peale haldusasjas nr 3-24-1271.
Rahuldada XX määruskaebus osaliselt.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 20. mai 2024. a määrus haldusasjas nr 3-24-1271 osaliselt ning saata asi halduskohtule ettevalmistava menetluse jätkamiseks Politseija Piirivalveameti 23. veebruari 2024. a otsuse nr 15.3-3.4/75-4 ja 18. aprilli 2024. a vaideotsuse nr 15.3-3.6/18 õigusvastasuse tuvastamise nõuetes. Tühistamisnõuete tagastamist puudutavas osas jääb halduskohtu määrus muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) väljastas 19.09.2023 otsusega Venemaa Föderatsiooni kodanikule XXile (sünd. xxx Venemaal) välismaalaste seaduse (VMS) § 137 lg 1 alusel tähtajalise elamisloa nr 1064018727/TE (kehtivusega 19.09.2023–18.09.2024) elama asumiseks Eesti kodanikust abikaasa YY juurde (abielu sõlmiti xxx).
2.PPA tunnistas 23.02.2024 otsusega nr 15.3-3.4/75-4 VMS § 135 lg 1 p 4, lg 2 p-de 1, 2 ja 4, § 138 ning § 146 lg 1 p 1 alusel XXi tähtajalise elamisloa nr 1064018727/TE kehtetuks
3-24-1271 alates 08.03.2024. PPA tuvastas järelevalvemenetluse käigus, et XXi ja YY abielu oli fiktiivne ning sõlmiti elamisloa saamise eesmärgil.
3.PPA jättis 18.04.2024 vaideotsusega nr 15.3-3.6/18 rahuldamata XXi vaide PPA 23.02.2024 otsuse kehtetuks tunnistamiseks.
4.XX esitas Tallinna Halduskohtule 29.04.2024 kaebuse PPA 23.02.2024 otsuse nr 15.33.4/75-4 ja 18.04.2024 vaideotsuse nr 15.3-3.6/18 tühistamiseks osas, milles PPA hindas XXi abielu YYga fiktiivseks. Otsused omavad nimetatud osas kahjulikke tagajärgi XXi uue elamisloa taotluse lahendamisel. Kuigi pereelu osutus abikaasade jaoks raskeks ning nad lahutasid abielu 08.03.2024, ei tähenda see, et abielu olnuks algusest peale fiktiivne ja sõlmitud elamisloa saamise eesmärgil. Sellele ei viita ükski asjaolu ja YY on esitanud PPA-le valeväiteid. Kaebajal oli ka enne abiellumist õigus viibida Eestis D-viisa alusel (kehtivusega kuni 26.03.2024) ning ta kavatseb taotleda elamisluba Eestis püsivaks elamiseks vastavalt VMS §-dele 2103 ja 2104.
5.Tallinna Halduskohus tagastas 20.05.2024 määrusega XXi kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu. Vaidlust ei ole, et PPA tunnistas kaebaja tähtajalise elamisloa kehtetuks, kuid kaebusest nähtuvalt ei ole kaebaja osaliselt rahul hoopis haldusakti põhjendustega ning ei vaidlusta PPA 23.02.2024 otsuse resolutiivosa, vaid ainult osaliselt otsuse põhjendusi. Vaideotsuse kohaselt esitas kaebaja vahetult enne abielu lahutamist tähtajalise elamisloa taotluse püsivalt Eestisse elama asumiseks ning võib eeldada, et ta soovib seda erandina humaansetel kaalutlustel (VMS § 2103). Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 60 lg-st 2 tulenevalt on kehtivast haldusaktist igaühele siduv üksnes resolutiivosa ning haldusakti muudel osadel (sh põhjenduses tuvastatud asjaoludel) on iseseisev õiguslik tähendus ainult seaduses sätestatud juhtudel. VMS-ga ei ole elamisloa kehtetuks tunnistamise otsuse põhjendustes tuvastatud asjaoludele antud iseseisvat õiguslikku tähendust (sh ei ole välistatud varem tuvastatud asjaolu ümberhindamine), mistõttu ei saa need rikkuda kaebaja õigusi. PPA tuvastatud asjaolud võiksid edaspidi olla HMS § 60 lg 2 esimese lause tähenduses õiguslikult siduvad vaid juhul, kui need asjaolud oleks tuvastatud otsuse resolutiivosas. Asjaolu, et PPA võib vaidlustatud haldusakti põhjendusi tulevikus kasutada, ei muuda neid põhjendusi õiguse allikaks. Üksnes haldusakti põhjendustega ei saa anda isikule õigusi ega panna talle kohustusi, mistõttu ei ole haldusakti põhjendav osa tühistamisnõudega eraldiseisvalt vaidlustatav. Kui püsivalt Eestisse elama asumiseks antava tähtajalise elamisloa taotluse menetluses ilmneb, et kaebaja abielu oli siiski fiktiivne, tähendab see sisuliselt, et kaebaja senine tegevus ei olnud kooskõlas talle antud elamisloa eesmärgi ja tingimustega (vt VMS § 2102 lg 1 p 3). Samas, kui kaebaja taotleb elamisluba erandina VMS § 2103 alusel (nagu on viidatud kaebuses), siis ei oma üldse tähtsust, kas ta vastab VMS § 2102 lg 1 p 3 tingimusele. Olenemata sellest, kas kaebaja taotleb elamisluba VMS § 2101 või § 2103 alusel, tuleb arvestada, et tühistamisnõudega ei saa kohtusse pöörduda pelgalt haldusakti põhjenduste muutmiseks, kui need ei ole kellelegi siduvad ja haldusakti resolutsioon ei riku kaebaja õigusi. Kaebuse pinnalt ei oleks lisaks alust esitada nt tuvastamisnõuet (HKMS § 37 lg 2 p 6), sest lubatav ei oleks nõue tuvastada, et kaebaja ja tema abikaasa abielu oli tegelik. Tuvastamiskaebuse saab esitada vaid juhul, kui see on vajalik isiku õiguste kaitseks ja puudub muu tõhus õiguskaitsevahend (HKMS § 44 lg 1 ja § 45 lg 2), kuid praegusel juhul tuvastamisnõudel sellist toimet ei oleks. HKMS § 37 lg 2 p-st 6 koostoimes HKMS § 44 lg-ga 1 ei saa tuletada kaebeõigust avalik-õiguslikus suhtes olulise juriidilise fakti tuvastamiseks n-ö igaks juhuks. Kui PPA teeb uue elamisloa menetluses kaebajale negatiivse otsuse, võttes arvesse 23.02.2024 otsuses tuvastatud asjaolusid ja tehtud järeldusi, on kaebajal võimalik seda otsust vaidlustada ning esitada selle käigus omapoolsed vastuväited ja tõendid mh 23.02.2024 otsuses tuvastatu ümberlükkamiseks. Puuduvad andmed, et PPA 23.02.2024 2(4)
3-24-1271 otsuses tuvastatu võiks rikkuda kaebaja õigusi iseseisvalt. Kuna vaidlustatud otsuse motiivid ei saa kaebaja õigusi rikkuda, ei ole võimalik ka nende põhjenduste õiguspärasuse kontrollimine. Kaebajal puudub subjektiivne õigus, mida saaks halduskohtus kaitsta PPA 23.02.2024 otsuse põhjenduste osalise tühistamise nõudega. Kaebaja ei ole ka väitnud, et vaideotsus rikuks tema õigusi vaide esemest sõltumata.
6.XX palub 04.06.2024 määruskaebuses tühistada halduskohtu määrus ja saata asi halduskohtule menetluse korraldamiseks. Nõustuda ei saa halduskohtu seisukohaga, et haldusorgan võib haldusakti põhjendustes kirjutada isiku kohta ükskõik mida, peaasi, et resolutsioon oleks õige. Kui faktilised asjaolud ei ole õiged või need on meelevaldsed või tõendamata, siis on tegemist haldusakti põhjendamise kohustuse (HMS § 56 lg 1) rikkumisega. Vaidlusalused põhjendused rikuvad kaebaja õigusi, sest kaebajal tuleb enda Eestis viibimise seadustamise küsimustes (st elamisloa taotlustega) pöörduda regulaarselt PPA poole. Taotluste alusel algatatud (sh tulevikus algatatavad) menetlused on eraldiseisvad üksnes formaalselt, sest tegelikult kogutakse välismaalase kohta andmed kõigi menetluste käigus samasse andmebaasi ja neid kasutatakse kogumis iga järgmise elamisloa väljastamise otsuse tegemisel. Seetõttu on kaebaja jaoks äärmiselt tähtis, et haldusmenetluse materjalidest jääksid välja väited selle kohta, et tema abielu oli fiktiivne. Vaidlustatud haldusakt on põhjendamis- ja kaalutlusvigadega ning sellega on oluliselt riivatud kaebaja eraelu puutumatust (põhiseaduse (PS) § 26), samuti õigust vabalt liikuda ja valida elukohta (PS § 34). Kõige tõhusam vahend kaebaja õiguste kaitseks on PPA 23.02.2024 otsuse ja 18.04.2024 vaideotsuse tühistamine kaebaja õigusi rikkuvas osas.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Määruskaebus tuleb võtta HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-de 52–54 ja 205 nõuetele. Määruskaebuse esitamine on lõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9).
8.Kaebaja on taotlenud PPA 23.02.2024 otsuse nr 15.3-3.4/75-4 ja 18.04.2024 vaideotsuse nr 15.3-3.6/18 tühistamist osas, milles PPA hindas, et XX ja YY abielu oli fiktiivne ning sõlmiti üksnes elamisloa saamise eesmärgil. Halduskohus leidis, et haldusakti põhjenduste tühistamisnõudega vaidlustamise eeldused ei ole täidetud ning tuvastamisnõue ei oleks samuti asjakohane.
9.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et PPA 23.02.2024 otsuse põhjenduste peale esitatud tühistamisnõue ei ole lubatav. Halduskohus on asjakohaselt selgitanud, et haldusakti põhjenduste eraldiseisev vaidlustamine eeldab HKMS § 44 lg-st 1 tulenevalt, et põhjendustel on omaette õiguslik tähendus, kuid VMS-i järgi ei oleks PPA 23.02.2024 otsuse põhjendused hilisemates elamisloa taotluste menetlustes siduvad. Haldusakti põhjenduste eraldiseisvaks vaidlustamiseks ei piisa siiski ainuüksi sellest, et neile võidakse hakata mõnes teises menetluses tuginema (nt püsivalt Eestisse elama asumiseks taotletava elamisloa menetluses tuginetakse PPA 23.02.2024 otsusele ja 18.04.2024 vaideotsusele kui dokumentaalsetele tõenditele – vrd HKMS § 61 lg 4), sest see omistaks haldusakti kehtivusele HMS § 60 lg-s 2 sätestatust märksa ulatuslikuma sisu. Samamoodi on oluliselt piiratud ka kohtulahendi põhjenduste vaidlustamine ilma resolutsiooni vaidlustamata (vt HKMS § 180 lg 1 teine lause ja § 203 lg 2, § 211 lg 1 teine lause ja § 234; Riigikohtu 02.03.2017 määrus nr 3-3-1-54-16, p 13).
10.Kuigi kaebaja on nii kaebuses kui ka määruskaebuses pidanud kohaseks ja võimalikuks nõudeks PPA 23.02.2024 otsuse ja 18.04.2024 vaideotsuse põhjenduste osalist tühistamist, siis olukorras, kus ringkonnakohus nõustus halduskohtuga, et tühistamisnõue ei oleks lubatav, peab 3(4)
3-24-1271 ringkonnakohus vaidluse asjaoludest ja kaebuse eesmärgist lähtudes võimalikuks HKMS § 2 lg-te 4 ja 5 alusel tõlgendada kaebust selliselt, kaebaja on soovinud vaidlustatud haldusaktide õigusvastasuse tuvastamist (HKMS § 37 lg 2 p 6). Kuna kaebaja on pärast PPA 23.02.2024 otsuse tegemist, kuid enne 29.04.2024 kaebusega halduskohtusse pöördumist abielu lahutanud (08.03.2024), siis tulnuks PPA-l tunnistada kaebajale abikaasa juurde elama asumiseks antud tähtajaline elamisluba igal juhul kehtetuks (vt VMS § 146 lg 1 p 2). Seetõttu on arusaadav, et PPA 23.02.2024 otsuse resolutiivosa tühistamine ei ole kaebaja õiguste kaitseks enam vajalik ja sellise nõude esitamine ei oleks muutunud asjaoludest lähtudes olnud otstarbekas.
11.Kuigi kaebaja on vaidlustatud haldusaktide põhjendusi pidanud õigusvastasteks üksnes osaliselt, on halduskohus analüüsinud tuvastamiskaebuse asjakohasust põhjendamatult kitsalt, hinnates üksnes seda, kas kohus saaks eraldi tuvastada juriidilise fakti, kas kaebaja abielu oli tegelik või mitte ning milline oleks sellise tuvastuse toime võimalikes järgnevates menetlustes. Vaatamata sellele, et PPA 23.02.2024 otsusega tunnistati XXi tähtajaline elamisluba kehtetuks alates 08.03.2024, mis langeb kokku abielu lahutamise ajaga, ei saa otsuse õiguslikest alustest lähtudes olla vaidlust, et elamisloa kehtetuks tunnistamise tingis nimelt PPA hinnang kaebaja ja YY abielu fiktiivsusele. Kui PPA hinnang ei vasta tegelikkusele, siis on vaidlustatud otsus õigusvastane. PPA otsus ei ole seejuures ka osadeks jagatav, sest sellega ei ole lahendatud mitut eraldiseisvat küsimust, vaid otsustati üksnes kaebaja elamisloa kehtetuks tunnistamine. Kuna asjaolude muutumisest tulenevalt ei oleks kaebaja õiguste kaitseks tõhusam tühistamisnõue enam asjakohane, ei saa HKMS § 45 lg 2 takistada pöördumist halduskohtusse nõudega tuvastada PPA 23.02.2024 otsuse õigusvastasus. Kaebajal oleks küll põhimõtteliselt võimalik vaidlustada PPA 23.02.2024 otsuses tuvastatud asjaolusid ka juhul, kui PPA tugineb nendele mõnes järgmises haldusmenetluses otsuse tegemisel, kuid see ei välista iseenesest tema õigust vaidlustada PPA 23.02.2024 otsust.
12.Kuna kaebaja soovib jätkuvalt Eestis elada ja on PPA-le esitanud uue elamisloa taotluse, mille menetluses võib PPA võtta arvesse mh 23.02.2024 otsusega senise elamisloa kehtetuks tunnistamise põhjusi (vt VMS § 2102 lg 1 p 3), siis on kaebajal preventiivne huvi vaidlustatud otsuste õigusvastasuse tuvastamiseks. Seda ei välista ka halduskohtu viide, et VMS § 2103 lg 1 kohaselt ei takistaks elamisloa erandina andmist iseenesest see, kui kaebaja senine tegevus ei ole olnud kooskõlas temale varasemalt antud elamisloa eesmärgi ja tingimustega. Sättest ei saa tuletada, et PPA-l oleks erandi tegemise kaalumisel keelatud arvestada muu hulgas VMS § 2102 lg 1 p-s 3 märgitud asjaoluga. Seejuures tuleneb VMS § 2221 lg-st 1, et elamisloa VMS § 2103 lg 1 alusel erandina andmise taotluse lahendamise tulemuse peale saab küll esitada vaide, kuid VMS § 2221 lg 2 välistab asjaomase PPA otsuse ja selle kohta tehtud vaideotsuse vaidlustamise halduskohtus.
13.Eelneva põhjal rahuldab ringkonnakohus XXi määruskaebuse osaliselt, tühistab Tallinna Halduskohtu 20.05.2024 määruse osaliselt ja saadab asja halduskohtule ettevalmistava menetluse jätkamiseks PPA 23.02.2024 otsuse ning 18.04.2024 vaideotsuse õigusvastasuse tuvastamise nõuetes. Tühistamisnõuete tagastamist puudutavas osas jääb halduskohtu määrus muutmata. Kui kaebaja siiski leiab, et ringkonnakohus on tema kaebust tõlgendanud ebaõigesti, on tal võimalik halduskohtule esitatava avaldusega tuvastamisnõuetest loobuda. (allkirjastatud digitaalselt)
4(4)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.