Otsuse avalikult teatavaks 24. mai 2023, Tallinn tegemise aeg ja koht Haldusasja number
3-22-2207
Haldusasi
X. X. kaebus Eesti Töötukassa 16.09.2022 otsuse nr TVH/22/036374 tühistamiseks ja Eesti Töötukassa kohustamiseks vaadata kaebaja 14.09.2022 avaldus uuesti läbi
Menetlusosalised
Kaebaja - X. X. Vastustaja – Eesti Töötukassa
Asja läbivaatamise viis
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta poolte menetluskulud nende enda kanda.
3.Sekretäril edastada kohtuotsus menetlusosalistele. Edasikaebamise kord Otsuse peale võib Tallinna Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 26.06.2023. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse
päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.X. X. esitas 14.09.2022 Eesti Töötukassale (ETK) töövõime hindamise taotluse (dtl 56-62).
2.Eesti Töötukassa 16.09.2022 otsusega nr TVH/22/036374 tuvastati, et X. X. töövõime ei ole vähenenud (dtl 9-10).
3.17.10.2022 saabus Tallinna Halduskohtule X. X. kaebus Eesti Töötukassa 16.09.2022 otsuse nr TVH/22/036374 tühistamiseks ja Eesti Töötukassa kohustamiseks vaadata kaebaja 14.09.2022 avaldus uuesti läbi. Kohus võttis kaebuse oma 18.10.2022 määrusega menetlusse.
4.31.03.2023 määrusega määras kohus asja lahendamise viisiks kirjaliku menetluse.
5.1.Kaebaja märgib esmalt, et Eesti Töötukassa 09.08.2019 otsusega nr TVH/19/028273 (dtl 6-7) oli kaebajal tuvastatud osaline töövõime perioodil 05.10.2019 – 04.10.2022. Kaebaja esitas 14.09.2022 Eesti Töötukassale taotluse töövõime kordushindamiseks. Eesti Töötukassa kaasas eksperdiarvamuse saamiseks tervishoiuteenuse osutaja Sihtasutus Jõhvi Taastusravi Keskus. Tervishoiuteenuse osutaja ekspertarst Niina Neglason koostas 16.09.2022 kuupäevaga (ehk kahe päeva möödumisel alates taotluse esitamisest) eksperdiarvamuse, mille kohaselt kaebaja töövõime ei ole vähenenud (dtl 27-37). Eesti Töötukassa tegi samal päeval (16.09.2022) otsuse nr TVH/22/036374, millega tuvastas, et kaebaja töövõime ei ole vähenenud.
5.2.Kaebaja leiab, et vaidlusalune otsus on nii formaalselt kui ka sisuliselt õigusvastane. Aastal 2019 kaebajal oli tuvastatud osaline töövõime. Aastal 2022 vastustaja leidis, et kaebaja töövõime ei ole vähenenud. Kaebaja on teadlik, et haldusakti andmisel varasem haldusakt ei ole haldusorganile siduv. Küll aga varasemast erineva haldusakti andmine eeldab asjaolude muutmist.
5.3.Sisuliselt toimub töövõime hindamine kolmes etapis. Kõigepealt annab taotleja omapoolse hinnangu tähtsust omavate asjaolude kohta. Seejärel ekspert kontrollib, kas taotleja hinnang on kooskõlas Tervise infosüsteemi andmetega ning analüüsib isiku tegutsemisvõimet parandavate või säilitavate abivahendite kasutamist ja määratud ravi järgimist. Viimases etapis langetab lõpliku otsuse haldusorganina Töötukassa. Aastal 2019 vastustaja tegi otsuse järgmiste asjaolude põhjal: -
-
Ambulatoorse epikriisi nr 55838420 (lisa 3) anamneesis neuroloog Niina Bojarkina märkis, et kaebaja on haige juba palju aastat. Kaebused tugevad valud seljas nimmeristluu piirkonnas ja vasakus jalas 6 kuu jooksul. Kaelalordoos kergelt küfotiseerunud. Fassett- ja u/v-liigesed oluliste muutusteta. C4/5, C5/6, C6/7 tasandil on diskide protrusiooni ja kaelalordoosi küfotiseerumisest tingitud spinaalkanali mõõdukas ahenemine seljaaju kuju mõõduka deformatsiooniga. Neuraalavade ahenemist ei sedasta. Seljaaju signaalis selgeid muutusi ei tähelda. Arst samuti märkis, et antalgiline poos, kummardused ette-taha poole – valulik. Rombergi poosis ebastabiilne. Töövõime hindamise taotluse (lisa 5) punktis 1.1 andis kaebaja hinnangu, et ta ei suuda iseseisvalt ilma raskusteta ringi liikuda ja trepist liikuda. Punktis 1.3 märkis kaebaja, et ta ei suuda iseseisvalt paigal seista ja ühelt toolilt teisele istuda ilma takistusteta ja valu tundmata. Ekspert hindas mõlema võtmetegevuse arvväärtuseks 2ga (mõõdukas).
Aastal 2022 asjaolud olid järgmised: -
Ambulatoorse epikriisi nr 69021543 (lisa 4) anamneesis neuroloog Niina Bojarkina märkis, et kaebaja on haige juba palju aastat. Kaebused tugevad valud seljas nimmeristluu piirkonnas ja vasakus jalas 5 aasta jooksul. Nõrkus vasakus labajalas,
-
raske kõndida. Kaelalordoos kergelt küfotiseerunud. Fassett- ja u/v-liigesed oluliste muutusteta. C4/5, C5/6, C6/7 tasandil on diskide protrusiooni ja kaelalordoosi küfotiseerumisest tingitud spinaalkanali mõõdukas ahenemine seljaaju kuju mõõduka deformatsiooniga. Neuraalavade ahenemist ei sedasta. Seljaaju signaalis selgeid muutusi ei tähelda. Arst samuti märkis, et antalgiline poos, kummardused ette-taha poole – valulik. Rombergi poosis ebastabiilne. Töövõime hindamise taotluse (lisa 6) punktis 1.1 kaebaja andis hinnangu, et ta ei suuda iseseisvalt ilma raskusteta ringi liikuda ja trepist käia. Punktis 1.3 märkis kaebaja, et ta ei suuda kehaasendeid säilitada ja vahetada raskusteta ja valu tundmata. Ekspert seekord hindas mõlema võtmetegevuse arvväärtuseks 1-ga (kerge).
Eeltoodust tuleneb, et täpselt samade (kohati ka tervise halvenemisele viitavate) asjaolude põhjal tehtud eksperdi arvamus on varasemast teistsugune. Siinkohal märgib kaebaja, et 2022. aastal nii kaebaja põhidiagnoos kui ka kaasuvad diagnoosid on täpselt samad. Kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine peab olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud (HMS § 56 lg 1). Vastustajal tuleb kaalutlusõiguse kasutamisel eriti veenvalt põhjendada, miks olukorras, kus kaebajal oli varasemalt tuvastatud osaline töövõime, leiab ekspertarst, et kaebaja töövõime ei ole vähenenud. Isiku jaoks peab olema arusaadav, miks talle tehakse varasemaga võrreldes ebasoodsam otsus, kui ta ise oma tervise paranemist ei taju ja on töövõime hindamise taotluses märkinud piirangud varasemaga võrreldes samal tasemel. Otsuse adressaadile peab olema selge, miks tema suhtes just selline otsus tehti. Kui praeguses olukorras oli põhjendatud tuvastada kaalutlusõiguse alusel töövõime vähenemise puudumine, vaatamata asjaolule, et kaebaja on oma tervist varasemaga võrreldes hinnanud täpselt samal tasemel, peab olema ilma kahtlusteta selge, kuidas on kaebaja tervislik seisund ja töövõime 2019. aasta töövõime hindamisega võrreldes paranenud. HMS § 6 sätestab, et haldusorgan on kohustatud välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid oma algatusel. Uurimispõhimõtte rikkumine võib kaasa tuua tehtud otsuse tühistamise, kui rikkumine võis mõjutada asja sisulist otsustamist (HMS § 58). Kaebaja peab esmalt vajalikuks märkida, et tema taotlus oli vastustajale edastatud 14.09.2022 hilisõhtul. Kogu hindamise protsess kolmes etapis võttis vastustajal vähem kui kaks päeva. Seejuures eksperdi hinnang oli suure tõenäosusega koostatud juba järgmisel päeval pärast taotluse esitamist. Antud olukorras on pea võimatu rääkida uurimispõhimõtte järgimisest. Uurimispõhimõttega igati kooskõlas oleks näiteks tervishoiuteenuse osutaja vastuvõtule suunamine vastavalt TVTS § 7 lg 3 sätestatuga. Lisaks sellele, uurimiskohustuse teostamisel oleks vastustaja tuvastanud, et aastal 2017 läbitud taastusravi kuur (lisa 7) ei avaldanud positiivset mõju kaebaja tervisele. Vastupidi, aastal 2018 kaebaja tervis halvenes (lisa 3). Selle asemel vastustaja piirdus otsuses viitega asjaolule, et kaebaja ei kasuta taastusravi võimalusi. Siinkohal peab kaebaja vajalikuks märkida, et antud juhul on lisaks uurimispõhimõtte rikkumisele tegemist ka tähtsust omava asjaoluga arvestamata jätmisega. See viitab omakorda ilmselgele diskretsiooniveale.
VASTUSTAJA SEISUKOHT
6.Vastustaja kaebusega ei nõustu ja vaidleb sellele vastu kogu ulatuses.
6.1.Töövõime hindamisel lähtutakse töövõime hindamise metoodikast (edaspidi metoodika), milles on kirjeldatud töövõime hindamise põhimõtted, st kuidas tuvastada pikaajalise tervisekahjustusega inimese töövõime ulatus, tegutsemise ja osalemise piirangud ning anda soovitusi töötingimuste, töövõime toetamise ja abivahendite vajaduse kohta. Metoodika on
välja töötatud kooskõlas rahvusvaheliste soovitustega ja tugineb funktsioneerimisvõime, vaeguste ja tervise klassifikatsioonile.
rahvusvahelisele
Vastustaja hindas kaebaja töövõime ulatust võttes aluseks tema enda poolt 14.09.2022 esitatud töövõime hindamise taotluses märgitud hinnanguid oma tervisele (dtl 56-62) ja tervise infosüsteemi (edaspidi ka TIS) kantud terviseandmed (dtl 63-107). Kaebaja ise on 14.09.2022 esitatud töövõime hindamise taotluses märkinud, et tal esinevad piirangud liikumise ja käelise tegevuse valdkondades. Tervishoiuteenuse osutaja sihtasutus Jõhvi Taastusravi Keskus (edaspidi TTO) ekspertarst dr Niina Neglason, võttes aluseks kaebaja poolt esitatud töövõime hindamise taotluses (edaspidi taotlus) märgitud hinnanguid oma tervisest tulenevate piirangute kohta ja kaebaja terviseandmed, koostas 16.09.2022 eksperdiarvamuse, mille vastustaja võttis töövõime hindamise otsuse koostamisel aluseks. Eesti Töötukassa 16.09.2022 otsusega nr TVH/22/036374 tuvastati, et kaebaja töövõime ei ole vähenenud. Käesoleva kohtuasja raames on töötukassa töövõime hindamise ekspertarst dr Ita Kukk kõik kaebaja terviseandmed ja kaebuses kirjeldatu üle vaadanud ning on 16.11.2022 allkirjastanud oma kokkuvõtliku seisukoha, milles nõustub TTO ekspertarsti poolt eksperdiarvamuses toodud seisukohtadega (dtl 109-114).
6.2.TTO ekspertarst hindas 16.09.2022 eksperdiarvamuses kaebajal valdkondade võtmetegevused järgmiselt: - Liikumise valdkonna võtmetegevused: liikumine eri tasapindadel – arvväärtusega 1, ohutu ringiliikumine – arvväärtusega 0, seismine ja istumine – arvväärtusega 1, liikumisega seotud muud piirangud – arvväärtusega 0. - Käelise tegevuse valdkonna võtmetegevused: käte sirutamine – arvväärtusega 1, asjade liigutamine – arvväärtusega 0, käteosavus – arvväärtusega 0, käelise tegevusega seotud muud piirangud – arvväärtusega 0. - Teiste valdkondade võtmetegevustes piiranguid ei tuvastatud. Kaebajal hinnati liikumise valdkonna võtmetegevus „1.1. Liikumine eri tasapindadel“ ja võtmetegevus „1.3 Seismine ja istumine“ arvväärtusega 1 (kerge piirang). TTO ekspertarst on selgitanud, et kaebajat on lülisamba haiguse tõttu opereeritud 2000. ja 2013. aastal. Nimmevalud kiirgumisega vasakusse jalga, 2021. aastal teostatud MRT-uuringu alusel esineb ühe närvijuure surve, püsib alates 2017. aastast muutusteta. Neurokirurgi poolt konsulteeritud 2017. aastal, sensomotoorset defitsiiti ei esinenud, operatiivravi vajadus puudus. Kolme aasta jooksul välja kirjutatud kaks valuravimi retsepti. Taastusravil ei ole käinud. Kaebaja ei märkinud ja TTO ekspertarst ei tuvastanud kaebajal tegutsemispiiranguid liikumise valdkonna võtmetegevustes „1.2 Ohutu ringiliikumine“ ja „1.4 Liikumisega seotud muud piirangud“, millest tulenevalt hinnati võtmetegevused arvväärtustega 0 (piirangut ei tuvastatud). TTO ekspertarst on kaebajal hinnanud kerge tegutsemispiirangu liikumise valdkonnas, mille põhjuseks on dorsopaatiad. Kaebajal on piiratud pikkade vahemaade läbimine, treppidest liikumine pikemaajaline kehaasendi säilitamine ja kehaasendi muutmine vasakusse jalga kiirguvate nimmevalude tõttu. Kaebajal hinnati käelise tegevuse valdkonna võtmetegevus „2.1 Käte sirutamine“ arvväärtusega 1 (kerge piirang). TTO ekspertarst on nõustunud kaebaja enesehinnangulise piirangu raskusastmega. Kaebaja ei märkinud ja TTO ekspertarst ei tuvastanud kaebajal tegutsemispiiranguid käelise tegevuse valdkonna võtmetegevustes „2.2 Asjade liigutamine“, „2.3 Käteosavus“, „2.4 Käelise tegevusega seotud muud piirangud“, millest tulenevalt hinnati võtmetegevused arvväärtusega 0 (piirangut ei tuvastatud).
TTO ekspertarst on kaebajal hinnanud kerge tegutsemispiirangu käelise tegevuse valdkonnas, mille põhjuseks on dorsopaatiad. Kaebajal on kaela ja õlavöötme piirkonna valude tõttu raskendatud küünitamine. TTO ekspertarst on liikumise ja käelise tegevuse valdkondade hindamisel tuginenud neuroloog Niina Bojarkina 29.08.2022 epikriisile . Kaebaja töövõime ulatuse tuvastamise aluseks võetav võtmetegevuste arvväärtuste summa on
0.Määruse § 8 lõike 5 kohaselt hindab eksperdiarvamuse andja isiku töövõimeliseks, kui võtmetegevuste raskusastmete arvväärtuste summa on kolm või väiksem. Eeltoodut aluseks võttes on kaebaja õigesti hinnatud töövõimeliseks. Eelnevast tulenevalt on vastustaja 16.09.2022 otsuses nr TVH/22/036374 õigesti märgitud, et kaebajal on kerged tegutsemispiirangud liikumise ning käelise tegevuse valdkondades, mille põhjuseks on dorsopaatiad. Kaebajal on piiratud pikkade vahemaade läbimine, treppidest liikumine pikemaajaline kehaasendi säilitamine ja kehaasendi muutmine vasakusse jalga kiirguvate nimmevalude tõttu. Kaela ja õlavöötme piirkonna valude tõttu on raskendatud küünitamine. TTO ekspertarst hindas, et kuigi kaebajal on piirangud liikumise ja käelise tegevuse valdkondades, ei mõjuta need tema töövõimet ulatuses, mis takistaks töötamist. Eeltoodust tulenevalt ei tuvastatud kaebajal töövõime vähenemist. Käesoleva kohtumenetluse raames vaatas töötukassa ekspertarst TTO ekspertarsti eksperdiarvamuse, kaebaja poolt kirjeldatud enesehinnangulised kaebused ja objektiivsed terviseandmed üle ja nõustus TTO ekspertarsti arvamusega.
6.3.Vastustaja selgitab täiendavalt, on põhjendatud hinnata kaebaja tegutsemise ja osalemise piirangud liikumise ja käelise tegevuse valdkonnas kergeteks, arvestades kaebaja enda hinnanguid tegutsemisvõimele ja terviseandmeid. Kaebaja terviseseisundist tulenevad tegutsemise ja osalemise piirangud ei ole sellised, mille tõttu tema töötamine oleks üldse või osaliselt takistatud. Objektiivsed terviseandmed ei kinnita kaebaja enesehinnangulisi kaebusi määral, mis vähendaksid püsivalt tema üldist töövõimet. Töövõime hindamisel hinnatakse isiku üldist töövõimet ning hindamisel võetakse arvesse kõiki võimalikke töötamise valdkondi ning seda, et sobimatuid töövõtteid ja -tingimusi on võimalik vältida. Kaebaja terviseseisund mõjutab küll tema igapäevaelu tegemisi, kuid see ei too veel kaasa üldist töövõime vähenemist TVTS § 5 lg 3 mõttes. TVTS § 5 lg 3 p 1 kohaselt ei ole isiku töövõime vähenenud, kui isiku töötamine ei ole tema terviseseisundit ning sellest tulenevaid tegutsemise ja osalemise piiranguid, nende prognoosi ja eeldatavat kestust arvesse võttes takistatud. Kaebajale on vastunäidustatud raske füüsiline koormus, kuid kergem füüsiline töö ja liikumine ei ole vastunäidustatud.
6.4.Asjaolu, et vastustaja tuvastas varasemalt kaebajal osalise töövõime, ei tähenda, et ka 14.09.2022 taotluse kohta tuleks teha samasugune otsus. Ekspertarstid ja töötukassa ei ole otsuse tegemisel seotud varasemate töövõime hindamise otsustega. Lisaks võib inimese tegutsemisvõime sõltuvalt diagnoosist ajas muutuda ning seetõttu tuleb ka tema töövõimet iga kord uuesti hinnata. Vastustaja märgib, et uue töövõime hindamise taotluste alusel toimub uus töövõime hindamine ning uue taotluse esitamisel ei saa isikul tekkida õiguspärast ootust, et varasemalt hinnatud töövõime ulatus on tagatud ka järgmise otsusega. Sellisele järeldusele on jõutud ka olemasolevas kohtupraktikas.
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
7.Kohus, tutvunud poolte seletustega ja toimiku materjalidega ning hinnanud kõiki tõendeid kogumis ja vastastikuses seoses leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata järgmistel põhjendustel.
8.Tulenevalt HKMS § 158 lg-st 2, teeb kohus juhul, kui seadus ei sätesta teisiti, asjaolud kindlaks kohtuotsuse tegemise aja seisuga. Sama sätte teise lause kohaselt hindab kohus haldusakti ja toimingu õiguspärasust haldusakti andmise või toimingu tegemise aja seisuga. Seega tuleb kohtul otsuse õiguspärasuse hindamisel lähtuda kaebaja tervislikust seisundist otsuse tegemise eel, s.o enne 16.09.2022.
9.Haldusakt on õiguspärane, kui see on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele (haldusmenetluse seadus (HMS) § 54). HMS § 56 lg 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjenduses tuleb märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus (HMS § 56 lg 2). Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud (HMS § 56 lg 3).
10.Eesti Töötukassa (ETK) 16.09.2022 otsuse nr TVH/22/036374 õiguslike alustena on märgitud töövõimetoetuse seadus (TVTS) §-d 5-9. Samuti on korrektselt viidatud tervise- ja tööministri 07.09.2015 määrusele nr 39 „Töövõime hindamise taotlusele kantavate andmete loetelu, töövõime hindamise tingimused ja töövõimet välistavate seisundite loetelu“ (määrus nr 39).
11.TVTS § 5 lg 1 alusel tuvastatakse töövõime hindamisega pikaajalise tervisekahjustusega isiku töövõime ulatus. Töövõime hindamisel võetakse arvesse isiku terviseseisundit ning sellest tulenevaid tegutsemise ja osalemise piiranguid, nende prognoosi ja eeldatavat kestust (TVTS § 5 lg 2). Lisaks võetakse arvesse ka isiku hinnangut oma tegutsemisvõimele. Pikaajaliseks tervisekahjustuseks loetakse tervisekahjustust, mis eeldatavalt kestab 6 kuud või kauem. Kui inimesel esinevad tegutsemis- ja osaluspiirangud, prognoosib töövõimet hindav arst nende piirangute edaspidist ulatust, võimalikku muutust ja eeldatavat kestust. Samuti antakse soovitused töötingimuste või töö iseloomu kohta, mis oleksid inimesele tema terviseseisundist tulenevalt sobivad ja ei kahjusta inimese tervist.1 . TVTS § 5 lg 3 kohaselt tuvastatakse isikul töövõime hindamise tulemusena töövõime ulatus järgmiselt: 1) töövõime ei ole vähenenud, kui tema töötamine ei ole sama paragrahvi lg-s 2 nimetatud asjaolusid arvesse võttes takistatud; 2) osaline töövõime, kui tema töötamine on sama paragrahvi lg-s 2 nimetatud asjaolusid arvesse võttes osaliselt takistatud, 3) puuduv töövõime, kui ta ei ole võimeline sama paragrahvi lg-s 2 nimetatud asjaolusid arvesse võttes töötama. ETK 16.09.2022 otsuses nr TVH/22/036374 on TVTS § 5 lg 3 p 1 alusel tuvastatud, et kaebaja töövõime ei ole vähenenud.
12.TVTS § 7 lg 1 järgi hindab töötukassa isiku töövõimet, kaasates eksperdiarvamuse saamiseks vajaduse korral tervishoiuteenuse osutajaid ja teisi eksperte. Määruse nr 39 § 8 lg 6 järgi tuvastab Töötukassa isiku töövõime ulatuse töövõime hindamisel tehtud eksperdiarvamuse alusel. Määruse nr 39 § 6 lg 1 kohaselt ning koosmõjus § 3 lg 2 antakse eksperdiarvamus isiku tegutsemisvõime kohta võtmetegevuste kaupa: liikumine, käeline tegevus, suhtlemine, teadvusel püsimine ja enesehooldus, õppimine ja tegevuste elluviimine; muutustega kohanemine ja ohu tajumine ning inimestevaheline lävimine ja suhted. Samuti arvestatakse iga valdkonna ja võtmetegevuse kohta hinnangu andmisel määruse nr 39 § 3 lg-s 3 nimetatud asjaolusid. Määruse nr 39 § 3 lg-s 2 nimetatud valdkondades ja võtmetegevustes esinevate piirangute ning § 3 lg-s 3 nimetatud asjaolude kohta annavad hinnangu nii ekspertarst kui ka taotleja ise (vt määruse nr 39 § 3 lg-d 2 ja 3). Määruse nr 39 § 3 lg-s 2 on toodud välja järgmised kehalise ja vaimse võimekuse valdkonnad ja võtmetegevused:
Seletuskiri töövõimetoetuse seaduse eelnõu 678 SE juurde, lk 17 (kättesaadav arvutivõrgus: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/af07a9ca-c54e-4f05-a82b841339be10cf/Töövõimetoetuse%20seadus).
1) liikumine – liikumine eri tasapindadel, ohutu ringiliikumine, seismine ja istumine, muud liikumise piirangud; 2) käeline tegevus – käte sirutamine, asjade ülestõstmine ja liigutamine, käteosavus, muud käelise tegevuse piirangud; 3) suhtlemine – nägemine, kuulmine ja kõnelemine, teiste inimestega suhtlemine, muud suhtlemise piirangud; 4) teadvusel püsimine ja enesehooldus – teadvusel püsimine ärkveloleku ajal, soole ja põie kontrollimine, söömine ja joomine, muud teadvusel püsimise ja enesehoolduse piirangud; 5) õppimine ja tegevuste elluviimine – tegevuste õppimine, tegevuste alustamine ja lõpetamine, muud õppimise ja tegevuste elluviimise piirangud; 6) muutustega kohanemine ja ohu tajumine – väljaskäimine, ohu tajumine, toimetulek muutustega, muud muutustega kohanemise ja ohu tajumise piirangud; 7) inimestevaheline lävimine ja suhted – sotsiaalsete olukordadega hakkamasaamine, olukorrale kohane käitumine, muud inimestevahelise lävimise ja suhete piirangud. Määruse nr 39 § 3 lg-s 3 on toodud sama paragrahvi lg-s 2 nimetatud valdkondades piiranguid mõjutavate asjaoludena välja: 1) alkoholi, narkootiliste, psühhotroopsete ja teiste sõltuvust tekitavate ainete ning ravimite mõju; 2) muud tervisehäired. Määruse nr 39 § 7 lg 1 p-de 1-6 kohaselt koosneb eksperdiarvamus võtmetegevuste kaupa järgmistest andmetest: 1) taotleja täidetud andmete alusel piirangu raskusaste vastavalt käesoleva määruse §-s 6 kirjeldatule; 2) võtmetegevuste kaupa eksperdiarvamuse andja hinnang selle kohta, kas meditsiiniliste andmete alusel taotleja terviseseisund vastab või ei vasta taotleja hinnatud piirangu raskusastmele; 3) võtmetegevuste kaupa piirangu raskusaste koos eksperdiarvamuse andja põhjendusega, kui meditsiiniliste andmete alusel taotleja terviseseisund ei vasta taotleja hinnatud piirangu raskusastmele; 4) võtmetegevuste kaupa diagnoosid, millele eksperdiarvamus tugineb; 5) valdkondade kokkuvõtted; 6) taotleja tegutsemisvõimet kokkuvõttev arvamus. Töövõime hindamiseks koostatakse eksperdiarvamus taotlusel olevate andmete, töövõimetoetuse seaduse § 7 lg 5 alusel sätestatud terviseandmete ja taotleja tegutsemisvõime täpsustamise vajaduse korral andmete alusel, mis on saadud taotlusel nimetatud arstidelt ja spetsialistidelt ning tervishoiuteenuse osutaja poolt eksperdiarvamuse koostamisse kaasatud ekspertiisimeeskonnalt (määrus nr 39 § 5 lg 1). Kui töötukassa on saatnud isiku töövõimetoetuse seaduse § 7 lõike 3 alusel tervishoiuteenuse osutaja vastuvõtule, lähtub tervishoiuteenuse osutaja eksperdiarvamuse andmisel lisaks käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud andmetele järgmistest vastuvõtu käigus saadud andmetest: 1) vaatluse tulemused ja inimese antud selgitused; 2) vajaduspõhiste tegutsemis- ja osalemisvõime testide tulemused (määrus nr 39 § 5 lg 2). Töövõime hindamisel arvestatakse isiku tegutsemisvõimet parandavate või säilitavate abivahendite kasutamist ja määratud ravi järgimist ning kirjeldatakse isikul esinevate piirangute avaldumist, põhjuseid ja mõju tegevusvõimele ning isiku kohanemist piiranguga (määrus nr 39 § 5 lg 3). Ka töövõime hindamise metoodika2 (edaspidi metoodika) kohaselt hinnatakse tegutsemisvõimet alati koosmõjus stabiilse ja adekvaatse raviga, mis tähendab, et taotleja tervisehäire kompenseerimiseks on ravi (kui see on võimalik) määratud ning ravimeetodid (ravimid,
protseduurid jms) on rakendatud vastavalt arsti poolt ettekirjutatule (metoodika lk 6). Eksperdiarvamus antakse isiku tegutsemisvõime kohta määruse nr 39 § 3 lg-s 2 nimetatud valdkondade võtmetegevuste kaupa, välja arvatud §-s 4 nimetatud töövõimet välistava seisundi kinnitamisel (määrus nr 39 § 6 lg 1). Eksperdiarvamuses võetakse iga valdkonna ja võtmetegevuse kohta hinnangu andmisel arvesse määruse nr 39 § 3 lg-s 3 nimetatud asjaolusid (määruse nr 39 § 6 lg 2). Eeltoodud sätete alusel tuleb vastustajal töövõime ulatus tuvastada eksperdiarvamuse alusel ning ekspertarvamuses tuleb kajastada muuhulgas taotleja andmeid piirangu raskusastme kohta ja meditsiinilised andmed ja anda hinnang, kas taotleja terviseseisund vastab või ei vasta meditsiiniliste andmete alusel taotleja hinnatud piirangu raskusastmele. Kui olemasolevate andmete põhjal ei ole võimalik isiku töövõimet hinnata, on töötukassal õigus suunata isik tema töövõime kohta arvamuse saamiseks tervishoiuteenuse osutaja vastuvõtule ning sel juhul tuleb töövõime hindamisel arvestada ka vastava visiidi tulemusi. Kaebaja hinnangul ei nähtu vaidlustatud otsusest, et kaebaja enda hinnangut töövõimele oleks arvestatud ning otsus on tema hinnangul rajatud ebaõigele eksperthinnangule. Nimelt ei nähtu, miks kaebaja suhtes tehti varasemaga võrreldes ebasoodsam otsus, kui kaebaja ise oma tervise paranemist ei taju ja on töövõime hindamise taotluses märkinud piirangud varasemaga võrreldes samal tasemel. Kui praeguses olukorras oli põhjendatud tuvastada kaalutlusõiguse alusel töövõime vähenemise puudumine, vaatamata asjaolule, et kaebaja on oma tervist varasemaga võrreldes hinnanud täpselt samal tasemel, peab olema ilma kahtlusteta selge, kuidas on kaebaja tervislik seisund ja töövõime 2019. aasta töövõime hindamisega võrreldes paranenud. Kohus nõustub kaebaja seisukohtadega osaliselt märkides, et vaidlustatud otsusest ega ka kohtumenetluses antud selgitusest ei nähtu põhjendatud kaalutlusi, miks asus vastustaja seisukohale, et kaebaja on töövõimeline arvestades, et samade diagnooside ja terviseprobleemide tõttu on 2019 aastal hinnatud kaebaja töövõime osaliseks. Küll aga märgib kohus, et kuigi vaidlustatud otsuses ei ole kaebaja enda hinnanguid lahti kirjutatud ja viidatud on eksperdiarvamuse saamiseks kaasatud tervishoiuteenuse osutajale ning toodud on kokkuvõtlik töövõime ulatuse hinnang, on käesoleval juhul siiski kontrollitav, et vastustaja on otsuse tegemisel lähtunud eksperthinnangust. Samuti ei nähtu aluseks võetud eksperthinnangust ilmselgeid eksimusi seoses piirangute raskusastmete määramisega. Sealhulgas on otsuse aluseks olevas eksperthinnangus arvestatud ka kaebaja enda antud hinnangutega ja põhjendatud nendega mittenõustumist. Kohtumenetluses on vastavad terviseandmed ja kaebaja antud hinnangud täiendavalt üle kontrollitud ETK ekspertarst dr Ita Kukk poolt (dtl 108-114), kes on piirangute raskusastete osas jõudnud samale seisukohale. Samuti on kontrollitav, et TIS andmeid on õigesti kajastatud. Kohus analüüsibki alljärgnevalt esmalt lühidalt piirangute raskusastmetega seonduvat ja seejärel kaalutlusõiguse kasutamist.
13.Vaidlustatud otsuse põhjenduste kohaselt TVTS § 5 lg 3 p 1 kohaselt ei ole isiku töövõime vähenenud, kuna isiku töötamine ei ole tema terviseseisundit ning sellest tulenevaid tegutsemise ja osalemise piiranguid, nende prognoosi ja eeldatavat kestust arvesse võttes takistatud. Taotlejal on kerged tegutsemispiirangud liikumise ning käelise tegevuse valdkondades, mille põhjuseks on dorsopaatiad. Taotlejal on piiratud pikkade vahemaade läbimine, treppidest liikumine pikemaajaline kehaasendi säilitamine ja kehaasendi muutmine vasakusse jalga kiirguvate nimmevalude tõttu. Taotlejale ei sobi raske füüsiline koormus. Taotlejal on raskendatud küünitamine kaela ja õlavöötme piirkonna valude tõttu.
Kuigi taotlejal esinevad piirangud eelnimetatud valdkondades ja tegevustes, ei mõjuta need taotleja töövõimet ulatuses, mis takistaks töötamist. Eeltoodust tulenevalt ei tuvastatud taotleja töövõime vähenemist. Kohus märgib, et haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud (HMS § 56 lg 1 teine lause). Riigikohus on rõhutanud, et kui haldusaktis on viidatud põhjenduste osas teisele haldusaktile või muule dokumendile, siis peab haldusakt sisaldama vähemalt selle tegemise põhimotiive (Riigikohtu halduskolleegiumi 11.05.2015 otsus nr 3-3-1-90-14, p 17). Käesoleval juhul ühtib kohtu arvates otsuses toodud hinnang otsuse aluseks oleva eksperthinnangu (Jõhvi Taastusravi Keskus ekspertarst dr Niina Neglason 16.09.2022 eksperdiarvamuse dtl 27-37) ja kohtumenetluses ETK ekspertarsti dr Ita Kukk seisukohtadega (dtl 108-114) kaebaja poolt esitatud töövõime hindamise taotluses ja kaebuses kirjeldatud piirangutele põhijäreldustega. Kohus märgib, et kaebaja enda hinnang piirangu raskusastmele on seejuures küll oluline, kuid vastava hinnangu vastavust hindamiskriteeriumitele ja tegelikkusele peavad eelnevalt viidatud sätete alusel kinnitama ka terviseandmed. Kohus rõhutab, et isiku töövõime ulatuse tuvastamine on meditsiinivaldkonna ekspertteadmistel põhinev hinnanguline otsus (TVTS § 7 lg 1; määruse nr 39 § 8 lg 6). Kuigi tervishoiuteenuse osutaja ekspertarsti koostatud eksperdiarvamus ei ole töötukassale vahetult siduv, saab ekspertarsti järeldused siiski ümber lükata ainult konkureeriva eksperdiarvamusega (vt lisaks Riigikohtu 05.09.2019 otsus nr 3-17-1110, p-d 22 ja 26). Kui taotleja on seadnud eksperdiarvamuses toodud hinnangu põhjendatult kahtluse alla, siis ei pruugi töötukassal ollagi muud võimalust, kui küsida teise eksperdi arvamust ning hinnata seejärel taotleja piirangute ulatust, kõrvutades mõlemaid arvamusi. Oluline on aga arvestada, et kuigi ühe erialaasjatundja arvamus võib anda aluse teise eksperdi hinnangu kõrvalejätmiseks, peab töövõime hindamine sellele vaatamata alati tuginema meditsiinialaste eriteadmistega spetsialisti hinnangule. Sellise hinnangu võib anda ka töötukassa enda ekspertarst või kohtumenetluses määratud ekspert, kuid töötukassa ja halduskohus ei saa ilma eriteadmisi omamata ja täiendavaid tõendeid kogumata asuda ise hindama eksperdiarvamuse sisulist põhjendatust. Seega kontrollib kohus oma otsuse langetamisel seda, kas ekspertarvamuses on esitatud nõutud andmed ja kas kaebaja antud hinnangutega on arvestatud. Kohus ei saa hinnata ekspertarvamust sisuliselt, kuid saab kontrollida, kas aluseks võetud andmed on õiged ning kas on arvestatud kõigi oluliste asjaoludega.
14.Määruse nr 39 § 6 lg 3 kehtestab järgmised võtmetegevuste raskusastmed: 1) 0 – piiranguid ei tuvastatud; 2) 1 – kerge piirang: piirang, mis ei takista eriti isiku igapäevaelu või esineb vähem kui 25% ajast; 3) 2 – mõõdukas piirang: piirang, mis takistab sageli isiku igapäevaelu või esineb 25– 50% ajast; tegevus on ilmselgelt raskemini teostatav kui ilma pikaajalise tervisekahjustuseta inimesel; 4) 3 – raske piirang: piirang, mis segab oluliselt isiku igapäevaelu, esineb väga sageli või pidevalt; tegevuse sooritamine on peaaegu võimatu, kuid mingil määral siiski teostatav; 5) 4 – täielik piirang: piirang, mis segab ja takistab pidevalt igapäevaelu; tegevust ei ole võimalik sooritada, vastav funktsioon puudub.
Määruse nr 39 § 6 lg-d 4-6 kehtestavad raskusastmetega arvestamise alused. Ühe võtmetegevuse kokkuvõtlik raskusaste võrdub küsimuste punktiväärtustest suurimaga. Valdkonnas esinevate piirangute kokkuvõtlik raskusaste võrdub valdkonna võtmetegevustes esinevatele piirangutele antud raskusastmetest suurimaga. Võtmetegevuste raskusastmed summeeritakse töövõime ulatuse tuvastamiseks, v.a raskusastmed arvväärtustega 0 ja 1. Määruse nr 39 § 8 lg-st 5 nähtuvalt hindab eksperdiarvamuse andja isiku töövõimeliseks, kui võtmetegevuste piirangute raskusastmete arvväärtuste summa on 3 või väiksem. Sama paragrahvi lg 1 kohaselt hindab eksperdiarvamuse andja töövõime kas osaliseks või puuduvaks, kasutades kaalutlusõigust, kui võtmetegevuste piirangute raskusastmete arvväärtuste summa on 4 või suurem või erijuhtumi esinemisel või kui suhtlemise valdkonna võtmetegevuse piirangute raskusaste on hinnatud arvväärtusega 4.
15.Kaebaja hinnangul esinevad tal taotluse kohaselt piirangud kahes valdkonnas – liikumise valdkonnas, käelise tegevuse valdkonnas (vt kaebaja taotlus dtl 56-62 ja eksperthinnang 2737). Kaebaja töövõimet ja kaebaja poolt taotluses antud hinnanguid on hinnanud dokumendipõhiselt 16.09.2022 Sihtasutus Jõhvi Taastusravi Keskus ekspertarst Niina Neglason (dtl 27-37) ja 16.11.2022 kohtumenetluses ETK ekspertarst Ita Kukk (dtl 108-114).
16.Kohus leiab, et nii 16.09.2022 ekspertiisiaktist kui ka kohtumenetluse käigus tehtud korduvast 16.11.2022 eksperthinnangust nähtub, et hinnang kaebaja töövõimele on antud kõigi määruses nr 39 nimetatud valdkondade ja võtmetegevuste kaupa. Kohus, võrrelnud kaebaja taotlust ja eksperthinnanguid, märgib, et eksperthinnangutes on kaebaja esitatud andmed välja toodud ning olukorras, kus ekspertarst ei ole taotleja hinnanguga nõustunud, on esitatud kaebaja hinnangutele vastuseks ekspertarsti hinnangud ja põhjendused. Seega ei ole õige kaebaja väide justkui kaebaja antud hinnanguid arvesse ei oleks võetud. Kohus leiab, et ekspertarvamustes on esitatud andmed kooskõlas määruse nr 39 § 7 lg 1 p-dega 1-6.
17.Eksperthinnangutest nähtub, et kaebajal hinnati võtmetegevuste kaupa taotleja täidetud andmete alusel piirangu raskusastet vastavalt määruse nr 39 §-s 6 kirjeldatule (määruse nr 39 § 7 lg 1 p 1). Eelnevast nähtub ka, et eksperthinnangutes on põhjendatud kaebaja hinnangutega mittenõustumist. Seejuures ei ole kaebaja tõendanud, et eksperthinnangutes aluseks võetud TIS andmed oleks ebaõiged. Täiendavalt on vastustaja kohtumenetluses esitanud ETK ekspertarst Ita Kukk 16.11.2022 arvamuse, mis samuti ühtib piirangute raskusastmete määramise osas 16.09.2022 eksperthinnanguga. Kohus selgitab siinkohal kaebajale, et töövõime hindamisel ei hinnata mitte iga diagnoosi eraldi, vaid seda, kas vastava diagnoosiga kaasnevad võtmetegevuste sooritamisel piirangud ehk kas esinevad funktsionaalsed tegutsemispiirangud. Ekspertarst on viidanud TIS andmetele ja vastavad andmed on kohtumenetluses üle kontrollinud ETK ekspertarst. Kaebaja ei ole eksperthinnangus esile toodud tegevuste sooritamise suutlikkust sisuliselt vaidlustanud ning kohtul ei ole alust kahelda ka arstide poolt tuvastatud asjaoludes. Töötukassa ekspertarsti seisukohad kaebaja poolt esitatud töövõime hindamise taotluses ja kohtukaebuses kirjeldatud piirangutele ühtivad eksperthinnangus märgituga. Seejuures ei ole kaebaja kaebuses välja toonud ega kirjeldanud täiendavaid piiranguid. Arvestades eeltoodud kaebaja tervislikku seisundit käsitlevaid andmeid, ekspertarsti hinnanguid ja ETK ekspertarsti hinnangut, on selge, et kaebajal esineb kerge tegutsemispiirang liikumise valdkonnas ja käelise tegevuse valdkonnas. Selle tulemusena on õigesti jõutud ka järeldusele, et võtmetegevuste piirangute raskusastmete arvväärtuse summa on kaebaja puhul 0 (null), kuna piirangu raskusastmeid 0 ja 1 ei summeerita.
Kohtul puudub alus kahelda selles osas ekspertarstide arvamuse paikapidavuses. Kaebaja ei ole kohtumenetluses ka vastavaid andmeid ümber lükanud.
18.Samas tuleb nõustuda kaebajaga selles, et otsuses esinevad ja teatavad põhjendamispuudused. Esiteks peab kohus vajalikuks märkida, et olukorras, kus isikul oli varasemalt tuvastatud osaline töövõime (kaebajale oli määratud perioodil 05.10.201904.10.2019 osaline töövõime ja selle üle vaidlust ei ole – vt dtl 6-7) ning uue hindamise käigus leitakse, et isiku tervislik seisund on paranenud ning osalise töövõime asemel määratakse, et isiku töövõime ei ole vähenenud, peab isikul (ja ka kohtul) olema võimalik aru saada, milliste kaalutluste ning millistele terviseandmetele tuginedes täpselt ETK varasemalt erinevale seisukohale on jõudnud. Selliseid põhjendusi ega andmeid vaidlustatud otsusest ei nähtu. Selliseid arusaadavaid põhjendusi ei ole esitatud ka kohtumenetluses. Vastustaja viitab üksnes ekspertarvamustele. Vastustaja märgib küll õigesti, et vastustaja ei ole seotud varasema otsusega ning seda on kinnitanud ka kohtupraktika (seda eelkõige olukordades, kus hindamine toimus vana regulatsiooni alusel ja hinnati töövõimetust, mis ei ole võrreldav kehtiva regulatsiooniga, kus hinnatakse töövõimet töövõimetoetuse seaduse alusel) ja et isikul ei ole õiguspärast ootust, et hinnang tuleb täpselt sama. Samas olukorras, kus hindamine on läbi viidud sama regulatsiooni alusel ja ETK leiab, et isiku töövõime on paranenud (nagu käesoleval juhul), peab otsusest ja selle põhjendustest olema üheselt arusaadav, milles see paranemine seisneb lähtudes meditsiinilistest andmetest ehk välja tuleb tuua, kas mõni varasem piirang on ära langenud või selle raskusaste muutunud. Käesoleval juhul nähtub eksperthinnanguid võrreldes, et muutunud on liikumise piirangu raskusaste, kuid otsuses seda selgitatud ega põhjendatud ei ole. Sellises olukorras tuleks isikule otsuses selgitada, kuidas ETK jõudis järeldusele, et isikul on nüüd varem tuvastatust erinev töövõime. Seda eriti olukorras, kus piirangud isikule tulenevad endiselt samast diagnoosist.
19.Kaebaja heitis vastustajale veel ette uurimiskohustuse rikkumist (HMS § 6), märkides, et otsus tehti vähem kui kahe päevaga ja sellest tulenevalt ei ole tõenäoline, et järgiti uurimiskohustust ning selgitati asjas välja kõik tähtust omavad asjaolud. Kohus selgitab, et töövõime hindamine on dokumendipõhine ning kahe tööpäeva jooksul on hindamine võimalik läbi viia juhul, kui ei ole vaja koguda täiendavaid andmeid või saata isikut arsti vastuvõtule, milleks käesoleval juhul alus puudus. Kaebaja ei ole selgitanud ega tõendanud, milliste andmetega oleks pidanud vastustaja veel arvestama või millised asjaolud ise välja uurima, millest tulenevalt leiab kohus, et kaebaja väide uurimiskohustuse rikkumisest on paljasõnaline ega saa kaasa tuua vaidlustatud otsuse tühistamist.
20.Kokkuvõtvalt leiab kohus, et kuivõrd ETK oli kohustatud kaebaja töövõime ulatuse tuvastamisel lähtuma koostatud eksperdiarvamusest (määruse nr 39 § 8 lg 6) ning ekspertiisi käigus leiti, et kaebajal töövõime vähenenud ei ole, siis puudus ETK-l alus teha teistsuguse sisuga otsus (TVTS § 5 lg 3 p 1). Kohus viitab siinkohal ka HMS § 58, mille kohaselt ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Kohus leiab käesolevas asjas, et kohtu poolt tuvastatud vaidlustatud haldusakti menetlusnõuete rikkumised (põhjendamiskohustuse rikkumine) ei ole sedavõrd olulised, et oleksid mõjutanud vaidlustatud haldusakti andjat asja otsustamisel ja viinud lõppastmes ebaõigele järeldusele. Vaidlustatud haldusakt on menetlusvea tõttu küll formaalselt õigusvastane, kuid selle tühistamine ei ole mõistlik, sest asja uuel otsustamisel peaks ETK, järgides kõiki menetlus- ja vorminõudeid, vähemalt kohtule hetkel esitatud andmete põhjal (ekspertarvamused) välja andma samasisulise haldusakti.
21.Eeltoodut kokku võttes leiab kohus, et ETK16.09.2022 otsus nr TVH/22/036374 on õiguspärane ja tühistamisele ei kuulu. Eelneva tõttu ei ole täidetud ka kohustamiskaebuse rahuldamise eeldused.
Menetluskulud
22.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Otsus tehti kaebaja kahjuks. Kuivõrd vastustaja ei ole kohtule menetluskulude hüvitamise taotlust esitanud, siis jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt) Daimar Liiv Kohtunik
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.