Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Janar Jäätma ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
25.05.2022, Tallinn
Haldusasja number
3-21-1126
Haldusasi
X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 26.04.2021 otsuse tühistamiseks ning kohustamiseks anda kaebajale välismaalase pass Kaebaja X (ik XXXXXXXXX), esindaja Markus Hallang Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja MS
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 10.01.2022 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
X apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Rahuldada X apellatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 10.01.2022 otsus ja teha asjas uus otsus. Kohustada Politsei- ja Piirivalveametit vaatama kaebaja välismaalase passi väljastamise taotlus uuesti läbi, lähtudes asjaolust, et kaebaja on täitnud isikut tõendavate dokumentide seaduse §-s 27 sätestatud tingimused.
Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt välja X kasuks 35 eurot menetluskulu katteks.
4.Avaldada arvutivõrgus käesoleva otsuse põhjendav osa otsuse põhjenduste p-s 17 toodud kujul.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 27.06.2022. Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva. Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada taotlus Riigikohtule. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema
3-21-1126 tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.YYY kodanik X elab Eestis tähtajalise elamisloa alusel. Ta esitas 04.02.2021 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) taotluse välismaalase passi väljastamiseks.
2.PPA jättis 26.04.2021 kirjaga 15.3-3.1/630-3 taotluse rahuldamata, kuna taotleja ei ole tõendanud asjaolu, et tal ei ole võimalik saada YYY passi, samuti pole ta tõendanud asjaolu, et YYY annab nõusoleku Eesti välismaalase passi väljastamiseks või et seda nõusolekut pole võimalik saada. PPA on palunud taotlejal esitada välismaalase passi saamiseks YYY nõusolek või tõendada, et nõusolekut ei ole võimalik saada. Taotleja väidab, et YYY saatkond sellist kinnitust kirjalikult ei väljasta ja YYY passi saamiseks peaks ta naasma YYY, kuhu tagasi pöördumine on tema sõnutsi ohtlik. Kui tagasipöördumine YYY on ohtlik, on isikul võimalik taotleda Eestis rahvusvahelist kaitset, mille käigus hinnatakse tagakiusamise ohu tõenäosust ja usutavust.
3.X esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA 26.04.2021 otsuse tühistamiseks ning PPA kohustamiseks anda kaebajale välismaalase pass. Kaebaja pass on kehtetu ning YYY suursaatkond Eestis keeldub kaebajale reisidokumenti väljastamast. Saatkond keeldub küsimustele kirjalikult vastamast ja suhtleb ainult suuliselt. Välismaalase passi saamiseks ei pea isikul olema pagulase staatust. Kaebajal puudub rahvusvahelise kaitse vajadus, sest ta viibib turvalises riigis. Rahvusvahelist kaitset taotledes kaotaks ta võimaluse töötada. Kaebaja on teinud kõik võimaliku, et saada reisidokument või kirjalik kinnitus, et seda talle ei väljastata.
4.Politsei- ja Piirivalveamet vaidles kaebusele vastu ning palus jätta see rahuldamata. Kui YYY saatkond kaebajale passi mingil põhjusel ei väljasta, on kaebajal võimalik minna ajutise reisidokumendiga, mida PPA saab väljastada, YYY ja taotleda uut YYY passi. Kaebajal ei pea olema passi saamiseks pagulase staatust. Kaebaja väidet, et YYYs ähvardab teda ebaõiglane kohtumenetlus, saab hinnata mitte välismaalase passi taotluse menetluses, vaid rahvusvahelise kaitse taotluse esitamisel. Rahvusvahelise kaitse menetluse algatamisel ei kaotaks kaebaja Eestis töötamise õigust. Tegelikult kaebajal ohtu päritoluriigis ei ole, kuna ta suhtleb vabalt YYY ametnikega. Vastustaja ei pea usutavaks, et kaebaja suhtes on alles 2019. a-l alustatud kohtumenetluses 2014–2015. a-l meeleavaldustel osalemise eel, kui kaebaja asus Eestisse alles 2017. aastal. Kaebaja suhtes ei ole toiminguid tehtud ega nähtu andmeid kohtumenetluse kohta. Kaebaja on esitanud kirja, et tema passi andmed ei ole blokeeritud.
5.Tallinna Halduskohus jättis 10.01.2022 otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Kaebajal on elamisloakaart, mis on isikut tõendav dokument. Sellega on Eesti riik täitnud isiku dokumenteerimise kohustuse ja võimaldab tal kasutada digitaalseid teenuseid. Eesti riigipiiri ületamist võimaldava reisidokumendi peab välismaalane endale ise tagama, see pole Eesti riigi kohustus. Päritoluriiki minekuks saab Eesti riik väljastada ajutise reisidokumendi.
2(5)
3-21-1126 Isikut tõendavate dokumentide seaduse (ITDS) §-s 27 on riik võtnud endale vabatahtlikult kohustuse väljastada reisimist võimaldav pass ka osadele välismaalastele. Selle sätte kohaselt peavad välismaalasele passi andmiseks olema samaaegselt täidetud kaks tingimust: 1) on tõendatud, et välismaalasel puudub välisriigi reisidokument ja tal ei ole võimalik seda saada; 2) on olemas kodakondsusriigi pädeva ametiasutuse nõusolek isikule välismaalase passi väljaandmiseks või tõendatud, et nimetatud nõusolekut ei ole võimalik saada. Välismaalase passi saamine ei ole välismaalase põhiõigus, mistõttu peab selle saamiseks vajalikke eeldusi tõendama välismaalane ise. Kuna välismaalase passi saamisega pole kaalul isiku elu või tervis vms väärtus, vaid võimalus reisida, on selline tõendamiskoormus põhjendatud. Arvestades rahvusvahelise õiguse põhimõttena, et igal riigil on enda kodanike dokumenteerimise kohustus, saab muu riigi poolt dokumenteerimine olla üksnes erandlik. Kaebaja selgitustest võib järeldada, et YYY passi taotlemine toimub elektrooniliselt, kaebaja ID-koodi blokeerimise tõttu ei ole tal saatkonnas passi taotlemine võimalik ning selle kohta kirjalikke dokumente ei väljastata. Mistahes raskused reisidokumendi väljastamisel ei tähenda kohe, et dokumenti ei ole võimalik saada ITDS § 27 mõttes. Sõltuvalt riigist võib olla nõutav, et uue reisidokumendi väljastamiseks tuleb päritoluriiki tagasi reisida. Asjaolu, et kaebaja ei soovi koduriiki naasta, see võib olla ebamugav või kulukas, samuti on COVID-19 leviku tõttu reisimine keerukas, ei tähenda, et see poleks võimalik ITDS § 27 mõttes. Selle sätte eesmärgiks on anda välismaalasele reisidokumendi juhul, kui kodakondsusriik ei ole võimeline dokumente väljastama, nt sisemise korratuse või sõjategevuse tõttu. Vastustaja ei ole õigesti asunud põhjalikult kontrollima, kas tegemist võiks olla põhjendatud kartusega tagakiusamise ees. Seda saab hinnata rahvusvahelise kaitse taotluse esitamise korral. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
6.X palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega tema kaebus rahuldada. Kohtulikult on kaitstavad ka seadusest tulenevad õigused, mitte üksnes põhiõigused. Kohtu tõlgendus, et välismaalase passi saab väljastada vaid juhul, kui välisriigi pädeval asutusel on passi väljastamine objektiivselt võimatu, on liiga kitsendav. Näiteks saavad välismaalase passi täiendava kaitse saajad ja varasema pagulase staatusega pikaajalise elamisloa saajad. Nende tegelikku kaitsevajadust ei hinnata uuesti, vaid pass väljastatakse automaatselt. Lisaks on passi saanud mitu isikut, kes pole Eestis saanud rahvusvahelist kaitset. Kohus on asendanud kaebaja kohustuse tõendada, et nõusolekut või reisidokumenti ei ole võimalik saada, kohustusega tõendada, et nõusolekut või reisidokumenti ei ole võimalik tema kodakondsusriigil väljastada. Olukord, kus riigil on objektiivselt võimatu dokumente või nõusolekuid väljastada (võimu ülevõtmine või võimuvaakum), esineb harva. Kohtu tõlgenduse aktsepteerimise korral jääksid sätte kohaldamisalast välja isikud, keda ähvardab tagakiusamine või kellele võimud keelduvad dokumentide või nõusoleku väljastamisest. Kaebajal õnnestus pärast halduskohtu otsust hankida endale YYY advokaat, kelle päringule vastuseks saabus teave, mis põhjendab tema tagakiusamise kartust. Nimelt süüdistatakse kaebajat relvastatud terroriorganisatsiooni propaganda tegemises, tema suhtes on väljastatud vahistamiskäsk ning kinnipidamiskorraldus. Kuigi kaebaja nõustub kohtuga, et tagakiusamise tuvastamiseks on rahvusvahelise kaitse menetlus, esineb siiski olukordi, kus isik ei saa põhjendatud kartuse tõttu minna oma kodakondsusriiki ning tema vastu esitatud süüdistuste tõttu keeldub riigi saatkond isikuga koostööd tegemast ning reisidokumenti või nõusolekut välismaalase passi saamiseks väljastamast, isegi kui see on neil objektiivselt võimalik.
7.Politsei- ja Piirivalveamet vaidleb apellatsioonkaebusele vastu, palub jätta see rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. PPA nõustub halduskohtu põhjendustega. 3(5)
3-21-1126 Elamisloa andmisega ei muutu Euroopa Liidu ega Eesti Vabariigi kohustuseks tagada kolmanda riigi kodanikule ka reisidokument. Välismaalase pass antakse täiendava kaitse saanud isikule, kuna sellisel juhul on tõendatud, et isik ei saa pöörduda oma riigi ametiasutuse poole. Vastustaja kinnitab, et ühelegi kolmanda riigi kodanikule ei ole ilma õigusliku aluseta passi väljastatud. Passi või nõusoleku väljastamise võimatus ei sõltu sellest, kas isik soovib täita reisidokumendi saamise tingimusi, vaid sellest, kas kodakondsusriigil on objektiivselt võimatu ka tingimuste täitmisel dokumente väljastada.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Isikut tõendava dokumendi väljastamine on haldustoiming, mis sooritatakse, kui selleks on täidetud seaduses sätestatud eeldused. ITDS § 12 lg 1 sätestab, et dokumendi väljaandmisest keeldutakse, kui nimetatud toimingu sooritamiseks puudub seadusega sätestatud alus. Riigikohus on leidnud, et toimingu tegemisest keeldumist ei ole tarvis vormistada haldusaktina (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-16-1864, p 29, ja asjas nr 3-3-1-77-11, p 10). Praegusel juhul ei nähtu ka vastustaja käitumisest tahet anda keeldumise kohta haldusakt (see on vormistatud kirjana). Seega ei saa kaebaja taotleda PPA 26.04.2021 kirja nr 15.3-3.1/630-3 tühistamist (HKMS § 37 lg 2 p 1). Kohane on kohustamisnõue välismaalase passi väljastamise uueks otsustamiseks või passi väljastamiseks (HKMS § 37 lg 2 p 2 ja § 41 lg 3).
9.PPA esitas 14.03.2022 ringkonnakohtule tõendi, millest nähtub, et kaebaja on 25.02.2022 esitanud PPA-le rahvusvahelise kaitse taotluse. Taotluse asjaolude kohta ei ole täpsemat teavet esitatud, kuid ilmselgelt peab olema tegemist sama tagakiusamise kartuse alusega, millele kaebaja on tuginenud kogu senise menetluse käigus, s.o XXX.
10.Kaebaja soovib kasutada oma seadusest tulenevat õigust taotleda välismaalase passi. PPA leiab, et välismaalase passi väljastamiseks ei ole olnud alust ja vaidleb kaebaja nõude rahuldamisele vastu ka pärast seda, kui isik on kohtumenetluse ajal esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse. Riigivastutuse seaduse § 6 lg 1 kohaselt võib isik nõuda toimingu sooritamist, kui avaliku võimu kandja on kohustatud toimingu sooritama ja see puudutab isiku õigusi. Kohus peab kohustamiskaebuse lahendama kohtuotsuse tegemise aja seisuga (HKMS § 158 lg 2 ls 1, vt Riigikohtu määrus asjas nr 3-20-1245, p 18.3). Seepärast tuleb ringkonnakohtul arvestada apellatsioonimenetluse ajal muutunud asjaoludega – kohustamiskaebuse puhul on tähtis see, kas PPA peab toimingu sooritama praegusel ajal, mitte see, kas keeldumine oli selle tegemise ajal õigusvastane. Järelikult tuleb ringkonnakohtul otsustada, kas kaebajal on nüüdseks kujunenud olukorras õigus nõuda välismaalase passi väljastamist. See, kas taotleja esitatud kinnitused või tõendid on piisavad ITDS § 27 nõuete täitmiseks, on õiguse tõlgendamise ja fakti küsimused, mille puhul ei ole kohtulik kontroll piiratud. PPA ei otsusta neid küsimusi kaalutlusõiguse alusel.
11.Sisuliselt ei ole praeguses menetlusstaadiumis enam vaidlust selle üle, et YYY saatkond ja muud ametivõimud ei ole nõus väljastama kaebajale kirjalikku kinnitust järgmiste asjaolude kohta: 1) YYY ametivõimud ei väljasta kaebajale reisidokumenti; b) YYY ametivõimud on või ei ole nõus kaebajale Eesti välismaalase passi väljastamisega. Nii PPA kui ka halduskohus on pidanud õigeks, et kaebaja naaseks YYY, kus tal on võimalik taotleda YYY passi kohapeal.
12.Nagu halduskohus õigesti leidis, peab üldjuhul tagama välismaalasele reisimist võimaldava dokumendi tema kodakondsusjärgne riik. Kui Eestis elamisloa alusel elava isiku päritoluriigi väljastatud reisidokument muutub kehtetuks, peab ta üldjuhul taotlema endale uut reisidokumenti kas oma riigi saatkonna kaudu või pöörduma tagasi päritoluriiki asjaajamise korraldamiseks. Eesti riigi kohustused piirduvad üldjuhul elamisloakaardi väljastamisega.
4(5)
3-21-1126
13.Samas tuleb arvestada, et kaebaja on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse, tuginedes sellele, et YYY naastes ähvardab teda tagakiusamine poliitilistel põhjustel. Eesti riik saab talle pagulase reisidokumendi väljastada alles siis, kui talle antakse rahvusvaheline kaitse ja sellel alusel elamisluba (ITDS § 31 lg 4). Seni kuni ta on Eestis kaitse taotleja staatuses, on tal Eestist välja reisimiseks vaja mõnda muud reisidokumenti. Ehkki Eesti ei pea väljastama sellisele isikule reisidokumenti rahvusvahelisest õigusest või rahvusvahelist kaitset reguleerivatest normidest tulenevalt, võimaldab ITDS § 27 anda välismaalase passi välismaalasele, kes omab Eesti elamisluba. Nende hulka kuulub ka isik, kes taotleb rahvusvahelist kaitset elamisloa alusel Eestis viibides (pagulane sur place, Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2011/95/EL art 5). ITDS § 27 ei piira välismaalase passi saajate ringi isikutega, kes elasid Eestis iseseisvuse taastamise ajal, vaatamata asjaolule, et see oli tõenäoliselt peamine põhjus sellist liiki passi loomiseks.
14.Olukorras, kus Eestis elamisluba omav isik esitab rahvusvahelise kaitse taotluse, mis ei näi esmapilgul põhjendamatu ja mida ei jäeta kiirmenetluses läbi vaatamata kui selgelt põhjendamatu vastavalt välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse §-dele 201 ja 202, oleks ebaõige eeldada või nõuda, et isik pöörduks dokumentide saamiseks tagasi riiki, kus teda oma väidete kohaselt ähvardab tagakiusamine. Isik ei pea reisimise võimaluse eesmärgil passi saamiseks seadma ohtu enda elu või tervist. Kuna YYY saatkonna kaudu Eestis ja posti teel pole kaebajal võimalik reisidokumenti saada ja eespool toodud põhjusel ei saa ta minna ka YYY passi taotlema, on kaebaja ITDS § 27 lg 1 tähenduses piisavalt tõendanud, et tal ei ole võimalik saada välisriigi reisidokumenti.
15.Kaebus tuleb rahuldada ja PPA-le tuleb teha ettekirjutus vaadata kaebaja välismaalase passi väljastamise taotlus uuesti läbi, lähtudes kohtuotsuses tuvastatud asjaoludest, et kaebaja on täitnud ITDS § 27 lõigetes 1 ja 3 sätestatud tingimused. Kuna taotluse lahendamiseks võib olla vajalik ka kontrollida muude, PPA keelduvas kirjas ja kohtumenetluses käsitlemata tingimuste täidetust, ei saa ringkonnakohus teha PPA-le definitiivset ettekirjutust väljastada välismaalase pass. Pass peab kehtima vähemalt seniajani kui kaebaja rahvusvahelise kaitse kohta on tehtud lõplik otsus. Kui rahvusvahelise kaitse taotlus jääb rahuldamata, on siduvalt tuvastatud, et isikul ei ole takistusi minna YYY, ja tema välismaalase passi saab seejärel kehtetuks tunnistada.
16.Apellatsioonkaebus tuleb eeltoodu tõttu rahuldada.
17.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja tasus kaebuse esitamisel riigilõivu 15 eurot ja apellatsioonkaebuse esitamisel 20 eurot. Riigilõiv 35 eurot tuleb PPA-lt kaebaja kasuks välja mõista. Rohkem andmeid menetluskulude kandmise kohta ei ole.
18.Asja menetlus on kuulutatud kinniseks, et tagada rahvusvahelise kaitse menetlusega seotud andmete konfidentsiaalsus. Ringkonnakohus peab siiski vajalikuks avaldada käesoleva otsuse põhjendav osa selliselt, et konfidentsiaalsus ei satu ohtu (HKMS § 175 lg 5). Avaldatavast tekstist tuleb jätta välja viited päritoluriigile ning lauseosa „s.o XXX“.
(allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.