Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Oliver Kask ja Virgo Saarmets
Määruse tegemise aeg ja koht
27. aprill 2021, Tallinn
Haldusasja number
3-21-472
Haldusasi
XX kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 12.02.2021 otsuse nr 15.5-4/20-2 tühistamiseks ja vastustaja kohustamiseks vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi
Menetlusosalised
Kaebaja – XX, volitatud esindaja Reimo Mets Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Mirja Sarap
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 19. märtsi 2021. a määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Rahuldada XX määruskaebus osaliselt.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 19. märtsi 2021. a määruse haldusasjas nr 3-21-472 resolutsiooni punkt 1 ja saata asi menetlusse võtmise otsustamiseks Tallinna Halduskohtule. Jätta muus osas määruskaebus rahuldamata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3). Esialgset õiguskaitset puudutavas osas ei saa määruse peale edasi kaevata (HKMS § 252 lg 7).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) jättis 29.01.2021 otsusega nr 2021/709/169 rahuldamata XX pikaajalise viisa taotluse. Otsuse põhjenduste kohaselt ei vasta väidetav reisieesmärk tegelikule eesmärgile ning on põhjendatud alus kahelda esitatud täiendavate dokumentide ehtsuses või nende sisu õigsuses, taotleja avalduste usaldusväärsuses või tema kavatsuses lahkuda Eestist enne pikaajalise viisa kehtivusaja lõppu.
2.XX esitas välismaalaste seaduse (VMS) § 1001 lg-t 11 järgides PPA-le 09.02.2021 avalduse otsuse uuesti läbivaatamiseks, mille PPA jättis 12.02.2021 otsusega nr 15.5-4/20-2 rahuldamata.
3.XX esitas 05.03.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA 12.02.2021 otsuse nr 15.54/20-2 tühistamiseks ning vastustaja kohustamiseks vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi. Kaebaja palus peatada haldusasja menetlus kuni põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-20-10 tehtava lahendini. Kaebaja viibib Eesti Vabariigi territooriumil tähtajalise viisa alusel alates 05.03.2020, viisat on korduvalt pikendatud ning viimane pikendus kehtib kuni 21.03.2021. Kaebajale on korduvalt väljastatud D-viisa pikendusi, kuna tal on olnud töökoht Eestis. PPA 12.02.2021 otsuses on viide VMS § 10010 lg-le 1, mille kohaselt on õigus esitada otsusele kaebus Siseministeeriumile. Kaebaja sellega ei nõustu ja esitab kaebuse otse halduskohtule, sest selline nõue on vastuolus põhiseadusega. Riigikohtu menetluses on põhiseaduslikkuse järelevalve asi nr 5-20-10 sama paragrahvi osas, mis puudutab kaebaja õiguste rikkumist. Kaebaja soovib jääda elama Eestisse, ta on soetanud siin kinnisvara 25.02.2021 tehingu alusel ja esitanud ka 26.02.2021 elamisloa taotluse. Kuna taotluse läbi vaatamiseks on aega kaks kuud, on ilmne, et seda ei jõuta enne viisa lõppemist läbi vaadata ja kaebaja peab riigist lahkuma. Kaebaja viisa kehtib kuni 21.03.2021, kuid kaebajal on hetkel kehtiv tööleping, mis on sõlmitud 25.01.2021 Y OÜ-ga ning lühiajaline töötamine on registreeritud. Kui kaebaja peab Eestist lahkuma, siis kaotab ta ka töökoha, kuna distantsilt ei ole töö tegemine võimalik. Viisa lõppemise ja selle mitte pikendamisega tekib kaebajale oluline materiaalne kahju nii võimaliku kolimise, töökoha kaotuse kui ka sissetulekust ilmajäämisega. Kuna kaebajale tuli üllatusena, et tema viisat ei pikendata, esitas ta elamisloa taotluse lootuses, et see annab ja tagab talle riigis viibimiseks õigusliku aluse. Koos kaebusega esitati esialgse õiguskaitse taotlus nõudega kohustada vastustajat andma kaebajale tähtajaline elamisluba Eesti Vabariigis kuni haldusasjas tehtava kohtuotsuse jõustumiseni või PPA poolt kaebaja elamisloa taotluse osas uue otsuse tegemiseni. Alternatiivselt palus kaebaja rakendada muud kohtu poolt õiglaseks peetavat esialgse õiguskaitse meedet kaebaja õiguste tagamiseks. Kaebaja Eestist lahkumine on rahaliselt kulukas, riivab tema perekonnaelu, tekitab probleeme ja asjaajamist ning tarbetut muretsemist, stressi ja emotsionaalset pingestatust. Kaebajal on ülekaalukas esialgse õiguskaitse vajadus.
PPA palus jätta kaebuse menetlusse võtmata ja esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata.
Viisamenetlustes kehtib kaheastmeline vaidemenetlus. Viisamenetluses tehtud otsusega rahulolematu isik saab esitada vaidlustamise avalduse otsuse teinud haldusorganile (VMS § 1005 lg-d 1 ja 2), s.o alustada I astme vaidemenetlust. Seejärel, kui I aste jätab avalduse rahuldamata, on isikul õigus pöörduda avaldusega otsuse teinud haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet teostava haldusorgani poole (VMS § 10014 lg-d 1 ja 2), s.o alustada II astme vaidemenetlust Siseministeeriumis. Viisa andmisest keeldumine ja selle vaidemenetlus ei ole mingil määral seotud elamisloa taotluse menetlusega. Esialgse õiguskaitse taotlus peab lähtuma põhivaidlusest, st see peab teenima sama eesmärki. Kaebajal ei saanud viibimisaja pikendamise ning elamisloa taotluse esitamisega tekkida õiguspärast ootust nimetatud taotluste kohta positiivse otsuse saamiseks.
5.Tallinna Halduskohus tagastas 19.03.2021 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 ja lg 2 p 1 alusel (p 1), jättis rahuldamata taotluse haldusasja menetluse peatamiseks (p 2) ning jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (p 3). 2(5)
3-21-472 Viisamenetluses tehtud otsuse peale saab esitada vaidlustamise avalduse otsuse teinud haldusorganile (VMS § 1005 lg-d 1 ja 2), s.o alustada I astme vaidemenetlust. Seejärel, kui I aste jätab avalduse rahuldamata, on isikul õigus pöörduda avaldusega otsuse teinud haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet teostava haldusorgani poole (VMS § 10014 lg-d 1 ja 2), s.o alustada II astme vaidemenetlust Siseministeeriumis. Praegusel juhul on kaebus esitatud PPA 12.02.2021 otsuse nr 15.5-4/20-2 peale, mis on I astme vaideotsus. Vaidlustatud otsuses on viide, et otsuse peale võib esitada vormikohase avalduse Siseministeeriumile 30 päeva jooksul otsuse teatavaks tegemise päevast arvates. Seega ei näe seadus pärast I astme vaidemenetluse läbimist ette võimalust esitada haldusorgani otsuse peale kaebus halduskohtule. Eeltoodu alusel ei ole kaebajal tekkinud kaebeõigust PPA 12.02.2021 otsuse nr 15.5-4/20-2 vaidlustamiseks halduskohtus ning kohtul puudub pädevus sellist kaebust sisuliselt läbi vaadata. Esialgse õiguskaitse taotlus peab lähtuma põhivaidlusest (kaebuse esemest) ning teenima kaebuse eesmärki (HKMS § 251 lg 1). Kaebuse esemeks on PPA 12.02.2021 otsus nr 15.54/20-2, millega jäeti rahuldamata kaebaja viisataotlus nr 2021/709/169. Isegi juhul, kui kohus saaks kaebuse menetlusse võtta, ei oleks esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamine põhjendatud, kuna kaebaja ei taotle esialgset õiguskaitset kaebuse eseme suhtes. Kaebuse esemeks ei ole elamisloa taotlemisega seonduvad asjaolud. Viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamine ja elamisloa taotluse menetlus on eraldiseisvad menetlused. Kuna pooleliolevas elamisloa taotluse menetluses ei ole veel tehtud otsustust, mida kaebaja saaks halduskohtus vaidlustada, siis ei ole praeguse haldusasja raames põhjendatud ega lubatav taotleda esialgse õiguskaitse korras kaebajale elamisloa andmist. Kaebaja õigused ei jää ka pärast viisa kehtivuse lõppemist (22.03.2021) kaitseta ega too kaebajale kaasa pöördumatuid tagajärgi, kuna enne isiku väljasaatmist tuleb ebaseaduslikult riigis viibivale isikule koostada lahkumisettekirjutus (väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (VSS) § 7). VSS § 72 kohaselt on PPA-l võimalik isikule koostada nii vabatahtliku täitmistähtajaga lahkumisettekirjutus ning sõltuvalt kõigist isikuga seotud asjaoludest kogumis vajadusel ka koheselt sundtäidetav lahkumisettekirjutus. Vabatahtliku lahkumisettekirjutuse korral on võimalik isikul taotleda mõjuvatel põhjustel (VSS § 72 lg 5) täitmistähtaja pikendamist ning vajadusel saab kaebaja taotleda ka kohtult esialgse õiguskaitse korras lahkumisettekirjutuse täitmise peatamist. Kohus ei pea põhjendatuks kohaldada ka muud esialgse õiguskaitse abinõu omal algatusel, kuna kohtule ei ole teada põhjused, mille tõttu kaebaja õigused võiksid saada esialgset õiguskaitset kohaldamata pöördumatult kahjustatud.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.XX palub 19.03.2021 määruskaebuses halduskohtu määrus tühistada ja teha uus määrus, millega kohustada vastustajat esialgse õiguskaitse korras väljastama kaebajale elamisluba kuni praeguses asjas tehtava kohtuotsuse jõustumiseni. Kaebaja Eestist lahkumisega kaasneb põhjendamatu kulu. Seda ka põhjusel, et kaebaja peab lahkuma kogu Schengeni territooriumilt ja ta ei saa Eestisse naasta enne aasta möödumist, kuna riigis viibimise aeg 180 päeva on ületatud. Kohtu seisukoht, et kaebaja pole läbinud kaheetapilist menetlust, on asjakohatu, kuna ka selle läbimisel oleks tulemus sama – kaebajal ei oleks õigust pöörduda kohtusse. Kui kaebus ei allu halduskohtule, oleks kohus pidanud selle edastama vaidemenetluse läbimiseks Siseministeeriumile, mitte tagastama. Kaebaja riigist lahkumine toob kaasa perekonnaelu riive.
PPA palub 05.04.2021 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata.
3(5)
3-21-472 Kaebaja õigused ei jää pärast viisa kehtivuse lõppemist (22.03.2021) kaitseta ega too talle kaasa pöördumatuid tagajärgi. Kui PPA saadab isiku Eesti Vabariigist välja, tuleb talle koostada lahkumisettekirjutus (VSS § 7). Lahkumisettekirjutust on võimalik kohtus vaidlustada ja taotleda vajadusel ka esialgset õiguskaitset. Seadus ei näe pärast I astme vaidemenetluse läbimist ette kaebuse esitamise võimalust halduskohtule. Seega tuli kaebus HKMS § 121 lg 1 p 1 ja lg 2 p 1 alusel tagastada. Kohus on põhjalikult selgitanud, et isegi juhul, kui kohus saaks kaebuse menetlusse võtta, ei oleks esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamine põhjendatud, sest kaebaja ei taotle esialgset õiguskaitset kaebuse eseme suhtes. Arusaamatu on kaebaja viide perekonnaelu riivele. Kaebaja on kinnitanud, et ta on vallaline ning tema ema, isa, vend ja õde elavad päritoluriigis Tuneesias. Kohtul ei ole kohustust edastada kaebaja kaebust vaidemenetluse läbiviimiseks Siseministeeriumile. Lisaks on kaebaja esitanud 19.03.2021 vaide Siseministeeriumile, mis tagastati. Kaebaja esindaja teatel lahkus kaebaja 21.03.2021 Eestist.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Halduskohus tagastas 19.03.2021 määruse resolutsiooni p-ga 1 kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel, kuna vaidluse lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses, ning HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel, sest kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus.
9.HKMS § 121 lg 1 p-le 1 tuginedes selgitas halduskohus, et PPA 12.02.2021 otsuse nr 15.54/20-2 vaidlustamiseks on VMS-s sätestatud erikord, mistõttu ei ole otsuse peale võimalik esitada kaebust halduskohtule.
10.Seadusandja on loonud viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamiseks VMS §-des 1001–10019 kaheastmelise haldusesisese vaidlustusmenetluse, mille raames saab välismaalane PPA otsust vaidlustada esmalt avalduse esitamisega PPA-le (VMS § 1001 lg 11 ja § 1005 lg 2) ning avalduse rahuldamata jätmise korral esitada avalduse otsuse teistkordseks läbivaatamiseks Siseministeeriumile (VMS § 10010 lg 1 ja § 10013 lg 2). VMS § 10018 järgi ei saa Siseministeeriumile esitatud avalduse alusel tehtud otsuse peale esitada uut avaldust ega kaebust halduskohtule. Seega ei ole kehtiva õiguse järgi PPA 12.02.2021 otsust nr 15.5-4/20-2 võimalik halduskohtus vaidlustada.
11.HKMS § 4 lg 1 kohaselt on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium selgitas 20.04.2021 otsuse nr 5-20-10 p-s 28, et VMS § 10018 ei ole kohtute vahel pädevust jaotav norm, sest selle eesmärk ei ole reserveerida vaidluste lahendamist muu-liigilisse kohtumenetlusse. Tegu on isiku kaebeõiguse piiranguga. Seega ei saanud halduskohus praegusel juhul kaebust tagastada HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel.
12.HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel võib kohus kaebuse tagastada, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus. Tegu on diskretsioonilise alusega, mis võimaldab kaebuse tagastada üksnes juhul, kui kaebeõiguse puudumine on selge ilma kahtlusteta (nt Riigikohtu halduskolleegiumi 04.10.2017 määrus nr 3-17-505, p 8; 08.06.2016 määrus nr 3-3-1-12-16, p 8). Kaebuse tagastamine sellel alusel on kohaldatav õiguslikult selges olukorras. Kui olukord pole ilmselge, tuleb kaebeõigust kontrollida otsust tehes ning jätta kaebus kaebeõiguse puudumise korral rahuldamata (vt Riigikohtu 25.04.2019 määrus nr 3-18-913, p 9 ja seal viidatud lahendid). Võttes arvesse asjaolu, et Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tunnistas 20.04.2021 otsusega nr 5-20-10 VMS § 10010 lg 1, § 10013 lg 2 ja § 10018 4(5)
3-21-472 põhiseadusevastaseks ja kehtetuks osas, milles need välistavad viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise vaidlustamiseks kaebuse esitamise halduskohtule, ei ole ringkonnakohtu hinnangul praegusel juhul kaebeõiguse puudumine ilmselge. Seetõttu tuleb halduskohtu 19.03.2021 määruse resolutsiooni p 1 tühistada ning saata asi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Ringkonnakohtu seisukohta toetab järgnev.
13.VMS §-des 1001–10019 ette nähtud kaheastmeline vaidlustusmenetlus ei ole kohustuslik kohtueelne menetlus, mille läbimine on VMS § 10018 kohaldamise eelduseks. Kohtueelse menetluse kohustuslikkus ja seeläbi kohtusse pöördumise piirangu kehtestamine peab õigusaktidest selgelt nähtuma (nt Riigikohtu halduskolleegiumi 15.10.2002 määrus nr 3-3-163-02, p 10). Viidatud sätetest nähtuvalt on tegemist mitte kohustusliku kohtueelse menetluse, vaid kohtumenetlust asendava menetlusega (vt viidatud lahendi nr 5-20-10 p 32).
14.Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on ülalviidatud lahendis (p 60) viidanud Euroopa Kohtu otsusele asjas C-403/16: Soufiane El Hassani, kus kohus on leidnud, et Euroopa Liidu (EL) viisaeeskirja art 32 lõiget 3 koosmõjus EL põhiõiguste harta art-ga 47 tuleb tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriike ette nägema viisa andmisest keeldumise otsuste vaidlustamise menetluse, mille üksikasjalikud eeskirjad tuleb liikmesriigil menetlusautonoomiat rakendades kehtestada, järgides võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid. Seejuures tähendavad võrdväärsuse ja tõhususe nõuded liikmesriikide üldist kohustust tagada isikutele liidu õigusest tulenevate õiguste kohtulik kaitse (p-d 26–30 ja 42).
15.Praeguse kaebuse esemeks on PPA otsus, millega jäeti rahuldamata kaebaja viisa andmisest keeldumise otsuse peale esitatud avaldus. Seetõttu ei saa asjas nr 5-20-10 tehtud järeldusi automaatselt laiendada praegusele asjale (lahendi nr 5-20-10 p 63). Asja menetlusse võtmise otsustamisel tuleb halduskohtul kaebeõiguse kaalumisel hinnata, kas kaebajal on kohtulikult kaitstav subjektiivne õigus viisa saamiseks ning kas viisa andmisest keeldumisega seda õigust rikutakse (vrdl lahendi nr 5-20-10 p-d 47 ja 48), arvestades ka praeguse määruse p-s 14 viidatut. Kaebeõiguse jaatamise korral on halduskohtul võimalik esitada Riigikohtule taotlus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks nende VMS normide suhtes, mis seda kaebeõigust piiravad.
16.Vaidlustatud määruse resolutsiooni p-ga 3 jättis halduskohus rahuldamata kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse. Õige on halduskohtu seisukoht, et HKMS § 251 lg-st 1 tulenevalt ei saa esialgset õiguskaitset rakendada haldusakti suhtes, mis ei ole põhivaidluse esemeks. Kaebaja on vaidlustanud PPA otsuse, millega jäeti rahuldamata viisa andmisest keeldumise otsuse peale esitatud avaldus. Kaebaja on aga alternatiivselt palunud rakendada muud kohtu poolt õiglaseks peetavat esialgse õiguskaitse meedet kaebaja õiguste tagamiseks. Kaebajal on õigus taotleda halduskohtult esialgset õiguskaitset Eestisse jäämiseks vaidluse lahendamise ajaks (HKMS § 249 lg 1). Esialgset õiguskaitset oleks olnud võimalik kohaldada, keelates vastustajal kaebaja Eesti Vabariigist väljasaatmise vaidluse lahendamise ajaks. Kuna kaebaja esindaja on 23.03.2021 ringkonnakohtule teatanud, et kaebaja on Eestist vabatahtlikult lahkunud, on esialgse õiguskaitse vajadus praeguseks ajaks ära langenud ja taotluse rahuldamiseks ei ole alust.
17.Eelneva põhjal rahuldab ringkonnakohus XX määruskaebuse osaliselt. Ringkonnakohus tühistab halduskohtu 19.03.2021 määruse resolutsiooni punkti 1 ja saadab asja menetlusse võtmise otsustamiseks Tallinna Halduskohtule. Esialgset õiguskaitset puudutavas osas jääb määruskaebus rahuldamata.
(allkirjastatud digitaalselt) 5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.