Oliver Kask (eesistuja), Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
24. aprill 2018, Tallinn
Haldusasja number
3-17-82
Haldusasi
XX kaebus Vabariigi Valitsuse 1. detsembri 2016. a määruse nr 135 „Otepää looduspargi kaitse-eeskiri“ osaliseks tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Menetluse alus ringkonnakohtus
Tallinna Halduskohtu 14. juuni 2017. a otsus Kaebaja – XX Vastustaja – Vabariigi Valitsus, volitatud esindajad Maiu Paloots, Taavi Tatter ja Eleri Laidma Kolmandad isikud – HH ja KK, esindaja XX XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
2.aprillil 2018
Menetlusosalised ja nende esindajad
RESOLUTSIOON
1.Jätta XX apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 14. juuni 2017. a otsus haldusasjas nr 3-17-82 muutmata.
Jätta menetlusosaliste apellatsioonimenetluse menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 24. mail 2018 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Otepää looduspark moodustati ENSV Ministrite Nõukogu 11.07.1957 määrusega nr 242 „Abinõudest looduskaitse organiseerimiseks Eesti NSV-s“ Pühajärve, Väikese Munamäe ja Tedremäe maastikuliste keelualadena ning reorganiseeriti ENSV Ministrite Nõukogu 24.09.1979 määrusega nr 497 „Looduskaitsealade edasise väljaarendamise kohta“ Otepää maastikukaitsealaks. Vabariigi Valitsuse 18.03.1997 määrusega nr 63 „Otepää looduspargi kaitse-eeskirja ja välispiiri kirjelduse kinnitamine“ kehtestati Otepää looduspargi kaitse-eeskiri.
2.XX-le kuulub alates 29.01.2015 1/3 kaasomandist Valga maakonnas Otepää vallas Kääriku külas asuvast Jaasi kinnistust (kinnistusraamatu registriosa 194850), mis koosneb kolmest maatulundusmaa sihtotstarbega katastriüksusest katastritunnustega 63601:001:0151, pindala 4380 m2, 63601:001:0152, pindala 26,34 ha, ning 63601:001:0153, pindala 3,46 ha. Jaasi kinnistu on moodustatud Jaasi A306 tagastamisel. Jaasi kinnistust ca 6,8 ha kuulus eelnimetatud kaitse-eeskirja järgi Otepää looduspargi Pülme sihtkaitsevööndisse ja ülejäänud osa piiranguvööndisse.
3.Otepää looduspark esitati 05.08.2004 Vabariigi Valitsuse korraldusega nr 615 „Euroopa Komisjonile esitatav Natura 2000 võrgustiku alade nimekiri“ Natura 2000 alade võrgustikku loodus- ja linnualana. Nõukogu direktiivist 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (EÜT L 206, 22.07.1992; edaspidi loodusdirektiiv) ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivist 2009/147/EÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta (ELT L 20, 26.01.2010; edaspidi linnudirektiiv) tuleneva kohustuse kohaselt tuleb Eestis kaitsta liike ja elupaigatüüpe ka Euroopa mastaabis.
4.Vabariigi Valitsuse 01.12.2016 määrusega nr 135 „Otepää looduspargi kaitse-eeskiri“ võeti vastu uus Otepää looduspargi kaitse-eeskiri, mille §-ga 21 tunnistati kehtetuks 1997. a kehtestatud kaitse-eeskiri. Kaitse-eeskirja kohaselt kuulub Jaasi kinnistu kogu ulatuses Vanamõisa-Restu piiranguvööndisse, olles Vanamõisa-Restu piiranguvööndi keskel. Kaitse-eeskirja § 14 lg 1 kohaselt on Otepää looduspargi piiranguvööndite üldiseks kaitseeesmärgiks elupaigatüübid: liiva-alade vähetoitelised järved, vähe- kuni kesktoitelised mõõdukalt kareda veega järved, vähe- kuni kesktoitelised kalgiveelised järved, looduslikult rohketoitelised järved, liigirikkad aruniidud lubjavaesel mullal, niiskuslembesed kõrgrohustud, lamminiidud, aas-rebasesaba ja ürt-punanupuga niidud, siirde- ja õõtsiksood, liigirikkad madalsood ning jõed ja ojad. Sama paragrahv lõike 2 kohaselt on piiranguvööndi metsa täiendav kaitse-eesmärk maastikuilme ning metsakoosluse liigilise, struktuurilise ja vanuselise mitmekesisuse säilitamine. Vanamõisa-Restu piiranguvööndi kaitse-eesmärk on ka hästi säilinud pärandkultuurmaastiku elementide – alale iseloomuliku maakasutuse, piirkonnale omase asustusstruktuuri, arhitektuuripärandi ja maastikuilme – säilitamine, looduse mitmekesisuse, kaitsealuste liikide ja elupaikade kaitse ning kaitsealuste üksikobjektide kaitse. Kaitse-eeskirja seletuskirja kohaselt on selles piiranguvööndis väga hästi või suhteliselt hästi säilinud piirkonna hoonete arhitektuur, külastruktuuriga ja avatud külamaastik, mis on nende piirkondade maastikuliseks väärtuseks ning mida soovitakse säilitada; selle piiranguvööndite grupi (v.a Neitsijärve ja Otepää piiranguvöönd) aluseks on 2009. a Nele Nuti koostatud töö „Otepää looduspargi maastikuline tsoneering“. Alade iseloomuliku maakasutuse all peetakse silmas, et Otepää looduspargis säiliks üldine maa kõlvikuline jaotus (lagealad hoitakse lagedana jne). Maastik on tervik, mille looduslikke ja kultuurilisi osi tuleb vaadelda koos; pärandmaastikuks peetakse mingi piirkonna jaoks iseloomulikku maastikku, mis on tekkinud inimese ja looduse kaua kestnud ühistegevusel; pärandkultuurmaastik on keskkond, mille on
2(12)
3-17-82 ühiselt kujundanud elutu ja elusloodus, hõlmates pärandkooslusi, kultuuripärandit ning pärimuskultuuri. Kaitse-eeskirja § 17 lg 2 p 1 kohaselt on kaitseala valitseja nõusolekul lubatud mh VanamõisaRestu piiranguvööndis ehitiste püstitamine, kusjuures põlisel metsamaal ja poollooduslikul kooslusel üksnes algsetel taluõuekohtadel.
5.XX esitas 11.01.2017 Tartu Halduskohtule kaebuse Vabariigi Valitsuse 01.12.2016 määruse nr 135 „Otepää looduspargi kaitse-eeskiri“ tühistamise nõudes Otepää vallas Kääriku külas asuva Jaasi talu osas. Kaebus anti menetlemiseks üle Tallinna Halduskohtule. Sellise kaitserežiimi järgi puudub vajadus. Kaitserežiim piirab ebaproportsionaalselt kaebaja omandiõigust. Maastik, mida kaitsealaga soovitakse kaitsta, on ammu hävinud. Jaasi kinnistul ja naabruskonnas puuduvad kaitstavad liigid ning nende elupaigad. Pärandkultuurmaastik Pülme järve piirkonnas ja Jaasi kinnistul on hävinud ning asendunud uue asustussüsteemiga ja uueilmelise maastikuga. Alates 18.03.1997 kuni 18.12.2016 kehtinud kaitserežiimi eesmärgiks oli metsade bioloogilise mitmekesisuse kaitse, kuid uue kaitse-eeskirja seletuskirja kohaselt oli 18.03.1997 sihtkaitsevööndi moodustamine tingitud peamiselt Pülme järve kaitsest. Kaitserežiim on olnud ebavajalik. Jaasi talu puhul ei ole tegemist aastasadade jooksul Otepää kõrgustiku liigendatud reljeefiga maastikul looduse ja inimtegevuse koosmõjus kujunenud unikaalse pärandmaastikuga. Tegemist on alles 1935. a tekkinud asundustalude kogumiga, millel traditsioonilisi hoonetekomplekse ei jõutud täielikult välja ehitada enne maa õigusvastaselt võõrandamist. Jaasi talu on moodustatud koos nelja külgneva taluga Sangaste mõisa maadest 1935. a. Tollal olemas olnud maastik on tänapäevaks olematuks muutunud. Kuna Pülme karjamõisa jagamisel jäid selle hooned ja õueala Jaasi A306 naabertalu, A304 maadele, siis „põline taluõu“, millele hooneid ehitada, Jaasi talul puudub. Rehe asukohas ei ole mõistlik uusi hooneid ehitada, sest see asub maantee sanitaarkaitsevööndis. Alal on uue asustusstruktuuri loonud 1975. a paiku omavoliliselt püstitatud ja alles 1985. a legaliseeritud suvilakooperatiiv, mille maakasutust suurendati sihtkaitsevööndi metsamaa arvelt kaitseala valitseja nõusolekul pärast Pülme sihtkaitsevööndi kaitserežiimi kehtestamist 1997. a. Kaebajal on õigustatud ootus, et ka temal lubataks rajada väiksepindalalisi krunte. Uue kaitse-eeskirja eelnõu menetlemisel ei ole maaomanikke ja puudutatud isikuid täies mahus kaasatud. Kaitseala valitseja ei vasta selgitustaotlustele uue kaitse-eeskirja ja tegeliku kaitserežiimi toimimise kohta. Uue kaitse-eeskirja seletuskirja tabeli 3 p-s 84 on kaebaja poolt kokku esitatud 62 ettepanekust käsitletud vaid 28. Ka 1997. a kaitse-eeskirja kehtestamisel ei kaasatud maa tagastamise õigustatud subjekte ning menetlusse jäid maaomanikud kaasamata ka Natura alade nimekirja kehtestamisel. Kaitseala valitseja ei ole täitnud kohustust tagada tagastamisele kuuluva õigusvastaselt võõrandatud vara säilimine tagastataval maal asuva metsa mittemajandamise ning selles suvilaomanike poolt teostatud raietegevuse vaikival heakskiitmisel. Kaitse-eeskiri on vastuolus Otepää valla üldplaneeringuga. Kaitse-eeskiri keelab ehitamise metsamaal. Otepää Vallavolikogu 01.10.2013 määrusega nr 1-6-14 kehtestatud Otepää valla üldplaneeringus on lubatud kaebajale kuuluval maal ehitada minimaalselt 1 ha suuruse krundi korral ka metsamaal. Kaitseala valitseja ei ole selgitanud, kuidas kaitseb loodust ja maastikke 1 ha elamumaaüksus paremini kui sama summaarse pindalaga 0,2 ha elamumaaüksus ja 0,8 ha maatulundusmaaüksus. 3(12)
3-17-82
Vabariigi Valitsus palus jätta kaebuse rahuldamata.
Kolmandad isikud palusid kaebuse rahuldada ja toetasid kaebaja väiteid.
8.Tallinna Halduskohtu 14.06.2017 otsusega jäeti kaebus rahuldamata ja menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. Kaebajat ei teavitatud kaitse-eeskirja kehtestamise menetluse algusest, sest ta ei olnud sel ajal kantud veel kinnistusraamatusse Jaasi kinnistu omanikuna. Keskkonnaamet teatas menetluse alustamisest Otepää vallale ning kaebajal oli võimalik menetluses osaleda, sest ta sai avaliku väljapaneku käigus esitada oma ettepanekuid. Kaebajat ei jäetud kaitse-eeskirja kehtestamisest LKS § 112 lg-s 1 sätestatud tähtaja jooksul teavitamata. Keskkonnaamet vastas kaebaja 14.01.2015 ettepanekutele ja vastuväidetele 18.02.2015 kirjaga nr PVV 15-10/14/25230-135. Kirja lõpus on Keskkonnaamet selgitanud, et kirjas käsitleti ettepanekuid, mis puudutasid kaitse-eeskirja eelnõud; kirjas ei ole käsitletud märkusi, mis puudutasid kaitse-eeskirja seletuskirja; kui kaitse-eeskirja eelnõu on avalikul koosolekul läbi arutatud, viiakse ka asjakohased muutused seletuskirja sisse. Keskkonnaameti 02.04.2015 kirjas nr PVV 15-10/14/25230-153 on käsitletud kaebaja ettepanekuid ja vastuväiteid, mis puudutasid kaitse-eeskirja seletuskirja. Kirjades on vastatud kaebaja kõigile ettepanekutele. Osa kaebaja ettepanekutest olid korduvad, mida on Keskkonnaamet oma kirjades ka selgitanud. LKS § 9 lg 8 ei näe ette sisulise põhjendamise kohustust arvestamata jäetud ettepanekute ja vastuväidete puhul (Riigikohtu üldkogu 31.05.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, p 26). Kaebaja 22.01.2016 kahele e-kirjale on Keskkonnaamet vastanud 23.02.2016 kirjaga nr 712/16/1176-2; kaebaja 01.03.1016 ja 23.03.2016 e-kirjadele on Keskkonnaamet vastanud 31.03.2016 kirjaga nr 7-12/16/1176-5; kaebaja 01.04.2016 e-kirjale on Keskkonnaamet vastanud 02.05.2016 kirjaga nr 7-12/16/1176-7 ning kaebaja 05.05.2016 e-kirjale (02.06.2016 kirjaga nr 7-12/16/1176-9. Seega on vastatud ka kõigile kaebaja märgukirjadele ja selgitustaotlustele. Asjassepuutumatud on kaebaja väited seoses 1997. a kaitse-eeskirjaga ja Natura alade nimekirjaga. Loodusobjekti LKS alusel kaitse alla võtmise eeldus on selle ohustatus, haruldus, tüüpilisus, teaduslik, ajaloolis-kultuuriline või esteetiline väärtus või rahvusvahelisest lepingust tulenev kohustus (LKS § 7 lg 1). Kaitse-eeskirja §-s 4 on viidatud haldusakti põhjendustena kaitseeeskirja seletuskirjale. Menetluse käigus on läbi viidud LKS § 8 lg 3 kohased eksperthinnangud. Vastustaja on hinnanud kaitse-eeskirja seletuskirjas maastikku kui tervikut (LKS § 28 lg 1), et otsustada, kas kaitstav pärandkultuurmaastik on jätkuvalt säilinud. N. Nuti töös on toodud välja maastiku eripära ja väärtused alade kaupa, sh Restu-Mäeküla-Risttee ala, mille kõige suurem väärtus on säilinud asustusmuster; alal on viimase saja aasta jooksul toimunud pidevalt muutused; kõige paremini on säilinud vanad talukohad, hoonestus on suures osas uuenenud ja vanad teed kinni kasvanud; kõige harilikum asulavorm on hajaküla ja üksikud väikeõued. N. Nuti töös tehakse ettepanek säilitada asustusmuster, talude asukohad ja teede paiknemine; hoonete juures tuleks väärtustada säilinud ajaloolist substantsi, eelkõige õuede planeeringut. EL ja UT koostatud eksperthinnangus märgitakse Vanamõisa-Restu piiranguvööndi osas, et sellesse vööndisse on ühendatud N. Nuti eristatud Märdi, Restu-Mäeküla-Risttee ja Arula sihtkaitsealad, mis kõik üksteisega külgnevad ning mille väärtused on samad.
4(12)
3-17-82 Vastustaja väidet, et maastikuilme, avatuse ja vaatelisuse ning algsele külastruktuurile omase hoonestuse rajamise tagamiseks on vajalik Jaasi kinnistu jätmine kaitseala koosseisu, kinnitavad asjas esitatud tõendid. Haldusakti otstarbekust kohus ei hinda. N. Nuti töö ei ole vananenud. Kaebaja ei ole näidanud, et selle töö valmimise ja kaitse-eeskirja kehtestamise vahel oleks toimunud olulised muutused. Kuna Jaasi kinnistule jäi vana rehe, on ekslik kaebaja väide, et sel kinnistul puudub maastik, mille kaitseks on kaitseala loodud. Ehitamine kaebaja kinnistul ei ole välistatud. Küll aga tuleb ehitamisel järgida, et kavandatav hoonestus arvestaks kaitstava maastiku olemust ja eripära ning hoone(d) paigutataks maastikul sobivaimale kohale. Kaitse-eeskiri ei ole piiranguvööndis ehitustegevust puudutavas osas vastuolus Otepää valla üldplaneeringuga. Vastustaja on õigesti märkinud, et LKS-st (vt § 14, § 31 lg 2) ja üldplaneeringust tuleneb, et kaitsealas ehitamisel tuleb lähtuda tegevuse kavandamisel uuest kaitse-eeskirjast. Vastustaja on möönnud, et möödunud kümnendil on Otepää looduspargi kaitseväärtusi ohustatud ja kahjustatud kohatute arenduste või planeeringutega. Sellest ei saa tuletada kaebajale õiguspärast ootust väikeste ehituskruntide loomiseks ja ebaõige halduspraktika jätkamiseks. Vastustaja on kohaselt viidanud Riigikohtu lahendile nr 3-3-1-53-04. Sihtkaitsevööndi olemasoluga metsamaal kaebajale tekitatud kahju ei oma praeguse asja lahendamisel tähtsust, sest kaebaja ei ole esitanud hüvitamisnõuet. Väited kaitseala kahjulist mõjust metsale ei oma seetõttu tähtsust. Kaebaja väited, et kaitseala valitseja keeldub kaitseala kaitserežiimi mõju uurimisest kohaliku omavalitsuse arengule ning keeldub peaaegu 20 aastat kehtinud kaitserežiimi tegelike tulemuste auditeerimisest, ei seondu kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumisega.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
9.XX apellatsioonkaebuses palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu 14.06.2017 otsus ja uue otsusega kaebus rahuldada. Kaebaja ei ole esitanud väiteid teiste isikute õiguste kaitseks, sest kõik väited puudutavad ka teda kui Jaasi kinnistu omanikku. Kui Keskkonnaametil oleks olnud soov, oleks ta saanud välja selgitada maa tagastamise õigustatud subjektid ja neid kaitse-eeskirja menetlemisest teavitada. Kaebaja ettepanekutele ja seisukohtadele ei ole haldusmenetluse käigus vastatud. Ekslik on halduskohtu seisukoht, et kaebaja ettepanekutele ei tulnud menetluse käigus sisuliselt vastata. Hea halduse tava ja haldusorgani põhjendamiskohustus nõuavad sellist vastamist. Kaitseeeskiri on faktiliselt põhjendamata. LKS § 7 kohaselt on loodusobjekti kaitse alla võtmise eelduseks selle ohustatus, haruldus, tüüpilisus, teaduslik, ajaloolis-kultuuriline või esteetiline väärtus või rahvusvahelisest lepingust tulenev kohustus. Seejuures oleks tulnud märkida, milline LKS §-s 7 nimetatud alternatiividest konkreetsel juhul piiranguvööndi kaitse alla võtmise tingis koos asjakohaste selgitustega faktiliste asjaolude kohta. Puuduvad viited dokumentidele, millest nähtub, milliste külatüüpide kaitseks piiranguvöönd kehtestatakse ja miks on piiranguvööndi piirid valitud just selliselt. Selgitada tulnuks ka kaitserežiimi valikut. Ratsionaalsed argumendid Jaasi maade Otepää loodusparki kuulumiseks puuduvad. Asja
5(12)
3-17-82 materjalidest ei nähtu, et kaitseala valitseja oleks kaitse-eeskirja menetluses kaebaja seisukohti kaalunud ning nende arvestamata jätmist põhjendanud. Sihtkaitsevööndi kaitserežiimist loobumisel ei tulnud Jaasi kinnistut arvata piiranguvööndisse. Sihtkaitsevööndi ja piiranguvööndi kaitse-eesmärgid on erinevad. Külatüüp ei ole kaitsealune liik ega elupaik, mille kaitsmise kohustus oleks riigil rahvusvahelistest lepingutest tulenevalt. Alal ei ole kunagi kehtinud piiranguvööndi režiimi. Jaasi kinnistul puuduvad hästi säilinud pärandkultuurmaastiku elemendid, mida oleks vajalik piiranguvööndi kaitserežiimiga kaitsta. Halduskohtu viidatud pärandkultuuriobjekte Jaasi kinnistul ei paikne. Maade erastamise protsessis on vastustaja kinnitanud nii väikeste kruntidega asustusmustri sobivust ja kaitseala kaitse-eesmärgi saavutamise mittetakistamist kui ka kaitstavate väärtuste puudumist. N. Nuti töö ei ole sõltumatu ekspertiis, vaid tellitud Keskkonnaameti poolt. Tööle lisatud kaardikihtidelt nähtub, et Jaasi kinnistu ei kuulu hoiuala ega sihtkaitseala koosseisu ning seal ei paikne objekte. Keskkonnaameti hinnangul puudub kinnistul ka tee, mis looduses eksisteerib ja mille olemasolu kinnitas ka Tartu Ringkonnakohus haldusasjas nr 3-13-2303. N. Nuti töös tehakse ettepanek säilitada asustusmuster, talude asukohad ja teede paiknemine; hoonete juures tuleks väärtustada säilinud ajaloolist substantsi, eelkõige õuede planeeringut. 1935. aastal moodustatud Jaasi talu ja ka naabertalude maale 1970. aastate keskel rajatud suvilad ei ole ehitatud endistele taluõuedele. Tekkinud on uus asustusstruktuur. Ka N. Nuti töös leitakse, et uusi hoonekomplekse võib ehitada kunagisele talukohale või olemasoleva ning aegade jooksul välja kujunenud struktuuriga kooskõlas valitud uutele kohtadele. Tõendid ei kinnita Jaasi kinnistu kaitseala koosseisu jätmise vajadust, vaid vastupidi, N. Nuti töö kaardikihtidest nähtub vajadus ala kaitseala koosseisust välja jätta. Suvilatega kujundatud uut asustusstruktuuri töö ei käsitle. EL ja UT töö p-s 2.3.18 ei ole Pülme sihtkaitsevööndi kaitserežiimi lõpetamisel Jaasi kinnistu osas selle asemel piiranguvööndi kaitserežiimi kehtestamist kaalutud ega põhjendatud. N. Nuti töö valmis 8 aastat enne kaitse-eeskirja kehtestamist. Selle ajaga on metsastumise tagajärjel paljud alad maastikuilmeliselt ja asustuse poolest oluliselt muutunud. N. Nuti tööd ei saa pidada LKS § 8 lõike 3 kohaseks ekspertiisiks, sest juurde ei ole võetud selle kaardimaterjali. Kaardikihtidest selgub, et Jaasi kinnistu (Jaasi A306) maad ei kuulu hoiuala ega sihtkaitseala koosseisu ning alal puudub nii 1930. a kui ka 2000. a talude struktuur. 1935. a taluplaanil oleva rehe asukohta on soovi korral võimalik kaitsta üksikobjektina. Halduskohus leidis ekslikult, et vastuolu valla üldplaneeringu ja kaitse-eeskirja vahel puudub. Kaitse-eeskirja kohaselt on ehitamine välistatud väljaspool algseid taluõuekohti ja põlisel metsamaal. Jaasi kinnistul puudub põline taluõuekoht; ka nõukogude ajal ehitatud suvilad ei ole põlised taluõuekohad ega ole sinna rajatud. Otepää valla üldplaneeringu kaardimaterjali kohaselt on Jaasi kinnistul ehitamine lubatud „tihedamalt asustatud küla“ põhimõttel minimaalselt ühe hektari suuruse krundi puhul nii põlisel kui ka mittepõlisel metsamaal ja vähimagi seoseta põlise taluõuekohaga. Jaasi kinnistu maadel nõukogude ajal kujunenud uut asustusstruktuuri on teede ja taristu paiknemist arvestades võimalik ja otstarbekas tihendada. Kaitse-eeskirjaga kehtestatud piirang hoonestuse tihendamiseks ei ole põhjendatud. Sumbkülas on võrreldes hajakülaga kohalikul omavalitsusel oluliselt odavam ja efektiivsem osutada nt hoolekandeteenuseid. Kaitseala kaitserežiimi mõju uurimine kohalikule omavalitsusele ja kaitserežiimi tulemuste auditeerimise nõue seonduvad kaebaja õiguste rikkumisega.
6(12)
3-17-82 Halduskohus on ekslikult õigustanud kaebuse rahuldamata jätmist sellega, et õiguspärase ootuse põhimõttega ei saa õigustada ebaõige halduspraktika jätkamist. Kaitseala valitseja nõusolekul Väikese Munamäe maastikulise hävitamise juhtum kui ebaõige halduspraktika ei ole antud asjaga seotud, kuna ei puuduta Jaasi kinnistut. Kõik Jaasi kinnistul toimunud asustusstruktuuri kujundavad maaüksuste moodustamised on toimunud kaitseala valitseja nõusolekul ja läbinud kohtuliku kontrolli (nt haldusasjades nr 3-05-326, 3-06-1855, 3-06-1844, 3-10-1009). Arvestada tuli A. Raudla arvamust kaitseala kahjulikust mõjust metsale. Halduskohus on jätnud tähelepanuta, et Otepää vald toetab kaebust. Suvilad on alale ehitatud 1975. a kaitseala valitseja vaikival nõusolekul pärast ala kaitse alla võtmist. Tähtsust ei oma, millise nimetusega kaitseala sel ajal oli. Kaebaja esivanemad on sama maad harinud juba tsaariajal ning kohatu on vastustaja väide, et kaebajale tagastati vaidlusalune maa ajal, mil kaitsealast tulenevad piirangud kehtisid.
10.Vabariigi Valitsus palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata ja nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega. Apellant sai kaitse-eeskirja menetluses esitada vastuväiteid ja ettepanekuid ning neile ka õigeaegselt vastused. Apellandi arvamused ja seisukohad ning Keskkonnaameti vastused apellandi arvamustele sisalduvad kaitse-eeskirja lisaks olevas tabelis 3 (2011.–2015. aastal laekunud maaomanike ettepanekud ja arvamused) p-s 84 (lk 64–70). Apellant ei ole näidanud, millistele ettepanekutele on jäetud vastamata. Kuigi Riigikohtu üldkogu 31.05.2011 otsuse nr 3-3-1-85-10 p-s 26 leiti, et vastamine ei pea olema sisuliselt põhjendatud, on vastustaja seda teinud. Otepää kõrgustikule jäävate alade ajaloolise asustusstruktuuri kujunemine on väga tihedalt olnud seotud Otepää kõrgustiku reljeefi omadustega. Pinna liigestatus on tinginud talude paiknemise üksikute väikeõuedena. Talude vahel on paiknenud vaateliselt avatud põllu- ja rohumaad ning metsatukad. Maastikukaitsega seotud kaitsealade piiranguvööndi üheks kaitseeesmärgiks on tagada piirkonnas piisava hulga põllu- ja rohumaade püsimise ja uushoonestuse kavandamise selliselt, et see ei domineeriks maastiku üle. Eesmärgi saavutamiseks on kaitseeeskirjaga võimalik välistada kõlvikulise struktuuri muutumine soovimatus suunas, samuti seada ehitamisega seotud piiranguid. Kuna Otepää looduspargi ala on suur ja erinevad looduspargi osad ei ole iseloomuliku asustusstruktuuri poolest võrdse väärtusega, on varem ühtne piiranguvöönd jagatud mitmeks erinevaks piiranguvööndiks, kus on kaitse-eeskirja järgi ka erinevad võimalused uusehitiste püstitamiseks. Vanamõisa-Restu piiranguvööndis kaitstakse eelkõige maastikulisi väärtusi (maastikuilme), milleks on Otepää kõrgustikule iseloomulikud reljeefivormid ja metsade, vaheldumine niitude ja järvedega, avatud esteetilised vaated ning haguküla tüüpi asustusstruktuur. Haguküla on külatüüp, kus teestiku põhivõrgust hargnevad lühemad lisateed, suubudes üksikuisse õuedesse, või talud on otseselt pikemate teede kõrvale asetatud. Jaasi kinnistul on Otepää kõrgustikule omane reljeefne maastik (sh järvekallas, metsatukad ja heinamaad). Vanaküla-Restu piiranguvööndiga soovitakse sellist asustusstruktuuri säilitada. Piiranguvööndiga tagatakse ala avatus ja vaatelisus, valdavaks ja domineerivaks jäävad looduliku ilmega maastikud, mitte vastupidi (domineerivad hooned). Maastikuilme avatuse ja 7(12)
3-17-82 vaatelisuse ning algsele külastruktuurile omase hoonestuse rajamise tagamiseks on naaberkinnistute kõrval vajalik ja põhjendatud ka Jaasi kinnistu jätmine kaitseala koosseisu. Ehitamise kavandamiseks on vajalik saada kaitseala valitseja nõusolek ja kaitseala valitseja saab enne tegevuse lubamist või keelamist hinnata, ka kavandatud ehitustegevus tagab maastiku vaatelisuse kaitse ja säilitamise ning looduspargile valdavalt iseloomuliku asustusstruktuuri (haguküla) jätkumise. Otepää looduspargi üheks kaitse alla jätmise eelduseks on looduspargi alal olev maastik, mis kujutab endast ajaloolis-kultuurilist ja esteetilist väärtust ning on üheks looduskaitse alla võtmise eelduseks LKS § 7 lg 1 kohaselt. Ajaloolis-kultuurilise väärtuse kaitse sisaldab endas ka pärandkultuurmaastiku kaitset. Sellest tulenevalt on Otepää looduspargi kaitse-eesmärk eelkõige Otepää kõrgustikul kujunenud pärandmaastike ning selle kõrval ka looduslike elupaikade ja liikide kaitse. Tervikliku kaitse printsiibist lähtuvalt kaitstakse maastiku korral suuremaid piirkondi, mitte ainult konkreetset kinnistut, vältimaks maastikuilmet negatiivselt mõjutavate tegurite ülekandumist naaberaladele. Pinna liigestatus on tinginud talude paiknemise üksikute väikeõuedena. Talude vahel on paiknenud vaateliselt avatud põllu- ja rohumaad ning metsatukad. Kaitse-eeskirja kehtestamisel (sh piiritlemisel ja tsoneerimisel) on seda järgitud ja eeldused (sh ajaloolis-kultuuriline ja esteetiline väärtus), miks on Otepää looduspargi kaitset põhjendatud Vanamõisa-Restu piiranguvööndis (sh ka Jaasi kinnistul) jätkata, on selgelt olemas. N. Nuti töös on peetud selle ala, kus paikneb Jaasi kinnistu, kõige suuremaks väärtuseks säilinud asustusmustrit. Töös tehakse ettepanek säilitada asustusmuster, talude asukohad ja teede paiknemine; hoonete juures tuleks väärtustada säilinud ajaloolist substantsi, eelkõige õuede planeeringut. Tööst ei tulene, et Jaasi kinnistu peaks kaitsealalt välja arvama. Selles ei ole vaadeldud konkreetseid kinnistuid, vaid maastikku tervikuna. Vastustaja ega halduskohus ei ole seda tööd käsitanud LKS § 8 lg 3 kohase ekspertiisina. N. Nuti töö on olnud üks uurimustöödest, milles sisalduvale infole on kaitse-eeskirja koostamisel ja kaitseala vööndite tsoneerimisel tuginetud. LKS § 8 lg 3 kohase ekspertiisina saab käsitada EL ja UT 2011. aastal koostatud eksperthinnangut. Selles eksperthinnangus on vaadeldud lisaks maastikukaitsele ka muid kaitstavaid väärtusi, kaitstavaid elupaiku jm. Pülme järve äärde suvilate rajamine ega nende juurde maa erastamine ei ole muutnud piirkonna asustusstruktuuri selliselt, et oleks valdavalt hävinud piirkonnale omane asustusvorm. Kaitsealal on antud üksikuid nõusolekuid tegevusteks, mis on rikkunud kaitse-eesmärke. Sellest ei tulene aga, et looduspargi kaitse tuleks üldse lõpetada. Kaebajal on jätkuvalt võimalik kasutada Jaasi kinnistu maad sihtotstarbe kohaselt maatulundusmaana. Piirang on seetõttu proportsionaalne. Kaebaja omandas Jaasi kinnistu teadmisega, et seal kehtivad looduskaitselised piirangud. Apellandi soov on jagada Jaasi kinnistu väikesteks kinnistuteks; see tooks kaasa lähipiirkonnale mitteomase sumbküla tüüpi asustusstruktuuri. Piirkonnas ei ole välistatud igasugune uushoonestus, küll aga tuleb selle kavandamisel järgida hajakülale omast asustusmustrit. Kaitse-eeskirja § 17 lg 2 kohaselt on kaitseala valitseja nõusolekul lubatud Vanamõisa-Restu piiranguvööndis ehitiste püstitamine, kusjuures põlisel metsamaal ja poollooduslikul kooslusel üksnes algsetel taluõuekohtadel. Vanamõisa-Restu piiranguvööndis ei ole ette nähtud üldist ehitamise keeldu. Kaitse-eeskirjast ei tulene kinnistu suuruse miinimumnõuet. See otsustatakse üksikjuhtumi põhiselt. Valla üldplaneeringust ei tulene igale vähemalt 1 ha suurusele alale eraldi kinnistu moodustamise õigust. LKS § 14 sätestab kaitseala valitseja nõusoleku nõude detailplaneeringu kehtestamiseks, projekteerimistingimuste andmiseks ja ka hilisema ehitusloa või ehitusteatise andmiseks. 8(12)
3-17-82
11.Kolmandad isikud toetavad apellatsioonkaebust.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
12.Apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsuse tühistamiseks.
13.Kaebuse rahuldamine ei tooks kaasa olukorda, kus kaebaja kinnistu ei kuuluks kaitseala koosseisu. Vaidlustatud määruse osalise tühistamise tagajärjeks oleks, et Jaasi kinnistu osas taastuks vaidlustatud osas sellele määrusele eelnenud õiguslik olukord, millega Jaasi kinnistu oli arvatud osaliselt piiranguvööndisse (nagu praegu) ning ülejäänud ca 6,8 ha ulatuses sihtkaitsevööndisse, seega kaitserežiim oleks ulatuslikum. Ringkonnakohus ei pea vajalikuks tuvastada, kas vaidlustatud määrusega kaasnenud muudatus oli kaebaja jaoks soodsam või mitte. Kaebuse rahuldamise tulemusel tuleks vastustajal viia loodusobjekti kaitse alla võtmise menetlus Jaasi kinnistu osas uuesti läbi, mistõttu oleks kaebajal võimalik kohtumenetlusele järgneva haldusmenetluse tulemusel saavutada oma eesmärk.
14.Asja lahendamisel ei ole oluline, kas vastustaja oleks pidanud haldusmenetluse alustamisest teatama õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise õigustatud subjekte või mitte. Kaebajal oli võimalik enne kaitse-eeskirja kehtestamist esitada oma arvamus ja vastuväited kavandatava kaitse-eeskirja kohta.
15.Halduskohus selgitas, et LKS § 9 lg 8 ei näe ette kaitse-eeskirja menetluse käigus menetlust läbi viivale organile esitatud ettepanekute ja vastuväidetega arvestamata jätmisel sisulise põhjendamise kohustust. Ringkonnakohus seda seisukohta ei jaga. Ettepanekutele ja vastuväidetele vastamine ei saa olla formaalne. Vastamise nõue oleks sisutühi ja vastuolus hea halduse põhimõttega, kui vastamisel ei tuleks näidata, miks ettepanekuga või vastuväitega ei arvestata ja millised on haldusorgani kaalutlused ettepaneku või vastuväite arvestama jätmisel. Sisulise vastamise kohustus on osa haldusakti põhjendamise kohustusest, mis tagab nii menetluse lõpptulemuse arusaadavuse menetlusosalisele, haldusakti hilisema kohtuliku kontrolli võimaluse kui ka halduse enesekontrolli ning välistab otsustuste tegemisel suva. Halduskohtu viidatud Riigikohtu üldkogu otsuse nr 3-3-1-85-10 p-s 26 hinnati selle sätte sisu tingimustes, kus kaitse-eeskiri kehtestati määrusega, mille põhjendamist reguleeris haldusmenetluse seadus (HMS) oluliselt erinevalt kui haldusakti põhjendamist. Kui kaitseeeskiri kehtestatakse haldusaktiga (üldkorraldusega), laienevad selle põhjendamisele HMS § 56 ja LKS § 9 lg 8 koosmõjus rangemad nõuded.
16.Halduskohus asus aga õigesti seisukohale, et kaitse-eeskirja menetluse käigus on kaebaja ettepanekutele ja vastuväidetele sisuliselt vastatud. Kaebaja ettepanekutest osa on korduvad, mistõttu ei pidanud menetluse läbiviija vastama kõigile kaebaja ettepanekutele samas numbrilises järjekorras. Kaitse-eeskirja on Jaasi kinnistu kaitserežiimi valiku osas põhjendatud ja kaalutud ning vastustaja valikute põhjendused on jälgitavad.
17.Ringkonnakohus nõustub muus osas halduskohtu otsuse põhjendustega ega pea vajalikuks neid HKMS § 201 lg 4 alusel korrata.
18.Kaitstavad loodusobjektid on LKS § 4 lg 1 p 1 ja lg 2 kohaselt muu hulgas kaitsealad, mis on inimtegevusest puutumatuna hoitavad või erinõuete kohaselt kasutatavad alad, kus säilitatakse, kaitstakse, taastatakse, uuritakse või tutvustatakse loodust. Arvestades, et LKS § 1 p 2 kohaselt on selle seaduse eesmärgiks ka kultuurilooliselt ja esteetiliselt väärtusliku looduskeskkonna või selle elementide säilitamine, tuleb loodusena LKS § 4 tähenduses mõista 9(12)
3-17-82 ka sellist ajalooliselt kujunenud maastikku koos erinevate looduslike kooslustena, mida iseloomustab pikaajaline inimtegevus koos looduse juurde kuuluva asustusstruktuuriga, kus ei paikne ühtegi kaitsealust liiki. Kuna kaitsealused liigid on LKS § 4 lg-s 1 loetletud eraldi, on võimalik kaitseala hulka ka sellise maa-ala arvamine, kus kaitsealuseid liike ei paikne. Seetõttu ei ole oluline, et looduskaitsealuseid üksikobjekte Jaasi kinnistul ei ole. Otepää looduspargi kaitse-eesmärk on muu hulgas kaitsta, säilitada, taastada, uurida ja tutvustada Otepää kõrgustikule iseloomulikke loodus- ja pärandmaastikke ja looduse mitmekesisust, aidata kaasa säästva puhkemajanduse ja elukeskkonna arengule ning tasakaalustatud keskkonnakasutusele (kaitse-eeskirja § 1 lg 1 p 1). Vanamõisa-Restu piiranguvööndi kaitse-eesmärk on kaitse-eeskirja § 14 lg 4 kohaselt hästi säilinud pärandkultuurmaastiku elementide – alale iseloomuliku maakasutuse, piirkonnale omase asustusstruktuuri, arhitektuuripärandi ja maastikuilme – säilitamine, looduse mitmekesisuse, kaitsealuste liikide ja elupaikade kaitse ning kaitsealuste üksikobjektide kaitse. Need kaitseeesmärgid on LKS eelnimetatud sätetega kooskõlas. Vastustajal on kaitse-eeskirja kehtestamisel ulatuslik kaalutlusruum, millesse kohus ei saa sekkuda. Vabariigi Valitsus otsustab kaalutlusõigusest lähtudes, kas ja milliseid pärandkultuurmaastikke kaitse alla võtta ja millist kaitserežiimi mingil alal kohaldada. Looduskaitseseadusega kehtestatud kaalutlusõiguse piiridest ei ole vastustaja väljunud.
19.LKS § 7 võimaldab ala kaitse alla võtta muu hulgas selle ohustatust, haruldust, tüüpilisust, teaduslikku, ajaloolis-kultuurilist või esteetilist väärtust silmas pidades. Nii 2011. a eksperthinnangus kui ka N. Nuti töös on neid asjaolusid hinnatud. Selgesõnaliselt ei ole eksperthinnangus tõepoolest ära näidatud, miks vaidlusalust ala tuleb üldse (piirnaguvööndis) kaitsta, kuid arutluskäigust nähtub, et leppida tuleb ala kaitsmisega piiranguvööndis, sest sihtkaitsevööndile vajalikku ohustatuse ja harulduse taset ei eksisteeri („reljeefilt ja koosluste poolest huvitav ja mitmekesine maastik kujunenud olukorras sihtkaitsevööndit välja ei kanna ning ala muutmisega piiranguvööndiks tuleb leppida“, p 2.3.18). Eksperthinnangu p-s 2.3.33 selgitatu piiranguvööndi piiride määramise ettepaneku osas – et senise Pülme sihtkaitsevööndi seisund ja maastikuilme veelgi ei halveneks – kinnitab, et kaitsta on vaja varasema kaitseeeskirjaga seatud pärandit ning kaitse-eesmärk jääb samaks kui varem. Viidetest N. Nuti tööle saab järeldada, et eksperthinnangu autorid peavad seda tööd asjakohaseks ka kaitse-eesmärki piisavalt kirjeldavaks.
20.Kaebaja väited ja toimiku materjalid ei kinnita, et N. Nuti töö koostamise ja kaitse-eeskirja kehtestamise vahel oleks muutunud piirkonna asustusstruktuur. Ala võsastumine ei too kaasa kaitsevajaduse äralangemist, kuivõrd mõlemast viidatud tööst ja kaitse-eeskirja seletuskirjast nähtub selgelt, et säilitada soovitakse eelkõige asutusstruktuuri, arhitektuuripärandit, maastikuilmet ja alale iseloomulikku maakasutust; senise maastikuilme mõningane muutumine põllu- ja heinamaade mõneaastase kasutusest väljalangemise tõttu ei võimalda järeldada, et vastustaja oleks kaalutlusõiguse piire ületanud.
21.Suvilate olemasolu Jaasi kinnistu keskel ja läheduses paiknevatel kinnistutel ei too kaasa ala kaitseväärtuse kadumist. Tõendid ei kinnita, et suvilate rajamise järel oleks tekkinud Jaasi kinnistul ja selle ümbruses selline asustus ja looduslik seisund, mida ei saa pidada piiranguvööndi kaitse-eesmärgile vastavaks. Kuigi suvilad kahjustavad seda pärandkooslust, ei ole alust asuda seisukohale, et põlismetsaga alasid, poollooduslikke kooslusi, kuppelmaastikule omast traditsioonilist külatüüpi ja muid kaitse-eeskirjas ning selle seletuskirjas näidatud kaitstavaid väärtusi sel alal säilinud ei ole või on need säilinud sedavõrd lünklikult ja vähesel määral, et vastustaja kaalutlusotsust nende alade kaitseväärtusest pidada ilmselgelt ebaõigeks.
10(12)
3-17-82 Vastustajal on ka nende asjaolude arvestamisel ulatuslik kaalutlusruum, millesse kohus ei saa sekkuda. Haguküla traditsioonilise asustusstruktuuri jälgitavus on kaitstud ka olukorras, kus piiranguvööndis paiknevad kohati hooned tihedamalt ja keset põlist metsamaad. Varasema asustusstruktuuriga ala väheneks veelgi, kui piiranguvööndist arvata välja alad, kus veel suvilaid ei ole. Sellisel juhul tekiks olukord, kus tiheasustusega alade ulatus suureneks ning haguküla asustusstruktuuri ala selle võrra väheneks. Vastustaja või teiste haldusorganite varasem ebaõige praktika suvilate ehitamise lubamisel vastuolus kaitseala kaitse-eesmärgiga ei saa kaasa tuua kaebaja õiguspärast ootust, et suvilate läheduses olev maa-ala arvatakse kaitseala piiridest välja, sest see kalduks veelgi enam kõrvale looduskaitseseadusega kehtestatud kaitseala rajamise eesmärkidest.
22.Tähtsust ei oma, et Jaasi kinnistul puuduvad ajalooline hoonestus ja varasemad talukohad. Hagukülale omane asutusstruktuur tähendabki, et hoonestuse vahel on laiad alad, kus paiknevad põlised metsa- ja põllumaad ning poollooduslikud kooslused. Hagukülale omase asutusstruktuuri säilitamine ei oleks võimalik, kui seni hoonestamata aladele püstitataks arvukalt uusi hooneid ja rajatisi. Piiranguvööndi kaitse-eesmärk on ka alale iseloomuliku maakasutuse ja maastikuilme säilitamine, mis ei ole tõhusalt tagatud, kui ala kaitseala piiridest välja arvata ja võimaldada sinna hoonestuse rajamist kohtadesse, kuhu kaitse-eeskiri seda ei luba. Seetõttu on vastustaja kaalutlused ka sellise ala jätmisel kaitseala koosseisu, kus ajaloolisi talukohti ei ole ja hooneid ei paikne, õiguspärased.
23.Kaebaja väidetud vastuolu Otepää valla üldplaneeringu ja kaitse-eeskirja vahel puudub. Üldplaneering ei näe ala perspektiivse sumbküla alana, vaid lubab Jaasi kinnistule eluasemekoha rajamist katastriüksusele, mille suurus on vähemalt 1 ha (osas, milles katastriüksus paikneb üldplaneeringus vastavalt tähistatud alal). Jaasi kinnistust paikneb sel alal üks katastriüksus, millele ehitamist kaitse-eeskiri ei keela, vaid lubab seda kaitseala valitseja nõusolekul. Üldplaneeringu seletuskirja lk 13 p-s 8 toodud tingimused (sh tingimus, mille kohaselt tuleb arvestada piirkonnas väljakujunenud üldmiljöö ja struktuuriga) ei ole ainsad, mis sellele alale ehitamist üldplaneeringus reguleerivad. Samas p-s 4 on nõutud, et hoonete paigutamisel maastikku järgitakse maastiku struktuuri, piirkonnale omaseid traditsioone ja ehituslaadi. Planeeringu seletuskirja p 3.8 näeb ette ka looduspargi kaitse-eeskirjast juhindumise. Seega ei luba üldplaneering Jaasi kinnistule üldiselt teistsugustest põhimõtetest juhindudes ehitamist kui kaitse-eeskiri ning ehitusõigust ei ole automaatselt kõigil katastriüksustel, mis üldplaneeringu järgi selles alas paiknevad. Tegemist on haldusaktidega, mis täiendavad teineteist ning üldplaneeringuga ei ole vastuolus ehitamisele täiendavate tingimuste seadmine kaitse-eeskirjaga.
24.Jaasi kinnistust on Maa-ameti kaardirakenduse ja Keskkonnaregistri kaardirakenduse ning toimiku materjalide kohaselt umbes pool haritav maa, mis ei kuulu poolloodusliku ega põlise metsamaa hulka. Muudel aladel peale poolloodusliku maa ja põlise metsamaa on kaitse-eeskirja kohaselt võimalik haluküla põhimõtet järgides Keskkonnaameti loal hoonete püstitamine. Kaebajal on võimalik Jaasi kinnistut kasutada ka senisel maatulunduslikul otstarbel. Ka enne 1940. a võõrandamist ei paiknenud Jaasi kinnistu maa-alal hooneid, mistõttu ei takista piirangud ala kasutamist sellel otstarbel, millel seda on kasutatud väga pika aja jooksul. Kaitseeeskirjast tulenevad piirangud ei ole eelnevat arvestades ebaproportsionaalsed.
25.Apellatsioonkaebus tuleb jätta HKMS § 200 p 1 alusel rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
26.Kaebaja menetluskulud tuleb HKMS § 108 lg 1 alusel jätta tema enda kanda. Vastustaja ei ole kohtule menetluskulude kandmise kohta väiteid esitanud. 11(12)
3-17-82
(allkirjastatud digitaalselt)
12(12)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.