Rahvastik › Välismaalased

3-15-2902

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

2(8)

3-15-2902 kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg-d 1-3). Haldusakti põhjendamine tagab selle sisulise kontrollitavuse ning võimaldab isikul ja ka vaidlusi lahendavatel organitel mõista, miks ja millisel õiguslikul alusel on haldusakt antud ning kas asjas tähtsust omavaid asjaolusid on ratsionaalselt kaalutud. 2) Sissesõidukeelu kohaldamine on Euroopa Liidu (EL) kodaniku liikumisõiguse piiramine. Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/38/EÜ, mis käsitleb EL kodanike ja nende perekonnaliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil (direktiiv 2004/38/EÜ), võeti Eesti siseriiklikusse õigusesse üle 01.08.2006 jõustunud ELKS-ga. EL kodaniku liikumisõigus kui EL põhivabadus sätestatakse ELKS § 7 lg-ga 1. ELKS § 8 annab riigile õigust piirata viibimisõigust Eestis. Kuna liikumisõigus on EL põhivabadus, peab see piirang olema kooskõlas PS-ga ja EL õigusega. Seega, vaatamata sellele, et VSS § 1 lg 2 kohaselt ei rakendata sissesõidukeelu kohaldamise menetluse suhtes HMS-s sätestatut, pidi Siseministeerium liikumisvabaduse piiramisel ja sissesõidukeelu kohaldamisel tõendama, et kaebaja tegu, mida vastutaja käsitleb ohuna avalikule korrale või riigi julgeolekule, reaalselt ja piisavalt tõsiselt ähvardab ühiskonna põhihuvile. Samas nimetatud piirang peab olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, mille kohaselt isikute põhiõiguste piiramiseks rakendatavad meetmed peavad olema sobivad, vajalikud ja mõõdukad. 3) Direktiivi 2004/38/EÜ art 30 sätestab, et asjaomastele isikutele teatatakse kõikidest art 27 lg 1 kohaselt tehtud otsustest kirjalikult nii, et nad mõistaksid nende sisu ja mõju. Asjaomasele isikule teatatakse täpselt ja täielikult, millistel avaliku korra, julgeoleku või tervishoiuga seotud kaalutlustel tema kohta otsus on tehtud, välja arvatud juhul, kui see on vastuolus riigi julgeolekuhuvidega. Vastustaja pole otsuses märkinud millised kaebaja teod ohustavad Eesti julgeolekut. Ohu olemasolu on jätnud vastustaja poolt tõendamata. Vaidlusalune otsus vastab direktiivi nõuetele vaid osaliselt, sest selles on küll viited õigusaktide asjakohastele sätetele, vaid puuduvad arvestatavad kaalutlused ja olulise tähendusega asjaolud, mille pidi arvestama sissesõidukeelu kohaldamise otsustamisel. 4) Kohatu on otsuses sisalduv väide, et olukord, kui isikud on viimasel ajal aktiivsemalt tegutsema hakanud, ohustab EV julgeolekut ja avalikku korda. PS kaitseb isiku õigusi nii oma õiguse kaitsele, kui ka vabalt valida tegevusala, säilitada oma rahvuskuuluvus jms. Üks EL põhiväärtustest on kodanike aktiivsus. Aktiivne kodanik ei ole üksnes traditsioonilises mõttes hea kodanik. Hea kodanikuna mõistetakse harilikult seadusekuulekat ja muidu hästi käituvat inimest, kes käib korralikult valimas. Aktiivne kodanik aga ei piirdu sellega – tema tunneb huvi ja osaleb poliitika tegemises ka valimiste vaheajal. Aktiivne kodanik hoiab silma peal otsuste tegemistel ning aitab ühiskonnas identifitseerida ja lahendada elu häirivaid probleemküsimusi. Ta ei oota alandlikult, kas ja millal tema poole pöördutakse, vaid tegutseb koos teiste kodanikega kodanikualgatuse korras. Kaebaja on uhke, et teda võiks nimetada aktiivseks kodanikuks. Ta realiseerib oma õigusi ja kohustusi täiesti seaduslikul ja mõistlikul viisil. Ainult sellisel viisil saabki isik õigusriigis enda õigusi efektiivselt realiseerida ja kaitsta. 5) Siseministeeriumi otsus pole õiguspärane, kuna on tehtud rikkumisega. Kaebaja ei kujuta ohtu avalikule korrale või riigi julgeolekule. Ohu olemasolu on jätnud vastustaja poolt tõendamata. Vaidlusaluses otsuses puuduvad viited sellele, missugused asjaolud olid otsuse tegemisel arvesse võetud. Viited seaduse paragrahvile, millega sätestatakse sisesõidukeelu määramisel arvesse võetavad asjaolud, ei ole piisav otsuse põhjendamiseks. Tegemist on niisuguse olulise menetlusveaga, mis võis oluliselt mõjutada otsustuse sisu. Seetõttu kuulub otsus kuulub tühistamisele.

Siseministeerium palub 03.06.2016 vastuses jätta kaebus rahuldamata.

3(8)

3-15-2902 1) Rahvusvahelise õiguse kohaselt puudub isikul subjektiivne õigus mittekodakondsusjärgse riigi territooriumile sisenemiseks ja seal viibimiseks. Igal riigil on suveräänne õigus otsustada välismaalase riiki lubamine või mitte lubamine ja see on tinginud ka vastava regulatsiooni kehtestamise VSS-s. 2) Vastustaja nõustub kaebaja väitega, et sissesõidukeelu kohaldamine on tema kui EL kodaniku liikumisõiguse piiramine. Liikumisõiguse olemasolu ei tähenda aga seda, et tegemist on piiramatu õigusega. EL kodaniku ja tema perekonnaliikme liikumisõigust võib piirata riigi julgeoleku ja avaliku korra kaitseks (direktiivi 2004/38/EÜ art 27 lg-st 1, ELKS § 524 lg 3), mistõttu on kaebajale EV julgeoleku ja avaliku korra tagamiseks kohaldatud sissesõidukeeld kooskõlas kehtiva õigusega. 3) Avalik kord ja riigi julgeolek on määratlemata õigusmõisted, mille sisustamine on normi rakendaja pädevuses. Riigil on positiivne kohustus tagada riigi julgeolek ja avalik kord ning võtta selle kaitseks ja konfliktide ärahoidmiseks tarvitusele meetmed. Välismaalaste puhul on üheks võimalikuks meetmeks sissesõidukeelu kehtestamine, mis oma olemuselt on preventiivne meede. Ennetava meetme rakendamisel ei ole oluline, et kaitstava õigushüve kahjustus kindlasti saabuks, vaid see, kas õigushüve kahjustus on tõenäoline. Prognoosil põhinevad otsused sisaldavad paratamatult hinnangut tulevikus toimuda võivate sündmuste kohta, sest tulevikus aset leida võivaid asjaolusid ei ole võimalik ette tõendada. See ei tähenda siiski seda, et tõendamatuse tõttu tuleks jätta menetlus läbi viimata, avalik-õiguslikud ülesanded täitmata või teiste isikute õigused ja huvid kaitsmata. 4) Sissesõidukeelu kohaldamise näol on VSS § 6 ja § 31 lg 1 kohaselt tegemist otsusega, mida tuleb käsitleda haldusaktina. Kuigi HMS § 56 lg 2 kohaselt tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus, tuleb antud juhul silmas pidada, et sissesõidukeelu kohaldamise menetluse suhtes ei rakendata HMS-s sätestatut. Sissesõidukeelu kohaldamise tingivad andmed on sageli piiratud juurdepääsuga ning nende avaldamine ei ole lubatud. Ammendava põhjenduse avaldamine võib aga anda infot andmete kogumise viisi ja võimaliku allika kohta, mistõttu sissesõidukeelu otsust ei põhjendata. VSS § 301 lg-s 3 on sõnaselgelt kirjas, et sissesõidukeelu kohaldamist ei põhjendata. Riigi diskretsiooniõigus sissesõidukeelu kohaldamisel on piiratud seaduses sissesõidukeelu kohaldamise aluseks olevate asjaoludega ning eeldatakse, et riik ei kohalda sissesõidukeeldu kui äärmuslikku abinõud ebasoovitava välismaalase riigis viibimise takistamiseks suvaõiguse alusel. Samas on isikul, kelle suhtes sissesõidukeeldu on kohaldatud, õigus selle kohaldamine vaidlustada kohtus. Seega ei too otsuse mittepõhjendamine ja otsuse tegemisega seonduva teabe mitteavaldamine kaasa olukorda, kus haldusakti õiguspärasust ei ole võimalik kontrollida või see on märkimisväärselt raskendatud. Põhjendused on kontrollitavad ja taasesitatavad nii kohtumenetluses kui ka haldusesiseselt. 5) Vaatamata põhjendamiskohustuse puudumisele on halduspraktika siiski kujunenud selliseks, et vähemalt peamised motiivid on sissesõidukeelu kohaldamise otsuses ära märgitud. Peamiste motiivide ammendavus sõltub sellest, kuivõrd on nende avaldamine kooskõlas riigi julgeoleku ja avaliku korraga. Nii on ka kaebaja suhtes tehtud otsuses esitatud peamised motiivid, millest tulenevalt on kaebaja suhtes sissesõidukeeldu kohaldatud. Kaebajal peaks nende motiivide pinnalt tekkima ettekujutus, miks on tema suhtes sissesõidukeeldu kohaldatud. 6) Kokkuvõtvalt kaaluvad vajadus kaitsta riigi julgeolekut ja avalikku korda välismaalase siinviibimisest tingitud võimaliku ohu eest, samuti vajadus tagada julgeolekuasutustele võimalus tõhusalt oma tööd teha ning selleks vajalikku teavet koguda, üles välismaalase õiguse Eestis viibida nagu ka õiguse saada üksikasjalikku teavet põhjuste kohta, miks tema viibimisõigust piiratakse.

4(8)

3-15-2902 7) Kaebaja selgitus aktiivsest kodanikust jääb arusaamatuks, st kas sellest võib järeldada, et kaebaja väidab end olevat mitteseaduskuulekas ning oma õiguste realiseerimisel avalikku korda rikkuv? Kui nii, siis kaebaja poolt kirjeldatud olukorras saab haldusorgan täiendavalt hinnata, kas see tähendab korrakaitseseaduse § 4 lg 1 mõttes ohtu avalikule korrale ning kas see on piisav isiku riiki mittelubamiseks, kui tegemist ei ole lihtsalt keelevääratusega.

Kaitsepolitseiamet palub 30.06.2016 seisukohas jätta kaebus rahuldamata.

1) KAPO nõustub Siseministeeriumiga, et VSS § 1 lg 2 teise lause kohaselt ei rakendata sissesõidukeelu kohaldamise menetluse suhtes HMS-s sätestatut, mistõttu ei pidanud Siseministeerium otsust tehes lähtuma HMS-s sätestatud haldusaktile ettenähtud nõuetest. Välismaalastega seotud erimenetluse eesmärkidest ning tähtsust omavate asjaolude olemusest ja tõendite kogumise erisustest tulenevalt ei ole alati võimalik või avalikes huvides haldusakti põhjenduses ära näidata tuvastatud asjaolusid. Seetõttu on välismaalastega seotud erimenetlustes nähtud ette haldusakti põhjendamisest loobumine. 2) Sissesõidukeelu kohaldamise näol on tegemist prognoosil põhineva haldusorgani otsustusega, mille eesmärgiks on võimalik ohtude ennetamine. Arvamus kaebaja Eestis viibimise võimaliku ohtlikkuse kohta on kujunenud teabehanke käigus kogunenud paljude erinevate infokildude analüüsimisel. Nende andmete allikate ja kogumise asjaolude avaldamine oleks mõeldamatu ja muudaks julgeolekuasutuse töö võimatuks. Välismaalase, isegi EL kodaniku Eestis viibimise õiguse piiramise näol ei ole tegemist olulise põhiõiguse piiramisega. Vajadus kaitsta riigi julgeolekut ja avalikku korda välismaalase siinviibimisest tingitud võimaliku ohu eest, samuti vajadus tagada julgeolekuasutustele võimalus tõhusalt oma tööd teha ning selleks vajalikku teavet koguda, kaaluvad igal juhul üles välismaalase õiguse Eestis viibida nagu ka õiguse saada üksikasjalikku teavet põhjuste kohta, miks tema viibimisõigust piiratakse. Kohus on haldusasjas nr 3-15-72 leidnud, et taoliste vaidluste puhul kontrollib kohus peamiselt seda, kas vaidlustatud haldusakti andmisel ei ole tehtud ilmselgeid kaalutlusviga. 3) Kuigi eeltoodud põhjustel ei olnud Siseministeeriumil kohustust sissesõidukeelu otsust põhjendada, on seda otsuses siiski tehtud ulatuses, mis ei ole vastuolus riigi julgeolekuhuvidega. Taoline põhjendamine on kooskõlas kaebaja viidatud direktiivi 2004/38/EÜ art-ga 30, mille kohaselt ei pea isikule teatama sissesõidukeeluotsuse asjaoludest, kui see on vastuolus riigi julgeolekuga. Otsust on põhjendatud ulatuses, millest kaebajale on mõistetav, miks tema suhtes on sissesõidukeeld EV-sse kehtestatud. Kaebaja suhtes kohaldati sissesõidukeeldu, kuna ta osaleb aktiivselt VF kaasmaalaspoliitika elluviimises Balti riikides, mistõttu tema Eestis viibimine võib kujutada endast julgeolekuohtu. Kaebuses ei ole esitatud ühtegi sisulist vastuväidet kaebaja mõjutustegevuses osalemise kohta. Kaebaja on oma tegevuse osas üksnes selgitanud enda uhkeks olemist, et teda nimetatakse aktiivseks kodanikuks. 6) Kaebajale sissesõidukeelu kehtestamist ei takista ka asjaolu, et ta on Läti kodanik. EL õiguses on liikmesriikidele ette nähtud õigus teatud tingimuste esinemisel kehtestada sissesõidukeeld enda riigi territooriumile EL kodanike suhtes. Vastav õigus on ette nähtud ka Eesti siseriiklikus õiguses. Siseministeeriumi sissesõidukeelu kohaldamise otsus kaebaja suhtes on tehtud isikust lähtuvast ohust. Ohtu tuleb sisustada prognoosotsusena. 7) Kaebaja suhtes tehtud sissesõidukeelu otsus on arvestades sissesõidukeelu menetluse eripärasid piisaval määral motiveeritud ning proportsionaalne on ka 5-aastane tähtaeg.

KOHTU PÕHJENDUSED

Kohus leiab, et esitatud kaebus kuulub rahuldamisele, põhjendades seda järgnevalt. 5(8)

3-15-2902

6(8)

3-15-2902

7(8)

3-15-2902 taotlusest ei nähtu aga kohtu hinnangul asjaolusid, mis kinnitaksid järeldusi kaebaja seotusest Fondiga, samuti VF välispoliitiliste huvide aktiivsele realiseerimisele asumisest EV-s viimasel ajal. Eeltoodu viitab, et vastustajal puudus otsuse tegemisel teave, mis kinnitaks otsuse põhimotiive. Kohtu hinnangul ei ole VSS § 31 lg 1 mõtteks julgeolekuasutuse taotluses toodud järelduste vormistamine Siseministeeriumi poolt otsuseks ilma vastavate järelduste aluseks olevaid asjaolusid kontrollimata ja nende pinnalt taotluse põhjendatust kaalumata. Kaasatud haldusorgan on lisaks esitanud kohtule kaebajat puudutava juurdepääsupiiranguga teabe (menetlusosaliste õigust nimetatud teabega tutvuda on kohus piiranud 07.07.2016 määrusega – tl 60), kuid ka nimetatud teave ei toeta kohta hinnangul seisukohta, et kaebaja osas sissesõidukeelu kohaldamise põhimotiivideks saaks lugeda seotuse Fondiga. Seejuures ei ole vastustaja ega kaasatud haldusorgan ka väitnud, et kohtule esitatud juurdepääsupiiranguga teave oleks Siseministeeriumi 22.07.2015 otsuse tegemisel olnud vaidlustatud otsuse tegija valduses. Sellist järeldust toetab KAPO poolt kohtule esitatud juurdepääsupiiranguga teabe ja otsuse põhimotiivide võrdlus. Vaidlustatud otsuses ei ole ka viidatud, et esineb täiendavaid faktilisi asjaolusid, mis on haldusakti andmise aluseks ning mis on toodud ära mõnes muus dokumendis, kuna need on konfidentsiaalsed. Eelnevast tulenevalt on kohus seisukohal, et kuna vaidlustatud otsuse põhimotiivide kinnituseks kohtule esitatud teave ei kinnita piisavalt otsuse põhimotiive ega ka seda, et otsuse tegija valduses on olnud piisav teave otsuse tegemiseks, siis ei ole kohtul võimalik veenduda, millistest asjaoludest ja kaalutlustest vastustaja otsuse tegemisel kaebajat puudutavas osas tegelikkuses lähtunud on. See tähendab, et kohtul ei ole kohtumenetluses võimalik kaalutlusotsuse sisulise õiguspärasuse kontrolli teostada. Tegemist on haldusakti põhjendamispuudusega haldusakti andmise faktilise aluse osas, mis võis mõjutada asja otsustamist ja mis toob seetõttu endaga kaasa haldusakti tühistamise kaebajat puudutavas osas (HMS §-d 56 ja 58).

8(8)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.