Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-22-2689 8. oktoober 2026 Eesistuja Oliver Kask, liikmed Julia Laffranque ja Nele Siitam X kaebus tühistada Eesti Töötukassa otsused ning kohustada Eesti Töötukassat tema taotlust uuesti läbi vaatama Kaebaja X Vastustaja Eesti Töötukassa, esindaja Raido Rink Tallinna Ringkonnakohtu 10. jaanuari 2025. a otsus X kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RIIGIKOHUS OTSUSTAB
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 7. juuni 2023. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu
10.jaanuari 2025. a otsus.
3.Teha asjas uus otsus, millega rahuldada kaebus.
4.Tühistada Eesti Töötukassa 25. novembri 2022. a otsus nr TVH/22/047723 ja
5.Kohustada Eesti Töötukassat vaatama kaebaja 12. novembri 2021. a taotlus töövõime hindamiseks ja töövõimetoetuse saamiseks uuesti läbi.
6.Asendada otsuse avaldamisel kaebaja nimi tähemärgiga.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Eesti Töötukassa (edaspidi töötukassa) tuvastas X 4. detsembri 2018. a otsusega puuduva töövõime kuni 15. novembrini 2021.
2.Kaebaja esitas 12. novembril 2021 järjekordse taotluse, milles palus hinnata tema töövõimet ja määrata talle töövõimetoetus. Taotluses kirjeldas kaebaja, kuidas tal esineb pikaajaliste terviseprobleemide tõttu pidev valu, väsimus ja erinevad vaimse tervise häired.
3.Töötukassa tuvastas kaebajal 13. detsembri 2021. a otsusega osalise töövõime kestusega viis aastat ajavahemikuks 16. november 2021 kuni 15. november 2026 ja määras töövõimetoetuse samaks ajavahemikuks (otsus nr TVT/21/064575). Kaebaja esitas töötukassa tegevuse peale kaebuse halduskohtule. Kohus rahuldas kaebuse nõuded tühistada töötukassa otsused ja kohustada töötukassat kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama (haldusasi nr 3-22-651). Kohtuotsus jõustus edasi kaebamata.
3-22-2689
4.Töötukassa jõudis kaebaja 12. novembri 2021. a taotluse uuel läbivaatamisel sama tulemuseni nagu eelmine kord, tuvastades 25. novembri 2022. a otsusega nr TVH/22/047723 kaebajal osalise töövõime samaks ajavahemikuks. Töötukassa tugines tervishoiuteenuse osutaja (TTO) AS Arstikeskus Confido ekspertarsti 15. novembri 2022. a eksperdiarvamusele. Otsuse põhjendused olid järgmised.
4.1.Kaebajal on mõõdukas tegutsemispiirang neljas valdkonnas: liikumine, käeline tegevus, muutustega kohanemine ja ohu tajumine ning suhtlemine. Samuti on kaebajal kerge tegutsemispiirang kahes valdkonnas: teadvusel püsimine ja enesehooldus ning õppimine ja tegevuste sooritamine.
4.1.1.Liikumise valdkonnas on tegutsemispiirangu põhjuseks episoodilised ja äkkhootised häired, põletikulised polüartropaatiad (liigesehaigused), muud dorsopaatiad (selja- ja lülisambahaigused) ja pehmete kudede (lihaste, kõõluste, sidemete) muud haigusseisundid. Kaebajal on diagnoositud ägenemiste ja taandumistega kulgev põletikuline liigese- ja sidekoehaigus. Sellest tulenevalt on esinenud hoogudega kulgevat alajäsemete liigesevalu, jäikust ning valust tingitud liikuvuspiirangut, mis tingivad mõõdukad piirangud pikkade vahemaade läbimisel ja treppidest käimisel, kestval seismisel, sagedasel istuvast asendist püsti tõusmisel ning kummargil asendis töötamisel. Reumatoloog (liigesehaiguste arst) on kaebajal eelkõige diagnoosinud psoriaatilist liigesehaigust. Psoriaasi tõttu on suvel 2020. aastal alustatud bioloogilist ravi, mille mõju nahanähtudele on olnud raviarsti-dermatoloogi hinnangul hea. Kaebajale on 30. juunil 2020 määratud bioloogiline ravi, mis on ka psoriaatilise artropaatia (psoriaasiga seotud liigesehaigus) raviks. Naha- ja suguhaiguste arsti
17.oktoobri 2022. a selgituste kohaselt ei avaldanud ravi siiski positiivset mõju taotlejal esinevatele kroonilistele valudele. Varem on psoriaatilist artropaatiat märgitud reumatoloogi 10. oktoobri 2019. a haigusjuhu kokkuvõttes, kus on kirjeldatud haiguse kulgu mõjutavat ravi, kuid kasutatud ravimitel olid kõrvaltoimed ja ravi lõpetati. Kaebaja ei ole viimastel aastatel enam reumatoloogi poole pöördunud ning valuravi sai retseptikeskuse andmetel viimati 2021. a novembris ja enne seda 2020. a detsembris. Kroonilise valu korral on vajalik püsiv igapäevane valuravi ja füüsiline aktiivsus. Taastusraviarsti 8. jaanuari 2021. a sissekande järgi esinevad valud pigem puhkeolekus ja koormusel valu ei märka. Lisaks on kaebajal esinenud ägenemiste ja taandumistega kulgevat seljavalu ning episoodilist peavalu. Kaebaja tegutsemispiirangud liikumise valdkonnas hinnati mõõdukaks, kuna terviseandmetele tuginedes on kaebaja oma liikumisel iseseisev. Püsivat abivahendite ja kõrvalabi vajadust ei ole kirjeldatud. Tehtud lülisamba uuringutes oli leid iseärasusteta ja jääb ealise normi piiridesse. Kroonilise valu tavapärast valuraviskeemi ei ole rakendatud ning retseptipõhiste valuvaigistite vajadust on esinenud harva.
4.1.2.Käelise tegevuse valdkonna tegutsemispiirangu põhjuseks on nahaaluskoe muud haigusseisundid ning samuti põletikulised polüartropaatiad. Ägenemiste ja taandumistega kulgevast põletikulisest liigese- ja sidekoehaigusest tulenevalt on kaebajal esinenud hoogudega kulgevat õlgade ja ülajäsemete liigesevalu, jäikust ning liikuvuspiirangut. Need tingivad mõõdukad piirangud käte ülestõstmisel ja kõrgemal tasapinnal hoidmisel, esemete tõstmisel ja ümberpaigutamisel ning käelisel peentööl. Kaebajal ei esine liigestes ja lihastes haigust. Tal on liigeste ja lihaste jõud ning liikuvus normis. Kaebaja saab psoriaasi tõttu bioloogilist ravi ning terviseandmetes pole kirjeldatud liigeste haaratust selle ravi foonil. Piiranguid põhjustab krooniline valu, kuid valuravi pole kasutatud ammendavalt. Fibromüalgia (krooniline valu- ja väsimussündroom) korral esineb valu lihastes, liigestes ja pehmekoes, mis on põhjustatud närvisüsteemi häirest. Kaebajal hinnati tegutsemispiirang käelise tegevuse valdkonnas mõõdukaks, kuna taastusraviarsti 22. jaanuari 2021. a haigusjuhu kokkuvõttes viidatud füsioterapeutilise lõpphinnangu kohaselt esineb kaebajal katsumisel valu, kuid liiges- ja lihasjõudlus ning liikuvus on rahuldavad.
2(14)
3-22-2689
4.1.3.Teadvusel püsimise ja enesehoolduse valdkonna tegutsemispiirangu põhjuseks on sõlmelisketenduvad (nahast kõrgemad ketendavad kolded) haigusseisundid. Piirangute leevendamiseks on määratud ravi ning raviarsti hinnangul on saavutatud hea raviefekt (vt nahaarsti
25.novembri 2021. a haigusjuhu kokkuvõte), mistõttu on piirang hinnatud kergeks.
4.1.4.Õppimise ja tegevuste sooritamise, kohanemise ja ohu tajumise ning suhtlemise valdkondade tegutsemispiirangute põhjuseks on psüühika- ja käitumishäired. Kaebajal on meeleolu ja tahteaktiivsuse langusest, unehäiretest ning liigsest ärevusest tulenevalt kerge piirang tegevuste planeerimisel ja sooritamisel, mille tõttu esinevad piirangud osaliselt ka igapäevaste tegevuste sooritamisel. Meeleolu ja tahteaktiivsuse langusest, liigsest ärevusest ning unehäiretest tulenevalt esinevad mõõdukad piirangud emotsionaalse takistuseta väljas käimisel, muutustega kohanemisel ning võõrastega suhtlemisel ja sotsiaalsetes situatsioonides toimetulekul. Krooniline valu põhjustab kaebajal somatoformseid häireid (kehaliste vaevustega seotud psüühikahäireid) ning põhjustab kergeid tegevuspiiranguid. Kaebaja on olnud psühhiaatri jälgimisel aastaid. Diagnoositud on somatoformseid häireid ning unehäireid, mis on fibromüalgia üheks osaks. Fibromüalgia puhul on teaduslikult põhjendatud, et patsiente aitavad pikaajaline antidepressantravi, mis ei pruugi alati olla õige ravi, ning kognitiivne psühhoteraapia. Praegusel juhul on taotleja saanud aastaid rahusteid (alates aastast 2017). Selle aja jooksul ei ole kirjeldatud antidepressantide või teiste püsiravimite kasutamist. Psühhiaatri haigusjuhu kokkuvõttes on kirjeldatud, et kaebaja kasutab ärevust vähendatavat rahustit (diasepaami), kuid pole määratud kognitiivset psühhoteraapiat. Suhtlemise valdkonna piiranguid hinnates on arvestatud ka teabe edasiandmise ja vastuvõtmise valdkonnas depressioonist ja ärevushäiretest tingitud piiranguid.
4.2.Kaebaja kirjeldatud piirangud sõltuvust tekitavate ainete mõju ja ravimite kõrvaltoimete osas ei leidnud tervise infosüsteemi (TIS) andmetel kinnitust. Terviseandmed ei kinnita ravimite tarvitamisest tingitud püsivate kõrvaltoimete esinemist, mis tekitaksid piiranguid. Psoriaasi nahavorm on raviarsti hinnangul raviga rahuldavalt kontrollitud ning viimastel aastatel on saavutatud hea ravitulemus. Terviseandmete järgi ei ole psoriaatiline artriit hetkel aktiivne ja kliinilist avaldust ei esine (arvestatud liikumise ja käelise tegevuse valdkonnas). Naha kõrgendatud hooldusvajadust on hinnatud teadvusel püsimise ja enesehoolduse valdkonnas. Meeleoluhäiretest tingitud piirangut on hinnatud vaimse võimekuse valdkondades. Puukborrelioos ja seedehäired ei kajastu viimase viie aasta jooksul diagnoositud haigusseisunditena, mis tähendab, et need seisundid ei ole ravimeditsiinis käsitlemiseks aktuaalsed.
4.3.Asjaolu, et 2018. a eksperdiarvamusega on kaebajal tuvastatud puuduv töövõime, ei anna alust teha ka praegu sama otsus. Kui võrrelda omavahel 2018. a ja 2021. a eksperdiarvamust, ilmneb, et varasema hinnangu järgi oli kaebajal võtmetegevuste arvväärtuste summa 13. Praegu vaidlustatud töötukassa otsuse aluseks oleva eksperdiarvamuse järgi oli summa 16, kuid kaebaja töövõime hinnati osaliseks. Töötukassa kaasas eksperdiarvamuse koostamisse TTO ekspertarsti, kes töötab kõrgema ravietapi reumatoloogina. Reumatoloogid konsulteerivad iga päev fibromüalgiaga patsiente. Ekspertarst asus 15. novembri 2022. a arvamuses seisukohale, et 2018. a eksperdiarvamuses alahinnati kaebaja töövõimet ehk võtmetegevuste juures arvväärtused olid õiged, kuid töövõime ulatus pidanuks olema osaline, mitte puuduv. Ka 2018. a eksperdiarvamuses on ekspertarst asunud seisukohale, et kaebaja võib teha tööd, kus pole sundasendeid.
4.4.Kaebaja terviseseisundist tulenevad tegutsemise ja osalemise piirangud pole sellised, mille alusel tuvastada puuduv töövõime. Kaebajale sobib osalist koormust või muutlikke ülesandeid võimaldav töö, mis ei eelda rasket füüsilist koormust, võimaldab kestval koormusel puhkepause ning kestval seismisel end toestada. Kaebajale ei sobi rasket käelist koormust, valdavalt käte sundasendis hoidmist
3(14)
3-22-2689 nõudvaid käelisi sundliigutusi, suurt emotsionaalset pinget ega inimestega suhtlemist nõudvate keeruliste probleemide lahendamist eeldav töö.
5.Töötukassa muutis 28. novembri 2022. a otsusega nr TVT/22/060578 töövõimetoetuse määramise otsuse nr TVT/21/064575 esimest lauset selliselt, et võttis töövõimetoetuse määramise aluseks uue töövõime hindamise otsuse (nr TVH/22/047723). Muus osas jäi töötukassa varasema töövõimetoetuse määramise otsuse juurde.
6.Kaebaja esitas halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada töötukassa 25. ja
28.novembri 2022. a otsused ning kohustada töötukassat tema 12. novembri 2021. a taotlust uuesti läbi vaatama. Kaebuse põhjendused olid kokkuvõtvalt järgmised.
6.1.Ei saa nõustuda TTO ekspertarsti 15. novembri 2022. a eksperdiarvamusega, kuna selle koostamisel pole aluseks võetud kaebaja igapäevaelu väljakannatamatult häirivaid tegutsemispiiranguid kinnitavaid terviseandmeid. Ekspert ei ole arvestanud kõiki diagnoose, mis kaebaja igapäevasele tegutsemisvõimele eeldatavalt piiranguid põhjustavad.
6.2.Kaebaja on 53 eluaasta jooksul terviseprobleemidega võidelnud tulemusteta 36 aastat. Tal on diagnoositud mitmeid krooniliseks muutuvaid haigusi, sh esineb 36 aastat ravimatu autoimmuunhaigus. Selle aja jooksul on kaebaja pöördunud regulaarselt erinevate arstide poole, järginud kohusetundlikult nende ette antud kõiki ravijuhiseid ja täitnud kõik raviplaanid. Teda igapäevaselt piinavad ja koormavad tervisehädad on hinnatud valesti eranditult kergeteks ja mõõdukateks, sest tegelikult esinevad tal mitmed rasked piirangud. Kaebaja terviseprobleeme on alahinnatud. Need muudavad võimatuks ka kerge töö tegemise ja osalise tööajaga töötamise.
6.3.TTO ekspertarsti 15. novembri 2022. a eksperdiarvamus on sisuliselt kopeeritud teise TTO ekspertarsti 26. jaanuari 2022. a eksperdiarvamuse pealt. Seetõttu ei ole uus eksperdiarvamus objektiivne. Tuleb kontrollida, kas eksperdiarvamuse andja kasutas eksperdiarvamuse koostamisel TIS-i kantud andmeid õigesti, eelkõige võtmetegevuste raskusastmete määramisel, ja kas õiged andmed on aluseks võetud. Ekspertarst ei ole 15. novembri 2022. a arvamust andes kaebaja hinnangutega arvestatud. Objektiivse eksperdiarvamuse saamiseks oleks pidanud tegema visiidipõhise hindamise ja kaasama füsioterapeudi või tegevusterapeudi. Nähtuvalt kaebaja TIS-i esitatud päringutest ei ole TTO ekspertarst kaebaja terviseandmetega piisavalt tutvunud ega esitanud päringuid viimase viie aasta kohta puuduvate või ebapiisavate andmete täiendamiseks.
6.4.15. novembri 2022. a eksperdiarvamuses on ekspertarst võtnud aluseks naha- ja suguhaiguste arsti haigusjuhu kokkuvõttest sissekande kuni 23. novembrini 2021. Seega jäeti teadlikult arvesse võtmata
16.veebruari 2022. a konsultatsiooni järgse sissekande haigusjuhu kokkuvõte, mille põhjal ei oleks saanud kaebaja tervislikku seisundit kuidagi kergeks ja mõõdukaks hinnata. Naha- ja suguhaiguste arst on 17. oktoobril 2022 selgitanud, et bioloogiline ravim ei ole avaldanud positiivset mõju kaebajal esinevatele kroonilistele valudele.
6.5.On küsitav, kas TTO ekspertarstil on vastav pädevus, et kogenud psühhiaatrite arvamustes kahelda, kuna tema eriala on reumatoloogia. Kaebajal on ka diagnoositud nägemispuue, mis ei ole abivahenditega (prillidega) kompenseeritav. Vale on naha- ja suguhaiguste arsti selgitus, et bioloogiline ravim toimis hästi psoriaasi lööbele. Selle ravimi toime psoriaasi lööbele polnud juba pikemat aega piisav. Lisaks põhjustasid ravimi kõrvaltoimed kaebaja tervisele kahju.
4(14)
3-22-2689
6.6.Vale on väide, et kaebajale määratud valuravi on suures osas välja ostmata. Ainult 2021. a veebruaris neuroloogi igaks juhuks uuesti katsetamiseks välja kirjutatud valuravim on jäänud välja ostmata.
6.7.Töötukassa pole arusaadavalt selgitanud, miks otsustati töövõime ulatust hinnata teisiti kui 2018. aastal. 2018. a arvamuses võttis ekspertarst aluseks just diagnoosid, mis põhjustavad kaebajale piiranguid. Seda pole aga tehtud hilisemates eksperdiarvamustes.
6.8.Töötukassa suhtumine kaebajasse oli lugupidamatu. Vastustaja tõi otsuses välja kaebaja terviseandmed, rikkudes sellega oluliselt kaebaja õigust eraelu puutumatusele.
7.Tallinna Halduskohus jättis 7. juuni 2023. a otsusega kaebuse rahuldamata. Kohtu põhjendused olid järgmised.
7.1.Kaebaja töövõime hindamise otsuse aluseks oleva eksperdiarvamuse koostanud reumatoloogi pädevuses pole kahtlust. Ta on läbinud Tartu Ülikoolis ekspertarsti koolituse ja tal on vastav tunnistus, mis annab õiguse töötada töövõimet hindava ekspertarstina. Erinevalt TTO ekspertarstile esitatavatest nõuetest ei ole arstiõppe läbinud töötukassa töötajal kohustust olla registreeritud tervishoiutöötajate riiklikus registris ega töötada raviarstina. Samas on kaebaja töövõimet hinnanud töötukassa ekspertarst kantud registrisse. Ekspertarst ei pea olema spetsialiseerunud kindlale erialale.
7.2.Kaebaja terviseseisund ei vastanud ekspertarsti hinnangul kaebaja enda hinnatud piirangu raskusastmele 14 võtmetegevuse osas. Kohtumenetluses andis täiendava arvamuse töötukassa ekspertarst, kes nõustus TTO ekspertarsti hinnangutega. Kaebaja töövõimet on hinnanud kolm ekspertarsti: eksperdiarvamuse koostanud TTO ekspertarst, töötukassa ekspertarst ja
10.detsembri 2021. a eksperdiarvamuse andnud ekspertarst. Nende hinnangud ühtivad. Kõigile TIS-is sisalduvatele terviseandmetele ei ole vaidlustatud otsuse aluseks olevas eksperdiarvamuses otseselt küll viidatud, kuid see ei tähenda, et nendega poleks arvestatud. Vastustaja selgitas kohtumenetluses, et eksperdiarvamuses tuuakse valikuliselt ja vajaduse korral lühendatult välja vaid need andmed, mis põhjendavad piirangute hindamist.
7.3.Töövõime hindamise taotlejal tuleb tagada, et asjakohased terviseandmed tema kohta oleksid kantud TIS-i. Raviarstide võimalik tegevusetus andmete TIS-i kandmisel ei saa kaasa tuua vastustaja otsuse õigusvastasust.
7.4.Ekspertarstid arvestasid piirangute kompenseeritust raviga, sealjuures kinnitas töötukassa ekspertarst kohtumenetluses, et arvestatud on kõikide raviviisidega (nii ravimitega kui ilma,
15.veebruari 2023. a seisukoht). Ravimravi vajadust ja kasutamist on hinnatud, arvestades
15.novembri 2022. a eksperdiarvamusele eelnenud kahe aasta retseptikeskuse andmeid. Kui näiteks valuraviks kasutatakse käsimüügiravimeid ja retseptiravimitel põhinevat valuravi vajadust ei esine, on eeldatav, et käsimüügiravimid katavad ravivajaduse rahuldavas ulatuses. Põhjendatult on viidatud valuraviks määratud ravimite osaliselt välja ostmata jätmisele. Kui arst on ravimid välja kirjutanud, siis pole põhjust arvata, et kaebaja ei saaks neid võtta. Terviseandmetes pole viiteid, et retseptipõhine valuravi oleks vajaduse korral võimatu või kaebajal oleks esinenud ravimi suhtes vastunäidustusi. Muud ravimeetodid saavad olla üksnes toeks n-ö tavameditsiinile. Kui ravi oleks mingis valdkonnas ammendunud, peaks see ka TIS-i andmetega kinnitatud olema. Püsivaid ravimi kõrvaltoimetest tekkinud tervisekahjustusi TIS-i andmetest ei nähtu, v.a steroidhormooni süstidest tekkinud nahaarmid. Seda tervisekahjustust kajastavatele terviseandmetele on eksperdiarvamuses viidatud. Seega on hinnang antud seda asjaolu silmas pidades. Ravimi kõrvaltoimete tekkimise riski tulevikus ei saa lugeda töövõime piiranguid süvendavaks asjaoluks olevikus. 5(14)
3-22-2689
7.5.Töötukassa on nõutaval määral selgitanud bioloogilise ravi mõju kaebaja tervislikule seisundile. Bioloogiline ravi ei toiminud liigesevalude suhtes ja seda kasutati üksnes nahaga seotud probleemide vastu. Raviarstid on hinnanud psoriaatilise artriidi kliiniliselt taandunuks ja selle avaldusi enam ei esine. Krooniline valu (fibromüalgia) püsib, kuid ravivõimalused pole ammendunud. Sellele viitas ka TTO ekspertarst.
7.6.Töötukassa arvestas põhjendatult taastusraviarsti 8. jaanuari 2021. a sissekandega. See kajastus TIS-is ja sisaldas teavet kaebaja tegutsemisvõime kohta. Sissekandesse on märgitud, et liigutuste mustrid on kiired ja säästlikud. Valud esinevad pigem puhkeolekus ja koormusel seda ei märka. Kaebaja andis ise taastusraviarstile teada, et on kodune ja tema hobiks on flamenkotants. Kaebaja hindas taotluses oma võimeid mitmete võtmetegevuste juures arvuga neli, st kehaline võimekus puudub täielikult. Töötukassale ei saa ette heita, et ta arvestas sellega, et kaebaja hinnangud ei ühti tema enda poolt taastusraviarstile avaldatu ja arsti kinnitatuga.
7.7.Kaebaja ei ole nägemishäiret taotluses välja toonud, vaid on tuginenud sellele alles kohtumenetluses.
7.8.Kuigi pole veendumust, et kaebaja terviseseisund on pärast 2018. aastat paranenud, on hiljem kaebaja terviseandmeid hinnanud kokku kolm oma ala spetsialisti (sh fibromüalgia patsiente konsulteeriv reumatoloog). Seega võib olla tõene vastustaja väide, et pigem oli 2018. a eksperdiarvamus ebatäpne. Toona tegi töötukassa otsuse vaid ühe ekspertarsti hinnangu alusel. Selle tõi eksperdiarvamuses välja ka TTO ekspertarst. Samuti pole kaebaja ümber lükanud vastustaja väidet, et ta tegeleb iga nädal leiva küpsetamise ja müügiga. Seega esineb vastuolu kaebaja enda kirjeldatud kaebuste ja tema igapäevase toimimise vahel. Vaidlustatud haldusakti põhjenduste, eksperdiarvamuse ja töötukassa kohtumenetluses esitatud selgituste põhjal saab aru, milliste kaalutluste alusel ei tuvastatud kaebajal puuduvat töövõimet. Ka 2018. a eksperdiarvamusest ei nähtu, et kaebaja igapäevategevused oleksid olnud täielikult takistatud. Kaebajale ei sobi rasket käelist koormust, valdavalt käte sundasendis hoidmist nõudvaid sundliigutusi ega suurt emotsionaalset pinget ning inimestega suhtlemist nõudvate keeruliste probleemide lahendamist eeldav töö.
7.9.Kaebaja arutlused selle üle, milliseid isikuandmete töötlemise reegleid on vastustaja rikkunud, ei ole käesoleva vaidluse esemeks.
7.10.Kaebaja avaldatu põhjal pole äratuntav, et vastustaja on kaebajat solvanud või käitunud temaga ebaviisakalt. Vastustaja on menetluses avaldanud oma seisukohti ning vaielnud vastu kaebaja väidetule. Nimetatu on vastustaja menetluslik õigus, mille eesmärgiks ei ole olnud kaebaja solvamine. Vastustaja pole menetluses kaebaja väärikust alandanud.
8.Kaebaja palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada.
9.Tallinna Ringkonnakohus jättis 10. jaanuari 2025. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Kohtu põhjendused olid järgmised.
9.1.Puuduv töövõime tähendab töövõimetoetuse seaduse (TVTS) § 5 lg 3 p 3 kohaselt, et isik ei ole terviseseisundit ning sellest tulenevaid tegutsemise ja osalemise piiranguid, nende prognoosi ja eeldatavat kestust arvesse võttes võimeline töötama. Osaline töövõime tähendab, et isiku töötamine on samasid asjaolusid arvesse võttes osaliselt takistatud (TVTS § 5 lg 3 p 2). Kaebajal on õigus, et puuduv töövõime ei tähenda, et isik ei oleks üldse võimeline mingiteks töötamisena käsitatavateks 6(14)
3-22-2689 tegevusteks. Puuduv töövõime väljendab eeskätt seda, et asjaolusid arvestades ei saa isikult eeldada endale tööga sissetuleku tagamist (sh osaliselt).
9.2.Vaidlustatud otsustes ei ole täpselt määratud, millises ulatuses on kaebaja töövõime vähenenud. Töövõime hindamisel sellist täpsust ei nõutagi, sest sellest ei sõltu määratava töövõimetoetuse suurus (vt TVTS § 13 lg-d 1 ja 2). Isiku töövõimet ei ole põhjust pidada puuduvaks ka siis, kui temalt saab eeldada töötamist väiksema koormusega kui pool täistööajast. Kuna töövõime hindamise puhul on tähtis üksnes see, kas isikult on vähemasti mingis ulatuses alust oodata endale tööga sissetuleku teenimist, ei olnud vastustajal kohustust selgitada välja, mitu tundi päevas võiks kaebaja olla täpsemalt võimeline töötama.
9.3.Kaebaja on rõhutanud, et sotsiaalkaitseministri ning tervise- ja tööministri 22. veebruari 2016. a määruse nr 15 „Töövõime hindamiseks, puude raskusastme tuvastamiseks ning hüvitiste määramiseks ja maksmiseks vajalike tervise infosüsteemi andmete loetelu ja päringute perioodid“ (määrus nr 15) § 2 lg 3 p 2 kohaselt tugineb töövõime hindamine RHK-10 klassifikaatorile vastavatele diagnoosidele, kuid ekspertarstid ei ole võtnud arvesse kõiki kaebajale määratud diagnoose. Määruse nr 15 § 2 lg 4 viitab, et mh töövõime hindamiseks valitakse täiendavate andmete (nt analüüsid, uuringud, ravimid) pärimiseks määruse nr 15 § 2 lg 3 p-s 2 nimetatud viimase viie aasta diagnoosidest vaid need, mis on konkreetseks menetluseks vajalikud. Kuna isiku töövõimet hinnatakse tema taotluse kohta tehtava otsuse tegemise aja seisuga ning seejuures prognoositakse isiku seisundi muutumist edasiulatuvalt, ei oleks asjakohane tugineda nendele diagnoosidele, mis ei ole enam aktuaalsed, sest isiku terviseseisund võib olla ajas muutunud. Vastustaja ei pidanud diagnooside kattuvuse all silmas mitte seda, et RHK-10 klassifikatsioonis välja toodud diagnoosid kattuksid, vaid asjaolu, et hiljem määratud raskem diagnoos võib hõlmata varasema diagnoosi.
9.4.Töötukassal tuli 25. novembri 2022. a otsuse tegemisel võtta aluseks nimetatud haldusakti andmise ajal esinevad faktilised asjaolud, mitte lähtuda kaebaja terviseseisundist mingi varasema kuupäeva seisuga (vt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54). Vastustajal oli võimalik taotlust uuesti lahendades jätkuvalt tugineda küll 10. detsembri 2021. a ja 26. jaanuari 2022. a eksperdiarvamustele ning töötukassa ekspertarsti 31. mai 2022. a arvamusele kui dokumentaalsetele tõenditele. Samas polnud neil haldusaktidel ja nende tegemise ajal pärast halduskohtu 26. augusti 2022. a otsuse jõustumist õiguslikku tähendust. Halduskohus tühistas töötukassa 13. detsembri 2021. a otsuse ja vaideotsuse, mille tagajärjel muutusid need aktid algusest peale kehtetuks (nt RKHKm 3-3-1-21-03, p 14).
9.5.Kaebajale põhjustavad peamiselt piiranguid ägenemiste ja taandumistega kulgev põletikuline liigese- ja sidekoehaigus ning krooniline (selja)valu ja sellega kaasnevad ärevus ja meeleoluhäire. Samas on ekspertarstid välja toonud, et kaebaja on jätnud ravivõimalused osaliselt kasutamata, sh retseptipõhiste valuvaigistite ja regulaarse taastusravi ning psühhoteraapia osas. Kaebaja enda hinnangud liikumispiirangute raskusele ei ole terviseandmete põhjal leidnud kinnitust. Nt ei ole andmeid, et kaebajal oleks probleeme tasakaaluga ning ta vajaks liikumisel abivahendeid või kõrvalabi.
9.6.Kaebajal on diagnoositud psoriaatiline artropaatia, kuid püsivaid liigesekahjustusi ei ole tuvastatud. Töötukassa ekspertarst asus kohtumenetluses seisukohale, et psoriaatiline artriit on hinnatud kliiniliselt taandunuks. TTO ekspertarst, kes on erialalt reumatoloog, on vaidlustatud otsuse aluseks olevas eksperdiarvamuses märkinud, et psoriaasi nahanähtude bioloogiliseks raviks määratud ravim (adalimumab) on ka psoriaatilise artropaatia raviks. See, et kaebaja katkestas 2022. a juunis bioloogilise ravi adalimumabiga, ei tähenda, et ekspertarst ei saanud sellega enam arvestada. 8. juuni 2022. a haigusjuhu kokkuvõtte kohaselt lõpetati 15. juulil 2020 alustatud bioloogiline ravi 7(14)
3-22-2689 adalimumabiga arstliku konsiiliumi 6. juuni 2022. a otsusega põhjusel, et kaebajal olid tekkinud ravimivastased antikehad ja raviefekt vähenes. Konsiilium soovitas bioloogilist ravi jätkata guselkumabiga. 13. aprilli 2023. a haigusjuhu kokkuvõtte kohaselt tarvitaski kaebaja sellel ajal iga päev guselkumabi, mis on ravimiregistri kohaselt samuti näidustatud mh psoriaatilise artriidi raviks täiskasvanutel. Järelikult ei ole bioloogilist ravi lõpetatud ja ainuüksi selleks kasutatava ravimi (toimeaine) vahetamisel ei ole määravat tähendust. Seevastu on oluline, et ravimit ei vahetatud mitte põhjusel, et adalimumab oleks kaebajale põhjustanud tõsiseid kõrvaltoimeid või poleks see iseenesest toiminud liigesehaiguse raviks, vaid eeskätt seetõttu, et ravimi tõhusus oli pärast ligi kaheaastast tarvitamist vähenemas. Kaebaja ei ole toonud välja ühtegi värskemat sissekannet terviseandmetes, mis seaks kahtluse alla töötukassa ekspertarsti kokkuvõtliku järelduse, et psoriaatiline artriit on kliiniliselt taandunud. Vastupidist ei saa kinnitada reumatoloogi 10. oktoobri 2019. a sissekanne, mis on tehtud mitu aastat tagasi ja enne bioloogilise ravi alustamist.
9.7.Nõustuda ei saa kaebaja etteheitega, et ekspertarstid ei ole küsinud raviarstide käest lisaselgitusi selle kohta, kas kaebaja ravivõimalused on ammendunud. Ravivõimaluste mitteammendumist on võimalik järeldada ka ravidokumentide põhjal. Esiteks ei nähtu TIS-is olevatest andmetest, et ükski raviarst oleks hinnanud, et kaebaja ravivõimalused on ammendunud. Vastupidi, kuna dokumentidest nähtuvalt on kaebaja talle määratud ravimeid (nii kroonilise valu kui ka psüühikahäirete raviks) tarvitanud üksnes osaliselt, pole alust eeldada, et ravivõimalused oleksid ammendunud. Ravimite võtmata jätmist ei saa põhjendada üksnes võimalike kõrvaltoimete ohuga. Kaebaja on väitnud, et lakkamatu talumatu valu ja psüühikahäirete tõttu on tema igapäevane elu oluliselt takistatud (raske või koguni täielik piirang), kuid objektiivsed andmed seda hinnangut ei toeta (puuduvad kirjeldused funktsioonihäirete kohta). Mõistlik on eeldada, et kui kaebajal on pideva talumatu valu tõttu tema kirjeldatud ulatusega piirangud igapäevaelus, oleks ta ravimite manustamisel järjepidevam. Kaebajal
10.novembril 2021 tehtud uuringuga tuvastatud isoleeritud närvikahjustuse on TTO ekspertarstid võtnud arvesse käelise tegevuse valdkonna võtmetegevuse „käte sirutamine“ juures. Ehkki ekspertarsti hinnangu veerus ei ole sellele eraldi viidatud, kinnitab nimetatud uuringuga arvestamist see, et eksperdihinnangutes on käelise tegevuse kokkuvõttes terviseandmetest eraldi välja toodud mh neuroloogi 11. novembri 2021. a haigusjuhu kokkuvõte, mis kajastab eeltoodud uuringu tulemusi.
9.8.Kuna kaebajal on diagnoositud kroonilised haigusseisundid, mis kulgevad ägenemiste ja taandumistega, ei oleks visiidipõhine hindamine ilmselt andnud kaebaja terviseseisundist adekvaatset ülevaadet. Kroonilise seisundi puhul peaks just pikaajaline jälgimine ja selle kohta tehtud eriarstide sissekanded võimaldama asjakohaselt hinnata, kui suures ulatuses põhjustavad need kaebajale tegelikke piiranguid. Töövõime hindamise kontekstis ei ole alust pidada täiesti asjassepuutumatuks mh viiteid, et kaebaja tegutseb füüsilisest isikust ettevõtjana (küpsetab ja müüb iga nädal leiba) ja tegeleb või on tegelenud hobi korras flamenkotantsuga. Praegusel juhul annavad need asjaolud täiendavalt tunnistust, et kaebaja hindas töövõime hindamise taotluses enda terviseseisundit põhjendamatult madalalt.
9.9.Kaebaja psüühikahäireid ei jäetud tähelepanuta (sh on ekspertarstid viidanud psühhiaatri
27.oktoobri 2021. a haigusjuhu kokkuvõttele), vaid on arvestatud, et kaebaja tarbib ärevuse vastu rahusteid. Samuti märkis TTO ekspertarst 15. novembri 2022. a eksperdiarvamuses, et fibromüalgia ravi osaks on sageli pikaajaline antidepressantravi ja kognitiivne psühhoteraapia, kuid selliste võimaluste kasutamist kaebaja terviseandmetest ei nähtu.
9.10.Seetõttu ei tähenda ka varasemast kõrgem koondsumma iseenesest, et kaebaja töövõime peaks olema puuduv, mitte osaline. Tuleb arvestada, et 30. novembri 2018. a eksperdiarvamuse kohaselt oli peamiseks piiranguid põhjustavaks diagnoosiks muud psoriaatilised artropaatiad (M07.3), kuid vaidlustatud otsuse aluseks oleva eksperdiarvamuse järgi põhjustab piiranguid peamiselt fibromüalgia 8(14)
3-22-2689 (M79.7). Kaebaja on alates 15. juulist 2020 saanud bioloogilist ravi, mis toimib ka psoriaatilise artriidi raviks. Töötukassa ekspertarsti hinnangu järgi on reumatoloog hinnanud psoriaatilise artriidi juba varem kliiniliselt taandunuks (10. oktoobri 2019. a haigusjuhu kokkuvõte). Samuti ei ole 2021.-2022. a eksperdihinnangutes enam tuvastatud ühtegi rasket piirangut. Seega pole alust järeldada, et kaebaja terviseseisundit on hinnatud valesti. Praeguse vaidluse lahendamisel ei ole tähtsust, kas 30. novembri 2018. a eksperdiarvamuses tuvastati puuduv töövõime ülehindamise teel või mitte. Kaebaja töövõime hindamise taotlust lahendades ei pidanud ekspertarstid hindama seda, kas esineb põhjus muuta varasemat hinnangut, vaid nad andsid sõltumatu hinnangu kaebaja terviseandmetest nähtuvale terviseseisundile. Enne vaidlustatud töötukassa otsuse tegemist hindasid kaebaja terviseandmeid kolm ekspertarsti, kes on jõudnud kokkuvõttes samadele järeldustele. Eeltoodud põhjendustel pole alust kahelda ekspertide hinnangute õigsuses.
9.11.Apellatsioonkaebusele lisatud uued terviseandmed ei saa mõjutada hinnangut kaebaja töövõimele. Kuigi kõrva-nina-kurguarsti 8. septembri 2022. a ja üldkirurgi 15. oktoobri 2022. a haigusjuhu kokkuvõte kajastavad kaebusi enne vaidlusaluse otsuse tegemist, ei olnud tegemist sellist laadi tervisemuredega, mis saaksid pikemat aega mõjutada isiku töövõimet. Esimesel juhul pöördus kaebaja arsti poole kõrvavile (tinnitus) kaebusega ning arsti sissekandest nähtuvalt eemaldati vaigukork ja mingit edasist ravi ei olnud vaja. Teisel juhul kukkus kaebaja trepil ja vigastas rindkeret, kuid roidemurdu vms arst ei tuvastanud ning määras üksnes säästva režiimi ja käsimüügi valuvaigisti. SYNLAB Eesti OÜ 7. augusti 2023. a laborianalüüsi tulemustest, millest nähtub kaebaja kokkupuude Borrelia burgdorferi tekitajaga, ei saa järeldada, et kaebajal on krooniline puukborrelioos, millega ekspertarstid ei ole arvestanud. Uuringutulemustes on selgelt välja toodud, et analüüside tõlgendamiseks tuleks pöörduda raviarsti poole. Kaebaja ei ole selle kohta mingeid andmeid esitanud. Anestesioloogi 1. detsembri 2023. a sissekanne puudutab kaebusi kroonilise valu, lihastõmbluste ning liiges- ja lihaskanguse kohta, millega on kaebaja töövõime hindamisel arvestatud (st tegemist ei ole uue haigusseisundiga, vaid fibromüalgia diagnoosiga seostatavate kaebustega) ja anestesioloogi sissekandest ei nähtu ka mingeid asjaolusid, mida ekspertarstid poleks arvesse võtnud.
9.12.Kaebaja ei ole esitanud iseseisvaid nõudeid, mis seostuks väidetega isikuandmete töötlemise nõuete rikkumisest, nt kahju hüvitamise nõuet. Seetõttu puudub vajadus seda täpsemalt analüüsida. Isegi kui kaebaja terviseandmetega oleks tutvunud mõni töötukassa töötaja, kellel ei pidanuks sellistele andmetele juurdepääsu olema, ei mõjutanud see asja otsustamist, s.o sisulise hinnangu andmist kaebaja töövõime ulatusele.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
10.Kaebaja palub kassatsioonkaebuses kohtute otsused tühistada ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kaebaja põhjendused kassatsiooniastmes on kokkuvõtvalt järgmised.
10.1.Pole arusaadav, miks ei tuvastatud kaebajal puuduvat töövõimet, kui võrreldes 2018. aastaga punktisumma suurenes ja tervis halvenes. Varasemast töövõime vähenemist tuvastavast otsusest erineva otsuse tegemine töövõime kohta nõudis veendumust, et asjaolud on muutunud (RKHKo 3-20-2474/11, p 15). Töötukassa pidanuks tõendama kaebaja võimet töötada 0,5 koormusega. Kohus oleks saanud ise töövõime ulatuse kindlaks määrata, kuid jättis selle tegemata, kuigi kaebaja on kohtumenetluses nõustunud sellega, et võtmetegevuste piirangute arvväärtused jäävad samaks.
10.2.Varasemad eksperdiarvamused jäävad tõenditeks ka siis, kui kohus tühistab nende alusel tehtud töövõime hindamise otsuse.
9(14)
3-22-2689
10.3.Kohus ei arvestanud väitega, et ravi pole aidanud, ning oleks pidanud kontrollima tervenemisperspektiivi taotluses nimetatud arstide käest (tervise- ja tööministri 7. septembri 2015. a määruse nr 39 „Töövõime hindamise taotlusele kantavate andmete loetelu, töövõime hindamise tingimused ja töövõimet välistavate seisundite loetelu“ (määrus nr 39) § 5 lg 1 p 3, RKHKo 3-20-2474/11, p 28; RKHKo 3-21-629/46, p 13). Kohtule esitatud tõenditest nähtuvalt on kaebaja aastate jooksul üle Eesti käinud (sh paljuski omal kulul) pidevalt mööda erinevaid arste ja spetsialiste ning saanud raviks erinevaid valu- ja põletikuvastaseid ravimeid, mh suurtes doosides, kuid vaatamata sellele on valu endine.
10.4.Ekslik on järeldus, et kaebaja jättis ravivõimalused kasutamata. Selle kohta pole tõendeid. Kaebaja ei kasutanud ravimeid kõrvaltoimete tõttu. Kohus seda ei arvestanud. Vale on järeldus, et bioloogilist ravimit (adalimumab) vahetati selle vähenenud tõhususe tõttu. Tegelik põhjus oli tõsiste kõrvaltoimete ilmnemine. 2023. a aprillis leidis Sotsiaalministeeriumi tervishoiuteenuse kvaliteedi ekspertkomisjon, et ravim põhjustas kaebajale raske tervisekahjustuse. Ühtlasi pidanuks ringkonnakohtul tekkima kahtlus, kas ka uus bioloogiline ravim on psoriaatilise artropaatia ravimiseks piisav.
10.5.Põhjendamatu ja sobimatu on seisukoht, et kaebaja vähene hobitegevus (leivategu, tantsimine minevikus) näitab kõrgemat töövõimet, arvestamata seejuures tegelikke tingimusi ja kohtuistungil antud selgitusi. Vale on käsitlus, et töövõime ulatuse kindlakstegemisel on määrav, kas inimene töötab, mitte piirangute sagedus ja ulatus. Hobidega tegelemine ei tohiks olla otsustav kriteerium.
10.6.Käelise tegevuse hindamisel ei ole arvestatud närvikahjustust (M79.2 täpsustamata närvivalu ja põletik), kuigi see on oluline piirangute allikas. Psüühikahäirete hindamisel on eiratud orgaanilist depressiooni (F06.32). Lisaks on piiranguid alahinnatud, käsitledes erinevaid häireid põhjendamatult ühtselt meeleoluhäiretena.
10.7.Töötukassa ekspertarsti pädevuses on põhjust kahelda. Tema hinnangud (nt haiguse taandumise kohta) ei vasta terviseandmetele. Raviotsused kuuluvad raviarstide pädevusse.
10.8.Ringkonnakohus leidis ekslikult, et isikuandmete töötlemine ei kuulu vaidluse esemesse. Terviseandmete avaldamine haldusaktis rikub eraelu puutumatust ja psühhiaatrilise abi seaduse § 5 lg-t 2. Töötukassa ekspertarstidel pole õigust TIS-i andmetele ligi pääseda ning nende kasutamine oli õigusvastane. Üksnes tervishoiutöötaja registreering annab TIS-ile juurdepääsuõiguse (tervishoiuteenuste korraldamise seaduse § 593 lg 2 koostoimes § 41 lg-tega 1–12). Kohus pidanuks haldusakti osaliselt tühistama ja kohustama töötukassat eemaldama terviseandmed.
11.Töötukassa kassatsioonkaebusele ei vastanud.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
12.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada. Kolleegium tühistab nii ringkonnakohtu kui ka halduskohtu otsuse materiaalõiguse normi ebaõige kohaldamise tõttu ning teeb uue otsuse, millega rahuldab kaebuse (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 1 ja lg 5 p 5).
13.Esmalt hindab kolleegium, kas töötukassa on järginud nõuetekohaselt uurimiskohustust kaebaja ravi osas, ja selgitab, mis ajast pärinevaid terviseandmeid on võimalik töövõime hindamise taotluse uuel läbivaatamisel kasutada (I). Seejärel selgitab, kas töövõime ulatuse tuvastamine on hindamis- või kaalutlusotsus ning mida tuleb töövõime ulatuse kindlakstegemisel ära näidata (II).
10(14)
3-22-2689 I
14.Vaidlustatud töötukassa töövõime hindamise otsuse aluseks oleva TTO 15. novembri 2022. a eksperdiarvamuse kohaselt põhjustab kaebajal piiranguid peamiselt fibromüalgia. Fibromüalgia on häire, mida iseloomustavad laiaulatuslikud lihasluukonna valud ja mida saadavad kurnatus ning une-, mälu- ja meeleoluprobleemid. 1 Neid tervisehäireid on kaebaja oma taotluses ka kirjeldanud. Töötukassa küll tuvastas vaidlustatud otsuses TIS-i andmete alusel, et kaebajal esinevad tõepoolest fibromüalgiaga kaasnevad tervisehäired (vt käesoleva otsuse p 4), kuid leidis, et kroonilise valu ravi võimalusi pole kasutatud ammendavalt. Töötukassa märkis, et kaebaja sai valuravi retseptikeskuse andmetel viimati 2021. a novembris ja enne seda 2020. a detsembris. Töötukassa hinnangul pole kaebaja puhul kroonilise valu tavapärast valuraviskeemi rakendatud ning retseptipõhiste valuvaigistite vajadust on esinenud harva. Töötukassa tõi esile, et kuigi kaebaja on alates 2017. aastast kasutanud rahusteid, ei ole talle määratud kognitiivset psühhoteraapiat ega kirjeldatud antidepressantidel põhinevat püsiravi. Samas peetakse töötukassa väitel teaduskirjanduse järgi fibromüalgia ravis tõhusaks just kognitiivset psühhoteraapiat ning osal juhtudel pikaajalist antidepressantravi. Ka ringkonnakohus tõi välja, et selliste võimaluste kasutamist terviseandmetest ei nähtu. Ringkonnakohus märkis, et ekspertarstide hinnangul on kaebaja jätnud ravivõimalused osaliselt kasutamata (retseptipõhised valuravimid, regulaarne taastusravi ja psühhoteraapia). Ringkonnakohus leidis, et kuna kaebaja on talle määratud ravimeid (nii kroonilise valu kui ka psüühikahäirete raviks) tarvitanud üksnes osaliselt, pole alust eeldada, et ravivõimalused oleksid ammendunud.
15.Eelnevast saab järeldada, et töötukassa hinnangul on kaebaja jaoks olemas sobiv ravi piirangute vähendamiseks, kuid ta ei ole ravivõimalusi täielikult ära kasutanud. Kolleegium leiab, et töötukassa ei ole selle seisukoha kinnituseks piisavalt asjaolusid välja selgitanud. Kaebaja väidab, et ravi pole aidanud ja mõnest ravimist tuli kõrvalmõju pärast loobuda (vt käesoleva otsuse p-d 10.3 ja 10.4). Kolleegium on seisukohal, et vastustaja pidanuks kaebaja ravivajadust ja -võimalusi täpsustama, uurides seda taotluses nimetatud arstidelt, kes tunnevad kaebaja tervislikku seisundit kõige paremini (määruse nr 39 § 5 lg 1 p 3; vt RKHKo 3-23-705/54, p-d 16 ja 17). Kuigi vaidlustatud töövõime hindamise otsuse aluseks oleva eksperdiarvamuse koostas reumatoloog, kes tegeleb iga päev fibromüalgia haigete raviga, ei tähenda see, et kaebaja raviga seostuvat ei olnud vaja täpsustada. Ekspertarst peab sõltumata oma erialast arvestama taotlejale määratud ravi ja selle järgimist (määruse nr 39 § 5 lg 3). Kui taotlejale pole TIS-i andmete järgi määratud sellist ravi, mida peab sobivaks ekspertarst, tuleb tal välja selgitada, miks pole seda tehtud (määruse nr 39 § 5 lg 1 p 3). Ainuüksi sellest, et TIS-is pole andmeid ekspertarsti hinnangul sobiva ravi kasutamise kohta, ei saa teha üldjuhul töövõime hindamisel isiku kahjuks järeldust, et ta on jätnud ravivõimalused kasutamata. Selle järelduseni saab jõuda eeskätt siis, kui TIS-i andmete põhjal on selge, et taotleja on jätnud talle vaieldamatult sobiva ravi ilma mõjuva põhjuseta kasutamata (vt ka RKHKo 3-23-705/54, p 17). Samas ei pruugi arstid olla üksmeelel selles, milline on taotleja ravivajadus. Kui ekspertarsti hinnangul sobiva ravi kasutamata jätmine tulenes taotleja raviarsti otsusest, ei saa kaebajale töövõime hindamisel teha etteheidet, nagu oleks ta jätnud ravivõimalused kasutamata. Pooled ei vaidle ka selle üle, et kaebaja oli raviarstidele oma tervisemuresid kurtnud.
16.Töötukassa viga võis praegusel juhul mõjutada asja otsustamist (HMS § 58). Pooled ei vaidle selle üle, et kaebaja töövõime tuli hinnata osaliseks või puuduvaks, kuna tema võtmetegevuste piirangute raskusastmete summa oli rohkem kui neli (kokku 16, määruse nr 39 § 8 lg 1). Samas tuleb töövõime ulatuse tuvastamisel arvestada isiku haiguskriitika ja -teadlikkuse ning ravisoostumusega (määruse
Vaata: Eesti Fibromüalgia Ühing, „Fibromüalgiast“, kättesaadav: https://fibroyhing.ee/fibromyalgiast/ (08.10.2026); Ida-Tallinna Keskhaigla, „Fibromüalgia ja kehaline aktiivsus“, kättesaadav: https://www.itk.ee/patsiendile/patsiendiinfomaterjalid/haigused/fibromualgia-ja-kehaline-aktiivsus (08.10.2026).
11(14)
3-22-2689 nr 39 § 8 lg 2). Eeltoodust tulenevalt ei pruugi selles osas töötukassa hinnangud olla õiged. Lisaks on põhjust kahelda ka võtmetegevustele antud hinnangutes, kuna töövõime hindamisel arvestatakse määratud ravi järgimist (määruse nr 39 § 5 lg 3). Seetõttu tuleb töötukassa vaidlustatud otsused tühistada ja kaebaja taotlus töötukassale uueks lahendamiseks saata (vrd RKHKo 3-23-705/54, p 18).
17.Ringkonnakohtu seisukoht, et töötukassal tuli 25. novembri 2022. a otsuse tegemisel võtta aluseks nimetatud haldusakti andmise ajal esinevad faktilised asjaolud, mitte lähtuda kaebaja terviseseisundist mingi varasema kuupäeva seisuga, ei ole täpne (vt käesoleva otsuse p-d 9.3 ja 9.4). Töötukassa tuvastab üldjuhul isikul osalise või puuduva töövõime alates töövõime hindamise taotluse esitamise päevast kuni viieks aastaks (TVTS § 8 lg 1). Seega tuleb töötukassal teha uus töövõime hindamise otsus tagantjärele, kui kohus tühistab töövõime hindamise otsuse ja kohustab töövõime hindamise taotlust uuesti läbi vaatama. Järelikult tuleb kaebaja taotluse uuel lahendamisel töövõime kohta järelduse tegemisel võtta aluseks eelkõige terviseandmed, mis olid olemas, kui töötukassa lahendas esmakordselt 12. novembri 2021. a taotlust. Teisalt ei saa töötukassa eirata selliseid hilisemaid terviseandmeid, mis täpsustavad taotluse esitamise ajal esinenud tervislikku seisundit (määruse nr 39 § 5 lg 1 p 1) ja võimaldavad seeläbi taotleja töövõimet tagantjärele täpsemalt hinnata. Töötukassal on kahtluse korral kohustus küsida täiendavaid terviseandmeid (määruse nr 39 § 5 lg 1 p 3), mis võivad mh olla on tekkinud pärast 12. novembri 2021. a taotluse esimest korda lahendamist, sh käesoleva kohtumenetluse ajal. Töötukassal tuleb seejuures silmas pidada, et hilisemaid terviseandmeid saab kasutada juhul, kui nende põhjal on võimalik teha järeldusi kaebaja tegutsemis- ja osalemispiirangute kohta ajavahemikul alates taotluse esitamisest kuni sellele järgneva viie aasta kohta (osalise või puuduva töövõime maksimaalne kestus; vt ka RKHKo 3-21-629/46, p-d 15 ja 17; 3-23-705/54, p 20). Kui taotleja terviseseisund on pärast algse otsuse tegemist oluliselt muutunud (nt on tekkinud uued haigused) ning ta soovib, et neid asjaolusid töövõime hindamisel arvesse võetaks, tuleb tal esitada uus töövõime hindamise taotlus.
18.Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et kuna kaebajal on diagnoositud kroonilised haigusseisundid, mis kulgevad ägenemiste ja taandumistega, poleks visiidipõhine hindamine andnud adekvaatset ülevaadet. Visiidipõhist hindamist ei tehta ägenemiste ja remissioonidega kulgevatest haigustest tulenevate piirangute tuvastamiseks (määruse nr 39 § 2 p 10). II
19.Töövõimetoetuse seadus töövõime hindamisel diskretsiooni ette ei näe (vt § 5). Siiski kasutatakse määruse nr 39 § 8 lg-te 1 ja 2 sõnastuse järgi töövõime ulatuse tuvastamisel kaalutlusõigust. Vaatamata määruse nr 39 sätete ebaselgele sõnastusele ei saa sätteid põhiseaduspäraselt tõlgendades ja nende eesmärki arvestades järeldada, et töö- ja terviseminister soovis viidatud määruse sätetega anda töövõime hindajale kaalutlusruumi (HMS § 89).
19.1.TVTS § 5 lg 3 järgi tuvastatakse töövõime hindamise tulemusena isikul osaline töövõime, kui tema töötamine on sama paragrahvi lõikes 2 nimetatud asjaolusid arvesse võttes osaliselt takistatud (p 2), või puuduv töövõime, kui ta ei ole võimeline sama paragrahvi lõikes 2 nimetatud asjaolusid arvesse võttes töötama (p 3). Tegemist on selgelt hindamisotsusega (vt ka RKHKo 3-20-1198/58, p 12 jj). TVTS § 5 lg 4 järgi kehtestab töövõime hindamise tingimused ja töövõime välistavate seisundite loetelu valdkonna eest vastutav minister määrusega. Selle normi alusel kehtestatud terviseja tööministri määruse nr 39 § 8 lg-d 1 ja 2 sätestavad, et töövõime ulatuse tuvastamisel kasutab eksperdiarvamuse andja kaalutlusõigust (lg 1: „Eksperdiarvamuse andja hindab töövõime kas osaliseks või puuduvaks, kasutades kaalutlusõigust [---]“; lg 2: „Töövõime ulatuse tuvastamisel käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud kaalutlusõiguse kasutamisel, arvestab eksperdiarvamuse andja eelkõige [---]“). Kolleegium leiab, et seadusandja on andnud ministrile volituse kehtestada 12(14)
3-22-2689 töövõime hindamise tingimused, s.o eelkõige metoodika ja tehnilised kriteeriumid. See volitus ei hõlma õigust muuta otsustuse olemust ega laiendada haldusorgani otsustamisruumi selliselt, et hindamisotsus muutub kaalutlusotsuseks.
19.2.Määruse nr 39 § 8 lg-te 1 ja 2 sisustamisel ei saa ühtlasi lähtuda kitsalt grammatilisest tõlgendusest. Vaatamata määruse sõnastusele, pole määrusandja kolleegiumi hinnangul soovinud anda töövõime hindamiseks kaalutlusõigust. Määrusandja eesmärk on olnud loetleda asjaolud, mida kogumis ja koostoimes hinnates tuleb eksperdiarvamuse andjal kujundada seisukoht (määruse nr 39 § 8 lg 2). Seejuures on tähelepanuväärne, et erinevalt eksperdist pole töötukassale kui haldusorganile määruses nr 39 töövõime ulatuse tuvastamiseks sõnaselgelt kaalutlusõigust antud (vt § 8 lg 6, HMS § 4 lg 1). Seega tuleb määruse nr 39 vastavaid sätteid tõlgendada nii, et need ei anna haldusorganile kaalutlusõigust töövõime ulatuse tuvastamisel, vaid sätestavad üksnes eksperdiarvamuse andjale täiendava faktilise hindamise kohustuse, mille tulemus tuleb siduda TVTS § 5 lg-s 3 ette nähtud objektiivsete kriteeriumidega. Õigusnormide erinevate tõlgendusvõimaluste puhul tuleb eelistada põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust, kuid selle hinnaks ei tohi olla õigusselgusetus (RKPJKo 5-18-7/8, p 171). Niisugust olukorda ei esine, kuna määrusandja eksimus on sedavõrd selge. Siiski tuleks määrusandjal see ebatäpsus parandada, et töövõime hindamise regulatsioon oleks üheselt mõistetav.
20.Kuivõrd õigusaktid annavad töövõime ulatuse tuvastamisel piisavalt avara hindamisruumi (määruse nr 39 § 8 lg-d 1 ja 2; TVTS § 5 lg 3), on osalise ja puuduva töövõime eristamisel võimalik arvestada ka seda, et taotleja on võimeline tegelema oma hobidega. Suutlikkus tegeleda hobidega (nt flamenkotants) võib osutada sellele, et isiku tegutsemisvõime on mingis osas säilinud. Siiski tuleb arvestada, et haiguse kulgu võivad iseloomustada vahelduvad ägenemis- ja taandumisperioodid, mistõttu ei pruugi hobidega tegelemine haiguse taandumise ajal anda täielikku pilti isiku tegelikust ja püsivast tegutsemisvõimest. Üldjuhul ei saagi sellel asjaolul olla töövõime ulatuse tuvastamisel määravat tähtsust, kuna hobitegevus toimub enamasti isiku enda valitud ajal, tempos ja mahus. Ka kodus leiva küpsetamine ja selle müük ei näita tingimata võimet osaleda tööturul tavapärastel tingimustel. Selline tegevus võib samuti toimuda isiku enda valitud tingimustel ega pruugi eeldada samasugust järjepidevust, tähtaegadest kinnipidamist, koormustaluvust ja vastutust, mida eeldab tööturul osalemine tavapärastes õiguslikes vormides. Kolleegium juhib tähelepanu veel sellele, et ka puuduv töövõime ei välista sissetuleku teenimist (TVTS § 13 lg 3).
21.Kuna metoodika järgi tuvastatakse enamasti nii osaline kui ka puuduv töövõime juhul, kui võtmetegevuste piirangute raskusastmete arvväärtuste summa on neli või suurem (määruse nr 39 § 8 lg 1), on eriti oluline, et töötukassa põhjendaks taotlejale arusaadavalt just seda otsustust, miks tal tuvastatakse osaline, mitte puuduv töövõime. Töötukassa peab osalise töövõime tuvastamisel selge sõnaga põhjendama, miks isiku töötamine on üksnes osaliselt takistatud (TVTS § 5 lg 2 ja lg 3 p 2). Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et puuduv töövõime väljendab eeskätt seda, et asjaolusid arvestades ei ole alust eeldada, et isik suudaks endale tööga sissetulekut teenida. TVTS § 1 lg-s 1 sätestatud eesmärgi kohaselt ei ole töövõime hindamisel kesksel kohal isiku üldine tegutsemisvõime, vaid just tema suutlikkus osaleda tööturul ja teenida töötamise kaudu sissetulekut. Järelikult tuleb töötukassal osalise töövõime tuvastamisel põhjendada seda, miks on töötukassa hinnangul taotleja võimeline osalema tööturul. Vaidlustatud töötukassa otsuses on küll kirjeldatud piiranguid, kuid selles ei selgitata, miks neist piirangutest hoolimata on säilinud võime tööga sissetulekut teenida (vt käesoleva otsuse p 4.4). Põhjendustest ei nähtu, millisel viisil võiks kaebaja tööturul osaleda. Samuti ei ole põhjendatud seda, miks ei viita tuvastatud piirangud hoopis puuduvale töövõimele.
22.Riigikohus on korduvalt juhtinud tähelepanu sellele, et töövõime hindamise otsuste tegemisel peab iseäranis hoolikalt silmas pidama, et haldusorgan tagaks selle, et haldusakti adressaat mõistab, miks 13(14)
3-22-2689 otsus nii tehti (viimati RKHKo 3-22-938/38, p 20; vt ka RKHKo 3-20-2474/11, p 31). Töövõime hindamise metoodika keerukuse ja menetluse dokumentaalse iseloomu tõttu on põhjendamiskohustuse korrektne täitmine seejuures keskse tähtsusega.
23.Kolleegium peab vajalikuks märkida, et töövõime ulatuse tuvastamise alused on kehtivas õiguses sõnastatud väga üldiselt ega sisalda piisavalt konkreetseid kriteeriume, et eristada osalist ja puuduvat töövõimet, nt kas määrav on isiku suutlikkus teha mistahes tööd või tema haridusele, kvalifikatsioonile ja töökogemusele vastavat tööd, kui pika aja vältel peab isik olema suuteline töötama jms. Seetõttu tuleks seadusandjal töövõime ulatuse tuvastamise aluseid täpsustada, et vähendada tõlgendusprobleeme ning tagada isikute ühetaoline kohtlemine ja õiguste tõhusam kaitse.
24.Ringkonnakohus on õigesti osutanud sellele, et kaebaja pole esitanud selles haldusasjas eraldi nõuet, mis seostuks isikuandmete töötlemise nõuete rikkumisega. Kolleegium järgib selles osas ringkonnakohtu otsuse põhjendusi (HKMS § 231 lg 6; vt käesoleva otsuse p 9.12).
25.Poolte apellatsiooni- ja kassatsioonimenetluse kulud tuleb jätta nende endi kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1). Kaebaja pole menetluskulude nimekirja ja kuludokumente kummaski menetluses esitanud.
26.Avaldatavas kohtuotsuses tuleb kaebaja nimi asendada tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3). (allkirjastatud digitaalselt)
14(14)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.