C-309/14

EUROOPA KOHTU OTSUS (teine koda) 2. september 2015 ( *1 ) „Eelotsusetaotlus — Pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatus — Direktiiv 2003/109/EÜ — Liikmesriigi õigusnormid — Elamisloa väljaandmine ja pikendamine — Tingimus — Kohustuslik rahaline panus — Riikliku isikutunnistuse saamisel makstavast lõivust kaheksa korda suurem summa — Mõju direktiivi 2003/109/EÜ põhimõtetele” Kohtuasjas C‑309/14, mille ese on ELTL artikli 267 alusel Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Itaalia) 17. detsembri 2013. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 30. juunil 2014, menetluses Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL), Istituto Nazionale Confederale Assistenza (INCA) versus Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell’Interno, Ministero dell’Economia e delle Finanze, EUROOPA KOHUS (teine koda), koosseisus: koja president R. Silva de Lapuerta (ettekandja), kohtunikud J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, J. L. da Cruz Vilaça ja C. Lycourgos, kohtujurist: Y. Bot, kohtusekretär: ametnik L. Carrasco Marco, arvestades kirjalikus menetluses ja 16. aprilli 2015. aasta kohtuistungil esitatut, arvestades seisukohti, mille esitasid: — Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL), esindajad: avvocato V. Angiolini, avvocato L. Formilan ja avvocato L. Santini, — Istituto Nazionale Confederale Assistenza (INCA), esindajad: avvocato V. Angiolini, avvocato L. Formilan ja avvocato L. Santini, — Itaalia valitsus, esindaja: G. Palmieri, keda abistas avvocato dello Stato G. Palatiello, — Prantsusmaa valitsus, esindajad: F.‑X. Bréchot ja D. Colas, — Poola valitsus, esindaja: B. Majczyna, — Euroopa Komisjon, esindajad: M. Condou‑Durande ja A. Aresu, arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta, on teinud järgmise otsuse 1 Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada nõukogu 25. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/109/EÜ pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta (EÜT 2004, L 16, lk 44; ELT eriväljaanne 19/06, lk 272), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. mai 2011. aasta direktiiviga 2011/51/EL (ELT L 132, lk 1, edaspidi „direktiiv 2003/109”). 2 See taotlus esitati Confederazione Generale Italiana del Lavoro (edaspidi „CGIL”) ja Istituto Nazionale Confederale Assistenza (edaspidi „INCA”) vaidluses Presidenza del Consiglio dei Ministri (riigikantselei), Ministero dell’Interno (siseminister) ja Ministero dell’Economia e delle Finanzega (majandus‑ ja rahandusminister) seoses nõudega tühistada nende kahe ministri 6. oktoobri 2011. aastal vastu võetud dekreet elamisloa väljaandmise ja pikendamise lõivude kohta (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, edaspidi „GURI”, nr 304, 31.12.2011, edaspidi „2011. aasta dekreet”) ning ühtlasi ka kõik sellele järgnevad või sellega seotud ettevalmistavad aktid. Õiguslik raamistik Liidu õigus 3 Direktiivi 2003/109 põhjendused 9, 10 ja 18 on sõnastatud järgmiselt: „(9) Majanduslikud kaalutlused ei tohiks olla aluseks pikaajalise elaniku staatuse andmisest keeldumisel ning neid ei tohi lugeda asjaomaseid tingimusi mõjutavaks. (10) Tuleks ette näha eeskirjade kogum, mis reguleerib pikaajalise elaniku staatuse taotluse läbivaatamise korda. Need menetlused peaksid olema tõhusad ja juhitavad, võttes arvesse liikmesriikide haldusasutuste tavalist töökoormust, ning samuti läbipaistvad ja õiglased, et asjaomastel isikutel oleks vajalik õiguskindlus. See kord ei tohiks kujuneda vahendiks, millega takistada elamise õiguse kasutamist. [...] (18) Nende tingimuste kindlaksmääramine, mille alusel pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanikud saavad õiguse elada teises liikmesriigis, edendab siseturu rajamist alana, kus on tagatud isikute vaba liikumine. See võiks ka olla oluline liikuvust mõjutav tegur eelkõige liidu tööturul.” 4 Nimetatud direktiivi artikli 8 „Pikaajalise elaniku EL elamisluba” lõikes 2 on sätestatud: „Liikmesriigid annavad pikaajalistele elanikele pikaajalise elaniku EL elamisloa. Elamisluba kehtib vähemalt viis aastat; see on vajaduse korral taotluse alusel automaatselt pikendatav.” 5 Direktiivi 2003/109 artiklis 19 „Taotluste läbivaatamine ja elamisloa väljaandmine” on sätestatud: „[...] 2. Kui artiklites 14, 15 ja 16 esitatud tingimused on täidetud ja kui artiklites 17 ja 18 sätestatud avalikku korda ja julgeolekut ning rahvatervist käsitlevatest sätetest ei tulene teisiti, annab teine liikmesriik pikaajalisele elanikule välja pikendatava elamisloa. Elamisluba on vajaduse korral taotluse alusel automaatselt pikendatav. Teine liikmesriik teatab oma otsusest esimesele liikmesriigile. 3. Teine liikmesriik annab pikaajalise elaniku pereliikmetele pikendatavad elamisload, mis kehtivad sama aja vältel nagu pikaajalisele elanikule välja antud elamisluba.” Itaalia õigus 6 25. juuli 1998. aasta seadusandliku dekreedi nr 286/1998, millega kehtestatakse sisserännet ja välismaalaste staatust käsitlevate sätete konsolideeritud tekst (GURI regulaarne lisa nr 191, 18.8.1998), artikli 5 lõikes 2ter, mis viidi sellesse seadusandlikku dekreeti sisse 15. juuli 2009. aasta seaduse nr 94, mis käsitleb riigi julgeolekut reguleerivaid sätteid (GURI regulaarne lisa nr 170, 24.7.2009), artikli 1 lõike 22 punktiga b, on ette nähtud: „Elamisloa väljaandmise ja pikendamise taotlemisel tuleb tasuda lõiv, mille suuruseks on Ministero dell’Economia e delle Finanze dekreediga, mis on antud koos Ministero dell’Internoga ning milles on sätestatud ka maksmise kord ja [seadusandliku dekreedi nr 286/1998] artikli 14bis lõike 2 rakendamise kord, määratud 80–200 eurot. Elamisloa väljaandmise ja pikendamise lõivu tasumist ei nõuta, kui elamisluba taotletakse varjupaiga saamiseks, varjupaiga taotlemiseks, täiendava kaitse saamiseks ja humanitaarsetel põhjustel.” 7 Seadusandliku dekreedi nr 286/1998 artikliga 14bis asutatakse tagasipöördumisfond (Fondo rimpatri) ja reguleeritakse selle tegevust järgmiselt: „1. Siseministeeriumi juures asutatakse tagasipöördumisfond, mille eesmärk on katta kulud, mis on seotud välismaalaste tagasipöördumisega oma päritolu‑ või lähteriiki. 2. Lõikes 1 nimetatud fondi suunatakse pool artikli 5 lõikes 2ter ette nähtud lõivust saadud tulust ja maksed, mille Euroopa Liit võib selle fondi eesmärkide jaoks ette näha. Ülejäänud osa artikli 5 lõikes 2ter ette nähtud lõivust saadavast tulust eraldatakse siseministeeriumi eelarvestuses elamislubade väljaandmise ja pikendamisega seotud uurimise kulude katmiseks.” 8 Seadusandliku dekreedi nr 286/1998 artikli 5 lõike 2ter ja artikli 14bis alusel vastu võetud 2011. aasta dekreet määrab elamislubade väljaandmise ja pikendamisega seotud lõivu suuruse kindlaks järgmiselt: „a) kolme kuu kuni aastase tähtajaga elamislubade puhul 80 eurot; b) aasta kuni kahe aastase tähtajaga elamislubade puhul 100 eurot; c) pikaajalise elaniku EÜ elamislubade puhul ja [seadusandliku dekreedi nr 286/1998] artikli 27 lõike 1 punkti a alusel elamislubade taotlejate puhul 200 eurot.” 9 Kuigi eelotsusetaotlus ei sisalda ühtki viidet muudele liikmesriigi õigusaktidele, milles on kehtestatud muud summad elamislubade väljastamise ja pikendamise eest, ilmneb komisjoni ning CGIL ja INCA esitatud seisukohtadest, et varasemate ja ikka veel kehtivate Itaalia õigusnormide alusel kuulub elamislubade väljastamise ja pikendamise eest tasumisele kogusumma 73,50 eurot, olenemata elamisloa kestusest, lisaks 2011. aasta dekreedis sätestatud lõivudele. 10 Nimelt ilmneb komisjoni seisukohtadest, et 31. jaanuari 2005. aasta dekreetseaduse nr 7 ülikoole ja teadusuuringuid, kultuuripärandit ja ‑tegevust, suuremahuliste strateegiliste tööde teostamist, ametnike mobiilsust ning riigilõivude ja kontsessioonimaksudega seotud formaalsuste lihtsustamist puudutavate kiireloomuliste sätete kohta, mis 31. märtsi 2005. aasta seadusega nr 43 muudeti koos muudatustega seaduseks, artikli 7vicies ter lõike 1 punkti b kohaselt asendatakse paberkandjal elamisload nende lubade esmakordse väljastamise või pikendamise taotlemisel elektrooniliste elamislubadega vastavalt nõukogu 13. juuni 2002. aasta määrusele (EÜ) nr 1030/2002, millega kehtestatakse ühtne elamisloavorm kolmandate riikide kodanike jaoks (EÜT L 157, lk 1; ELT eriväljaanne 19/06, lk 3), ja seda alates 1. jaanuarist 2006. 11 Vastavalt majandus‑ ja rahandusministri 4. aprilli 2006. aasta dekreedi elektroonilise elamisloa taotleja poolt tasumisele kuuluvate summade kinnitamise kohta artikli 1 kohaselt on nende tasude suurus 27,50 eurot, sealhulgas käibemaks. 12 Vastavalt siseministri 12. oktoobri 2005. aasta dekreedi 16. detsembri 2003. aasta seaduse nr 3 artikli 39 lõike 4bis tähenduses sõlmitud kokkuleppe raames lubade ja elamislubade väljastamise või pikendamise taotlejalt nõutava tasu suuruse kinnitamise kohta artiklile 1 on taotlejalt seda tüüpi menetluse eest nõutav teenustasu 30 eurot. 13 Lõpetuseks, vastavalt vabariigi presidendi 26. oktoobri 1972. aasta dekreedi nr 642 riigilõivude kohta, põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis, A lisas sätestatud tariifi artikli 4 osale 1 on elamisloa väljastamise või pikendamise eest makstava lõivu kogusuurus 16 eurot. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus 14 CGIL ja INCA palusid, et Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus) tühistaks 2011. aasta dekreedi, väites, et kolmandatest riikidest pärit kodanikele elamisloa väljastamise ja pikendamise eest selle dekreedi alusel tasumisele kuuluv lõiv on ebavõrdne ja ebaproportsionaalne. 15 Eelotsusetaotluse esitanud kohus leidis, et tal tuleb omal algatusel kontrollida, kas liidu õiguse selle valdkonna sätetega on kooskõlas liikmesriigi õigusnormid, mis eelkõige rakendusaktides piirmäärasid kindlaks määrates näevad ette lõivu maksmise elamisloa väljastamise eest. 16 Selles osas märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, tuginedes kohtuotsusele komisjon vs. Madalmaad (C‑508/10, EU:C:2012:243), et asjaomase liikmesriigi õigusnormid saavad järgida direktiivis 2003/109 väljendatud põhimõtteid ainult siis, kui nõutavate lõivude summad, mis võivad küll teatavas vahemikus varieeruda, ei ole sellised, et isegi kõige väiksem summa on märksa suurem ja seega ebaproportsionaalne, võrreldes summaga, mis tuleb sama riigi kodanikel tasuda samasuguse dokumendi, näiteks isikutunnistuse saamiseks. 17 Nimelt tuletab eelotsusetaotluse esitanud kohus meelde, et kohtuotsuses komisjon vs. Madalmaad (C‑508/10, EU:C:2012:243) loeti Madalmaade Kuningriigi õiguskorras kehtestatud sätted, mis nägid ette, et isegi elamisloa väljaandmise eest nõutava lõivu kõige väiksem väärtus on ligikaudu seitse korda suurem summa kui see, mida nõuti asjaomase liikmesriigi kodanikult isikutunnistuse saamiseks, direktiivis 2003/109 sätestatud põhimõtetega vastuolus olevaks. 18 Võttes arvesse asjaolu, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul on isikutunnistuse väljastamise hind Itaalias tegelikult ligikaudu 10 eurot ning 2011. aasta dekreediga kindlaks määratud väikseim summa on 80 eurot, mistõttu on kolmanda riigi kodaniku finantskoormus liikmesriigi territooriumil elamise loa väljaandmise eest ligikaudu kaheksa korda suurem, siis kahtleb nimetatud kohus kõnealuste liikmesriigi õigusnormide kooskõlas direktiivi 2003/109 põhimõtetega, arvestades kohtuotsust komisjon vs. Madalmaad (C‑508/10, EU:C:2012:243). 19 Neil asjaoludel otsustas Tribunale amministrativo regionale del Lazio menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse: „Kas [direktiivis 2003/109] sätestatud põhimõtted keelavad kehtestada selliseid liikmesriigi õigusnorme nagu 25. juuli 1998. aasta seadusandliku dekreedi nr 286/1998 artikli 5 lõikes 2ter, osas, milles see sätestab, et „[e]lamisloa väljaandmise ja pikendamise taotlemisel tuleb tasuda lõiv, mille suuruseks on Ministero dell’Economia e delle Finanze dekreediga, mis on antud koos Ministero dell’Internoga ning milles on sätestatud ka maksmise kord […], määratud 80– 200 eurot”, määrates seega lõivu alampiiriks ligikaudu 8 korda suurema summa kui see, mida nõutakse riigi enda isikutunnistuse väljaandmisel?” Eelotsuse küsimuse analüüs 20 Oma küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiiviga 2003/109 on vastuolus niisugune liikmesriigi õigusnorm nagu põhikohtuasjas käsitletav, mis kehtestab asjaomases liikmesriigis elamisloa väljastamist või pikendamist taotlevatele kolmandate riikide kodanikele kohustuse maksta lõivu, mille summa on 80–200 eurot. 21 Sissejuhatuseks tuleb meeles pidada, et nagu ilmneb ka direktiivi 2003/109 põhjendustest 4, 6 ja 12, on selle direktiivi peamine eesmärk liikmesriigis pikaajaliselt elavate kolmandate riikide kodanike integratsioon (kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad, C‑508/10, EU:C:2012:243, punkt 66). 22 Tasub märkida, et Euroopa Kohus on juba tunnistanud, et liikmesriigid võivad direktiivi 2003/109 alusel elamislubade väljaandmisel võtta lõive ning et nende lõivude suuruse kindlaksmääramisel on liikmesriikidel kaalutlusruum (kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad, C‑508/10, EU:C:2012:243, punkt 64). 23 Siiski on Euroopa Kohus täpsustanud, et liikmesriikidele selles osas antud kaalutlusõigus ei ole piiramatu ning viimased ei või kohaldada siseriiklikke õigusnorme, mis võiksid ohustada direktiivi 2003/109 eesmärke ja võtta seega direktiivilt selle kasuliku mõju (vt kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad, C‑508/10, EU:C:2012:243, punkt 65). 24 Nimelt peavad liidu õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluva proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt olema direktiivi 2003/109 rakendamise vahendid selle õigusnormi eesmärkide saavutamiseks sobivad ega tohi minna kaugemale sellest, mis on eesmärkide saavutamiseks vajalik (vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad, C‑508/10, EU:C:2012:243, punkt 75). 25 Seetõttu võib liikmesriik küll seada direktiivi 2003/109 alusel elamislubade väljastamise sõltuvusse lõivude tasumisest, kuid proportsionaalsuse põhimõttest tulenevalt ei tohi lõivude suurus olla määratud selliselt, et selle eesmärk või tagajärg oleks direktiivis ette nähtud pikaajalise elaniku staatuse ning kõigi selle staatusega kaasnevate õiguste saamisele takistuse loomine, kuna see kahjustaks nii direktiivi eesmärgi saavutamist kui ka direktiivi mõtet (vt selle kohta kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad, C‑508/10, EU:C:2012:243, punkt 69). 26 Selles osas tuleneb eelotsusetaotlusest, et põhikohtuasjas käsitletava lõivu suurus on kolme kuu kuni aastase tähtajaga elamislubade väljastamise ja pikendamise puhul 80 eurot, aasta kuni kahe aastase tähtajaga elamislubade väljastamise ja pikendamise puhul 100 eurot ja pikaajalise elaniku EL elamislubade väljastamise puhul 200 eurot. 27 Niisugusel lõivul võib olla märkimisväärne rahaline mõju teatavatele kolmandate riikide kodanikele, kes vastavad direktiivis 2003/109 sätestatud elamislubade saamise tingimustele, seda enam, et niisuguste elamislubade kestust arvesse võttes on need kodanikud sunnitud üsna sageli taotlema oma elamisloa pikendamist ning selle lõivu summale võib lisanduda ka varasemates liikmesriigi õigusnormides ette nähtud lõivude summa, mistõttu niisugustel asjaoludel võib põhikohtuasjas käsitlusel oleva lõivu maksmise kohustus olla takistuseks sellele, et nimetatud kolmandate riikide kodanikud saaksid kasutada neile direktiiviga antud õigusi. 28 Selles osas tuleb rõhutada, et nii oma seisukohtades kui kohtuistungil märkisid põhikohtuasja kaebajad ja komisjon, et varasemate ja ikka veel kehtivate Itaalia õigusnormide alusel kuulub nii elamislubade väljastamise kui pikendamise eest igal juhul tasumisele üks teine lõiv summas 73,50 eurot, ja seda olenemata kõnealuse elamisloa kestusest, ning see summa lisandub põhikohtuasjas käsitlusel oleva lõivu summale. 29 Lisaks ilmneb eelotsusetaotlusest, et seadusandliku dekreedi nr 286/1998 artikli 14bis kohaselt on pool põhikohtuasjas käsitletavast lõivust saadud tulust suunatud nende kulude katmisele, mis on seotud välismaalaste, kelle ebaseaduslikult viibimine liikmesriigi territooriumil on tuvastatud, tagasipöördumisega oma päritolu‑ või lähteriiki; seda kinnitas ka Itaalia valitsus kohtuistungil. 30 Seega ei saa nõustuda Itaalia valitsuse argumendiga, mille kohaselt põhikohtuasjas käsitletav lõiv ei saa olla ebaproportsionaalne, kuna sellest lõivust saadav tulu on seotud uurimistegevusega, mis on vajalik direktiivi 2003/109 alusel elamislubade saamiseks nõutud tingimustele vastamise kontrollimiseks. 31 Eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb esitatud küsimusele vastata, et direktiiviga 2003/109 on vastuolus niisugune liikmesriigi õigusnorm nagu põhikohtuasjas käsitletav, mis kehtestab asjaomases liikmesriigis elamisloa väljastamist või pikendamist taotlevatele kolmandate riikide kodanikele kohustuse maksta lõivu, mille summa on 80–200 eurot, kuna niisugune lõiv on selle direktiivi eesmärgi suhtes ebaproportsionaalne ning võib takistada selle direktiiviga antud õiguste kasutamist. Kohtukulud 32 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata. Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab: Nõukogu 25. novembri 2003. aasta direktiiviga 2003/109/EÜ pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta, muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. mai 2011. aasta direktiiviga 2011/51/EL, on vastuolus niisugune liikmesriigi õigusnorm nagu põhikohtuasjas käsitletav, mis kehtestab asjaomases liikmesriigis elamisloa väljastamist või pikendamist taotlevatele kolmandate riikide kodanikele kohustuse maksta lõivu, mille summa on 80–200 eurot, kuna niisugune lõiv on selle direktiivi eesmärgi suhtes ebaproportsionaalne ning võib takistada selle direktiiviga antud õiguste kasutamist. Allkirjad ( *1 ) Kohtumenetluse keel: itaalia.