Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Monika Laatsit ja Villem Lapimaa
Määruse tegemise aeg ja koht
11. juuli 2025, Tallinn
Haldusasja number
3-24-3115
Haldusasi
Q.W kaebus Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks teha otsus elamisloa taotluse kohta
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 21. novembri 2024. a määrus
Menetlusosalised
Kaebaja – Q.W , esindaja Ivar Vahesalu Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet
Menetluse alus ringkonnakohtus
Q.W määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta menetlusse Q.W määruskaebus Tallinna Halduskohtu 21. novembri 2024. a määruse peale haldusasjas nr 3-24-3115.
Mitte lubada Q.W-l minna haldusasjas nr 3-24-3115 esitatud kohustamisnõudelt üle nõudele tuvastada Politsei- ja Piirivalveameti tegevuse õigusvastasus tema elamisloa taotluse menetlemisel.
Keelduda Q.W kaebuse täiendamisest nõudega tühistada Piirivalveameti 20. novembri 2024. a otsus nr 15.3-3.2/730-1.
Jätta Q.W määruskaebus rahuldamata.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 21. novembri 2024. a määrus haldusasjas nr 324-3115 ja lõpetada haldusasja nr 3-24-3115 menetlus.
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 49 lg 6, § 121 lg 4, § 155 lg 5, § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
3-24-3115
1.Venemaa Föderatsiooni kodanik Q.W (sünd. xx.xx.xxxx Venemaal) esitas Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) 17.05.2023 taotluse tähtajalise elamisloa saamiseks esmalt välismaalaste seaduse (VMS) § 118 p 7 alusel (välisleping), kuid täpsustas 12.07.2023, et taotleb endale kui täisealisele lapsele tähtajalist elamisluba erandina humaansetel kaalutlustel elama asumiseks pikaajalise elaniku elamisloa alusel Eestis elava raske puudega 85-aastase ema juurde, kes vajab püsivat hooldamist (vt VMS § 2103 lg 1). PPA pikendas korduvalt taotluse läbivaatamise tähtaega. PPA märkis 13.09.2024 kirjas, et kuna taotleja ema suri 01.08.2024, siis on tähtajalise elamisloa taotlemise põhjus ära langenud, ning palus anda teada, kas taotleja soovib menetluse lõpetamist. Kuna taotleja ei vastanud 13.09.2024 kirjale ega ka 08.10.2024 korduvalt edastatud kirjale, siis selgitas PPA 29.10.2024 kirjas, et esineb VMS § 123 p-s 3 sätestatud alus keelduda taotletud elamisloa andmisest, ning andis taotlejale võimaluse esitada oma vastuväited hiljemalt 04.11.2024.
2.Q.W esitas Tallinna Halduskohtule 14.11.2024 kaebuse, milles palus kohustada PPA-d viivitamata tegema otsuse kaebaja 17.05.2023 tähtajalise elamisloa taotluse kohta. PPA on kaebaja taotlust menetlenud rohkem kui 1,5 aastat ning ei ole siiani otsust teinud, kuigi kaebaja selgitas PPA-le korduvalt, et ema terviseseisund pidevalt halveneb. Viisanõuete tõttu oli kaebaja sunnitud Eestist lahkuma ja ei saanud ema viimaste hetkede ajal tema juures viibida (kaebajale väljastatud viisa kehtis kuni 30.06.2024 ning PPA 26.05.2024 otsusega keelduti talle uue pikaajalise viisa andmisest). Viivitamine taotluse läbivaatamisega oli õigusvastane ja menetluse kulg on põhjustanud kaebajale emotsionaalset kahju. Kaebaja kinnitas menetluse käigus korduvalt, et ta ei soovi Eestisse jääda, kui elamisloa andmise alus langeb ära (s.o ema surma korral). Kui PPA oleks lahendanud kaebaja taotluse õigeaegselt, saanuks kaebaja seda otsust vajaduse korral kohtus vaidlustada. Ka pärast seda, kui elamisloa andmise alus langes ära ja esines alus menetlus lõpetada, ei ole PPA ikkagi suutnud otsust teha, vaid on põhjendamatult nõudnud kaebajalt taotlust menetluse lõpetamiseks. Kaebaja soovib, et kohus tuvastaks kohustamisnõude menetlemisel ühtlasi selgesõnaliselt vastustaja tegevuse ja viivituse õigusvastasuse.
3.Tallinna Halduskohus tagastas 21.11.2024 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 2 1 alusel läbivaatamatult. Asjas on esitatud kohustamisnõue, kuid kaebaja on seejuures taotlenud, et kohus tuvastaks selgesõnaliselt ka vastustaja tegevuse õigusvastasuse menetluse läbiviimisel ja menetlusega viivitamisel. Kaebuses toodud etteheiteid arvestades ongi peamiseks või koguni ainsaks kaebuse esitamise ajendiks olnud soov saada kinnitust, et PPA tegutses menetluses õigusvastaselt. Kohustamiskaebuse alusel ei tee kohus tuvastusotsust. Tuvastamiskaebuse saab esitada HKMS § 45 lg-s 2 toodud tingimustel ja see peab olema kaebaja õiguste kaitseks vajalik (HKMS § 44 lg 1). Praktikas on tuvastamiskaebuse esitamise vajadust seostatud esmajoones preventiivse eesmärgiga, kuid siinsel juhul seda ilmselgelt ei esine, sest kaebaja on selgitanud, et pärast ema surma ta Eestisse jääda ei soovi, vaid soovib elada Venemaal. Tuvastamiskaebuse esitamise eeldused ei ole seega täidetud. Kohustamiskaebuse alusena on kaebaja välja toonud, et PPA pidanuks siseministri 12.01.2017 määruse nr 7 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise taotlemise kord ning legaalse sissetuleku määrad“ § 26 kohaselt tegema tema taotluse kohta otsuse kahe kuu jooksul. Kaebaja viitab, et sattus pikaks ajaks (ligi 1,5 aastaks) ebakindlasse olukorda, sest tal ei olnud haldusakti, mida saanuks vaidlustada. Samuti heidab ta ette, et PPA ei ole isegi praegu, kus VMS §-st 210 3 tulenev alus on ära langenud ja formaalselt esineb alus menetluse lõpetamiseks, suutnud haldusmenetlust lõpule viia ja taotluse kohta haldusakti anda. Kohus leiab, et kuigi PPA viivitusega kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumine on iseenesest võimalik, saab see asjaoludest tulenevalt kahjustada kaebajat vaid vähesel määral. Vaatamata sellele, et menetlus oli kestnud alates 2(5)
3-24-3115 17.05.2023, on faktilised asjaolud muutunud, sest kaebaja ema suri 01.08.2024. PPA on kaebajalt korduvalt küsinud, kas ta soovib muutunud asjaoludest tulenevalt menetlusega jätkata. Kujunenud olukorras ei riiva elamisloa taotluse osas otsuse puudumine kaebaja õigusi intensiivselt. Seda kinnitab asjaolu, et kaebaja ei ole pidanud vajalikuks vastata PPA kirjadele menetluse edasise käigu kohta. Puudub alus arvata, et vastava taotluse saamisel viivitaks PPA menetluse lõpetamisega. Samuti oli kaebajal võimalik PPA-le selgitada, et soovib siiski taotluse kohta otsuse tegemist. Kohustamiskaebuse rahuldamine oleks ka ebatõenäoline. Faktilised asjaolud on kaebaja ema surmaga 01.08.2024 muutunud. PPA on korduvalt andnud kaebajale tähtaja seisukoha esitamiseks, kuid kaebaja ei ole sellele vastanud. Kaebaja oleks saanud ka ise teavitada muutunud asjaoludest ja taotleda menetluse lõpetamist. VMS-i kohaselt on välismaalasel kohustus teavitada tähtsust omavate asjaolude muutumisest ja äralangemisest. Asjaolude muutumisest teavitamise või PPA kirjadele vastamise asemel on kaebaja oodanud ca 3,5 kuud ja pöördunud siis kohustamiskaebusega kohtusse. Kuigi on õige, et menetluse lõpetamiseks ei ole vaja kaebaja taotlust, ei nähtu kohtule, et PPA oleks kaebuse esitamise hetkel olnud tegevusetu ja esineks alus kohustamisnõude rahuldamiseks.
4.Q.W palub 06.12.2024 määruskaebuses tühistada halduskohtu määrus ja saata asi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Kaebaja õiguste riive ei ole väheintensiivne. Kaebaja esitas elamisloa taotluse juba 2023. a mais ja PPA pidanuks selle lahendama kahe kuu jooksul. Seda tähtaega on võimalik pikendada, kuid menetlus ei saa siiski venida 1,5 aasta pikkuseks. Kui kaebaja taotlust oleks menetletud nõuetekohaselt ja järgitud tähtaegu, siis oleks kaebaja saanud elamisloa andmisest keeldumise otsust kohtus vaidlustada. Rikutud on kaebaja põhiõigust korraldusele ja menetlusele ning riivatud perekonnapõhiõigust. PPA tegevuse tõttu ei saanud kaebaja olla ema viimastel hetkedel temaga koos. Halduskohtul ei olnud toimiku materjalide põhjal võimalik ka tõsikindlalt väita, et asjaoludest tulenevalt on kaebuse rahuldamine ebatõenäoline. Hinnang kaebuse perspektiivitusele oli ennatlik. Kaebaja esitas kohustamisnõude ja PPA ei olnud kaebuse esitamise hetkeks taotletud haldusakti andnud ega sellest ka keeldunud. PPA oli menetluses ka raskelt hooletu, edastades päringud kaebaja esindajale, kuigi pidi toimikus oleva volikirja tõttu teadma, et esindaja volitused on lõppenud. Kaebaja on nüüdseks saanud kätte ka PPA 20.11.2024 otsuse, millega keelduti temale elamisloa andmisest. See kinnitab, et PPA-l oli võimalik teha kaebaja taotluse kohta otsus ilma täiendavat seisukohta nõudmata ja seega saanuks otsuse teha ka palju varem. Kuna kohustamiskaebust ei saaks enam rahuldada, siis on võimalik minna üle tühistamiskaebusele ja tuvastamiskaebusele.
5.PPA edastas 23.01.2025 ringkonnakohtule 20.11.2024 otsuse nr 15.3-3.2/730-1, millega on VMS § 123 p 3 alusel keeldutud kaebajale tähtajalise elamisloa andmisest. Otsuse kohaselt selgus taotluse menetluse käigus, et taotleja ema suri 01.08.2024. Seega on tähtajalise elamisloa taotlemise põhjus ära langenud. Taotlejal puuduvad Eestis perekondlikud ja tööalased sidemed ning elamisloa andmisest keeldumine on proportsionaalne. Tuvastatud ei ole selliseid kaalukaid argumente, mis tingiksid VMS § 210 3 lg 1 alusel erandina tähtajalise elamisloa andmise.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6.Määruskaebus tuleb võtta HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-de 52−54 ja 205 nõuetele. Haldusasjas määruskaebuse esitamine on lõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9).
3(5)
3-24-3115
7.Kaebaja on pöördunud 14.11.2024 kaebusega halduskohtusse nõudega kohustada PPAd tegema viivitamata otsuse tema 17.05.2023 tähtajalise elamisloa taotluse kohta. Määruskaebuse menetluses on ilmnenud, et kaebaja taotlus lahendati PPA 20.11.2024 otsusega nr 15.3-3.2/730-1 ehk juba enne halduskohtu 21.11.2024 määrust, millega kaebus tagastati. Seega esineb alus kohustamiskaebuse menetluse lõpetamiseks vastavalt HKMS § 152 lg 1 p-le 4 (s.o kaebuses nõutud haldusakt on antud). Määruskaebuse p-st 2.11 võib aru saada, et kaebaja möönab samuti, et kohustamisnõude menetlemine ei oleks enam asjakohane, ning soovib asjaolude muutumisest tulenevalt minna üle PPA 20.11.2024 otsuse tühistamise ja/või selle õigusvastasuse tuvastamise nõudele.
8.Kohtute infosüsteemi andmetel on Q.W esitanud Tallinna Halduskohtule 02.12.2024 kaebuse, milles palus PPA 20.11.2024 otsus nr 15.3-3.2/730-1 tühistada ja ühtlasi tuvastada PPA tegevuse õigusvastasus seoses 17.05.2023 elamisloa taotluse menetlusega, sh menetlustähtaegade rikkumise osas (haldusasi nr 3-24-3270). Halduskohus selgitas 18.12.2024 määruses, et kuna kaebaja enam elamisluba ei vaja, siis ei ole tühistamisnõue asjakohane ning kaebaja nõuet oleks põhjendatud käsitada PPA õigusvastase viivitusega tekitatud mittevaralise kahju hüvitamise nõudena. Q.W esitaski halduskohtule 03.01.2025 täiendatud kaebuse, milles palus tuvastada PPA tegevuse õigusvastasus seoses tema 17.05.2023 taotluse menetlusega (sh menetlustähtaegade rikkumisega) ning mõista PPA-lt varalise ja mittevaralise kahjuna välja kokku 1200 eurot. Vastavalt halduskohtu 13.01.2025 määrusele esitas kaebaja 20.01.2025 kaebuse uue tervikteksti ning Tallinna Halduskohus võttis 22.01.2025 määrusega kaebuse menetlusse PPA tegevusega tekitatud varalise ja mittevaralise kahju hüvitamise nõudes. Hüvitamiskaebus on Tallinna Halduskohtu menetluses.
9.Eeltoodust tulenevalt oli kaebaja juba enne praeguses asjas 06.12.2024 määruskaebuse esitamist pöördunud halduskohtusse eraldi kaebusega PPA 20.11.2024 otsuse tühistamiseks ja on tühistamisnõude hiljem asendanud kahju hüvitamise nõudega, mille halduskohus on võtnud ka menetlusse. Sellises olukorras ei saa siinses asjas esitatud kohustamiskaebuselt HKMS § 152 lg 2 alusel nn jätkutuvastuskaebusele üleminek olla kaebaja õiguste kaitseks vajalik, kuivõrd haldusasjas nr 3-24-3270 esitatud hüvitamiskaebuse lahendamisel peaks halduskohus kahju hüvitamise nõude rahuldamise ühe eeldusena vältimatult tuvastama ka kahju põhjustanud haldustegevuse õigusvastasuse (vt riigivastutuse seaduse § 7 lg 1). Kaebaja ei ole toonud välja ainsatki muud põhjust peale hüvitise saamise soovi, miks peaks PPA viivituse õigusvastasuse tuvastamine olema tema õiguste kaitseks vajalik. Kuna menetlusseadustik ei näe ette võimalust minna HKMS § 152 lg 2 alusel üle muule nõudele peale tuvastamisnõude, siis saaks senise kohustamisnõude asendada tühistamis- või hüvitamisnõudega üksnes kaebuse muutmise teel, milleks peavad olema täidetud HKMS § 49 lg-tes 1 ja 2 sätestatud tingimused, eelkõige peaks kaebuse muutmine olema kaebuse eesmärgi saavutamiseks otstarbekas. Arvestades, et kaebaja on juba esitanud samad nõuded haldusasjas nr 3-24-3270, ei saa siinses asjas esitatud kaebuse muutmist pidada otstarbekas, sest tegemist oleks üksnes teises haldusasjas esitatud kaebuse nõuete dubleerimisega. Hüvitamisnõude menetlemise välistaks ka asjaolu, et varasem nõue on halduskohtu menetluses (HKMS § 43 lg 1 p 3).
10.Eelneva põhjal jäävad määruskaebus ja kaebuse muutmise taotlus rahuldamata, samuti ei luba ringkonnakohus kaebajal minna HKMS § 152 lg 2 alusel üle õigusvastasuse tuvastamise nõudele, vaid lõpetab haldusasja menetluse HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel. HKMS § 155 lg 3 sätestab, et kui menetluse lõpetab kõrgema astme kohus, tühistab ta ühtlasi määrusega alama astme kohtu lahendi. Seega tuleb Tallinna Halduskohtu 20.11.2024 määrus
4(5)
3-24-3115 tühistada. HKMS § 43 lg 1 p-st 2 ja § 155 lg-st 6 tulenevalt ei ole pärast menetluse lõpetamist samas asjas kaebusega halduskohtusse pöördumine enam lubatud.
11.HKMS § 104 lg 5 p 4 alusel tuleb 14.11.2024 kaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 20 eurot maksjale (Remhus OÜ) tagastada. Riigilõiv tagastatakse pärast määruse jõustumist.
12.HKMS § 108 lg 6 näeb ette, et asja menetluse lõpetamise korral HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel kannab menetluskulud vastustaja, välja arvatud juhul, kui kaebuses nõutud haldusakti andmine või toimingu tegemine ei olnud tingitud kaebuse esitamisest. Kaebaja on palunud jätta menetluskulud PPA kanda. Ringkonnakohtu hinnangul ei nähtu praeguse vaidluse asjaoludest, et PPA 20.11.2024 otsuse tegemine olnuks tingitud 14.11.2024 kaebuse esitamisest, olenemata sellest, et otsus on tehtud ca nädal pärast kaebuse esitamist. Tuleb arvestada, et PPA 29.10.2024 e-kirjas oli kaebajale selgitatud, et ema surma tõttu on tähtajalise elamisloa taotlus ära langenud ja sellises olukorras tuleb VMS § 123 p-i 3 kohaselt elamisloa andmisest keelduda. PPA andis kaebajale võimaluse esitada hiljemalt 04.11.2024 oma arvamus ja vastuväited, märkides samas, et kui kaebaja arvamust ja vastuväiteid tähtajaks ei esita, keeldub PPA talle elamisloa andmisest vastavalt VMS § 123 p-le 3. Kaebaja seisukohta ei esitanud, vaid pöördus kohustamiskaebusega halduskohtusse. Seejuures ei ole määravat tähtsust, kas kaebaja esindaja volitused kehtisid või mitte (kaebuse lisast 22 nähtub siiski, et kaebaja oli praegusele esindajale andnud 01.10.2024 volituse kehtivusega kaks aastat), sest PPA 13.09.2024, 08.10.2024 ja 29.10.2024 kirjad saadeti mh kaebajale endale ning viimane kiri saadeti ainult kaebajale. Eeltoodu pinnalt on arusaadav, et PPA kavandas otsuse tegemist suhteliselt varsti pärast 04.11.2024 ja otsus oleks 20.11.2024 tehtud ka juhul, kui kaebaja ei oleks kohtusse pöördunud. Lisaks ei nähtu kaebusest, et see oleks saadetud mh vastustajale ning kohtute infosüsteemi andmetel ei ole ka kohus kaebust PPA-le enne 20.11.2024 nähtavaks teinud. Kuna kaebaja oleks saavutanud esitatud kohustamiskaebuse eesmärgi ka juhul, kui kaebust poleks esitatud, siis ei ole menetluskulude HKMS § 108 lg 6 alusel vastustaja kanda jätmine põhjendatud ning menetluskulud tuleb HKMS § 108 lg 4 alusel jätta kaebaja kanda. PPA-l ei ole menetluskulusid tekkinud. (allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.