X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti otsusele ERESID634567, millega keelduti talle Eesti e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljastamisest
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – X (Saksamaa Liitvabariigi kodanik; sündinud XX XX XXXX) Vastustaja (eeldatav) – Politsei- ja Piirivalveamet
Menetlustoiming
Kaebuse tagastamine ning kaebaja toimikuga tutvumise õiguse piiramine
RESOLUTSIOON
1.Võtta asja materjalide juurde äriregistri väljatrükk.
2.Piirata X juurdepääsu Politsei- ja Piirivalveameti 23.04.2025 dokumendile „Eresidendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest keeldumise otsuse asjaolude ja kaalutluskäigu selgitus“ ning selle aluseks olevatele dokumentidele (dtl 5275).
3.Tagastada X kaebus.
4.Jätta kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Edasikaebamise kord ja selgitused Määruse peale võib esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul määruse kättesaamisest arvates. Kohus suhtleb kaebajaga elektrooniliselt e-posti teel, millelt kaebaja 15.04.2025 halduskohtule kaebuse esitas ning 17.04.2025 puudused kõrvaldas. Kaebajal tuleb määruse kättesaamise kohta saata viivitamatult elektroonilisel teel kinnitus e-posti aadressile [email protected]. Kohus ei nõua kaebajalt kinnituse esitamist digitaalselt allkirjastatult, s.o kaebaja poolt kohtumenetluses avaldatud e-posti aadressilt võib saata kinnituse kohtule vabas vormis. Kui kaebaja ei saada viivitamatult kohtule küsitud kinnitust, loeb kohus, et määrus on kaebajale kättetoimetatud saatmisega tsiviikohtumenetluse seadustiku § 3141 lg-s 2 sätestatud korras. Sellisel juhul loetakse määrus saatmisest kolme tööpäeva möödumisel kaebajale kättetoimetatuks.
1.Saksamaa Liiduvabariigi X esitas 08.03.2025 Politsei- ja Piirivalveametile (edaspidi PPA) taotluse e-residendi digitaalse isikutunnistuse (edaspidi digi-ID) saamiseks. Taotlus registreeriti ja võeti menetlusse 21.03.2025, ent jäeti 28.03.2025 otsusega nr ERESID634567-1 rahuldamata. Teavituse kohaselt on keeldumise aluseks isikut tõendavate dokumentide seaduse (edaspidi ITDS) § 20 6 lg 3 punkt 2 – dokumendi väljaandmine ei ole kooskõlas digi-ID väljastamise eesmärgiga. Kuigi X esitas PPA 28.03.2025 otsuse peale 31.03.2025 vaide, siis jäeti 08.04.2025 vaideotsusega nr 15.3-24/50-2 rahuldamata.
2.X (edaspidi kaebaja) esitas 15.04.2025 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles vaidlustab PPA 28.04.2025 digi-ID väljastamisest keeldumise otsust ning taotleb PPA kohustamist talle digi-ID-d väljastama. Kaebuse põhjendused on kokkuvõetult järgmised: Kaebaja on ettevõtja, kes tegutseb mitme rahvusvahelise ettevõttega, mille eesmärk on kasutada Eesti e-residentsust äriliste eesmärkide täitmiseks. Eesti e-residentsuse kaudu soovin kasutada Eesti digiriigi teenuseid ja arendada majandustegevust, mis aitab kaasa Eesti majanduse arengule. PPA otsus rikub kaebaja õigusi, kuna teda ei ole teavitatud keeldumise konkreetsetest põhjustest ning ei ole antud võimalust täiendavateks selgitusteks. Kuna digi-ID eesmärgiks on toetada Eesti majandust ja innovatsiooni, siis on otsus meelevaldne ja õigusvastane.
3.Kohus küsis PPA-lt 21.04.2025 otsuse aluseks olevad dokumendid ning selgitused, mille PPA esitas kohtule 28.04.2025. PPA esitas kohtule asututse siseseks kasutamiseks mõeldud dokumendi „E-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest keeldumise otsuse asjaolude ja kaalutluskäigu selgitus“ (edaspidi selgituste terviktekst) ja selle aluseks olevad tõendid ning kaebajale avaldamiseks selgituste väljavõtte. Lisaks esitas PPA kohtule taotluse piirata kaebaja õigust tutvuda selgituste terviktekstiga ning selle aluseks olevate dokumentidega. Esitatud dokumentidest, mille kohus saab ka kaebajale nähtavaks teha, nähtub, et kaebajale oli digi-ID väljastatud kehtivusega kuni 12.01.2023, ent järelevalvemenetluse tulemusel peatati selle sertifikaadid 13.12.2022 ning 12.01.2023 tunnistati kaebajale väljastatud digi-ID kehtetuks, kuna kaebaja ei olnud Eestis äritegevusega alustanud ning ta ei täitnud digi-ID välja andmise eesmärke.
KOHTU PÕHJENDUSED
Juurdepääsupiirangu taotluse lahendamine
4.PPA taotleb, et kohus varjaks kaebaja eest digi-ID väljaandmisest keeldumise otsuse asjaolude ja kaalutluskäigu tervikteksti ning selle aluseks olevaid tõendeid1 halduskohtumenetluse seadustiku (edaspidi HKMS) § 79 lg 1 punkti 1 ja § 88 lg 2 alusel, kuivõrd teabe avaldamine võib seada ohtu politsei tegevuse meetodid ja taktika ning avaliku korra kaitse. Praegusel juhul on seadusandja pidanud vajalikuks piirata sellise teabe avaldamist, millest halduseväline isik saab järeldada PPA poolt oma uurimiskohustuse täitmiseks tehtud pingutusi (vrdl Riigikohtu määrus asjas nr 3-23-671, punkt 16). Seepärast tuleb nende andmete kohtumenetluses avaldamisel olla iseäranis ettevaatlik. Seega rahuldab kohus PPA taotluse, ehkki see rikub kaebaja õigust tutvuda toimikuga (HKMS § 88 lg 1).
1
Dtl 5275
2
5.Kohtupraktikas on korduvalt mööndud, et digi-ID omamine, mis võimaldab kasutada Eesti e-teenuseid, ei ole eriliselt kaalukas õigushüve. E-residendile digitaalse isikutunnistuse väljaandmise eesmärk on soodustada Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengut, luues võimaluse kasutada e-teenuseid Eesti digitaalse dokumendiga (ITDS § 20 5 lg 2). E-residendi digitaalset isikutunnistust väljastatakse riigi huvides, mitte selleks, et kaitsta väljaspool Eestit elava ja Eestiga mistahes muid sidemeid mitte omava isiku õigusi või huve. Kohtupraktikas on läbivalt rõhutatud, et e-residendi digitaalse isikutunnistuse taotleja positsioon on õiguslikult nõrk (võrreldes nt põhiõigustega). Kui seaduses poleks ette nähtud e-residendi digitaalse isikutunnistuse instituuti, poleks Eestis mitteviibival välismaalasel mistahes subjektiivset õigust nõuda, et Eesti riik väljastaks või säilitaks talle väljastatud isikut tõendava dokumendi, mis hõlbustab Eestis asjaajamist. Seega on e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest keeldumisel, aga ka selle kehtivuse peatamisel või kehtetuks tunnistamisel, ohu- ja põhjendamislävend madal. Kui Eesti digitaalse dokumendiga peaks kasutama e-teenuseid isik, kellel on kuritegelikud huvid, on Eesti riigi võimalus tema üle järelevalvet teha ja süüteomenetlust toimetada väga piiratud. Isikutunnistuse mitteeesmärgipärane kasutamine loob võimaluse seada kahtluse alla Eesti riigi ja tema väljastatavate dokumentide usaldusväärsus, sh rahvusvaheliselt. Seega ei pea isikutunnistuse kehtivuse peatamist või kehtetuks tunnistamist põhistavale teabele juurdepääsu piiramiseks esinema n-ö kvalifitseeritud ega vahetut ohtu avalikule korrale.
6.Kuna PPA selgituste terviktekstis sisalduv teave ning selle aluseks olevad dokumendid võimaldavad teha järeldusi PPA meetodite ja taktika kohta (sh teabe päritolu kohta), samuti esineb kaalukas vajadus avaliku korra kaitsmiseks, et tagada PPA-le võimalus teha e-residentsuse programmi üle tõhusat järelevalvet, siis tuleb vaidlusaluse teabe saladuses hoidmist praegusel juhul pidada kaalukamaks kaebaja huvist selles osas asja materjalidega tutvuda. Kaebuse tagastamine
7.Eesti riik annab digi-ID selle taotlejale välja heauskseks kasutamiseks ja õiguspäraste toimingute tegemiseks, siis on oluline välistada selle andmine isikutele, kelle puhul on PPA-l põhjus eeldada, et dokumendi väljaandmine ei ole kooskõlas digi-ID andmise eesmärgiga ning kelle usaldusväärsus on madal.
8.Olles tutvunud PPA 28.03.2025 otsuse aluseks olevate dokumentidega ning halduskohtule esitatud kaebusega, siis tuleb kaebus HKMS § 121 lg 2 punkti 2 1 alusel tagastada, kuna kaebusega kaitstava õiguse riive on väheintensiivne ning asjaoludest tulenevalt on kaebuse rahuldamine ebatõenäoline.
9.Digi-ID andmisest keeldumine on olemuselt prognoosotsus, millele kehtib seadusest tulenevalt erinev põhjendamise kord ning kohtumenetluse eesmärk ei saa seisneda põhjenduste teadasaamises, et siis nt tulevikus püüda seda teavet varjata. Nimelt on seadusandja ITDS § 1 lg-st 2 ja §-st 207 nähtuvalt piiranud PPA õigust ja kohustust tuua otsuses välja haldusakti põhjendused (haldusmenetluse seaduse § 56). Haldusakti põhjendus piirdub nende normide kohaselt üksnes õigusliku aluse väljatoomisega ning faktilist põhjendust sellele ei lisata (vt Tallinna Halduskohtu 07.11.2022 otsus nr 3-22-1246, punkt 4).
10.Tallinna Ringkonnakohus selgitas 24.05.2024 määruses nr 3-24-531, et: „8. E-residendi digitaalse isikutunnistuse taotleja positsioon on õiguslikult nõrk (võrreldes nt põhiõigustega). E-residendi digitaalset isikutunnistust väljastatakse riigi huvides, mitte 3
selleks, et kaitsta väljaspool Eestit elava ja Eestiga mistahes muid sidemeid mitte omava isiku õigusi või huve. See tuleneb ITDS § 205 lg-st 2, mille kohaselt on e-residendile digitaalse isikutunnistuse väljaandmise eesmärk soodustada Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengut, luues võimaluse kasutada e-teenuseid Eesti digitaalse dokumendiga. Juhul kui seaduses poleks ette nähtud e-residendi digitaalse isikutunnistuse instituuti, poleks Eestis mitteviibival välismaalasel mistahes subjektiivset õigust nõuda, et Eesti riik väljastaks talle isikut tõendava dokumendi, mis hõlbustab Eestis asjaajamist.
9.Küll on isikul menetluslik õigus nõuda, et tema taotlust lahendaks kooskõlas ITDS-is ettenähtud nõuetega. E-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest keeldumisel on ohu-ja põhjendamislävend madal, tulenevalt taotleja nõrgast õiguslikust positsioonist. Lisaks, kui Eesti digitaalse dokumendiga peaks sattuma e-teenuseid kasutama isik, kellel on kuritegelikud huvid, on Eesti riigi võimalus tema üle järelevalvet teha ja süüteomenetlust toimetada väga piiratud. Isikutunnistuse mitte-eesmärgipärane kasutamine loob aga omakorda võimaluse seada kahtluse alla Eesti riigi ja tema väljastatavate dokumentide usaldusväärsus, sh rahvusvaheliselt. Seetõttu ei pea keeldumise aluseks olev kahtlus olema iseäranis tugev.“.
11.Ehkki kaebaja on Saksamaa kodanik, st Euroopa Liidu liikmesriigi kodanik, siis ei ela kaebaja Eestis ega ole siin ka äriregistri info kohaselt mõnes Eesti äriühingus tegev. Eesti kodanikul (ITDS § 5 lg 1), Euroopa Liidu kodanikul (ITDS § 6 lg 1) ja elamisloa või elamisõiguse alusel Eestis elava kolmanda riigi kodanikul (ITDS § 6 lg 2) on võimalik talle väljastatava dokumendi (isikutunnistus või elamisloakaart) alusel kasutada ka digitaalset isiku tuvastamist ja digitaalset allkirjastamist võimaldavat dokumendi osa (ITDS § 20 1 lg 2)2. Väljapool Eestit viibivatele Euroopa Liidu kodanikele tagatakse juurdepääs digiteenustele Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruse e-identimise ja e-tehingute jaoks vajalike usaldusteenuste kohta siseturul (eIDAS) kaudu, mille jõustumisel tuleb Euroopa Liidu liikmesriikidel tunnustada vastastikku teiste riikide digitaalse identiteedi ja usaldusteenuste pakkujaid ning lubada oma digiteenustele ligipääsu teiste liikmesriikide digitaalse isikutunnistusega3.
12.E-residendile digitaalse isikutunnistuse väljaandmise eesmärk on soodustada Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengut, luues võimaluse kasutada e-teenuseid Eesti digitaalse dokumendiga (ITDS § 205 lg 2). Tegemist on Eesti Vabariigi poolt vabatahtlikult loodud hüvega, mille loomist ei nõua ükski põhiõigus ega inimõigus. Põhiseadus (edaspidi PS) § 31 tagab põhiõiguse tegeleda ettevõtlusega, kuid see õigus on tagatud üksnes Eesti kodanikele ning nendega võrdsetel alustel ka Eestis viibivatele välisriikide kodanikele ja kodakondsuseta isikutele. Sama põhimõtet kordab ka PS § 9 lg 1 – põhiseaduses loetletud õigused ja vabadused on tagatud Eestis viibivatele välisriikide kodanikkudele. Tallinna Ringkonnakohus on 13.07.2023 määruse nr 3-23-26 punktis 4 selgitanud, et digi-ID omamine, mis võimaldab kasutada Eesti e-teenuseid (ITDS § 20 5 lg 2), ei ole eriliselt kaalukas õigushüve, sh ei ole tegemist põhiõigustega kaitstud õigushüvega.
13.Seega ei ole kaebajale digi-ID andmine seotud ühegi kaebaja vabadusi tagava materiaalse põhiõigusega. Sellist õigust ei nähtu ka kaebaja väidetest – kaebaja ei ole Eestis ettevõtlusega 2
Lisateave: https://www.politsei.ee/et/juhend/id-kaardi-taotlemine-taeiskasvanule ja https://www.politsei.ee/et/juhend/elamisloakaardi-taotlemine-taeiskasvanule 3 699 SE seletuskirja lk 12, kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/6214b217-ee37-48db-a3b8f872dff9c40f/isikut-toendavate-dokumentide-seaduse-ja-riigiloivuseaduse-muutmise-seadus/ ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23.07.2014 määrus (EL) nr 910/2014, e-identimise ja e-tehingute jaoks vajalike usaldusteenuste kohta siseturul ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 1999/93/EÜ, kättesaadav inglise keeles: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014R0910&qid=1745912532545.
4
alustanud, vaid ta soovib hallata Eesti kaudu IT-teenuseid ja digitaalset äri. Ka varem on soovinud kaebaja Eesti ettevõtet asutada, kuid ta ei teinud seda. Digi-ID puudumine ei takista kaebajal Eestis äritegevusega tegelemist. Viibides füüsiliselt väljaspool Eestit peabki välismaalane arvestama sellega, et tema äritegevuse korraldamine on keerukam ning võib nõuda vaatamata digitaalsetele lahendustele kohapeal viibimist. E-residendi digi-ID ei ole välismaalase jaoks Eestis ettevõtlusega tegelemise eelduseks. Digi-ID teeb küll asjaajamise mugavamaks, aga samas on äritegevusega seotud asjaajamist võimalik korraldada ka muul moel. Äritegevust on võimalik juhtida esindajate kaudu või ise Eestis viibides. Kuivõrd kaebajal puuduvad Eestis ettevõtted, puudub ka kaebaja õiguste riive küsimuse osas, kas vastustaja andis kaebajale piisavalt aega oma tegevuse ümber korraldamiseks.
14.Eeltoodust tulenevalt taandub kaebaja õiguste riive ainult küsimuseni, kas digi-ID andmisest keeldumine on otsustatud kooskõlas seadusega ning asjakohaselt kaaludes (õigus menetlusele ja korraldusele). Olukorras, kus muudele riivetele viited puuduvad, saab ainuüksi hüve andmise menetluse järgimise võimalikku riivet pidada väheintensiivseks.
15.Kohtule ei nähtu, et kaebaja õigusi digi-ID väljastamata jätmisega ebaproportsionaalselt riivataks. Kohtu hinnangul on PPA põhjendused koos nende aluseks olevate dokumentidega piisavad ning ei nähtu, et kaebajale võiks kaasneda pöördumatu kahju. Käesoleva asja asjaoludega tutvudes nähtub, et kaebuse rahuldamine on ebatõenäoline. Võttes aluseks selgituste tervikteksti ning selle aluseks olevad tõendid, siis ei saa otsus pidada kuidagi meelevaldseks või põhjendamatuks. Nagu Tallinna Halduskohus 03.05.2024 määruse nr 3-24531 punktis 9 selgitas, siis on Eestil väga lai kaalutlusõigus kujundamaks, kellele ta loeb digiID andmisel, et tema tegevus vastab eesmärgile. E-residentsus on unikaalne lahendus, mis võimaldab tuua Eestisse lisainvesteeringuid, kuid samaaegselt võimaldab ka kuritarvituste korral riivata Eesti riigi mainet. Viimane ei ole oma olemuselt kooskõlas e-residentsuse programmi eesmärgiga, s.o Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengu soodustamisega. Mainekahju Eesti riigile ei soodusta pikemas perspektiivis kuidagi riigi majandust, teadust, haridust ega kultuuri, sõltumata e-residendiga seotud ettevõtete toodetud maksutulust. Mainekahju vältimise vajadus on ka oluline avalik huvi. Ka juhul, kui konkreetne isik toob oma äritegevusega Eesti riigile kasu (tasutud maksude, loodud töökohtade vms näol), võib kaudne mõju olla kahjulikum, kui teised isikud jätavad Eesti Vabariigile tekkiva mainekahju tõttu oma majandustegevuse Eestisse toomata ja nt teadusvõi haridusinvesteeringud tegemata. Väga üldsõnaliselt on võimalikku mainekahju eresidentsuse programmi kohta käsitlenud ka Riigikontroll oma 23.07.2020 kontrolliaruandes, milles leitakse, et e-residentsuse probleemid võivad Eesti mainele lüüa haava, mille ravimine on aeganõudev; ning kokkuvõttes võib saada kahjustada nii sisejulgeolek kui ka ärikliima.
16.Seega tuleb kaebus HKMS § 121 lg 2 punkti 21 alusel tagastada.
17.Kaebaja menetluskulud, sh tasutud riigilõiv, jäävad kaebaja enda kanda (HKMS § 108 lg 4). Tasutud riigilõivu kaebajale ei tagastata (HKMS § 104 lg 5 punkt 2). (allkirjastatud digitaalselt)
5
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.