Tallinna Ringkonnakohus Villem Lapimaa, Maret Altnurme ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
29.01.2025, Tallinn
Haldusasja number
3-23-2898
Haldusasi
Y. X-i ja S.X-i kaebus Politsei- ja Piirivalveameti otsuse peale keelduda tähtajalise elamisloa andmisest
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend
Kaebaja – Y. X ja S.X, esindajad v.adv Toomas Pikamäe ja adv Kaspar Kaljurand Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Ragne Õunap Tallinna Halduskohtu 28.03.2024 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus rahuldamata.
2.Lubada kaebajatel muuta kaebust, asendades tühistamis- ning kohustamisnõude tuvastamisnõudega. Muuta Tallinna Halduskohtu 28.03.2024 otsuse resolutsiooni kaebuse rahuldamist puudutavas osas, asendades halduskohtu otsustuse otsustusega tunnistada Politsei- ja Piirivalveameti 24.11.2023 otsus nr 15.3-3.2/934-1 õigusvastaseks.
3.Muus osas jätta Tallinna Halduskohtu 28.03.2024 otsus muutmata.
4.Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt välja Y. X-i ja S.X-i kasuks apellatsiooniastme menetluskulu katteks 2051,14 eurot. Selgitused Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 28.02.2025.
3-23-2898 Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Türgi kodanik Y. X esitas 13.06.2023 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) välismaalaste seaduse (VMS) § 118 p 4 alusel tähtajalise elamisloa taotluse, et asuda tippspetsialistina tööle Turkish Airlines Inc. Eesti filiaali. Y. X-i abikaasa S.X esitas 05.07.2023 PPA-le tähtajalise elamisloa taotluse elama asumiseks abikaasa juurde VMS § 118 p 1 alusel.
2.Politsei- ja Piirivalveamet keeldus 24.11.2023 otsusega nr 15.3-3.2/934-1 tähtajaliste elamislubade andmisest. Otsuse põhjenduste kohaselt on Turkish Airlines Inc. Eesti filiaal loodud 28.05.2013 ning tegemist on Türgi äriregistris registreeritud ja Türgi seaduste järgi tegutseva Turkish Airlines Inc. filiaaliga. Filiaal ei ole äriühing äriseadustiku (ÄS) mõistes. VMS § 181 lg 5 ei võimalda anda tähtajalist elamisluba tippspetsialistile välismaa äriühingu filiaalis töötamiseks, tegemist peab olema Eestis registreeritud äriühinguga. PPA varasem vastupidine praktika oli ekslik.
3.Y. X ja S.X esitasid 15.12.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA 24.11.2023 otsuse nr 15.3-3.2/934-1 tühistamiseks ja PPA kohustamiseks vaadata tähtajalise elamisloa taotlused uuesti läbi. Kehtiv õigus ei võimalda jätta tippspetsialistile tähtajalist elamisluba väljastamata põhjusel, et tööle asutakse välismaa äriühingu Eesti filiaali, mitte Eestis asutatud äriühingusse. Samuti kahjustab otsus kaebaja tööandja võimalust Eestis majandustegevusega tegeleda, s.t filiaali ja äriühingu eristamine on vastuolus seaduse eesmärgiga.
4.Tallinna Halduskohus rahuldas 28.03.2024 otsusega kaebuse, tühistas PPA 24.11.2023 otsuse nr 15.3-3.2/934-1 ning kohustas PPA-d Y. X-i 13.06.2023 tähtajalise elamisloa taotlust ja S.X-i 05.07.2023 tähtajalise elamisloa taotlust uuesti läbi vaatama. Kohus mõistis PPA-lt kaebajate kasuks välja 3109,11 eurot menetluskulu katteks. VMS § 181 lg 2 p 3 kohaselt võib tähtajalise elamisloa ilma Eesti Töötukassa loa nõuet täitmata anda töötamiseks tippspetsialistina, kui välismaalasel on selleks erialane ettevalmistus. Tippspetsialist VMS § 181 lg 2 p 3 tähenduses on mis tahes valdkonnas erialast ettevalmistust omav välismaalane, kellele Eestis registreeritud tööandja kohustub maksma erialase töö eest tasu, mille suurus on vähemalt võrdne Statistikaameti poolt viimati avaldatud Eesti aasta keskmise brutokuupalga ja koefitsiendi 1,5 korrutisega (VMS § 181 lg 4). VMS § 181 lg 5 sätestab, et VMS § 181 lg 2 p 3 alusel võib elamisloa töötamiseks anda, kui äriühing, kuhu välismaalane tööle asub, on olnud Eestis registreeritud vähemalt 12 kuud ja on täidetud sama lõike alapunktides sätestatud tingimus. Puudub vaidlus, et kaebajad vastavad VMS § 117 lg-s 1 sätestatud välismaalasele tähtajalise elamisloa andmise üldtingimustele ning Y. X on tippspetsialist VMS § 181 lg 2 p 3 tähenduses. VMS § 181 lg-t 5 tuleb tõlgendada selliselt, et tähtajalise elamisloa võib anda 2(6)
3-23-2898 töötamiseks tippspetsialistina ka välismaa äriühingu Eesti filiaalis. Esiteks, VMS § 181 lg 5 ei sätesta, et äriühing, kuhu tippspetsialist tööle soovib asuda, peab olema asutatud Eestis, vaid sätestab, et see peab olema registreeritud Eestis. ÄS § 384 lg 1 järgi võib välismaa äriühing kanda äriregistrisse filiaali, mis on ettevõtteks tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 661 mõttes. Välismaalaste seaduse, isikut tõendavate dokumentide seaduse muutmise ning sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse 425 SE seletuskirjas1 on öeldud: „Äritegevuseks Eestis loetakse näiteks Eestis registreeritud ettevõtte poolt tehtavat eksporti, samuti Eesti residendi otseinvesteeringud näiteks Lätti või Leetu, mis kajastuvad Eesti äriregistrisse esitatavas majandusaasta aruandes“. Kui seletuskirjas oleks silmas peetud üksnes Eestis asutatud äriühingut, oleks märgitud ettevõtte, mitte Eestis registreeritud ettevõtte. Samuti oleks seletuskirjas mainitud vaid majandusaasta aruannet, mitte Eesti äriregistrisse esitatavat majandusaasta aruannet. Teiseks, VMS § 181 lg 4 mõiste Eestis registreeritud tööandja hõlmab endas ka välismaa äriühingute filiaale, kuna filiaal on maksukorralduse seaduse tähenduses tööd võimaldav isik. Kuna S.X-ile tähtajalise elamisloa andmata jätmine tugines Y. X-ile elamisloa andmata jätmisele, tuleb haldusakt ka tema osas tühistada. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
5.Politsei- ja Piirivalveamet palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ning teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Kuna filiaal ei ole äriühing, siis ei ole filiaal ka Eestis registreeritud äriühinguks VMS § 181 lg 5 mõistes. Seega ei olnud PPA-l võimalik anda Y. X-ile selle sätte alusel tähtajalist elamisluba, sest ta ei vastanud elamisloa andmise tingimustele. Ehkki välismaa äriühingu filiaal võib olla maksukohustuslaseks ja välismaalase tööandjaks, ei anna see alust tõlgendada VMS § 181 lg-t 5 laiendavalt. Asjaolu, et tippspetsialistina tähtajalise elamisloa andmine on seotud justnimelt Eestis registreeritud äriühinguga, on olnud seadusandja tahe ning seetõttu selliselt ka seaduses sätestatud.
6.Y. X ja S.X paluvad jätta PPA apellatsioonkaebus rahuldamata. VMS § 181 lg 5 ei sätesta, et äriühing, kuhu tippspetsialist soovib tööle asuda, peab olema asutatud Eestis, vaid sätestab, et see peab olema registreeritud Eestis. Kaebaja tööandja on Eesti äriregistris registreeritud. Filiaal ja äriühing toimivad Eesti õiguskorras sarnaselt. Filiaali eesmärk on anda välismaa äriühingutele tütarettevõtja asutamise asemel võimalus Eestis majandustegevusega tegeleda filiaali kaudu. Selles eesmärgis sisaldub eeldus, et filiaalile peaksid olema tegutsemiseks (sh töötajate värbamiseks) kättesaadavad samad võimalused, mis on kättesaadavad Eestisse asutatud tütarettevõtjale. Euroopa Liidu õiguse kohaselt peavad liikmesriigis tegutsevale filiaalile olema ette nähtud samasugused õigused ja kohustused, nagu seda on ette nähtud liikmesriigis tegutsevale tütarettevõtjale. Kuna kaebajad on kohtumenetluse ajal taotlenud ning saanud elamisloa välislepingu alusel, soovivad kaebajad muuta kaebust ja paluvad tunnistada PPA 24.11.2023 otsus õigusvastaseks ning nad loobuvad kohustamisnõudest. HKMS § 152 lg 1 p 4 ja lg 2 ei ole siinses olukorras asjakohased (vt Tallinna Ringkonnakohtu 03.10.2023 otsus nr 3-21-1366, p 12). Kaebajatel on põhjendatud huvi ja õiguskaitsevajadus, kuna PPA võib uute elamislubade taotlemisel uuesti tugineda VMS § 181 ekslikule tõlgendusele. Välislepingu alusel elamisloa saamine ei ole kindel. 1 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/1f3a88f6-7978-414a-b7a9-378d7e886518/.
3(6)
3-23-2898
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.PPA apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Kaebuse muutmine Kaebajad on kohtumenetluse ajal 28.03.2024 saanud elamisloa välislepingu alusel. Seega on ära langenud nende õiguskaitsevajadus tühistamiskaebuse esitamiseks (vrd Riigikohtu 23.12.2024 määrus nr 3-21-1862, p 9). Seega oleks alust lõpetada haldusasja menetlus HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel, välja arvatud juhul, kui kaebaja taotleks sama paragrahvi teise lõike alusel menetluse jätkamist haldusakti õigusvastasuse tuvastamiseks, kui see on vajalik kaebaja õiguste kaitseks, nt menetluskulude hüvitamiseks. Praeguses asjas ei ole kaebajad HKMS § 152 lg 2 kohast taotlust esitanud, vaid on esitanud taotluse muuta kaebus tuvastamiskaebuseks. Ringkonnakohus rahuldab HKMS § 49 lg-te 1 ja 2 alusel kaebuse muutmise taotluse (tühistamis- ja kohustamisnõude asendamine tuvastamisnõudega). Ka senisest kohustamisnõudest loobumine on sisuliselt käsitatav kaebuse muutmisena, kuna kohustamisnõue ei ole muutunud asjaolude tõttu enam asjakohane ning senised nõuded on asendatud tuvastamisnõudega. Haldusakti õiguspärasus
8.VMS § 181 näeb ette erisused tähtajalise elamisloa töötamiseks andmise tingimustest. Selle paragrahvi asjasse puutuvad normid on järgmised. „[---] (2) Töötamiseks tähtajalise elamisloa võib anda ilma Eesti Töötukassa loa nõuet täitmata: [---] (3) tippspetsialistina, kui välismaalasel on selleks erialane ettevalmistus. [---] (4) Tippspetsialist käesoleva paragrahvi lõike 2 punkti 3 tähenduses on mis tahes valdkonnas erialast ettevalmistust omav välismaalane, kellele Eestis registreeritud tööandja kohustub maksma erialase töö eest tasu, mille suurus on vähemalt võrdne Statistikaameti poolt viimati avaldatud Eesti aasta keskmise brutokuupalga ja koefitsiendi 1,5 korrutisega. (5) Käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 3 nimetatud alusel võib elamisloa töötamiseks anda, kui äriühing, kuhu välismaalane tööle asub, on olnud Eestis registreeritud vähemalt 12 kuud ja täidetud on vähemalt üks järgmistest tingimustest: 1) äriühingul on vähemalt 65 000 eurot sissemakstud omakapitali, mille eest on Eestis soetatud ja põhivarana arvele võetud kinnisvara, masinaid või seadmeid või mille eest on tehtud investeering teise Eesti äriregistrisse kantud äriühingusse, millel on tegelik majandustegevus Eestis, või investeerimisfondide seaduse alusel loodud või asutatud investeerimisfondi; 2) äriühingu müügitulu on vähemalt 200 000 eurot aastas; 3) äriühingus töötavate isikute eest igakuiselt Eestis makstud sotsiaalmaks on vähemalt võrdne viiekordse Eesti aasta keskmise brutokuupalga suuruse tasu korral Eestis igakuiselt makstava sotsiaalmaksuga.“
4(6)
3-23-2898 (51) Käesoleva paragrahvi lõikes 5 kehtestatud nõuet, et äriühing peab olema Eestis registreeritud vähemalt 12 kuud, ei kohaldata, kui äriühingu emaettevõtja on tegutsenud vähemalt 12 kuud ja emaettevõtja käive aastas on vähemalt kümme miljonit eurot. (52) Käesoleva paragrahvi lõikes 51 nimetatud äriühing peab ühe aasta möödumisel elamisloa andmise päevast arvates täitma vähemalt ühe käesoleva paragrahvi lõike 5 punktides 1–3 sätestatud tingimustest. [---] (7) Käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 3 nimetatud alusel võib elamisloa töötamiseks anda, kui äriühing, kuhu välismaalane tööle asub, on olnud Eestis registreeritud vähem kui 12 kuud ja alustab tegevust riigi või erainvesteeringu toel, olles saanud investeeringu või laenu riigilt või Finantsinspektsiooni tegevusloaga erafondivalitsejalt või toetuse mõnest riiklikust toetusmeetmest. [---]
9.Vaidlus on selles, kas VMS §-i 181 tuleb tõlgendada puhtalt grammatiliselt või tuleb arvestada ka sätete konteksti ja seaduse eesmärki. Ringkonnakohus leiab, et PPA muutunud tõlgendus on põhjendamatult kitsendav ning pole selge, mis legitiimset eesmärki see teeniks.
10.Tippspetsialistile elamisloa andmist reguleerivates sätetes kasutatakse mõistet äriühing (täpsemalt äriühing, mis on olnud Eestis registreeritud vähemalt 12 kuud) ning ei ole selget viidet sellele, et tegemist võib olla ka välismaa äriühingu filiaaliga. Küsimus on selles, kas seadusandja tahteks oligi luua õigusnorm, mis võimaldab tippspetsialistil teatud eritingimustel asuda tööle ainuüksi Eesti äriühingusse ja välistada samadel tingimustel elamisloa andmise tööle asumiseks välismaa äriühingu filiaalis. Või on tegemist juhtumiga, kus sätte sõnastus ei anna täpselt ja täielikult edasi loodud õigusnormi tegelikku ulatust.
11.Ringkonnakohus leiab, et PPA ei ole menetluse käigus välja toonud ühtegi argumenti, mis võiks õigustada välismaa äriühingu filiaali erinevat kohtlemist. Ei ole mõistetav, kuidas teenib säärase eritingimustel elamisloa andmise eesmärke üksnes Eesti äriühingusse, aga mitte välismaa äriühingu filiaali tööle tulemine, s.o milline kasu jääb Eesti majandusel saamata või täiendav oht tekib juhul, kui välismaa äriühing valib Eestis tegutsemiseks filiaali vormi. Arvestades sätte loomise eesmärki – tagada võimalused majanduse arenguks kvalifitseeritud ning hästi tasustatud töökohtade Eestis loomise teel – on pigem loogiline, et äriühingus töötamist sooviti VMS § 181 lg-s 5 rõhutada selleks, et eristada seda töötamisest mittetulundus- jm sektoris ning vältida VMS §-s 8 toodud Eestis töötamise väga avara definitsiooni laienemist sellele eritingimustel ja spetsiifilisel eesmärgil antavale elamisloale.
12.VMS § 181 lg 4 defineerib tippspetsialisti muu hulgas selle kaudu, et Eestis registreeritud tööandja kohustub talle maksma erialase töö eest teatud künnist ületavat tasu. Vaidlust pole selles, et Eestis registreeritud tööandjaks võib olla ka välismaa äriühingu filiaal ning filiaal on eraldi maksukohustuslane ja tööd võimaldav isik maksukorralduse seaduse tähenduses. Seega on VMS § 181 lg 4 ning järgmiste lõigete vahel vastuolu. Halduskohus juhtis otsuses tähelepanu, et seaduse seletuskirjas on aga hoopis räägitud Eestis registreeritud ettevõttest. Seega ei ole terminikasutus lõpuni järjekindel ning asjaolust, et VMS toob mõnes teises kontekstis filiaali eraldi välja, et saa olla määravat tähendust. Kaebajad ja halduskohus on õigesti välja toonud ka selle, et VMS § 181 lg 5 jj ei nõua, et äriühing oleks Eestis asutatud, vaid et ta oleks Eestis registreeritud. Turkish Airlines Inc.
5(6)
3-23-2898 Eesti filiaal on registreeritud Eesti äriregistris. On oluline, et filiaali majandustegevusega seotud tööjõumaksud laekuvad Eestisse ning filiaalil on eraldi raamatupidamine. Seega on nii tütarettevõtja asutamise kui ka filiaali registreerimise kaudu Eestisse majandustegevuse toomisel tihe side Eesti majandusse ja ühiskonda panustamisega ja jääb selgusetuks, miks peaks elamisloa andmisel omama olulist rolli see, kumma tegevusvormi kasuks on ettevõtja otsustanud. Asjaomase seaduseelnõu väga põhjalikus seletuskirjas ei ole kusagil välja toodud vajadust kohelda filiaali tööle asuvat tippspetsialisti erinevalt, võrreldes tütarettevõtjasse tööle asuva tippspetsialistiga. Eesmärgipärase ning põhiseaduskonformse tõlgendamisega on siinses asjas võimalik vältida mõistlikku põhjust mitteomavat erinevat kohtlemist ette nägeva sätte põhiseadusevastaseks tunnistamist.
13.Kaebaja viidatud Euroopa Kohtu otsuses asjas nr C-436/23 selgitatud põhimõtted käivad Euroopa Liidu sisese asutamisvabaduse ja teenuste vaba liikumise kohta ega ole kolmanda riigi ettevõtja puhul seega kohaldatavad. Samas tuleb nõustuda, et Euroopa Liidu õiguse need põhivabadused on mingil määral sarnased põhiseadusest tuleneva ettevõtlusvabadusega, mistõttu on asjakohane võrdlus, et välismaa ettevõtja tegevusvormidel (tütarettevõtja või filiaali asutamine) pole sisulist olulist erinevust. Seoses kaebajate viitega Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivile 2014/66/EL märgib kohus, et ettevõtjasiseseks üleviimiseks antava tähtajalise elamisloa kohta käivad VMS § 19014 jj, mille alusel ei ole kaebajad elamisluba taotlenud. Seega ei ole sellest direktiivist tulenevad nõuded siin otse kohaldatavad. Menetluslikud küsimused
14.PPA otsus on eeltoodud põhjustel õigusvastane ja halduskohus rahuldas kaebuse õigesti. Kuna ringkonnakohus lubas muuta kaebuse tuvastamiskaebuseks, tuleb siiski vastavalt muuta halduskohtu otsuse resolutsiooni.
15.Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, tuleb kaebaja apellatsiooniastme menetluskulu jätta HKMS § 108 lg 1 alusel vastustaja kanda. Esindajakulu 2051,14 eurot, mille kaebajad palub vastustajalt välja mõista, on asja mahtu ja keerukust arvestades vajalik ja põhjendatud (HKMS § 109 lg 6). Vastuseks PPA vastuväitele märgib ringkonnakohus, et menetluskulude nimekirja ja avalduse koostamise ning nende dokumentide esitamise kulud on põhjendatud ja vajalikud kulud (Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 27.05.2020 määrus asjas nr 218-7550, p 15, Riigikohtu halduskolleegiumi 03.11.2022 määrus asjas nr 3-22-619 (avaldamata), p 8). (allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.