Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Tiina Pappel ja Tanel Saar 27. august 2024, Tartu 3-21-2513
Haldusasi
E.E., H.H., A.A., D.D. ja B.B. kaebused Kaitseväe vastu
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 5. oktoobri 2023. a otsus Kaitseväe apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebajad – E.E., H.H., A.A., D.D., B.B. ühine esindaja v.adv Jaanika Reilik-Bakhoff Vastustaja – Kaitsevägi esindaja Katrin Lehtla
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Kaitseväe apellatsioonkaebus.
2.Tühistada Tartu Halduskohtu 5. oktoobri 2023. a otsuse resolutsiooni punktid 3 kuni
3.Teha tühistatud osas uus otsus, millega jätta rahuldamata kaebuse nõuded tunnistada Kaitseväe 4. oktoobri 2021. a käskkirjad nr 250P, nr 245P, nr 246P, nr 248P ja 18. oktoobri 2021. a käskkiri nr 265 P õigusvastaseks ja mõista kaebajate kasuks välja hüvitis.
Kohtuotsuse avaldamisel asendada kaebajate nimed tähemärgiga.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 26. september 2024.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Kaitseväe juhataja kinnitas 31. augusti 2021. a käskkirjaga nr 162 Kaitseväe „Töökeskkonna ohutegurite riskianalüüs. Bioloogiline ohutegur. COVID-19“ koos tegevuskavaga, milles nägi kaitseväe teenistujatele ette kohustuse esitada tõend COVID19 haiguse vastase vaktsineerimise alustamise (esimene doos), vaktsineerimiskuuri läbimise või COVID-19 läbipõdemise kohta.
Käskkirjas nr 162 nimetatud tõendi esitamata jätmise järel vabastas Kaitsevägi 4. oktoobri 2021. a käskkirjadega nr 250P, nr 245P, nr 246P, nr 248P ja 18. oktoobri 2021. a käskkirjaga nr 265 P kaebajad ametikohalt ja tegevteenistusest seoses tegevteenistusse võtmise nõuetele mittevastavusega ning arvas kaebajad reservi.
2.Kaebajad esitasid halduskohtule kaebuse, mille lõplikuks nõudeks jäi Kaitseväe 4. oktoobri 2021. a käskkirjade nr 250P, nr 245P, nr 246P, nr 248P ja 18. oktoobri 2021. a käskkirja nr 265 P õigusvastaseks tunnistamine ja ning hüvitise välja maksmine või teenistusse ennistamine. Kaebuse kohaselt heideti kaebajatele teenistusest vabastamisel ette, et nad ei esitanud Kaitseväele COVID-19 haiguse vastase vaktsineerimise alustamise tõendit, vaktsineerimiskuuri läbimise tõendit või COVID-19 läbipõdemise tõendit. Sellise tõendi esitamise kohustuse kehtestas vastustaja 31. augusti 2021. a käskkirjaga nr 162. Käskkiri nr 162 on antud töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 13 lg 1 p 3, kaitseväe korralduse seaduse (KKS) § 24 p-de 1 ja 111 ning Vabariigi Valitsuse 5. mai 2000. a määruse nr 144 „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded“ (määrus nr 144) alusel. Ühestki neist ei tulene Kaitseväes töötamise või teenistusse vastuvõtmise alusena COVID-19 haiguse vastast vaktsineerimist või COVID-19 tõendi esitamist. Kaitseväeteenistuse seaduse (KVTS) § 86 p-i 7 kehtestamisega oli seadusandja eesmärk piiritleda „muud teenistusse võtmist välistavad asjaolud“ seaduses sätestatud nõuetega. Käskkiri nr 162 on vastustaja antud haldusakt, mitte seadus. KVTS § 140 lg 1 p 4 erinormiks on § 145 lg 1, mis sätestab, et tegevväelane vabastatakse tegevteenistusest tegevteenistuse nõuetele mittevastavuse korral, kui ilmnevad asjaolud, mis oleks välistanud tema tegevteenistusse võtmise sama seaduse § 83 või § 86 kohaselt. Nimetatud sätte grammatiline tõlgendus viitab otseselt, et need asjaolud oleks pidanud esinema juba teenistusse võtmisel. Eelnevast tulenevalt, ei saa nn koroonatõendi esitamata jätmine olla õiguslikuks aluseks KVTS § 140 lg 1 p 4 ja § 145 lg 1 lausel teenistusest vabastamiseks. Tegevteenistusest vabastamise käskkirjade aluseks olev Kaitseväe juhataja 31. augusti 2021. a käskkiri nr 162 on õigusvastane, mistõttu on õigusvastased ka tegevteenistusest vabastamise käskkirjad, mis viidatud käskkirjale tuginevad. Kaebajad paluvad suurendada ATS § 105 lg 1 alusel välja mõistetavat hüvitist, arvestades iga kaebaja teenistussuhte asjaolusid, muu hulgas seda, et osa kaebajad oli teenistuses tähtajaliselt.
3.Vastuses kaebusele vaidles Kaitsevägi kaebusele vastu ja palus jätta see rahuldamata. Vastustaja selgitas, et COVID-19 viirusega seotud riskianalüüsi koostamisega alustati Kaitseväes jaanuaris 2021. Kaitseväe juhataja kinnitas riskianalüüsi 30. märtsi 2021. a käskkirjaga nr 79. Riskianalüüsi kokkuvõtte p-s 5 on järeldus, et vaktsineerimine on hetkel kõrgete nakatumisvõimalustega ja kõrge riskitasemega valdkondadele teadaolevalt parim ja kindlaim meede viiruse leviku maha surumiseks. Riskianalüüs nägi ette vaktsineerimise nõude ainult tegevväelastele. Riskianalüüsi muutmise aluseks oli viiruse leviku olukord suvel 2021 Kaitseväes ja riigis üldiselt, kui koroonaviiruse levik oli märgatavalt tõusnud ning deltatüvi muutunud domineerivaks. Töökeskkonnas viibivatele isikutele erinevaid võimalusi (nt pidev testimine) tagades selgus, et pikaajaliselt järjepidevalt nakkusohutust kinnitavate tõendite kontrollimise ja töötajate testimise korraldamiseks rakendatavad meetodid toovad kaasa Kaitseväe teenistujatele oluliselt suurenenud koormuse, mis ei ole seotud Kaitseväe põhifunktsioonide elluviimisega. Vaktsineerimisnõude eesmärk oli teenistus- ja reageerimisvõime säilitamine, seeläbi riigi kaitsevõime ehk kokkuvõttes riigi enda kindlustamine. Nõue oli proportsionaalne – sama
tõhusaid leebemaid meetmeid seni polnud. Leebema meetmena ei olnud massiline testimine samaväärne. Lisaks suurtele kuludele ei aita see vältida väljaspool teenistust nakatumist. Õigustatud ootust tööle ei ole olemas. Alati on olemas risk töökaotuseks. PS §-s 29 sätestatud õigus valida endale elukutse, tegevusala ja töökoht ei ole absoluutne. See õigus on kaebajatel küll olemas, kuid teisest küljest tuleb Kaitseväel tagada teenistujate ohutus, asutuse toimepidevus ning laiemalt riigi kaitsevõime. Need on kaalukamad kaebajate huvist töökoha säilitamiseks. Riskianalüüsis ettenähtud nõude täitmiseks andis Kaitseväe juhataja eraldi tähtaja nõude täitmise tõendamiseks hiljemalt 14. september 2021. Kaebajatel oli kokku võimalik nõuet täita kuue kuu jooksul. Lähtudes käskkirjast nr 162 kehtib Kaitseväes teenistusse võtmise tingimusena p-s 4 sätestatud dokumendi nõue. Kuna kaebajatel tõend puudus, siis ei olnud teda võimalik määrata ka ühelegi Kaitseväe ametikohale. Nõustuda ei saa seisukohaga, et KVTS § 145 lg 1 ei näe ette asjaolusid, mis tekivad teenistuses olemise ajal.
HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED
4.5. oktoobri 2023. a otsusega Tartu Halduskohus rahuldas kaebuse osaliselt ja tunnistas Eesti Kaitseväe 4. oktoobri 2021. a käskkirjad nr 250P, nr 245P, nr 246P, nr 248P ja 18. oktoobri 2021. a käskkirja nr 265 P õigusvastaseks, muutis kaebajate teenistusest vabastamise aluse koondamiseks KVTS § 140 lg 1 p 8 ja § 149 lg 1 alusel ning mõistis vastustajalt kaebajate kasuks välja hüvitise vastavalt kaebajale 12 kuu kuupalga, 22 kuupalga, 12 kuupalga, 12 kuupalga ja 12 kuupalga ulatuses ning kohustas vastustaja ühe kuu jooksul arvates kohtuotsuse jõustumisest määrama kindlaks hüvitisena väljamaksmisele kuuluva summade suurus ja maksma need kaebajatele välja. Lisaks mõistis halduskohus vastustajalt kaebajate kasuks välja menetluskulude katteks vastavalt 2078,24 eurot, 1842,64 eurot, 2176,24 eurot, 1986,64 eurot ja 2112,24 eurot.
5.Halduskohus sedastas, et Riigikohtu 25. novembri 2021. a määrusest haldusasjas nr 321-2071 tuleneb, et käskkirjaga nr 162 kehtestatud nõue on mõjult võrdväärne vaktsineerimiskohustusega.
6.Riigikohus 25. novembri 2021. a määruses 3-21-2241 leidnud, et Kaitseväes kehtestatud vaktsineerimiskohustusele alternatiivseid meetmeid hetkel ei esine, sest massiline testimine ei aita lisaks suurtele kuludele vältida kaitseväelaste nakatumist väljaspool teenistust ja vaktsineerimisnõude eesmärk on just vähendada teenistujate seas nakatumise ohtu üleüldse. Praegused teadmised osutavad piisavalt vaktsiinide efektiivsusele ja tõsiselt võetavaid andmeid vaktsiinidega võrreldes vähemalt sama tõhusate, ohutute ja Eestis laialt kättesaadavate ravimite kohta praegu ei ole (p-d 27–28). Tuleb nõustuda, et käskkirja nr 162 kehtestamise ajal oleva info kohaselt sai eeldada, et vaktsineerimine võimaldab vastustajal riigikaitselise tegevuse korraldamisel esmajoones vähendada tegevteenistujate raske haigestumise riski ning vähemal määral viiruse ülekandumist. Vaktsineerimisnõude eesmärgid olid kahtlemata äärmiselt kaalukad (s.o teiste isikute elu ja tervise kaitse ning ka riigi kaitsevõime tagamine).
7.TTOS § 13 lg 2 võimaldab kehtestada bioloogilisest ohutegurist ohustatuse korral, sh ka SARS-CoV-2 viiruse leviku korral, rangemaid töötervishoiu ja tööohutuse meetmed, kui tulenevad õigusaktidest. Riigikohtu hinnangul võivad TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 anda käskkirja nr 162 p-le 4 piisava õigusliku aluse (Riigikohtu 25. novembri 2021. a määrus asjas nr 3-21-2241, p 24). Samas ei saanud käskkirjaga nr 162 ühepoolselt muuta ametniku tervisele seatud nõudeid selliselt, et nõue muutub sisuliselt üleöö teenistusülesannete täitmise eelduseks.
8.Vastustaja vabastas kaebajad tegevteenistusest ja ametikohalt, kuna kaebajad ei esitanud nõutavat dokumenti – täpsemalt käskkirjaga nr 162 kehtestatud ühte tõenditest.
9.Riigikohtu üldkogu on 15. märtsi 2022. a otsuses asjas nr 5-19-29 p-des 60 ja 61 leidnud, et ATS § 15 p-i 5 ja § 95 lg 1 järgi tuleb asjaolud, mille ilmnemine või tekkimine välistab isiku olemise vanglateenistuses, sätestada seaduses. See seisukoht on asjakohane ka praeguse asja lahendamisel, sest ATS § 15 p 5 sätestab sarnaselt KVTS § 86 p-le 7, et teenistusse ei võeta isikut, kui esineb muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistav asjaolu.
10.KVTS § 31 lg 6 sätestas vaidlusaluse käskkirja andmise ajal, et kaitseväeteenistuskohustuslase ja tegevväelase teenistusülesande täitmise tervisenõuded kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega. Selleks määruseks oli Vabariigi Valitsuse 21. märtsi 2013. a määrus nr 45 „Kaitseväeteenistuskohustuslasele ja tegevväelasele teenistusülesande täitmiseks ettenähtud tervisenõuded“. Määruses nr 45 ega selle lisades ei sätestatud tegevväelase vaktsineerimiskohustust. Seega ei tulenenud vaktsineerimise nõue seadusest ega olnud antud määrusena seaduse alusel. Vastavalt ei ole asjakohane vaidlusaluses tegevteenistusest vabastamise käskkirja viide KVTS § 83 lg 2 p-le 5.
11.Vaktsineerimiskohustuse kehtestamine ei ole teenistuskohustuse täitmiseks antav käsk KKS tähenduses, vaid täiendav tervisenõue isikule teenistussuhte jätkamiseks (16. märtsi 2023. a otsuses asjas nr 3-21-2712 p-s 27). Eeltoodust tulenevalt ei saanud Kaitseväe juhataja 31. augusti 2021. a käskkirjast nr 162 tuleneva nõude järgimata jätmine kaasa tuua kaebajate teenistusest vabastamist KVTS § 140 lg 1 p 4 ja § 145 lg 1 alusel. Järelikult oli Kaitseväe 4. oktoobri 2021. a käskkiri nr nr 250P, 245P, 246P, 248P ja 18. oktoobri 2021. a käskkiri nr 265P kaebajate teenistusest vabastamise kohta õigusvastane ning tähtsust ei oma vaktsineerimiskohustuse kehtestamise õiguspärasus.
12.Kuna kaebajad vabastati teenistusest õigusvastaselt, on neil õigus nõuda teenistusest vabastamise aluse muutmist. Õigeks kaebajate tegevteenistusest vabastamise õiguslikuks aluseks oleks KVTS § 140 lg 1 p 8 (koondamine).
13.Lisaks tuleb kaebajatele maksta hüvitist õigusvastaselt teenistusest vabastamise eest ATS § 105 lg-te 1 või 2 alusel. Arvestades teenistussuhte lõpetamise asjaolusid kogumis, sh seda, et vastustaja on eksinud seaduse kohaldamisel, kuid asja materjalidest ei nähtu, et seda oleks tehtud tahtlikult eesmärgiga kaebajatest vabaneda, ja arvestades mõlema poole huve, on põhjendatud suurendada ATS § 105 lg 1 alusel välja mõistetavat hüvitist neljale kaebajale 12 kuu keskmise töötasuni ja ühele kaebajale 22 kuu keskmise töötasuni.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS
14.Vastustaja esitas apellatsioonkaebuse, milles taotleb halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega jätta kaebus rahuldamata. Vastustaja leiab, et kohus asus üllatuslikult seisukohale, et käskkirjaga nr 162 muudeti ametniku tervisele seatud nõudeid selliselt, et nõue muutus sisuliselt üleöö teenistusülesande täitmise eelduseks, olukorras, kus ta viidetega kohtupraktikale selgitas, et kohus kokkuvõttes leidnud, et Kaitseväe juhatajal oli õigus kehtestada asutuses töötervishoiu ja tööohutuse meetmeid. Kohus ei ole selgitanud, miks ta peab nõude kehtestamist üleöö toimunuks ning miks ta ei arvesta vastustaja esitatud tõenditega, et kaebajate suhtes kehtis vaktsineerimise kohustus juba alates 30. märtsist 2021. Kaitsevägi on riskianalüüsi koostamise protsessi selgitanud vastuses kaebusele. Jättes selgitused kõrvale ning lähtudes ebaõigetest eeldustest jõudis kohus otsuse p-s 43 ebaõigele järeldusele, et tõendi esitamise nõue ei olnud kehtestatud seaduse alusel.
Erinevalt vangistusseadusest näeb kaitseväeteenistuse seadus ette tegevteenistusest vabastamise tegevväelase tervisenõuetele mittevastavuse korral (KVTS § 146 lg 1 p 3). Seega ei ole tegemist võrreldavate olukordadega ja käesolevas asjas ei ole nimetatud Riigikohtu 15. märtsi 2022. a otsusele asjas nr 5-19-29 tuginemine asjakohane. Kohus on asunud põhjendamatult seisukohale, et vaktsineerimiskohustuse seadmise puhul oli tegemist muudatusega, mille rakendamine eeldas ametniku nõusolekut, ning kaebajate teenistusest vabastamisel oleks tulnud rakendada koondamist KVTS § 149 lg 1 alusel teenistuse ümberkorraldamise tõttu. Siiski ei ole käskkirja nr 162 punktiga 4 kehtestatud kaitseväelastele täiendavat tervisenõuet. Tegemist oli tööohutuse meetmega, mille kehtestamise õigus tuleb tööandjale seadusest, mitte ametijuhendi muutmisega. Määruse nr 144 seletuskirja kohaselt võib tööandja nõuda töötajalt nakkusohutuse tõestamist, kui see on töökeskkonna riskianalüüsist tulenevalt viiruse leviku tõkestamiseks ja tööülesannete ohutuks täitmiseks vajalik. Ka varasemad kohtulahendid on selgitanud, et töötervishoiunõudeid saab kehtestada asutuse toimepidavuse tagamiseks ja ka teiste töötajate kaitseks. Hüvitamisnõue ei ole olemuslikult seotud teenistusest vabastamise aluse muutmise nõudega. ATS § 105 sätestab nõuded, mida isik võib õigusvastase teenistusest vabastamise korral nõuda ja hüvitamisnõude rahuldamise eelduseks on haldusorgani õigusvastane tegevus, mistõttu on hüvitamisnõue seotud teenistusest vabastamise õigusvastasuse tuvastamise nõudega, kuid mitte teenistusest vabastamise aluse muutmise nõudega. Halduskohtu seisukohad hüvitise väljamõistmisel on vastuolulised, tõendamata ning oletuslikud, mistõttu on välja mõistetud hüvitis põhjendamatu ja ebamõistlik. Samuti ei ole hüvitise välja mõistmine kooskõlas ATS eesmärgiga.
15.Vastuses apellatsioonkaebusele vaidlevad kaebajad apellatsioonkaebusele vastu ja paluvad jätta see rahuldamata. 15.1 Halduskohus leidis põhjendatult, et vaktsineerimiskohuse kehtestamise näol on tegemist Kaitseväelastele kehtestatud täiendava tervisenõudega. TTOS § 13 lg 2 ega määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 ei saa anda volitust tööandjale kehtestada piiramatult nõudeid töötajatele. Mitmes sarnase sisuga haldusasjas on kohtud jõudnud järeldusele, et ametnikule vaktsineerimiskohustuse kehtestamine tähendas ametijuhendi muutmist, mis ATS § 52 lg 3 p 1 kohaselt ei ole ilma ametniku nõusolekuta aga lubatud. Ametniku nõusoleku puudumisel on ATS § 90 lg 1 p 3 kohaselt aga tegemist koondamisolukorraga. Praeguses asjas on asjakohane ka Riigikohtu otsus asjas nr 5-19-29. Lahendis analüüsitud ATS § 15 ja § 95 käsitlevad asjaolusid, mis välistavad ametniku teenistusse võtmise. Käesoleva vaidluse puhul on kaebajad teenistusest vabastatud KVTS § 145 lg 1 ja § 86 p 7 alusel, mis samuti näevad ette asjaolud, mis välistavad ametniku teenistusse võtmise. Ekslik on arusaam, nagu ei oleks käskkirja nr 162 p-ga 4 kehtestatud kaitseväelastele täiendavat tervisenõuet, vaid tegemist on tööohutuse meetmega, mille kehtestamise õigus tuleb tööandjale seadusest. Seda, et Kaitseväele ei andnud vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks alust TTOS, on väljendanud ka Tartu Ringkonnakohus jõustunud otsuses tsiviilasjas nr 2-21-17151. Halduskohus mõistis kaebajate kasuks välja hüvitise põhjendatud ulatuses ning selgitas arusaadavalt sellisele tulemusele jõudmist. 15.2 16. augusti 2024. a menetlusdokumendi leidsid kaebajad veel, et Riigikohtu seisukohad asjas nr 3-22-157 on suuresti vastuolulised ja väärad ning käesolevas asjas ei tuleks neist lähtuda, liiati ei ole teises kohtuasjas esitatud Riigikohtu seisukohad ringkonnakohtule siduvad. Euroopa Liidu direktiivid 2000/54/EÜ ja 89/391/EMÜ ning Euroopa Liidu üldpõhimõtted ja soovitused on asjakohased ka käesolevas asjas. TTOS § 13 lg 2 on vastu võetud just selle
direktiivi ülevõtmisega. Seega kui direktiiv ei kohaldu, ei saa kohaldada ka TTOS § 13 lg-t 2. vaktsineerimiskohustuse paigutamine TTOS alla on vastuolus põhiseadusega ning TTOS-i ja direktiivi eesmärkide ja mõttega. Kui kohus peaks leidma, et õiguslik alus vaktsineerimisele on TTOS § 13 lg 2, siis on asjakohane ka Euroopa Liidu eelotsus asjas 2-21-12706. Kaebajad nõustuvad, et vaktsineerimisnõude kehtestamine on riigisisene õigus – aga seda õigust pole Eestis kasutatud. PS § 29 lg-st 4 tulenevalt on töötingimused riigi kontrolli all. See tähendab, et ükski tööandja ei saa omavoliliselt ning seadusega vastuollu minnes endale sobivalt seadust tõlgendada. Kaitseväes kehtib vaktsineerimisnõude kehtestamiseks eriregulatsioon, mistõttu ei saa asjas kohaldada TTOS § 13 lg-t 2. Kohustuslik vaktsineerimine saab olla kaitseväelaste jaoks tervisenõue. Vaktsineerimiskohustuse kehtestamise ajal kehtinud KVTS § 31 lg 6 sätestas, et tegevväelase teenistusülesande täitmise tervisenõuded kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega. Vabariigi Valitsuse 21. märtsi 2013. a määrus nr 45 „Kaitseväeteenistuskohustuslasele ja tegevväelasele teenistusülesande täitmiseks ettenähtud tervisenõuded“ vaktsineerimiskohustust ei kehtestanud. Kuna TTOS-iga on direktiivi sätted Eesti õigusesse üle võetud, siis sisuliselt on selle tähendus sama, mis direktiivil ning TTOS § 13 lg-t 2 ei saa tõlgenda selliselt, et see lubaks tööandjal kehtestada töötajatele vaktsineerimiskohustuse. KVTS § 140 lg 1 p 4 sätestab, et tegevväelane vabastatakse tegevteenistusest tegevteenistusse võtmise nõuetele mittevastavuse korral. Käesoleval juhul saabki olla nõudeks tervisenõue. Ei ole võimalik vastata töötervishoiu ja tööohutuse nõuetele – töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid on võimalik, kas täita või mitte, aga mitte neile vastata. Määruse nr 144 § 6 lg 2 p-ga 11 nähti ette täiendav abinõu, mis andis tööandjale õiguse kontrollida töötajate nakkusohutust ja küsida selleks nakkusohutuse tõendit. Määrus andis töötajale (antud juhul teenistujale) õiguse esitada erinevad tõendid: sh testimise tõendi. Sellega ei loodud vaktsineerimisekohustust. SARS-CoV-2 vaktsiin, mis on vaidluse all põhikohtuasjas, ei ole direktiivi 2000/54/EÜ III lisa järgi tõhus vaktsiin. Puudusid pikaajalised andmed vaktsiini toime ja kõrvalmõjude kohta. Hinnatud ei ole võimalike vastunäidustusi konkreetse isiku puhul. TTOS-i ja määrus nr 144 alusel kehtestavate kohustuste legitiimseks eesmärgiks sisejulgeoleku tagamine või kodanike elude ja tervise kaitse, riigi ja rahvatervise kaitse. Vaktsineerimine sai kaitsta vaid raske haigestumise eest konkreetset teenistujat. Riigikohus on aga ise asjas 5-22-4 p-s 48 leidnud, et isiku enda tervise kaitseks vaktsineerimisnõuete kehtestamine, ilma et see mõjutaks nt haiglakoormuse kaudu teiste isikute õigusi või avalikke huve, ei oleks vabadusel ja demokraatial põhinevas riigis legitiimne ega vastaks inimväärikuse põhimõttele. Kaebajad on hea tervisega ega kuulu riskigruppi. Tuleb anda hinnang alternatiivsete meetmete efektiivsusele – näiteks on kaebajad esitanud tõendi, et meditsiinitöötajad lubati COVID-19 haigena tööle maskides. Alates septembrist 2021. a viibis haiglas rohkem vaktsineerituid kui vaktsineerimata isikuid ning läbipõdenuid (kaebaja oli COVID-19 läbi põdenud) haiglasse ei sattunud. Tallinna Kiirabis, kus olid 100% vaktsineeritud töötajad, olid jätkuvalt oktoobris 2021. a COVID-19 puhangud. Olenemata vaktsineerimisnõude kehtestamise õigusvastasusest või õiguspärasusest, oli kaebajate vabastamine kaalutlusotsusena ebaproportsionaalne ning seega otsus õigusvastane. Kui kaalumist ei toimunud, siis on kaalutlusotsus õigusvastane. Haldusorganil oleks tulnud kaaluda
ka seda, kas konkreetse teenistuja osas on võimalik kasutada muid meetmeid, sh ajutisi, kas ajutiselt on võimalik selle teenistuja osas kontaktide vähendamine vms – kuivõrd vaktsineerimisenõue oli ajutine, siis tulnuks kaaluda ka ajutist teenistuse peatamist vms.
16.16. augusti 2024. a menetlusdokumendis esitasid kaebajad taotluse menetluse peatamiseks kuni tsiviilasjas nr 2-21-12706 Euroopa Kohtu eelotsuse jõustumiseni. Euroopa Kohtu selgitused on asjakohased ning TTOS-i või määrust nr 144 ei saa tõlgendada ilma direktiivideta, mille alusel need on kehtestatud. Ühtlasi paluvad kaebajad tunnistada TTOS § 13 lg 2 Eesti Vabariigi põhiseadusega vastuolus olevaks.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
17.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus tuleb rahuldada.
18.Praeguses asjas kinnitas Kaitseväe juhataja 31. augusti 2021. a käskkirjaga nr 162 Kaitseväe „Töökeskkonna ohutegurite riskianalüüs. Bioloogiline ohutegur. COVID-19“ koos tegevuskavaga.
19.Kaitsevägi vabastas kaebajad ametikohalt ja tegevteenistusest seoses tegevteenistusse võtmise nõuetele mittevastavusega ning arvas nad reservi. Kaebajate lõplikeks nõueteks halduskohtus jäi teenistusest õigusvastasuse tuvastamine ja hüvitise väljamõistmine.
vabastamise
käskkirjade
Halduskohus rahuldas kaebuse selles osas ja mõistis kaebaja kasuks välja hüvitised.
20.25. novembri 2021. a määruses asjas nr 3-21-2241 Kaitseväe juhataja 31. augusti 2021. a käskkirja nr 162 p-ga 4 kehtestatud tõendi esitamise nõuet analüüsides selgitas Riigikohus, et tegemist on kaudse vaktsineerimisnõudega, leides samas, et käskkirja nr 162 p 4 tühistamine vaidluse asjaoludel on pigem vähetõenäoline (p 19) ja käskkirja nr 162 p 4 kehtima jäämisel oleks kaebaja teenistusest vabastamine tõenäoliselt, kuid mitte täiesti vältimatult õiguspärane (p 32). Riigikohus sedastas veel, et Riigikohtu senist praktikat arvestades ei saa välistada vaktsineerimisnõuete kehtestamist madalama astme õigusaktiga seaduse alusel (p 23). Avalikus teenistuses ja muus vormis avalike ülesannete täitmisel osalevate inimeste suhtes võib vaktsineerimisnõude kehtestamine tulla kõne alla ka üldisema volitusnormi alusel määruse, haldusakti või halduse siseaktiga, arvestades nõude adressaatide piiratumat ringi ja nende erilist suhet riigi või muu avaliku võimu kandjaga. Kaitseväe juhataja 31. augusti 2021. a käskkirja kui halduse siseakti p-le 4 võivad anda piisava aluse TTOS § 13 lg 2 ja Vabariigi Valitsuse 5. mai 2000. a määruse nr 144 „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded“ § 6 lg 2 p 11. TTOS § 4 lg-ga 1 ja § 13 lg-ga 2 on tööandjale antud õigus kehtestada ettevõttes (sh riigiasutuses) töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid. Seda õigust ei piira KVTS § 31 lg 6, sest TTOS § 13 lg 2 lubab sõnaselgelt kehtestada õigusaktides ettenähtust rangemad nõuded ning KVTS ega selle rakendusaktid ei sätesta rangemate tingimuste kehtestamise õiguse suhtes erandit (p 24).
21.Riigikohtu seisukohtadele tuginedes analüüsis halduskohus käskkirja nr 162 ja selle seletuskirja põhjendusi, samuti poolte seisukohti ja põhjendusi kohtumenetluses. Halduskohus ei formuleerinud üheselt, kas ta pidas käskkirja nr 162 p-ga 4 kehtestatud kohustust õiguspäraseks. Samas nõustus halduskohus vastustajaga, et käskkirja nr 162 kehtestamise ajal oleva info kohaselt sai eeldada, et vaktsineerimine võimaldab vastustajal riigikaitselise tegevuse korraldamisel esmajoones vähendada tegevteenistujate raske haigestumise riski ning vähemal määral viiruse ülekandumist. Vaktsineerimisnõude eesmärgid (teiste isikute tervise ja elu kaitse ning riigi julgeoleku tagamine) olid
äärmiselt kaalukad (otsuse p 35) ning, et riigi julgeoleku tagamiseks ei oleks eelduslikult võimalik järgida neid meetmeid, mis aitaksid vaktsineerimata inimestest lähtuvat nakkusohtu vähendada kuni nullini. Kaitsevõime kasutamist raskendaks see, kui vajalikud inimesed, kes ei ole vaktsineeritud, ei saaks kriitilisel hetkel tulenevalt COVID19 haigusest oma ülesandeid riigi julgeoleku tagamisel ühiselt täita. Kokkuvõttes leidis halduskohus siiski, et käskkirjaga nr 162 ei saanud ühepoolselt muuta ametniku tervisele seatud nõudeid selliselt, et nõue muutub sisuliselt üleöö teenistusülesannete täitmise eelduseks (otsuse p 37). Kaebajad ei taotlenud menetluses käskkirja nr 162 tühistamist. Vastavalt oli käskkiri nr 162 p 4 kaebajate suhtes kehtiv ning pani neile kehtiva kohustuse esitada vastustajale COVID-19 haiguse vastase vaktsineerimise alustamise (esimene doos), vaktsineerimiskuuri läbimise või COVID-19 läbipõdemise tõend hiljemalt kahe nädala jooksul arvates käskkirja andmise hetkest. Selline kohustus oli kaebajatel sõltumata sellest, kas tõendi esitamise nõue kehtestati õiguspäraselt või mitte. Tõendi esitamise kohustuse õigusliku aluse olemasolu ning nõude proportsionaalsus kaebajate õigustesse sekkumisel on siiski oluline, kuna tõendi esitamise nõude õiguspärasust saab ja tuleb arvestada nõude rikkumisel kohaldatud tagajärje (teenistusest vabastamise) proportsionaalsuse hindamisel. Seega sõltub kaebajate teenistusest vabastamise õiguspärasus sellest, kas tõendi esitamise nõue tugineb seaduslikule alusele ja on mõõdukas, samuti, milline on tõendi esitamise kohustuse õiguslik tähendus teenistussuhtes.
22.Ringkonnakohus on jätkuvalt 4. juuli 2024. a määruses väljendatud seisukohal, et asja lahendamisel on võimalik juhinduda Riigikohtu 21. juuni 2024. a otsuses asjas nr 3-22157 sarnase vaidluse lahendamisel esitatud põhjendustest ja seisukohtadest. Iseenesest märkisid kaebajad põhjendatult, et teises kohtuasjas tehtud otsuses esitatud Riigikohtu seisukohad ei ole ringkonnakohtule siduvad. Kohtupraktikas on Riigikohtu seisukohti õiguse kohaldamise osas siiski peetud oluliseks, kuna Riigikohtu ülesandeks on muu hulgas ka kohtupraktika ühtlustamine. Asjas nr 3-22-157 tegi otsuse Riigikohtu halduskolleegium kogu koosseisus. Asja kolleegiumi kogu koosseisule üleandmisel viitas Riigikohus HKMS § 226 lg 1 p-le 2, s.o just kohtupraktika ühtlustamise vajadusele. Kuigi kolleegiumi kogu koosseisu seisukohtade siduvust kolleegiumi kolmeliikmelisele koosseisule õiguse kohaldamise küsimuses ei ole otsesõnu sätestatud HKMS §-s 233, tuleneb HKMS § 226 lg 1 p-st 2 kaudselt siiski, et kolmeliikmelises koosseisus ei saa Riigikohus muuta oma senist seisukohta seaduse kohaldamisel, s.t peab lähtuma kolleegiumi varasemast praktikast. Vastavalt on asjas nr 3-22157 esitatud seisukohtadel õiguse kohaldamise osas mõju ka teiste sarnaste kohtuasjade lahendamisele. Õiguse kohaldamine vastuolus Riigikohtu seisukohtadega on madalamate kohtuastmete õigus, kuid olukorras, kus Riigikohtu üks eesmärke sarnase kohtuasja lahendamisel on olnud just kohtupraktika ühtlustamine, eeldab õiguse erinev kohaldamine selget põhjust õiguskindluse põhimõttest lähtudes. Ringkonnakohtu hinnangul selliseid põhjusi praeguses asjas ei ole.
23.Asi nr 3-22-157 puudutab õiguse kohaldamise küsimustes praeguse asjaga võrreldes suuresti samu probleeme. Viidatud asjas oli vaidlus isiku politseiteenistusest vabastamise üle. PPA peadirektor kehtestas 3. novembri 2021. a käskkirjaga kõikidel PPA teenistuskohtadel töötamise tingimuseks vaktsineerituse COVID-19 haigust põhjustava viiruse vastu ja kohustuse tõendada nõudele vastavust SARS-CoV-2 viiruse vastu immuniseerimist tõendava dokumendi või koroonahaiguse läbipõdemist tõendava dokumendi esitamisega. Käskkirja p 7 nägi ette, et teenistujaga, kes eelnimetatud nõudeid ei täida, lõpetatakse teenistus- või töösuhe. Selles asjas vabastati kaebaja ametist 22. detsembril 2021 nõutud tõendi esitamata jätmis tõttu. Olukorras, kus teadmised COVID-19 haigust põhjustava viiruse ja selle uute tüvede ning viiruse vastu vaktsineerimise kohta muutusid ajas selliselt, et uute viirusetüvede tekkimisel vähenesid
nii hinnangud viirusest põhjustatud haiguse ohtlikkusele kui ka vaktsiinide efektiivsusele nakatumise ärahoidmisel, saab praeguse asja lahendamisel eeldada, et käskkirja nr 162 kehtestamise ja kaebajate teenistusest vabastamise ajal ei pidanud vastustaja arvestama oluliselt erinevate asjaoludega Riigikohtu lahendatud asjas nr 3-22-157 tuvastatuga võrreldes, sest nii käskkiri nr 162 kui kaebajate teenistusest vabastamise käskkirjad anti ajaliselt varem.
24.Allpool toob ringkonnakohus esile Riigikohtu olulisemad seisukohad asjas nr 3-22157, Riigikohtu otsuse põhjendusi täies mahus kordamata ning teeb järeldused praeguse asja asjaolude pinnal, hinnates ka kaebajate vastuväiteid Riigikohtu seisukohtadele. 24.1 Esmalt leidis Riigikohus, et TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 on praegust asja puudutavas osas põhiseaduspärased ja annavad piisava õigusliku aluse kaudse vaktsineerimisnõude kehtestamiseks. Kehtestatud range nõue on seega tagasiviidav seadusliku aluseni (p 12.1 ja p 14.6). Sellega kordas Riigikohus 25. novembri 2021. a määruses asjas nr 321-2241 p-s 24 esitatud mõttekäiku kindlas kõneviisis. Lisaks sedastas Riigikohus, et Euroopa Parlamendi ja EL Nõukogu 18. septembri 2000. a direktiivis 2000/54/EÜ töötajate kaitse kohta bioloogiliste mõjuritega kokkupuutest tulenevate ohtude eest, millega täpsustatakse EL Nõukogu 12. juuni 1989. a direktiivi 89/391/EMÜ töötajate töötervishoiu ja tööohutuse parandamist soodustavate meetmete kehtestamise kohta ei piira liikmesriigi õigust kehtestada vajaduse korral rangemad kaitsenõuded. Direktiivi 89/391/EMÜ art 2 lg 2 sätestab aga üheselt, et seda ei kohaldata, kui teatava avaliku teenistuse, nagu relvajõudude või politsei tegevus oma eripära tõttu sellega vältimatult vastuollu satub (p 26.2 ja p 27). Kuna vaktsineerimisnõue puudutab üksnes politseiteenistust ja olemasolevat COVID-19 pandeemia olukorda, siis ongi tegemist direktiivi 2000/54/EÜ art 14 lg 3 tähenduses erilise kaitsemeetmega (p 29). Ringkonnakohus mõistab Riigikohtu seisukohta seiskohta selliselt, et see kehtib samaselt ka kaitseväeteenistuse suhtes. Direktiivi 89/391/EMÜ art 2 lg 2 sätestab politseiteenistusega sarnase erisuse ka kaitseväeteenistuse kohta. Erinevalt kaebajatest ei näe ringkonnakohus, et Riigikohtu seisukoht EL õiguse kohaldamise osas oleks vastuoluline. Kokkuvõtvalt leidis Riigikohus, et asjakohased direktiivid ei keela kaudse vaktsineerimisnõude kehtestamist siseriiklikult asutuse siseaktiga. Ning isegi juhul, kui kaudne vaktsineerimisnõue piiraks teenistujate õigusi enam võrreldes direktiivis ette nähtud standardiga, oleks tegemist relvajõudude ja politsei osas sätestatud erandiga. See, et TTOS on kehtestatud direktiivi ülevõtmiseks, ei väära, et TTOS § 13 lg 2 saab olla kaudse vaktsineerimisnõude kehtestamise õiguslikuks aluseks praegusel juhul. Ülevõetav direktiiv ja selle eesmärgid on siseriikliku sätte tõlgendamisel olulised üksnes direktiiviga reguleeritud sfääris. Direktiivi ülevõtmine ei välista, et siseriiklikul normil võiks olla laiem reguleerimisala kui direktiivil endal olukorras, kus see ei lähe direktiiviga vastuollu. Praegusel juhul lubab direktiiv erandit kaitseväeteenistuse osas kui see on vajalik teenistuse olemusest tulenevalt. Ringkonnakohus ei näe mõistlikku põhjust tõlgendada TTOS § 13 lg-2 selliselt, et see annab õiguse kehtestada rangemad töötervishoiu ja tööohutuse nõuded üldiselt, kuid välistab sama kaitseväeteenistuses, samas kui direktiiv lubab vajadusel piirata kaitseväes teenistujate õigusi üldisest standardist intensiivsemalt. Riigikohus on varasemale praktikale tuginedes selgitanud1, et põhiõiguste piiramine on lubatav ka seaduses sätestatud täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses olev volitusnormi alusel antud määrusega. Siseaktiga põhiõiguste piiramise õigus on vastustajal tulenevalt määruse nr 144 § 6 lg 2 p-st 11, mis töötajate terviseriski vähendamiseks SARS-CoV-2 viiruse leviku korral näeb meetmetena muu hulgas ette vaktsineerimise läbimist või haiguse läbipõdemist kinnitava tõendi kontrollimise. Sellist meedet ongi vastustaja otsustanud rakendada käskkirjaga nr 162. Ringkonnakohus nõustub, et see, kas TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 varasema kohtupraktika valguses on piisavaks õiguslikuks aluseks kaudse vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks
Vt RKHK 21. novembri 2021. a määrus asjas nr 3-21-2241 (p-d 22-24).
kaitseväeteenistuses siseaktiga, ei ole esmapilgul üheselt selge. Riigikohus leidis, et avalikus teenistuses võib vaktsineerimisnõude kehtestamine tulla kõne alla ka üldisema volitusnormi alusel halduse siseaktiga, arvestades nõude adressaatide piiratumat ringi ja nende erilist suhet riigi või muu avaliku võimu kandjaga. Riigikohtu põhjendus selles küsimuses on napp, kuid on väljaspool kahtlust, et Riigikohus on sellele probleemile tähelepanu pööranud, korrates asjas nr 3-22-157 (p 12.1 ja p 14) üle asjas nr 3-22-2241esitatud seisukohad ning leides, et TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 on põhiseaduspärased. Kuigi võib leida argumente ka teistsuguse seisukoha põhjendamiseks, ei näe ringkonnakohus praeguse vaidluse asjaoludel põhjust asuda Riigikohtust erinevale seisukohale. Riigikohus on viidatud lahendite tegemisel arvestanud kaebajate hinnanguga, et põhiseaduse järgi võib vaktsineerimise nõude kehtestada üksnes õiguse üldaktiga seaduse vormis. Vastavalt jääb rahuldamata kaebajate taotlus tunnistada TTOS § 13 lg 2 põhiseadusega vastuolus olevaks. 24.2 Töölepingulistes suhetes võetud seisukohad ei ole automaatselt ülekantavad avalikku teenistusse (p 31). Kaebajad leiavad siiski, et asja lahendamisel saab juhinduda kohtupraktikast sarnastes tsiviilvaidlustes. Samas ei ole kaebajad suutnud selgitada, miks on tsiviilõiguse normid ja kohtupraktika ülekantavad praegusele vaidlusele, kuigi avalik teenistus ja kaitseväeteenistus on reguleeritud eriseadustega erinevalt töölepingulistest suhetest ning kaitseväeteenistuses oleval isikul on organisatsiooni eesmärkidest ja ülesannetest tulenevalt erinevad õigused ja kohustused võrreldes töölepingu alusel töötava isikuga. Riigikohus on nii asjas nr 3-22-2241 kui ka asjas nr 3-22-157 selgitanud, et tsiviilõiguse normid ei ole avalikus teenistuses rakendatavad vaktsineerimiskohustuse õiguspärasuse hindamisel ja direktiivi 89/391/EMÜ art 2 lg 2 sätestab kaitseväeteenistusele erandi direktiivi kohaldamisel. Seetõttu ei nõustu ringkonnakohus, et praeguse asja lahendamisel on asjakohased siseriiklike kohtute või Euroop Kohtu seisukohad tsiviilõigussuhtest tekkinud vaidluste lahendamisel. Vastavalt ei ole põhjendatud ka kaebajate taotlus peatada käesolev menetlus kuni tsiviilasjas nr 2-21-12706 Euroopa Kohtu eelotsuse jõustumiseni. 24.3 Kaudne vaktsineerimisnõue sekkub sarnaselt otsesega inimese kehalisse puutumatusse, mis on ennekõike kaitstav eraelu puutumatuse raames (p 14.2), seetõttu on oluline, et kaudsel vaktsineerimisnõudel oli legitiimne eesmärk (p 14.3). Ringkonnakohtu hinnangul on PPA ja Kaitseväe poolt vaktsineerimiskohustuse eesmärkidena esile toodud väärtused suuresti kattuvad. Nii nimetas ka Kaitsevägi vaktsineerimise eesmärkidena inimeste elude ja tervise kaitse, kaitseväe ülesannete täitmise tagamise ning valmisoleku tagamise erakorraliste riigikaitseliste ülesannete täitmiseks. Kaitseväe seisukohad tuginevad käskkirjaga nr 162 kinnitatud Kaitseväe töökeskkonna riskianalüüsile (dtl 54-73), tegevuskavale (dtl 74-75) ja käskkirja seletuskirjale (dtl 48-53) ning on piisavad, et jaatada vaktsineerimisnõude legitiimset eesmärki samuti kaitseväes. PPA ja kaitseväe rollide sarnasust riigi enda kindlustamisel, riigi ja rahvatervise kaitsel rõhutas ka Riigikohus (p 14.4). Kitsendav on lähenemine, et TTOS on kohaldatav ja saab anda õigusliku aluse üksnes kaebajate enda kaitsele suunatud eesmärgil meetmete kohaldamiseks. TTOS § 2 lg 1 sätestab tõepoolest, et käesolevas seaduses mõistetakse töötervishoiuna töötaja tervisekahjustuse vältimiseks töökorraldus- ja meditsiiniabinõude rakendamist, töö kohandamist töötaja võimetele ning töötaja füüsilise, vaimse ja sotsiaalse heaolu edendamist. TTOS § 2 lg 2 sätestab, et käesolevas seaduses mõistetakse tööohutusena töökorraldusabinõude ja tehnikavahendite süsteemi sellise töökeskkonna seisundi saavutamiseks, mis võimaldab töötajal teha tööd oma tervist ohtu seadmata. Ka direktiivi 2000/54/EÜ eesmärk on kaitsta töötajaid nende tervist ähvardava ohu eest. Neist eesmärkidest tuleneb samas, et regulatsioon on suunatud töötajate kaitsmisele ka teistest töötajatest ja teenistujatest lähtuva ohu eest. Direktiivi 89/391/EMÜ art 2 lg-s 2 kehtestatud erand kaitseväeteenistusele osutab aga, et direktiivi ülevõtmisel kehtestatud
siseriiklike sätete rakendamisel tuleb arvestada kaitseväe ülesannetega, s.h riikliku julgeoleku tagamisel. Selliselt ei ole TTOS § 13 lg 2 alusel piirangute kehtestamisel välistatud arvestada eesmärgiga tagada kaitseväeteenistuses teiste isikute ohutus ning seeläbi ka kaitseväe ülesannete täitmine laiemalt. Käskkirja nr 162 seletuskirjas (dtl 49) eristas vastustaja rakendavate meetmete vahetut eesmärki (kaitsevägi rakendab meetmeid teenistujate tervise kaitseks ja ohutu töökeskkonna tagamiseks) meetmete kaugemast eesmärgist, s.o kaitsevõime tagamisest. Ringkonnakohus mõistab Riigikohtu seisukohti selliselt, et selliselt on vastustaja määratlenud eesmärgid kooskõlas TTOSga, mistõttu kaudse vaktsineerimiskohustuse eesmärke tuleb pidada legitiimseks. 24.4 Kaudne vaktsineerimisnõue kehtestati novembris 2021 olnud teabele tuginedes (p 22 ja järgnevad) ning oli ajal, mil risk haiguse levikuks oli tavapärasest kõrgem, ja andmed koroonaviiruse omaduste, leviku ning selle põhjustatud koroonahaiguse kulgemise kohta olid ebapiisavad, sobiv meede inimeste tervise kaitse eesmärgi saavutamiseks. Vastustaja piisavalt selgitanud, miks ta valis taotletud eesmärgi saavutamiseks just vaktsineerimisnõude. Leebemad meetmed, s.h isikukaitsevahendite, hügieeninõuete ja testimise rakendamist ei saanud käskkirja andmise ajal teabele tuginedes pidada vaktsineerimisega võrreldava tõhususega meetmeteks haigestumise või nakkuse edasikandumise ärahoidmiseks ega haiguse kulu kergendamise seisukohast. Kaitseväelaste teenistusülesannete täitmine on seotud kontaktidega teiste teenistujatega, teenistujate isoleerimine takistaks teenistusülesannete täitmist või muudaks teenistusülesannete täitmise võimatuks. Isegi, kui mõne teenistuja saanuks ajutiselt isoleerida, siis kestvalt ei oleks saanud kontakte vältivat töökeskkonda rakendada. Teenistujate regulaarse testimise korraldamine oleks töömahukas ja kulukas, olles samas vaktsineerimisest vähem efektiivne eesmärgi suhtes. Käskkirja nr 162 seletuskirjas (dtl 49) märkis vastustaja asjakohaselt, et hetketeadmiste kohaselt aitab üksnes vaktsiin tõhusalt (loomulikult mitte 100%) vähendada haigestumist või raskelt haigestumist ning vähendab oluliselt viiruse kandlust. Teenistuja nakatumine võib häirida või mõjutada Kaitseväe jaoks olulise tegevuse toimimist. Seejuures viitas vaktsineeri.ee võrguleheküljel kättesaadavatele andmetele vaktsineerimise mõjude kohta. Kaitsevägi peab olema valmis reageerima ja koonduma ettenähtud aja jooksul ning isikkoosseis peab selleks valmis olema. Vastustaja ei saa alustada töötervishoiuga seotud protsesside (sealhulgas vaktsineerimine) ülevaatamist ja käivitamist olukorras, kus kaitsevalmiduse aste on juba muutmisel. Ringkonnakohtu hinnangut ei muuda kaebajate esile toodud asjaolud, et maski kandmise tingimusel lubati meditsiinitöötajad tööle haigetena 2021. aasta septembris oli COVID-19 tõttu haiglasse paigutatud isikute hulgas võrdselt nii vaktsineeritud kui vaktsineerimata isikuid ja haiguse läbipõdenud isikud haiglasse ei sattunud. Meditsiinitöötajatele tehti erisus alles 2022. aasta veebruari alguses, tuues põhjusena esile, et viiruse omikrontüve põhjustatud haigust põetakse üldjuhul kiiremini ja kergemalt. Teadaolevalt hakkas viiruse omikrontüvi levima Eestis 2021. aasta detsembris. Samas oli 2021. aasta teises pooles üleriigiliselt kõrge nii nakatunud isikute kui ka haiglasse paigutatud isikute arv. Haiglasse paigutatud isikute osas vaktsineeritud ja vaktsineerimata isikute suhtest ei saa samuti teha tõsikindlaid järeldusi kaitseväeteenistuse riskide kohta käskkirja nr 162 kehtestamise ajal. Kaebajad on ise kinnitanud, et ta oli hea tervisega ega kuulunud riskirühma. Haiglasse paigutatute hulgas oli aga arvestatav osa just riskirühma kuulunud, eelkõige eakamaid isikuid. Samas tuleb nõustuda vastustajaga, et oluliseks terviseriskiks oli haiguse põdemine ka juhul, kui haiglasse paigutamine ei olnud vajalik, sest haigestumisega kaasnes teiste isikute nakatamise oht, teenistusülesannete täitmise võimatus, samuti võimalus, et haigusel on pikaajaline mõju isiku tervisele ka pärast haigusest tervenrmist. Samuti ei pea ringkonnakohus võimalikuks teha kaugeleulatuvaid järeldusi asjaolust, et käskkirja nr 162 andmise ajal testitute tulemused ei erinenud oluliselt sõltuvalt sellest, kas isik oli vaktsineeritud või mitte. Esmalt ei eristata neis andmetes haigust varem põdenud isikuid esmakordselt nakatunutest. Kaebajad on ise väitnud, et haiguse põdemine andis viiruse vastu
tõhusama kaitse kui vaktsineerimine. Teiseks ei ole ka need andmed üheselt üle kantavad kaitseväeteenistusele, kuna kajastavad kõiki testitud isikuid, mitte kaitseväeteenistuses olnud isikutega võrreldavat gruppi, s.o riskirühma mittekuuluvaid, hea füüsilise tervisega täisealisi isikuid. 24.5 ATS § 52 lg 1 sisaldab loetelu tingimustest, mis tuleb ametijuhendis sätestada (ametikoha teenistusülesanded; ametniku haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele kehtestatud nõuded; summeeritud tööaja, valveaja või öötöö kohaldamise korral sellekohane märge). Vaktsineerimine ei ole olemuselt selline nõue, mis tuleks ametijuhendis ette näha (p 32.1). Kaudne vaktsineerimisnõue ei ole vaadeldav ka ATS § 52 lg-s 3 toodud teenistusülesande täitmiseks kehtestatud nõude olulise muudatusena (p 32.2). ATS § 95 lg 1 sätestab, et ametnik vabastatakse teenistusest, kui ilmnevad või tekivad asjaolud, mis välistaksid tema teenistusse võtmise tulenevalt ATS § 14 lg-st 1 või 2 või §-st 15. ATS § 15 p 5 sätestab, et isikut ei või võtta teenistusse muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaolu esinemisel. ATS § 25 lg 1 p 5 kohaselt peab isik, kes soovib ametikohale asuda, esitama isikule, kellel on tema ametisse nimetamise õigus, seadusega või seaduse alusel nõutavad dokumendid. Asjas nr 5-19-29/38 leidis Riigikohtu üldkogu, et, kuigi ATS § 15 ütleb, et nõuded ametnikele tuleks kehtestada seadusega, oli VangS § 146, mis kohustab tervisekontrolli läbima ja määruses nimetatud tervisenõudeid täitma, piisav seaduslik alus ATS §-de 15 ja 95 mõttes (p 34). Tulenevalt TTOS § 13 lg-st 2, määruse nr 144 § 6 lg 2 p-st 11 ja lg 22 p-dest 1 ja 2 ning käskkirja kaudse vaktsineerimisnõude kehtestamiseks saab käsitada seaduse alusel nõutava dokumendina COVID-19 vastase vaktsineerimiskuuri läbimist või COVID-19 läbipõdemist tõendavat dokumenti ning vastava dokumendi esitamata jätmist muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaoluna (p 36). Seega ei olnud tegemist koondamissituatsiooniga. 24.6 TTOS alusel kehtestatud riskianalüüsist tulenev vaktsineerimisnõue ei tähenda, et nõude täitmata jätmine võiks tuua kaasa automaatse teenistusest vabastamise. Käskkirja kui siseakti rakendamisel tuli vaktsineerimisnõude täitmata jätmisel enne teenistuja suhtes õigusliku tagajärje valikut teostada kaalutlusõigust juhul, kui esinesid erakordsed asjaolud või kui käskkirja nr 117 andmise aluseks olnud olukord oli muutunud. (p 40). Kuivõrd kaebajad ei esitanud tervishoiuteenuse osutaja tõendit vaktsiini vastunäidustuse kohta, ei olnud vastustaja kohustatud ka omal käel iga kaebaja tervist kaaluma (p 46). Kaebajad ei toonud enne teenistusest vabastamist välja ka muid erilisi asjaolusid, millest tulenevalt PPA oleks pidanud talle käskkirja nr 117 rakendamisel tegema erandi(p 47).
25.Kokkuvõttes tuleneb Riigikohtu seisukohtadest, et TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 on piisavad õigusliku aluse loomiseks kaudse vaktsineerimisnõude kehtestamiseks, s.t vastustajal oli õigus kehtestada vaktsineerimisnõue kaitseväelaste suhtes. Vaktsineerimisnõue on sobiv ja proportsionaalne abinõu. Seda järeldust ei muuda eesti kohtute varasemad seisukohad eraõiguslike vaidluste lahendamisel, sest eraõiguslikud normid ei kohaldu kaitseväeteenistusele. Liiati on kaitseväelastel eriline suhe riigiga, mis õigustab Kaitseväe ülesannete täitmise tagamiseks vaktsineerimisnõude kehtestamist vaidlusalusel ajal. Järeldust ei väära ka Euroopa Liidu õigus ega Eestile siduvad välislepingud.
26.Vaktsineerimisnõude eesmärgid on äärmiselt kaalukad. Teiste inimeste elu ja tervise kaitse ei ole pelgalt riigi õigus, vaid ka kohustus. Koroonavastase kaitsesüsti nõudega kaasnev riive on esialgsel hinnangul mõõdukas. Kuigi vaktsineerimise kõrvalmõjud võivad harvadel juhtudel olla tõsised, vähendab vaktsineerimisnõude intensiivsust tõsiasi,
et just enda vaktsineerimata jätmine ohustab inimese elu ja tervist ning mitte väiksemal, vaid suuremal määral - tulenevalt suuremast ülekandumise tõenäosusest.2 Viidates teadusuuringutele leidis Riigikohus samas, et määruse tegemise ajal (s.o 25 .novembril 2021) võis eeldada, et vaktsineerimine võimaldab vastustajal riigikaitselise tegevuse korraldamisel esmajoones vähendada tegevteenistujate raske haigestumise riski ning vähemal määral viiruse ülekandumist. Tõsiselt võetavaid andmeid vaktsiinidega võrreldes vähemalt sama tõhusate, ohutute ja Eestis laialt kättesaadavate ravimite kohta ei ole.3 Tegemist ei ole aga igas olukorras kehtivate absoluutsete järeldustega. Need järeldused on asja lahendamisel täiendavate andmetega kinnitatavad või kummutatavad.4
27.Praeguses asjas ei ole kaebajad esile toonud selliseid tegureid, mille tõttu vaktsineerimise nõue oleks nende suhtes ülemäärane. Kaebajad ei ole nimetanud tema isikust lähtuvaid asjaolusid, mille tõttu tuleks vaktsineerimisnõuet nende suhtes hinnata teisiti, kui kaitseväelaste suhtes üldiselt. Käskkirja nr 162 p-s 5 nähti ette võimalus COVID-19 haiguse vastase vaktsineerimise alustamise (esimene doos), vaktsineerimiskuuri läbimise või COVID-19 läbipõdemise tõendi asemel esitada vaktsineerimist tõkestavate meditsiiniliste näidustuste tõend. Seega nägi vastustaja ette võimaluse arvestada kaitseväe teenistujate tervisliku seisundiga ning meditsiinilise vastunäidustuse mitte rakendada vaktsineerimisnõuet või mitte rakendada seda käskkirjas märgitud üldiseks tähtajaks. Vastavalt oli kaebajatele tagatud võimalus vältida vaktsineerimisnõude täitmist, kui olnuks põhjus arvata, et see võib neid ülemääraselt kahjustada.
28.Kaebajad ei ole suutnud esitada ka vaidlusalusel ajal kättesaadavaid teaduslikke andmeid, mis sunniks hindama vaktsineerimisenõuet ülemääraseks või selgelt kaebajate tervist ohustavaks. Riigikohtu pikaajalise praktika kohaselt ei muuda hiljem ilmnenud uued andmed prognoosil põhinevat otsust õigusvastaseks, sest selliste otsuste tegemisel on haldusorganil kohustus arvestada üksnes teadaolevate asjaoludega5. Seega on asja lahendamisel olulised eelkõige 2021. aasta sügisel teada olnud asjaolud ja andmed. Nagu Riigikohus märkis asjas 3-22-2241 võis vähemalt 2021. aasta lõpuni eeldada, et vaktsineerimisnõue on sobiv ja proportsionaalne vastustaja taotletud eesmärgi suhtes. Hilisem loobumine vaktsineerimisnõudest ei muuda aga õigusvastaseks nõuet selle kehtivuse ajal 2021. aasta sügisel.
29.Kujunenud olukorras olid käskkirjast nr 162 tulev vaktsineerimisnõue õiguspärane ja kaebajad oli kohustatud seda täitma. Käskkirjas sätestatud kaudne vaktsineerimiskohustus ei tähendanud kaebajate ametijuhendi muutmist, vaid oli ametikohale kohanduv tervisenõue. Seega ei olnud tegemist olukorraga, kus vastustaja oleks muutnud kaebajate ametijuhendit nende nõusolekuta ja seetõttu esinenuks alus teenistussuhte lõpetamiseks koondamise tõttu (ATS § 90 lg 1 p 3). Käskkirjas nimetatud tõendi esitamata jätmisega jättis kaebaja esitamata seaduse alusel nõutava dokumendi. Seega ei vastanud kaebajad seaduse alusel tema ametikohale kehtestatud muule nõudele. KVTS § 83 lg 2 p 5 kohaselt peab tegevteenistusse asuda sooviv isik esitama seadusega või seaduse alusel nõutava dokumendi. KVTS § 140 lg 1 p 4 ja § 145 lg 1 kohaselt (sarnaselt ATS § 95 lg-ga 1) vabastatakse tegevväelane teenistusest nõuetele mittevastavuse korral, kui ilmnevad asjaolud, mis oleks välistanud tema teenistusse võtmise sama seaduse § 83 kohaselt. Need normid koosmõjus KVTS § 86 p-ga 7 näevad ette isiku teenistusest vabastamise, kui ilmneb asjaolu, mis välistab isiku teenistusse
Vt RKHK 25. novembri 2021. a määrus asjas nr 3-22-2241 (p 29). Sealsamas (p 27 ja 28).
Sealsamas (p 29).
Vt RKHK 1. oktoobri 2019. a otsus asjas nr 3-18-1891 (p 19 ja seal viidatud praktika).
võtmise. Vastavalt pidi vastustaja otsustama kaebajate teenistusest vabastamise muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaolu esinemise tõttu. Vastustaja pidi kaebajate teenistusest vabastamist otsustama kaalutlusõigust kasutades, kui esinesid erakordsed asjaolud või kui käskkirja nr 162 andmise aluseks olnud olukord oli muutunud6.
30.Kaebajad ei nimetanud vastustajale ega ole ka kohtumenetluses esile toonud asja otsustamisel olulise tähendusega asjaolusid, mis oleks muutnud käskkirja nr 162 andmise ja teenistusest vabastamise vahelisel ajal. Seejuures juhtis vastustaja eraldi teatisega kaebajate tähelepanu sellele, et nad ei ole esitanud käskkirjas nr 162 nimetatud tõendit. Vastustaja andis kaebajatele täiendava ühenädalase tähtaja nõude täitmiseks, hoiatas, et nõude täitmata jätmisel teenistussuhe lõpetatakse ja andis kaebajatele võimaluse selle kohta oma seisukoha esitamiseks. Ühtlasi hoiatas vastustaja kaebajaid, et tõendi esitamata jätmine tingib tegevteenistusse võtmise nõuetele mittevastavuse ja KVTS § 140 lg 1 p 4 järgi on teenistusest vabastamise alus. Seega viis vastustaja kaebajate suhtes läbi käskkirja nr 162 lisaks olevas tegevuskavas ette nähtud hoiatusmenetluse. Ekslik on arusaam, et teenistusest vabastamine oli lubatav alles pärast distsiplinaarmenetluse läbiviimist. Selline tingimus ei tulene KVTS § 140 lg 1 p-st 4 ega käskkirja nr 162 lisaks olevast tegevuskavast. Kaebajad sai veelkord võimaluse nõutava tõendi esitamiseks, samuti ettepanekute ja seisukohtade esitamiseks olukorras, kus tõend jääb esitamata, s.h teenistusest vabastamisest erineva tagajärje kohaldamise taotlemiseks. Kaebajad ei kasutanud kumbagi võimalust. Ringkonnakohus mõistab Riigikohtu seisukohast, et kujunenud olukorras ei olnud vastustajal kohustust omal algatusel uurida täiendavaid asjaolusid ega kaaluda teenistusest vabastamisest erineva tagajärje kohaldamist. Olukorda ei muuda see, et kaudse vaktsineerimise kohustus kaitseväes kehtis suhteliselt lühikest aega ning juba 2022. aasta esimestel kuudel sellest loobuti. Ühelt poolt ei olnud käskkirja nr 162 andmise ajal ettenähtav, millise perioodi jooksul on käskkirja rakendamine vajalik. Teiselt poolt osutab olukorra muutumisel kaudse vaktsineerimise nõudest loobumine, et vastustaja kehtestas kaudse vaktsineerimise nõude tegelikust vajadusest lähtudes ja kohaldas seda võimalikult lühikese ajaperioodi jooksul. See viitab, et käskkiri nr 162 oli antud ajaliselt ja isikuliselt piiritletud juhtudeks, s.o vastas haldusaktina üldkorralduse tingimustele.
31.Ka ei ole kaebajad väitnud ega tõendanud erakorralisi asjaolusid, mis takistasid vaktsineerimisnõude täitmist ja tõendi esitamist või muul põhjusel andnuks alust mõne kaebaja suhtes erandi tegemiseks käskkirja nr 162 rakendamisel. Nõustuda ei saa kaebajatega, nagu pidanuks vastustaja omal algatusel välja selgitama nende terviseandmed ja arvestama võimalikku vastunäidustust vaktsineerimisele. Käskkirjast nr 162 tuleneb üheselt, et juhul, kui kaebajad soovisid sellele asjaolule tugineda, oli neil endil kohustus esitada vastustajale tõend vaktsineerimise meditsiinilise vastunäidustuse kohta. See on ka mõistetav, kuna vastustajal endal puudub juurdepääs kaebajate terviseandmetele. Eriliseks asjaoluks ei ole see, et kaebajate igapäevaselt teenistusülesandeid täites ei pidanud kokku puutuma paljude teiste kaitseväelastega. Nii vaktsineerimiskohustuse kehtestamisel kui ka täitmisel pidi vastustaja arvestama sellega, et kaitsevägi peab olema valmis tagama riigi julgeoleku ka olukorra kiirel muutumisel, kusjuures teenistujate ülesanded võivad sel juhul oluliselt muutuda tavalisega võrreldes, s.t iga kaebaja võib sattuda olukorda, kus tihe kontakt suure hulga teiste isikutega on vältimatu ja/või nende võime ametiülesandeid täita on eriti oluline. Vastustaja on käskkirja nr 162 andmisel arvestanud sellega, et osa teenistujaid saavad ajutiselt täita teenistusülesandeid kaugtöö vormis, kuid leidis, et pikaajaliselt ega ka kaitsetaseme muutumise korral ei saa sellist töökorraldust jätkata.
Vt RKHK 21. juuni 2024. a otsus asjas nr 3-22-157 (p 40jj).
Samuti ei saa meditsiiniliseks vastunäidustuseks pidada seda, et asjaolust, et kasutusel olnud vaktsiinid olid saanud üksnes tingimuslikud müügiload Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 31. märtsi 2004 määruse (EÜ) nr 726/2004 art 14-a alusel. Riigikohus selgitas 7, et ka nendest müügilubadest saab järeldada, et vaktsiinide ohutus ja tõhusus on piisavalt tõendatud, et kaaluda üles võimalikud riskid. Kuigi müügiload on antud tingimuslikult, annavad need siiski õiguse vaktsiine Euroopa Liidus turustada ja kasutada. Praeguseks on kõik Eestis kasutatavad vaktsiinid läbinud ka iga-aastase kordushindamise ja arvukad teadusuuringud kinnitavad jätkuvalt vaktsiinide tõhusust haiguse raskete vormide ärahoidmisel. Kuna kaebajad ei toonud esile erilisi asjaolusid ega avaldanud ja tõendanud vastustajale meditsiinilist vastunäidustust vaktsineerimisele, ei pidanud vastustaja ka ise täiendavalt uurima vaktsineerimise võimalikku erilist kahjulikku mõju just kaebajate suhtes. Seega kaebajate teenistusest vabastamisel ei olnud vastustajal vaja neid erilisi asjaolusid ka kaaluda ega selgitada kaalutlusi teenistusest vabastamise käskkirjades. Nendel asjaoludel oli proportsionaalne kaebajate teenistusest vabastamine käskkirjas nr 162 nimetatud tõendi esitamata jätmise tõttu. Kaitseväe 4. oktoobri 2021. a käskkirjad nr 250P, nr 245P, nr 246P, nr 248P ja 18. oktoobri 2021. a käskkiri nr 265 P on õiguspärased ja puudub alus kaebajate kasuks hüvitise väljamõistmiseks.
32.Eeltoodu alusel tuleb vastustaja apellatsioonkaebus rahuldada. Kuna ringkonnakohus leidis, et käskkiri nr 162 oli õiguspärane ja ei esinenud erilisi asjaolusid käskkirja rakendamisel kaebajate suhtes, siis oli õiguspärane ka kaebajate teenistusest vabastamine. Vastavalt ei ole alust õigusvastase teenistusest vabastamise tõttu kaebaja kasuks hüvitise väljamõistmiseks. Ringkonnakohus tühistab halduskohtu otsuse osas, milles halduskohus kaebuse rahuldas ning teeb selles osas uue otsuse, millega jätab rahuldamata kaebuse nõuded tunnistada õigusvastaseks Kaitseväe 4. oktoobri 2021. a käskkirjad nr 250P, nr 245P, nr 246P, nr 248P ja 18. oktoobri 2021. a käskkiri nr 265 P ja mõista kaebajate kasuks välja hüvitis.
33.Vastavalt HKMS § 109 lg-le 4, kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust. HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja apellatsioonkaebuse rahuldamise tõttu jääb kaebus tervikuna rahuldamata. Seetõttu tühistab ringkonnakohus halduskohtu otsuse menetluskulude jaotuse ja menetluskulude väljamõistmise osas ja jätab kaebajate menetluskulud nende endi kanda. Vastustaja ei ole esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente. Seetõttu ringkonnaohus menetluskulusid vastustaja kasuks välja ei mõista.
34.Kohtuotsuse avaldamisel tuleb kaebajate nimed asendada tähemärgiga kaebajate isikuandmete kaitseks vastavalt HKMS § 175 lg-le 3. /allkirjastatud digitaalselt/
Vt RKHK 21. juuni 2024. a otsus asjas nr 3-22-157 (p 29).
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.