Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Monika Laatsit ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
28. veebruar 2025, Tallinn
Haldusasja number
3-21-2612
Haldusasi
H.H kaebus Kaitseväe luurekeskuse ülema 22. oktoobri 2021. a käskkirja nr 147P-S õigusvastasuse tuvastamiseks, teenistusest vabastamise aluse muutmiseks ning hüvitise väljamõistmiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 31. augusti 2022. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – H.H, esindaja v.adv Eerik Entsik Vastustaja – Kaitsevägi, esindaja Liisi Muiste
Menetluse alus ringkonnakohtus
Kaitseväe apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta rahuldamata Kaitseväe 15. mai 2024. a vastuväide kohtu tegevusele seoses H.H 2. novembri 2022. a seisukoha lisa 1 (dtl 174–176) haldusasja nr 3-21-2612 materjalide juurde võtmisega.
Rahuldada Kaitseväe apellatsioonkaebus.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 31. augusti 2022. a otsus haldusasjas nr 3-21-2612 osas, milles halduskohus rahuldas kaebuse, ning teha uus otsus, millega jätta H.H kaebus tervikuna rahuldamata.
Menetlusosaliste menetluskulud esimese ja teise astme kohtus jätta nende endi kanda.
Otsuse avaldamisel asendada kaebaja nimi tähemärgiga.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 31. märtsil 2025 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse
3-21-2612 menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
H.H oli ametnikuna teenistuses Kaitseväe luurekeskuses.
2.Kaitseväe juhataja kinnitas 30.03.2021 käskkirjaga nr 79 töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 13 lg 1 p 3 ja Kaitseväe korralduse seaduse (KKS) § 24 p-de 1 ja 11 1 alusel ning seoses teenistusliku vajadusega riskianalüüsi „Töökeskkonna ohutegurite riskianalüüs. Bioloogiline ohutegur. COVID-19“.
3.Kaitseväe juhataja tunnistas 31.08.2021 käskkirjaga nr 162 kehtetuks 30.03.2021 käskkirja nr 79 ja kinnitas riskianalüüsi „Töökeskkonna ohutegurite riskianalüüs. Bioloogiline ohutegur. COVID-19“ koos tegevuskavaga. Teenistujatel tuli käskkirja andmisest kahe nädala jooksul esitada COVID-19 vastase vaktsineerimise alustamise, vaktsineerimiskuuri läbimise, koroonahaiguse läbipõdemise (p 4) või vaktsineerimist tõkestavate meditsiiniliste näidustuste tõend (p 5).
4.Kaitseväe luurekeskuse ülema 27.09.2021 teatise nr LuK-1.1-8/21/5115 kohaselt ei olnud H.H 14.09.2021 seisuga esitanud Kaitseväe juhataja 31.08.2021 käskkirjas nr 162 nõutud dokumenti (dokumendi esitamise tähtaeg oli 14.09.2021), mistõttu esineb tema puhul avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 15 p-st 5 tulenev teenistusse võtmist välistav asjaolu, mis on ATS § 95 lg 1 kohaselt teenistusest vabastamise aluseks. H.H-l on õigus puudus kõrvaldada hiljemalt 04.10.2021 ja nõutava dokumendi esitamata jätmise korral lõpetab Kaitsevägi temaga teenistussuhte alates 05.10.2021. Samuti võib H.H esitada oma arvamuse ja vastuväited teenistussuhte lõpetamise kohta hiljemalt 04.10.2021. H.H tähtajaks arvamust ei esitanud.
5.Kaitseväe luurekeskuse ülem vabastas 22.10.2021 käskkirjaga nr 147P-S H.H Kaitseväe teenistusest ja ametikohalt ATS § 56, § 86, § 95 lg 1, § 103 ja § 104 lg 1 alusel seoses asjaoluga, mis välistaksid ametniku teenistusse võtmise.
6.H.H esitas Tallinna Halduskohtule 12.11.2021 kaebuse Kaitseväe luurekeskuse ülema 22.10.2021 käskkirja nr 147P-S õigusvastasuse tuvastamiseks ja teenistusest vabastamise aluse muutmiseks ning hüvitise väljamõistmiseks. Puudub seadus, mis välistaks sellise isiku Kaitseväe teenistusse võtmise, kellel puudub või kes ei esita Kaitseväe juhataja 31.08.2021 käskkirja nr 162 p-s 4 nõutud tõendit. Järelikult ei saanud kaebaja teenistusest vabastamise aluseks olla ATS § 15 p 5 ja § 95 lg 1. Kaitsevägi ei saanud teha COVID-19 haiguse vastast vaktsineerimist kohustuslikuks kõigile teenistuses olevatele isikutele, võtmata arvesse 2(10)
3-21-2612 konkreetse isiku ametikoha riskitaset. Teenistusest vabastamise asemel tulnuks kaaluda alternatiivseid meetmeid: perioodiline testimine, ajutine üleviimine, teenistussuhte peatamine või teenistusse ennistamine pärast COVID-19 epideemia lõppemist. Teenistusest vabastamise õige alus olnuks koondamine (ATS § 90 lg 1 p 3) tulenevalt teenistuse ümberkorraldamisest ning kaebajal oli ATS § 90 lg 2 kohaselt õigus seda nõuda. Kaebaja tuleb lugeda teenistusest vabastatuks koondamise tõttu ning mõista Kaitseväelt tema kasuks välja hüvitised koondamise ja sellest etteteatamise tähtaja järgimata jätmise eest (ATS § 101 lg 1 p 4, lg 6) ning teenistusest õigusvastase vabastamise eest (ATS § 105 lg 1).
7.Kaitsevägi palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. Kaebaja suhtes oli vaktsineerimise kohustus kehtestatud juba Kaitseväe juhataja 30.03.2021 käskkirjaga nr 79. Tulenevalt viiruse (deltatüve) levikust 2021. a suvel laiendati 31.08.2021 käskkirjaga nr 162 vaktsineerimisnõuet kõigile Kaitseväe töökohtadele. Riskianalüüsi järgi oli kaebaja ametikoha riskitase keskminekõrge ning tegevuskava nägi riskitasemel keskmine-kõrge ette tõendi esitamise kohustuse. Tegemist on isikupõhise nõudega. Meditsiiniliste vastunäidustuste üle oli olukorrapõhiliselt pädev otsustama Kaitseväe peaarst. TTOS § 13 lg 2 annab tööandjale mh õiguse kehtestada ka õigusaktides ettenähtust rangemaid töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid. Kaitseväes on kuni 100% ametikohtadest riigikaitselise töökohustusega ning riigikaitsega seotud vajadused võivad olla prognoosimatud. Kaitseväe tööprotsesside tõhusaks toimimiseks ei saa rakendada kontakte vältivat töökeskkonda. Kõik Kaitseväe ameti- ja töökohad eeldavad teenistusalaseid kontakte, millega kaasneb nakatumisrisk. Kaitsevägi rakendab meetmeid teenistujate tervise kaitseks ja ohutu töökeskkonna tagamiseks, et seeläbi tagada riigi kaitsevõime. Kaebaja puhul ei esinenud koondamisolukorda, sest ükski ATS § 52 lg-s 3 märgitud tingimustest ei ole muutunud. Viide Kaitseväe 13.07.2021 kirjale nr 20544 ei ole asjakohane, sest selles toodu ei ole realiseerunud. Kõik Eestis kasutusel olnud vaktsiinid olid saanud tingimustega müügiload ja neid võis pidada piisavalt ohututeks.
8.Tallinna Halduskohus rahuldas 31.08.2022 otsusega kaebuse osaliselt ning tunnistas Kaitseväe luurekeskuse ülema 22.10.2021 käskkirja nr 147P-S õigusvastaseks, muutis teenistusest vabastamise alust ja mõistis Kaitseväelt kaebaja kasuks välja hüvitise kolme kuu keskmise palga ulatuses. Muus osas jättis halduskohus kaebuse rahuldamata. Riigikohus on 25.11.2021 määruses nr 3-21-2241 (p 32) pidanud Kaitseväe riskianalüüsist tuleneva vaktsineerimiskohustuse täitmata jätmise korral vaktsineerimata töötaja teenistusest vabastamise võimalikeks õiguslikeks alusteks kaitseväeteenistuse seaduse (KVTS) § 140 lg 1 p 4, § 145 lg 1 ja § 83 lg 2 p 5. Samas leiti (p 24), et vaktsineerimiskohustuse siseaktiga kehtestamisele võivad anda piisava aluse TTOS § 13 lg 2 ning Vabariigi Valitsuse 05.05.2000 määruse nr 144 „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded“ § 6 lg 2 p 11. Kaebaja vabastati teenistusest küll ATS § 95 lg 1 alusel koostoimes ATS § 15 p-ga 5 ja § 25 lg 1 p-ga 5, kuid Riigikohtu seisukoht on siiski kohaldatav analoogia alusel. Kuivõrd vaktsineerimine on käsitatav meditsiiniabinõuna, siis on tööandjal TTOS § 13 lg 2 alusel õigus kehtestada töötajate tervisekahjustuse vältimiseks rangemad meditsiiniabinõud kui seda nõuavad õigusaktide sätted. Selliste abinõude kehtestamine ei saa siiski toimuda meelevaldselt või rangelt üldkohustuslikuna ja ühetaolisena kõigile asutuse töötajatele või ametnikele. Kaudne vaktsineerimisnõue sekkub inimese kehalisse puutumatusse ja vaktsiinidega kaasnevad riskid riivavad isiku õigust tervise kaitsele. Kehtestades siseaktiga COVID-19 tõendi esitamise kohustuse ja rakendades esitamata jätmise tagajärjena teenistusest vabastamist, peab kohustuse kehtestamine olema proportsionaalne, põhjendatud ja kaalutletud ning teenistusest vabastamise korral tuleb esitada põhjendused ja kaalutlused eraldi konkreetse isiku ja tema ametiga seonduvalt.
3(10)
3-21-2612 Vaktsineerimisnõude eesmärgina on Kaitseväe riskianalüüsi seletuskirjas nimetatud vajadust tagada riigikaitseliste ülesannete täitmine, sh üldine kaitsevalmidus, ja üldine tööohutus. Siiski viitavad ainult ja üksnes vaktsineerimisele suunatud meetmed üheselt, et vaktsineerimine ise ongi seatud eesmärgiks, mis ei saa aga olla põhiõiguste piiramise legitiimne eesmärk. Seetõttu ei saagi piirangud olla proportsionaalsed. Ilmne on seegi, et vaktsineerimine ei välista viiruse edasikandmist ega isiku haigestumist, millest tulenevalt ei saanud üksnes vaktsineerimisele suunatud meetmed olla nakkuse leviku tõkestamiseks sobivad, vaid need olid pigem vajalikud isiku enda kaitseks raske haigestumise eest. Kaitsevägi ei ole seda arvestanud, kuigi viitas, et isikutevahelised tihedad kontaktid on vältimatud. Kaitsevägi pidi arvestama, et teadusandmed vaktsiinide tõhususe kohta muutuvad ajas kiiresti ning range ja püsiva vaktsineerimisnõude kehtestamisel tulnuks seega olla eriti ettevaatlik ja koguda täiendavat teavet (st vaktsineerimise mõjust viiruse levikule kollektiivis). Vastustaja ei ole tõendanud ega isegi väitnud, et seatud piirangutel oleks vahetu seos nakatumiste ja raske haigestumise vähenemisega kollektiivis. Ka ei nähtu mis tahes põhjendusi ega ka kaalutlusi, kuidas vaktsineerimata teenistujate teenistusest vabastamine aitab riigi kaitsevõimet säilitada. Kuivõrd Kaitseväe vaktsineeritus oli 21.10.2021 seisuga 98%, ei saanud üksikud immuniseerimata kaitseväelased kujutada endast tõsist ohtu riigi kaitsevõimele ning inimeste eludele ja tervisele. Enamus Kaitseväe teenistujatest ei kuulu tõenäoliselt riskigruppi ja vastustaja ei ole seda ka väitnud. Lisaks puuduvad andmed, et keegi kollektiivist oleks raskelt haigestunud ja sattunud haiglaravile. Olukorras, kus kogu kollektiivi vaktsineeritus oli kõrge, ei saanud kaebajast lähtuv oht teistele teenistujatele ja kaitsevõimele olla sedavõrd tõsine, et ta tuli vältimatult teenistusest vabastada. Teenistusest vabastamisel ega kohtumenetluses ei ole esitatud konkreetselt kaebajast ja tema ametikohast lähtuvaid kaalutlusi. Pikaajalise teenistuja vabastamine pigem pärsib riigi kaitsevõimet kui aitab seda tagada. Seega ei olnud tegemist sobiva meetmega. Meede ei olnud lisaks vajalik, sest juba riskianalüüsist nähtub, et võimalikud meetmed viiruse leviku tõkestamiseks ja haigestumise ärahoidmiseks on ka hügieenitoimingute rakendamine, isikukaitsevahendite kasutamine, teenistujate testimine ning töö ümber korraldamine. Kohtu hinnangul on testimine ja eneseisolatsioon tõhusamad meetmed kui vaktsineerimine, mistõttu ei ole selge, miks omistati vaktsineerimisele sedavõrd oluline tähtsus. Riskianalüüsis on vaid üldistatult nenditud, et teised meetmed pole tõhusad ja tööd ei saa mõistlikult ümber korraldada, kuid selline üldsõnaline põhjendus ei ole veenev. Ajal, mil kaebaja teenistusest vabastati, oli testimise kaudu nakkusohutuse tõendamine aktsepteeritav ka üleriigiliste piirangute vaates. Üksnes vaktsineerimise meetme kaudu ei ole vastustaja tegelikult seatud eesmärkide täitmisele kaasa aidanud, vaid neid hoopis pärssinud. Teadmata püsiva vaktsineerimise (tõhustusdooside) mõju tervisele, tõhustusdoosidest tuleneva kaitse püsivust erinevate tüvede vastu ja hindamata ka sellise süsteemiga seotud kulude ulatust, on meetme sobivus igal juhul küsitav. Olukorras, kus on teada, et vaktsineerimise tagajärjel on inimesi surnud ja esinenud tõsiseid kõrvaltoimeid (tervisekahjustusi), ei ole vaktsineerimissund õigustatud. Üksnes vaktsineerimisele suunatud viiruse leviku takistamise meetmed ei saa olla vajalikud ega mõõdukad. Vastustaja ei ole ka selgitanud, miks ei olnud kaebaja puhul võimalik tema tööd kasvõi ajutiselt ümber korraldada ja miks ei ole kaalutud kaebaja tähtajalist üleviimist (ATS § 33). Eeltoodud põhjendamispuuduste ja kaalutlusvigade tõttu oli kaebaja teenistusest vabastamine õigusvastane. Kuna tegemist ei olnud koondamissituatsiooniga (kaebaja ametikoht jäi alles ja vaktsineerimisnõuet ei kujuta teenistuse ümberkorraldamist), siis ei ole kaebaja nõuded seoses koondamisega põhjendatud. Samuti ei ole asjakohane viide ATS § 90 lg 2 p-le 1, sest vaktsineerimise nõuet kui töötervishoiu nõuet ei ole alust kehtestada ametijuhendis ja seda 4(10)
3-21-2612 pole ka tehtud. Kaebaja tuleb lugeda teenistusest vabastatuks ATS § 87 lg 1 alusel ehk ametniku soovil. ATS § 105 lg 1 alusel tuleb kaebajale mõista välja hüvitis kolme kuu keskmise palga ulatuses ja vastustajal tuleb see summa kindlaks määrata (HKMS § 167 lg 1).
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
9.Kaitsevägi palub 30.09.2022 apellatsioonkaebuses (täiendatud 22.05.2024, 14.02.2025) tühistada halduskohtu otsus osas, milles kaebus rahuldati, ning jätta uue otsusega kaebus tervikuna rahuldamata ja menetluskulud kaebaja kanda. Halduskohus on väljunud kaebuse piiridest, asudes kaebust omaalgatuslikult tõlgendama, kuigi kaebaja kasutas kvalifitseeritud õigusabi. Kohus ei ole selgelt määratlenud, millisest siseaktist tulenes tõendi esitamise kohustus ning kas kaebaja õigusi rikkuvaks siseaktiks on Kaitseväe juhataja 31.08.2021 käskkiri nr 162 või sellega kinnitatud riskianalüüs või Kaitseväe juhataja 31.08.2021 e-kiri. Puudub põhjendus, miks kohus ei nõustu, et käskkiri nr 162 ja 31.08.2021 e-kiri olid KKS § 29 lg-st 7 tulenevalt täitmiseks kohustuslikud kõigile Kaitseväe teenistujatele. Kaebuse piiridest väljumine nähtub ka asjaolust, et kohus muutis ilma kaebaja taotluseta tema teenistusest vabastamise alust. Kui see olnuks kaebaja tegelik soov, siis oleks Kaitsevägi sellega kompromissi korras nõustunud. Kohus lähtus otsuse tegemisel üksnes oma veendumustest ja vastuargumentide analüüs on pealiskaudne. Otsuse põhjendused on vastuolulised ja osaliselt mittejälgitavad ning neid ei ole seostatud konkreetselt kaebaja olukorraga. Kaitsevägi rakendas meetmeid teenistujate tervise kaitseks ja ohutu töökeskkonna tagamiseks, et seeläbi tagada riigi kaitsevõime. Enne Kaitseväes üldise vaktsineerimisnõude kehtestamist kannatasid nii väljaõpe kui ka moraal, sest pidevalt oli suur hulk isikkoosseisust nakatunud või isolatsioonis. Tööandja ei saanud jääda passiivseks ja prognoosotsust ei muuda õigusvastaseks asjaolu, et teadusandmed riskide kohta võivad muutuda ja täpsustuda (nt Euroopa Üldkohtu 27.04.2022 otsus kohtuasjas T-710/21). Halduskohus tugines hinnangute andmisel üksikutele ajaleheartiklitele, mis ei ole kohane tõendiallikas sedalaadi küsimustes (sh tõlgendas kohus viites 13 märgitud artiklit meelevaldselt). Esimesed teated omikrontüvest tulid novembris 2021 ehk pärast kaebaja teenistusest vabastamist. Pole selge, mille alusel luges kohus üldtuntuks, et COVID-19 haigust põhjustava viiruse levik on sesoonne. Kaitseväe juhataja 31.08.2021 käskkirja nr 162 p-st 4 tulenev käsk oli täitmiseks kohustuslik, olenemata sellest mitu protsenti teenistujatest oli vaktsineeritud (sh olid nakatunud deltatüve puhul peamiselt nooremad, vaktsineerimata inimesed). Halduskohus ei ole selgitanud, miks ei ole tema hinnangul arvestatud konkreetselt kaebajaga seotud asjaolusid. Eriolukorra ja ulatuslike liikumispiirangute ajal oli Kaitseväe töö ümber korraldatud ja põhiülesannete täitmine oluliselt häiritud. Kuivõrd kaebaja oli luurekeskuse julgeolekuteenistuja ametikohal, ei saanud ta oma tööülesandeid täita kaugtöö korras. Kohus ei ole arvestanud kaebaja töö eripära ja tema tööülesandeid. Lisaks sellele, et tööd ei saanud teha distantsilt, on kõigil Kaitseväe teenistujatel riigikaitseline töökohustus, mis tähendab, et kui kaitseolukord muutub, siis ei ole isikul õigust otsustada, kas ta soovib oma teenistusülesandeid täita (sh juhul, kui see seaks ohtu tema elu ja tervise), vaid ta peab olema alati valmis ilmuma teenistusse ja täitma oma tööülesandeid. Kuivõrd riigikaitseline töökohustus oli riskianalüüsi oluline aspekt, on see oluline mh kaebaja teenistusest vabastamise õiguspärasuse hindamisel. Halduskohus ei ole põhjendanud, mille alusel saanuks luurekeskuse ülem asuda riskianalüüsi ümber hindama ning kaalutlema, kas kaebajale määratud riskitase on kohane või mitte. Kõrge vaktsineerituse tase Kaitseväes saavutati just vaktsineerimiskohustusega, mille tulemusel sai Kaitsevägi lõpetada töö ajutise ümberkorraldamise ning jätkata oma põhifunktsioonide täitmist tavapärasel viisil. Kaitseväes 5(10)
3-21-2612 ei olnud töökohti, millele vaktsineerimisnõue ei kohaldunud, ning ATS § 33 alusel üleviimine põhjusel, et kaebaja ei täitnud esitatud nõuet, ei oleks kooskõlas ka sätte eesmärgiga. Kohus ei ole viidanud, millisel õiguslikul alusel olnuks võimalik kokkuleppel teenistussuhe peatada või anda kaebajale ajutiselt puhkust. Kaitsevägi jääb 14.02.2025 seisukohas varem esitatu juurde ning palub võtta asja lahendamisel aluseks Riigikohtu seisukohad haldusasjades nr 3-22-157 ja nr 3-21-2712. Kaebaja vabastati teenistusest Kaitseväe juhataja 31.08.2021 käskkirja nr 162 p-ga 4 teenistujatele kehtestatud kaudse vaktsineerimisnõude täitmata jätmise tõttu. Kaudse vaktsineerimisnõude kehtestamine oli eesmärkide saavutamiseks proportsionaalne ning seaduse alusel nõutava tõendi esitamata jätmine oli käsitatav muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaoluna. Käskkirja nr 162 rakendamisel tuli enne teenistuja vabastamist kaalutlusõigust teostada juhul, kui esinesid erakordsed asjaolud või kui käskkirja aluseks olnud olukord oli muutunud. H.H ei esitanud 27.09.2021 teatele vastust, mistõttu ei olnud võimalik eraldi kaaluda kaebaja isikust tulenevaid takistusi. COVID-19 pandeemia olukord ei olnud käskkirja andmise ajaks (2021. a oktoobris) muutunud, vaid jätkuvalt domineeris agressiivne deltatüvi.
10.H.H vaidleb 03.11.2022 vastuses apellatsioonkaebusele vastu ning palub selle jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Vaidluse keskseks küsimuseks on see, kas kõigile teenistujatele kaudse vaktsineerimisnõude esitamine kujutas endast avalikku teenistusse võtmiseks uue nõude kehtestamist ATS §-de 14 või 15 tähenduses, mille rikkumise korral on Kaitseväel õigus isik teenistusest ATS § 95 lg 1 alusel vabastada, või oli uue tervisealase nõude esitamine sisuliselt teenistuse ümberkorraldamine, mille korral oleks teenistustest vabastamise õigeks aluseks ATS § 90 lg 1 p 3 alusel koondamine. Kuna COVID19 tõendi nõue ei tulenenud seadusest, siis ei olnud tegemist täiendava teenistusse võtmise nõudega, vaid ametiasutuse poolse teenistuse ümberkorraldamisega. Sisuliselt toimus kõigi teenistujate ametijuhendite samaaegne muutmine, mis andis kaebajale aluse nõuda teenistusest vabastamist koondamise tõttu (ATS § 90 lg 2). Halduskohus on asjakohaselt analüüsinud mh seda, kas Kaitseväe juhataja siseaktiga kõigile teenistujatele COVID-19 tõendi esitamise kohustuse kehtestamine ja selle esitamata jätmise tagajärjel teenistusest vabastamine ilma mistahes hüvitiseta oli faktilisi asjaolusid arvestades proportsionaalne, põhjendatud ja kaalutletud. Kaitseväel tuli teenistusest vabastamise asemel kaaluda ka alternatiivseid meetmeid: perioodiline testimine, ajutine üleviimine, teenistussuhte peatamine, teenistusest vabastatud isiku teenistusse ennistamine pärast COVID-19 epideemia lõppemist. Seejuures viitas Kaitsevägi mittevaktsineeritute puhul 13.07.2021 kirjas nr 20544 koondamise võimalusele ja 24.08.2021 kirjas kohustusliku kiirtestimise võimalusele. Kuivõrd riskianalüüs ei laienenud lisaks julgeolekualase tegevusega seotud hoonetele ega nõudnud ka absoluutselt kõigilt Kaitseväe teenistuses olevatelt isikutelt COVID-19 tõendit, oli Kaitseväe juhataja sellekohane otsus õigusvastane ja põhjendamatu. Kaitsevägi oleks kindlasti pidanud nägema ette kaalutlusõiguse nii vaktsineerimiskohustuse kui ka selle mittetäitmise tagajärgede osas. Selle asemel valiti lihtsustatud mugavuslahendus. Asjaolu, et nt 17.–25.11.2021 toimunud reservõppusel „Okas“ ei omanud vaktsineeritus tähtsust, kinnitab riskianalüüsi rakendamise meelevaldsust.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I Vastuväite lahendamine
6(10)
3-21-2612
11.Ringkonnakohus võttis 30.04.2024 määrusega asja õigemaks lahendamiseks HKMS § 198 lg 2 p 3 ja lg 3 alusel toimiku juurde H.H 02.11.2022 seisukoha lisana 1 esitatud Kaitseväe Lennubaasi ülema 05.08.2022 käskkirjaga nr 2836P kinnitatud ametijuhendi (dtl 174–176), millega kaebaja soovis ilmestada väidet, et Kaitsevägi on pidanud hiljem vajalikuks sätestada vaktsineerimisnõue ametijuhendis. Kaitsevägi esitas HKMS § 90 alusel 15.05.2024 vastuväite, leides, et kaebaja ei ole põhjendanud, miks ei saanud tõendit esitada varem ja millist siinse vaidluse lahendamisel tähtsust omavat asjaolu see tõendab. Lennubaasi mehhanismijuhi ametijuhend ei puuduta kaebaja ametikohta ega aita kaasa asja õigemale lahendamisele.
12.Ringkonnakohus leiab, et vastuväide ei ole põhjendatud ning see tuleb jätta rahuldamata. Kaebaja keskseks väiteks on algusest peale olnud, et Kaitseväe juhataja 31.08.2021 käskkirja nr 162 p-ga 4 ei olnud õiguslikult võimalik kehtestada täiendavat tingimust tegevteenistusse võtmiseks KVTS § 83 lg 2 p 5 ja § 86 p 7 tähenduses, vaid tegemist oli tervisealase lisanõude kehtestamisega ehk sisuliselt toimus kõigi kaitseväelaste ametijuhendite samaaegne muutmine. Kaebaja on soovinud esitatud ametijuhendiga näidata, et Kaitsevägi on pidanud vaktsineerituse nõude ametijuhendis sätestamist hiljem ka ise vajalikuks (vt p 6.7.3). Arvestades, et käskkirja nr 162 p-ga 4 kehtestati kaudne vaktsineerimiskohustus kõigi Kaitseväe teenistujate suhtes (v.a p-s 5 ettenähtud erand), siis ei saa esitatud ametijuhendit pidada ilmselgelt asjassepuutumatuks ka põhjusel, et tegemist on õhuväe lennubaasi mehhanismijuhi ametijuhendiga, mitte kaebaja varasema ametikoha struktuuriüksuse (luurekeskus) teenistuja ametijuhendiga. Ametijuhend on kinnitatud 05.08.2022 ehk vahetult enne halduskohtu 31.08.2022 otsuse tegemist, mistõttu on usutav, et kaebaja ei saanud seda esitada juba esimese astme kohtule (sh oli täiendavate tõendite esitamise tähtajaks määratud 13.07.2022). II Apellatsioonkaebuste lahendamine
13.Riigikohus on teinud samalaadses vaidluses 10.01.2025 otsuse haldusasjas nr 3-212712, milles jäi varem 21.06.2024 otsuses haldusasjas nr 3-22-157 väljendatud seisukohtade juurde ning leidis, et Kaitseväe juhataja 31.08.2021 käskkirja nr 162 p-ga 4 kehtestatud kaudne vaktsineerimiskohustus oli tööohutuse nõue TTOS-i tähenduses, mille kehtestamiseks andsid piisava aluse TTOS § 13 lg 2 ja Vabariigi Valitsuse 05.05.2000 määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 ning seda õigust ei piiranud mh KVTS § 31 lg 6 ja eeltoodud normid olid põhiseaduspärased. Riigikohus märkis, et Kaitseväe eripära arvestades ei saanud vaktsineerimisnõude rakendamine olla vastuolus ka direktiividega 89/391/EMÜ1 ja 2000/54/EÜ2, mistõttu ei ole määrav, kuidas vastab Euroopa Kohus tsiviilasjas nr 2-21-12706 esitatud eelotsusetaotlusele nende direktiivide tõlgendamise kohta (vt kohtuasi C-219/24). Riigikohtu hinnangul ei olnud vaktsineerimisnõude kehtestamine ega rakendamine lisaks vastuolus Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni või Euroopa Inimõiguste Kohtu seisukohtadega.
14.Samuti asus Riigikohus seisukohale, et Kaitseväe juhataja siseaktiga kehtestatud kaudne vaktsineerimisnõue ja selle alusnormid olid eesmärkide saavutamiseks proportsionaalsed ning teenisid ülekaalukat avalikku huvi tagada riigi kaitsevõime ning inimeste elu ja tervise kaitse. Kaitseväelaste vaktsineerimisnõude spetsiifiline eesmärk oli säilitada kaitseväelaste teenistus1
Nõukogu 12.06.1989 direktiiv 89/391/EMÜ töötajate töötervishoiu ja tööohutuse parandamist soodustavate meetmete kehtestamise kohta
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18.09.2000 direktiiv 2000/54/EÜ töötajate kaitse kohta bioloogiliste mõjuritega kokkupuutest tulenevate ohtude eest tööl (seitsmes üksikdirektiiv direktiivi 89/391/EMÜ artikli 16 lõike 1 tähenduses)
7(10)
3-21-2612 ja reageerimisvõime ning seeläbi riigi kaitsevõime. Vaktsineerimisnõue oli ka sobiv ja vajalik. Teatavale ebakindlusele vaatamata oli Eestis kasutatavate COVID-19 vaktsiinide ohutus ja tõhusus piisavalt tõendatud ning eesmärkide saavutamiseks ei olnud sama tõhusaid leebemaid meetmeid. Otsuse tegemise ajal vastustaja käsutuses oleva teabe põhjal oli põhjust eeldada, et vaktsineerimisega kaasnev prognoositav kasu ületab võimalikud riskid.
15.Riigikohus selgitas, et käskkirja nr 162 p-s 4 sätestatud tõendi esitamata jätmist saab käsitada muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaoluna KVTS § 83 lg 2 p 5 ja § 86 p 7 tähenduses, mis toob KVTS § 140 lg 1 p 4 ja § 145 lg 1 kohaselt kaasa tegevteenistusest vabastamise. Siiski ei saanud selline tagajärg olla automaatne, vaid siseakti rakendamisel tuli vaktsineerimisnõude täitmata jätmise korral enne teenistuja suhtes õigusliku tagajärje valikut teostada kaalutlusõigust juhul, kui esinesid erakordsed asjaolud või kui käskkirja nr 162 andmise aluseks olnud olukord oli muutunud.
16.Eeltoodud seisukohad on asjakohased ka siinses vaidluses (vrd Tartu Ringkonnakohtu 27.08.2024 otsused haldusasjades nr 3-21-2513 ja nr 3-21-2706; 29.08.2024 otsus haldusasjas nr 3-21-2710), vaatamata sellele, et kaebaja ei olnud tegevteenistuses, vaid avalikus teenistuses. Ametnike puhul tuleb käskkirja nr 162 p-s 4 sätestatud tõendi esitamata jätmist käsitada muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaoluna ATS § 15 p 5 ja § 25 lg 1 p 5 tähenduses, mis toob ATS § 95 lg 1 kohaselt samuti kaasa teenistusest vabastamise (vt otsus nr 3-22-157, p-d 33–36). Ringkonnakohtule ei nähtu, et Kaitsevägi oleks teinud H.H suhtes vaktsineerimisnõude rakendamisel kaalumisvigu. Kaebaja vabastati teenistusest 22.10.2021 käskkirjaga. Sellel ajal oli epidemioloogilisest olukorrast tulenev oht inimeste elule ja tervisele (sh kaitseväelastele), tervishoiusüsteemi toimepidevusele ning kaitseväelaste teenistus- ja reageerimisvõime säilitamisele äärmiselt tõsine (nt Riigikohtu 31.10.2022 otsus nr 5-22-4, p 72). Puudub vaidlus, et kaebaja ei esitanud enne teenistusest vabastamist Kaitseväe peaarstile käskkirja nr 162 p-s 5 nimetatud tõendit COVID-19 haiguse vastast vaktsineerimist tõkestavate meditsiiniliste näidustuste kohta. Kaebaja ei esitanud 27.09.2021 teatisele sisulist vastuväidet ja ei ole mh kohtumenetluses toonud välja muid erilisi asjaolusid, mille tõttu oleks Kaitsevägi pidanud vaktsineerimisnõude rakendamisel tegema tema puhul erandi. Kaebaja ei esitanud Kaitseväele ka muid taotlusi (nt avaliku võimu teostamise õiguse peatamiseks ATS § 83 p 1 alusel).
17.Kaitsevägi peab olema kriiside lahendamiseks valmis kiiresti paigutama oma personali ümber uute ülesannete täitmiseks ning sellest tulenevalt ei saa ka n-ö tavaolukorras täidetavate teenistusülesannete iseloomule omistada määravat tähendust. Kaebaja teenistusest vabastamise ajal ei olnud seejuures välistatud, et kaitseväelasi tuleb lähiajal kaasata kriiside lahendamisse. Alusetu on mh väide, et riskianalüüs ei laienenud julgeolekualase tegevusega seotud hoonetele. Riskianalüüsis on töökeskkonna kirjelduses (lk 2–4) toodud ülevaade Kaitseväe linnakutest ja nendes asuvatest hoonetest koos seal alaliselt töötavate teenistujate arvuga ilma julgeolekualase tegevusega seotud hooneteta mitte sellel põhjusel, et viimastele hoonele riskianalüüs ei laiene, vaid põhjusel, et tegemist on salastatud teabega (vt riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse § 7 p 8). Käskkirja nr 162 p-d 4 ja 9 kinnitavad samuti, et riskianalüüs laienes ja COVID-19 tõendi esitamise nõue kehtestati kõigile Kaitseväe teenistujatele, sh riigisaladusega kaitstud struktuuriüksuste teenistujatele.
18.Riigikohus ei nõustunud 21.06.2024 otsuses nr 3-22-157 (p-d 32–37) lähenemisega, et vaktsineerimisnõuet võiks käsitada ametijuhendis kindlaksmääratava teenistusülesandena või nõudena ametniku haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele. Riigikohtu hinnangul oli tegemist siiski töötervishoiu nõudega TTOS-i tähenduses, mida ei pidanud ametijuhendis ette nägema ja mille kehtestamist ei saa järelikult hinnata ametijuhendi ATS § 52 lg 3 mõttes 8(10)
3-21-2612 olulise muutmisena teenistuja nõusolekuta, mis toonuks kaasa koondamissituatsiooni vastavalt ATS § 90 lg 1 p-le 3. Kuivõrd vaktsineerimise nõue ei pidanud olemas ametijuhendis sätestatud ja selle kehtestamist käskkirja nr 162 p-ga 4 ei saa käsitada kõigi kaitseväelaste ametijuhendite muutmisena, siis ei oma tähtsust, et vähemasti mõnede Kaitseväe ametikohtade puhul on selline nõue hiljem ametijuhendisse lisatud (vt kaebaja esitatud 05.08.2022 kinnitatud mehhanismijuhi ametijuhendi p 6.7.3) ning luurekeskuse staabiülema 13.07.2021 e-kirjast (vt kaebuse lisa 4) nähtuvalt oli esialgselt kavas sama nõue lisada ka luurekeskuse teenistujate ametijuhenditesse. Oluline on see, et koondamissituatsiooni ATS § 90 lg 1 p 3 alusel ei teki ja teenistujale ei anna ATS § 90 lg 2 p 1 alusel õigust enda koondamist nõuda, kui muudetakse mõnda ametijuhendis kajastatud nõuet, mis ei kuulu ATS § 50 lg-s 3 loetletud nõuete hulka. Kaebajale ei tulenenud õigustatud ootust enda koondamiseks mh Kaitseväe peastaabi 13.07.2021 kirjast nr 20544 (vt p 5), sest tegemist ei olnud koondamise tõttu teenistusest vabastamisest ette teatamisega, millest saab loobuda ainult teenistuja nõusolekul (vt ATS § 101 lg 7), vaid kiri kujutas endast üksnes personaliülematele adresseeritud juhist, milles toodut tegelikult kunagi ei rakendatud. Kuivõrd tegemist ei olnud koondamisega, siis jättis halduskohus kaebuse koondamisega seotud hüvitiste nõudmist puudutavas osas õigesti rahuldamata. III Kokkuvõte ja menetluskulud
19.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 3 alusel tuleb Kaitseväe apellatsioonkaebus rahuldada. Ringkonnakohus tühistab Tallinna Halduskohtu 31.08.2022 otsuse osas, milles kohus rahuldas kaebuse, ja teeb uue otsuse, millega jätab H.H kaebuse tervikuna rahuldamata.
20.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kui kõrgema astme kohus teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust (HKMS § 109 lg 4). HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks esitada kohtule menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Kaebaja oli riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 1 alusel vabastatud riigilõivu tasumise kohustusest ning on kandnud esindajakulu mõlemas kohtuastmes 900 eurot (s.o kokku 1800 eurot). Esindajakulude kandmise kohustus on advokaadibüroo arvetega HKMS § 109 lg 11 nõuetele vastavalt tõendatud. Kuna ringkonnakohtu otsuse tagajärjel jääb kaebus tervikuna rahuldamata, siis jäävad kaebaja menetluskulud esimese ja teise astme kohtus HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Kaitsevägi oli apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu tasumise kohustusest vabastatud (HKMS § 104 lg 10) ning ei ole esitanud kohtutele andmeid muude menetluskulude kandmise kohta. Seetõttu jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud esimese ja teise astme kohtus HKMS § 109 lg 1 alusel samuti tema enda kanda.
21.Kohtute infosüsteemist nähtuvalt on Advokaadibüroo HEED Entsik OÜ tasunud kaebaja eest siinses asjas riigilõivu kaebuse esitamisel 15 eurot (12.11.2021 maksekorraldus nr 5349). Kuna RLS § 22 lg 1 p 1 kohaselt ei võeta riigilõivu mh teenistusvaidluses kaebuse läbivaatamise eest, siis on kaebajal võimalik esitada HKMS § 104 lg 5 p 1 ja lg 8 ning RLS § 12 ja § 15 lg 1 p 3 alusel taotlus alusetult tasutud riigilõivu tagastamiseks. Riigilõivu tagastamise nõue lõpeb kahe aasta möödumisel selle aasta lõpust, millal riigilõiv tasuti, kuid mitte enne menetluse jõustunud lahendiga lõppemist (HKMS § 104 lg 81).
22.Kaebaja eraelu kaitseks tuleb otsuse avaldamisel asendada kaebaja nimi tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3).
9(10)
3-21-2612 (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.