Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Monika Laatsit ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
21. märts 2024, Tallinn
Haldusasja number
3-22-154
Haldusasi
Multipakend Tootmine OÜ kaebus Keskkonnaameti kohustamiseks võimaldada paber- ja kartongjäätmete eksporti Venemaa Föderatsiooni või alternatiivselt väljastada seda võimaldav veoluba
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 12. detsembri 2022. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – Multipakend Tootmine OÜ, esindaja v.adv Rainer Kuulme Vastustaja – Keskkonnaamet, esindajad Y.P ja M.T
Menetluse alus ringkonnakohtus
Multipakend Tootmine OÜ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
21. veebruar 2024
RESOLUTSIOON
Jätta Multipakend Tootmine OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 21. juuni 2022. a otsus haldusasjas nr 3-22-154 muutmata.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 22. aprillil 2024 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).
3-22-154 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Multipakend Tootmine OÜ tegeles alates 2019. a veebruarist paber- ja kartongjäätmete (jäätmenimistu koodid 15 01 01 – paber- ja kartongpakendid; 19 12 01 – paber ja kartong; ÜRO 22.03.1989 vastu võetud „Ohtlike jäätmete riikidevahelise veo ja nende kõrvaldamise kontrolli Baseli konventsiooni“ kood B3020 – paberi, papi ja paberitoodete jäätmed) kogumise, veo ja ekspordiga Venemaa Föderatsiooni. Keskkonnaamet väljastas Multipakend Tootmine OÜ-le 05.02.2019 jäätmekäitleja registreerimistõendi nr JÄ/332461 (kehtis kuni 03.02.2024) paber- ja kartongjäätmete (jäätmekoodid 15 01 01 ja 19 12 01) kogumiseks, veoks ja ekspordiks. Keskkonnainspektsioon leidis 17.12.2019 kontrolli tulemusel, et Multipakend Tootmine OÜ-l on selliste jäätmete Venemaale eksportimiseks vaja jäätmete riikidevahelise veo luba vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14.06.2006 määrusele (EÜ) nr 1013/2006 jäätmesaadetiste kohta.
2.Multipakend Tootmine OÜ esitas Keskkonnaametile 16.10.2020 taotluse paber- ja kartongjäätmete riikidevahelise veoloa saamiseks. Keskkonnaamet edastas taotluse 16.10.2020 kirjaga nr 8-4/20/17443-2 Venemaa pädevale asutusele (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования / Росприроднадзор). Keskkonnaamet selgitas 17.11.2020 vastuses Multipakend Tootmine OÜ 10.11.2020 pöördumisele, et kuivõrd Euroopa Komisjoni 29.11.2007 määruse (EÜ) nr 1418/2007 Venemaad puudutavas osas ei ole kajastatud jäätmeid koodiga B3020 ja Venemaa pädev asutus ei ole korduvatele päringutele vaatamata selgitanud, milliseid protseduurireegleid ta soovib paberijäätmete sisseveol rakendada, siis on nimetatud jäätmete Euroopa Liidu (EL) liikmesriigist taaskasutamise eesmärgil väljaveoks Venemaale vaja saada kirjalik luba määruse (EÜ) nr 1013/2006 tähenduses. Nõue kehtib seni, kui Venemaa ei ole EL-i teavitanud, et ta ei soovi nimetatud jäätmete sissevedu kontrollida. Seetõttu ei saa Keskkonnaamet anda luba paberijäätmete väljaveoks Venemaale enne, kui Venemaa pädev asutus on väljastanud selleks kirjaliku nõusoleku.
3.Multipakend Tootmine OÜ on pöördunud korduvalt teabenõuetega Keskkonnaameti, Keskkonnaministeeriumi ning Maksu- ja Tolliameti poole, küsides mh informatsiooni teiste ettevõtete (sh Grind Fibers OÜ) poolt Venemaale paberijäätmete eksportimise kohta. Taotlejale on vastatud, et kõik ettevõtted vajavad paberijäätmete Venemaale vedamiseks vastavat veoluba ning õige ei ole seisukoht, et Venemaa ei ole paber- ja kartongjäätmete sisseveoks rakendanud mingeid piiranguid ja ei soovi nende jäätmete sissevedu kontrollida (Keskkonnaministeeriumi 08.03.2021 kiri nr 9-2/21/526-5). Teadaolevalt ei ole 2021. a-l ükski isik paberijäätmeid Eestist Venemaale eksportinud (sh olid Grind Fibers OÜ tollideklaratsioonid vormistatud Lätis).
4.Multipakend Tootmine OÜ esitas 31.03.2021 taotluse veoloa koheseks väljastamiseks kehtivusega vähemalt kuni ajani, mil Venemaa pädev asutus vastab Keskkonnaameti päringule. Keskkonnaamet selgitas 09.04.2021 vastuses nr 8-4/21/6876-2, et kuna sihtriigi pädev asutus ei ole edastanud määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 8 kohast vastuvõtukviitungit ega väljastanud kirjalikku luba, siis ei ole Keskkonnaametil lähteriigi pädeva asutusena võimalik anda määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 9 lg-s 1 märgitud nõusolekut. Läti pädevalt 2(13)
3-22-154 asutuselt saadud info kohaselt on Venemaa pädev asutus vastanud taotluse koostanud Läti ettevõttele pärast seda, kui taotluse dokumendid edastati vene keeles ja Läti ettevõtte esindajad olid suhelnud otse Venemaa pädeva asutusega. Keskkonnaamet tegi ettepaneku edastada taotlusdokumendid tõlgituna vene keede.
5.Keskkonnaamet teavitas 22.09.2021 e-kirjaga Multipakend Tootmine OÜ-d, et Grind Fibers OÜ on saanud Venemaa pädevalt asutuselt 23.07.2021 kirjaliku vastuse ja selle põhjal väljastas Keskkonnaamet Grind Fibers OÜ-le 20.09.2021 väljaveoloa, konsulteerides eelnevalt lisaks Euroopa Komisjoniga. Multipakend Tootmine OÜ palus 22.09.2021 väljastada koopia Venemaa pädeva asutuse poolt Grind Fibers OÜ-le antud veoloast, märkides ühtlasi, et proovib ka ise Venemaaga otse suhelda, kuigi tema arusaama mööda peaks loa taotlemise menetlus olema riikidevaheline. Keskkonnaamet selgitas 24.09.2021, et ei saa dokumenti väljastada ilma Grind Fibers OÜ nõusolekuta. Multipakend Tootmine OÜ esitas 12.11.2021 selgitustaotluse, milles palus teavet nii enda kui ka Grind Fibers OÜ veoloa menetluste kohta. Keskkonnaamet selgitas 20.12.2021 vastuses nr 8-4/21/23839-3, et tema ülesanne ei ole taotleda ettevõttele veoluba, vaid edastada ettevõtte poolt koostatud taotlusdokumendid sihtkoha riigi (Venemaa) pädevale asutusele, mida ongi tehtud 16.10.2020 ja uuesti 02.12.2020, kuid neile ei ole vastatud. Kui Venemaa sooviks lubada EL-st sisse vedada paberi- ja papijäätmeid ilma kirjaliku loata, peaks ta sellest teavitama Euroopa Komisjoni. Venemaa eemaldas 2014. a-l koodi B3020 teadmata põhjusel määrusest (EÜ) nr 1418/2007 ja seetõttu tuleb määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg 5 kohaselt iga kavandatava veo kohta läbida eelneva kirjaliku teatamise ja nõusoleku menetlus. Keskkonnaamet ei ole teinud Multipakend Tootmine OÜ 16.10.2020 taotluse kohta keelduvat otsust, sest ettevõte teatas 22.09.2021 soovist suhelda Venemaa pädeva asutusega ka otse. Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 kirjaga Grind Fibers OÜ-le antud nõusolekut ei saa laiendada Multipakend Tootmine OÜ-le, sest see nõusolek on antud, lähtudes sihtkohariigi konkreetsest jäätmekäitlejast, kellega Grind Fibers OÜ-l on sõlmitud leping.
6.Multipakend Tootmine OÜ esitas 01.12.2021 taotluse võimaldada viivitamatult ka temal teostada paber- ja kartongjäätmete (B3020) eksporti Eestist Venemaale või alternatiivselt, kui Keskkonnaamet leiab endiselt, et selliste jäätmete Venemaale sissevedamiseks on vaja veoluba, siis väljastada talle viivitamata asjaomane veoluba. Taotleja hinnangul nähtub Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 vastusest üheselt, et jäätmete koodiga B3020 Venemaale sissevedamiseks ei ole vaja saada Venemaa pädeva asutuse luba. Keskkonnaamet selgitas 28.12.2021 vastuses nr 8-4/21/25221-4 veelkord, et Venemaa oli kuni 2014. a-ni Euroopa Komisjoni teavitanud, et paberi- ja papijäätmeid võib Venemaale sisse vedada ilma kirjaliku loata, kuid eemaldas koodi B3020 teadmata põhjusel 2014. a-l määrusest (EÜ) nr 1418/2007. Sellel põhjusel tuleb määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg 5 järgi iga kavandatava veo kohta läbida eelneva kirjaliku teatamise ja nõusoleku menetlus. Kui Venemaa sooviks lubada EL-st sisse vedada paberi- ja papijäätmeid ilma kirjaliku loata, peaks ta sellest teavitama Euroopa Komisjoni. Ettevõtteid ei ole koheldud ebavõrdselt. Erinevalt Multipakend Tootmine OÜ-st küsis Grind Fibers OÜ nõusolekut otse Venemaa pädevalt asutuselt. Saadud nõusolek ei ole laiendatav Multipakend Tootmine OÜ-le. Taotleja soovil saadab Keskkonnaamet taotlusdokumendid Venemaa pädevale asutusele uuesti. Kuna Venemaa ei ole teinud koostööd, soovitas Keskkonnaamet taotlejal pöörduda ka ise otse Venemaa pädeva asutuse poole.
7.Multipakend Tootmine OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 20.01.2022 kaebuse, mis võeti menetlusse nõuetega kohustada Keskkonnaametit võimaldama kaebajal paber- ja kartongjäätmete (jäätmekoodid 15 01 01 ja 19 12 01; Baseli kood B3020) eksporti Venemaale või alternatiivselt kohustada Keskkonnaametit väljastama kaebaja taotletud veoluba paber- ja 3(13)
3-22-154 kartongjäätmete Venemaale eksportimise võimaldamiseks. Venemaa on seni lubanud ja lubab jätkuvalt sisse vedada (sh Eestist) paber- ja kartongjäätmeid ning ei ole kaebaja senise tegevuse osas esitanud ühtegi etteheidet või pretensiooni. Seega ei saa olla vaidlust, et Venemaa on oma käitumisega selgelt väljendanud, et ta ei soovi selliste jäätmete sissevedu kontrollida. Venemaa on lisaks andnud vaikiva nõusoleku määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 9 lg 1 tähenduses, sest ta ei esitanud 30 päeva jooksul vastuväiteid Keskkonnaameti 16.10.2020 edastatud dokumentidele. Täiendavalt andis Venemaa pädev asutus 23.07.2021 vastuses OOO-le Grind Fibers teada, et koodiga B3020 jäätmete Venemaale sisseveoks ei ole Venemaa pädeva asutuse luba vajalik. Seega ei saa Keskkonnaamet nõuda kaebajalt vedude eeldusena veoloa olemasolu ega keelata tal vedude teostamist. Venemaa pädeva asutuse vastusest ei nähtu, et see kehtiks edasiulatuvalt või ainult ühe ettevõtte suhtes. Vastasel korral ei oleks selle kirja alusel saanud anda veoluba ka Grind Fibers OÜ-le, sest vastus on adresseeritud Venemaa äriühingule OOO Grind Fibers. Kõnealuse vastuse Venemaa asjakohase nõusolekuna käsitamisega on nõustunud ka Euroopa Komisjoni riikidevaheliste vedude ametnik. Keskkonnaamet ei ole põhjendanud, miks on alust arvata, et eksporditavate paber- ja kartongjäätmete käitlemine Venemaal ei toimu määruse (EÜ) nr 1013/2006 art-s 49 nimetatud keskkonnaohutul viisil. Isegi kui paber- ja kartongjäätmete Venemaale eksportimiseks on vaja veoluba, ei ole Keskkonnaamet ilmselt õigusvastaselt teinud kaebaja 16.10.2020 taotluse kohta seniajani otsust, kuigi vajalikud andmed selleks olid olemas hiljemalt 23.07.2021. Keskkonnaamet on kohelnud kaebajat ebavõrdselt võrreldes Grind Fibers OÜ-ga, kes veab paberijäätmeid samasse jäätmekäitluskohta, kuhu soovib neid veda ka kaebaja (Okulovskaja paberivabrik / OOO Окуловская бумажная фабрика). Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 vastusest ei nähtu lisaks, et see oleks antud vaid konkreetse jäätmekäitleja suhtes.
8.Keskkonnaamet palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. Määruse (EÜ) nr 1418/2007 alates 14.06.2014 kehtivas versioonis ei ole Venemaad käsitlevas osas koodi B3020 kajastatud. Seega tuleb paberijäätmete väljaveoks Venemaale rakendada kirjaliku teatamise ja nõusoleku menetlust vastavalt määruse (EÜ) nr 1013/2006 art-le 35 (vt Euroopa Kohtu 10.11.2011 otsus nr C-405/10, p 10). Kuna Venemaa pädev asutus ei ole kaebaja veoloa taotluse osas kirjalikku nõusolekut andnud, ei ole Keskkonnaametil õiguslikult võimalik veoluba kaebajale väljastada. Venemaa pretensioonide puudumine ei ole samastatav kirjaliku nõusolekuga. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 9 lg 1 ei ole asjakohane, sest puudutab üksnes transiitriiki ja seda ei saa laiendada sihtriigile. Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 nõusolek puudutab üksnes OÜ-d Grind Fibers ja lähtub sihtkohariigi konkreetsest jäätmekäitlejast. Kindla saadetise ja vedaja põhise otsuse nõue tuleneb lisaks määrusest (EÜ) nr 1013/2006. Kui Venemaa soovib anda üldist nõusolekut koodiga B3020 jäätmete sisseveoks, tuleb sellest teavitada EL-i ja kanda vastav kood määruse (EÜ) nr 1418/2007 lisasse. Venemaa ei ole andnud EL-le täiendavaid selgitusi, miks sooviti kood B3020 määrusest eemaldada ja milliseid protseduurireegleid soovitakse selliste jäätmete osas rakendada. Kuigi Venemaa pädeva asutuse poole pöördus OOO Grind Fibers, puudutas see Grind Fibers OÜ taotlust. OOO Grind Fibers on Grind Fibers OÜ tütarettevõte, mis loodigi Venemaa pädeva asutusega suhtluse hõlbustamise eesmärgil. Ka Euroopa Komisjoni ametnik on andnud heakskiidu 23.07.2021 kirja alusel veoloa väljastamiseks vaid Grind Fibers OÜ-le. Keskkonnaamet ei ole väitnud, et kaebaja poolt Venemaale eksporditavate jäätmete käitlemine ei toimu keskkonnaohutul viisil. Grind Fibers OÜ ei vea jäätmeid samasse jäätmekäitluskohta. Kuna kaebaja taotluse osas puudub Venemaa pädeva asutuse kirjalik nõusolek, siis ei saanud Keskkonnaamet veoluba väljastada ja saaks hetkeseisuga sellest üksnes keelduda. Seetõttu on etteheited vastustaja tegevusetusest või viivitusest alusetud. Ettevõtjaid on koheldud võrdselt. Erinevalt kaebajast hankis Grind Fibers OÜ ise nõusoleku Venemaa pädevalt asutuselt ja seega oli temale võimalik väljastada ka veoluba. 4(13)
3-22-154
9.Tallinna Halduskohus jättis 12.12.2022 otsusega kaebuse rahuldamata. Puudub vaidlus, et Keskkonnaamet edastas kaebaja 16.10.2020 taotluse Venemaa pädevale asutusele, kes ei ole sellele seniajani vastanud ning ka Keskkonnaamet ei ole kaebaja taotluse suhtes otsust teinud. Samas on tõendatud, et Grind Fibers OÜ-le on ettevõtja taotluse ning Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 kirja alusel väljastatud tähtajaline veoluba paber- ja kartongjäätmete eksportimiseks Venemaale. Kuna praegu ei ole tegemist ohtlike või välislepinguga reguleeritavate jäätmetega, tuleb jäätmeseaduse (JäätS) § 108 lg 1 kohaselt lähtuda määruse (EÜ) nr 1013/2006 art-test 36 ja 37. Määruse (EÜ) nr 1418/2007 kohaselt, kui mõne riigi puhul ei ole märgitud teatavat jäätmeliiki või jäätmesegu, tähendab see, et nimetatud riik ei ole andnud piisavalt selget kinnitust, et seda jäätmeliiki või jäätmeliikide segu võib eksportida taaskasutuseks sellesse riiki, ning ei ole teada andnud, millist kontrollimenetlust (kui üldse mingit) selles riigis rakendatakse. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg 2 sätestab mh, et kui mõni riik ei ole väljastanud art 37 lg-s 1 nimetatud tõendit või mõne riigiga ei ole mingil põhjusel ühendust võetud, kohaldatakse lg 1 punkti b. See tähendab, et kui konkreetset jäätmeliiki ei kajastata riigi andmete juures, siis tuleb vastavasse riiki jäätmete ekspordi soovi korral rakendada eelneva kirjaliku teatamise ja nõusoleku menetlust, nagu on kirjeldatud art-s 35. Määruse (EÜ) nr 1418/2007 alates 14.06.2014 kehtivas versioonis ei ole Venemaad käsitlevas osas paberijäätmete koodi B3020 kajastatud ja Venemaa ei ole andnud selle kohta ka täiendavaid selgitusi. See tähendab, et EL-i liikmesriigist taaskasutamise eesmärgil paberijäätmete väljaveoks Venemaale on vaja taotleda kirjalik luba määruse (EÜ) nr 1013/2006 tähenduses. Nõue kehtib seni, kuni Venemaa ei ole EL-i teavitanud, et ei soovi vastavate jäätmete sissevedu kontrollida, kuid seniajani ei ole Venemaa sellist teavitust edastanud. EL-i õiguse kohaselt saab vastustaja väljastada kaebajale veoloa pärast seda, kui Venemaa pädev asutus on andnud saadetisele nõusoleku. Seega tuleb paber- ja kartongjäätmete väljaveoks Venemaale rakendada kirjaliku teatamise ja nõusoleku menetlust vastavalt määruse (EÜ) nr 1013/2006 art-le 35 (vt lisaks Tallinna Ringkonnakohtu 10.03.2022 määrus ja Euroopa Kohtu 10.11.2011 otsus nr C-405/10, p 10). Kehtiv lahendus, kus EL näeb enda õigusaktiga ette iga saadetise kohta kolmanda riigi poolt loa andmise otsustamise kohustuse (mida ei tulene kolmandale riigile Baseli konventsioonist) ja ettevõtjale veoloa mittesaamise, kui kolmas riik nõnda ei toimi, ei ole õigusvastane, kuna see aitab kaasa määruse (EÜ) nr 1013/2006 üldisele eesmärgile vähendada jäätmete eksporti. Selle regulatsiooni eesmärgiks on, et jäätmeid käideldakse lähtudes rangetest keskkonnakaitselistest nõuetest, sh juhul, kui need eksporditakse kolmandasse riiki. Ilmselgelt eelistatum on käidelda jäätmeid nende tekkimise kohale võimalikult lähedal. Seetõttu puudub alus kalduda kõrvale EL-i kehtestatud rangetest nõuetest jäätmete eksportimisele. Venemaa on üha rohkem kaldunud kõrvale rahvusvahelisest õigusest ja sellega ei saanud EL oma õiguse väljatöötamisel arvestada. Samas ei õigusta see EL-i liikmesriiki väljastama lube, mis tuginevad üksnes Venemaa poolsele tõlgendusele ühes konkreetses haldusmenetluses. Õigusvastase veoloa väljastamisel jääks riik ilmselt vastutavaks ettevõttele tekkida võiva kahju eest, kui Venemaa peaks siiski keelduma nt kaebaja eksporditavate paber- ja kartongjäätmete vastuvõtmisest põhjusel, et Venemaa ei ole selleks luba andnud. Kehtivat regulatsiooni ei saa pidada õigusvastaseks ka seetõttu, et see näeb ette mitmeid võimalusi juhuks, kui kolmas riik on jäätmesaadetistest huvitatud (sh muudetakse vajaduse korral rakendusmäärust (EÜ) nr 1418/2007). Keskkonnaamet on eeltoodut kaebajale selgitanud ka 28.12.2021 vastuses, milles ei ole mh väidetud, et Venemaa ei käitle paber- ja kartongjäätmeid nõuetekohaselt. Kaebaja on ekslikul seisukohal, et kuna Venemaa pole siiani esitanud ühtegi pretensiooni tema jäätmevedudele, siis võib seda lugeda Venemaa pädeva asutuse nõusolekuks määruse (EÜ) nr 1013/2006 mõttes. Määrusest tuleneb siiski otsene nõue saada sihtriigi pädeva 5(13)
3-22-154 asutuse kirjalik nõusolek. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 9 lg 1 ei ole asjakohane, sest reguleerib transiitriigi, mitte sihtriigi vaikivat nõusolekut. Paberijäätmete (B3020) Venemaale eksportija peab saama veoloa Eesti pädevalt asutuselt (Keskkonnaamet), mitte Venemaa pädevalt asutuselt. Sellele on viidatud ka Venemaa pädeva ametiasutuse 23.07.2021 kirjas OOO-le Grind Fibers. Eeltoodu ei tähenda, et Eesti pädev asutus saaks veoloa väljastada ilma Venemaa pädeva asutuse kirjaliku nõusolekuta. Määrus (EÜ) nr 1013/2006 on laiema ulatusega kui Baseli konventsioon ja sellest tuleneb, et jäätmete koodiga B3020 eksportimisel Venemaale kehtib kirjaliku etteteatamise ja nõusoleku nõue, nagu kirjeldatud määruse (EÜ) nr 1013/2006 art-s 35. OOO-le Grind Fibers antud kirjalikku nõusolekut ei saa käsitada EL-le antud üldise nõusolekuna, et B3020 koodiga jäätmete Venemaale sissevedamiseks ei ole vajalik saada Venemaa pädeva asutuse nõusolekut. Sellise üldise nõusoleku saaks Venemaa pädev asutus anda kirjalikult üksnes otse EL-le, kes peaks sel juhul muutma rakendusmäärust (EÜ) nr 1418/2007. Praegusel juhul on tegemist OOO Grind Fibers taotluse alusel antud konkreetse nõusolekuga, mis laieneb üksnes taotleja ja Grind Fibers OÜ vahelise lepingu alusel toimuvatele vedudele. Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 seisukohta ei ole võimalik tõlgendada viisil, et see kehtib ka kaebaja suhtes, sest nõusolek oli antud lähtudes sihtkohariigi konkreetsest jäätmekäitlejast. Vaidlust ei ole, et kaebaja taotluse osas Venemaa pädeva asutuse nõusolek puudub. Kaebajat ei ole koheldud ebavõrdselt. Keskkonnaamet edastas nii Grind Fibers OÜ kui ka Multipakend Tootmine OÜ taotlused Venemaa pädevale asutusele, kuid ei saanud kummalegi vastust. Seejärel pöördus Grind Fibers OÜ oma Venemaal registreeritud partneri OOO Grind Fibers vahendusel ise Venemaa pädeva asutuse poole ning ettevõtjad saidki kirjaliku nõusoleku jäätmete vedamiseks Venemaal asuvasse käitluskohta, mille alusel Keskkonnaamet ka veoloa väljastas. Venemaa pädeva asutuse nõusoleku iseseisva hankimise võimalust selgitas vastustaja 28.12.2021 kirjas ka kaebajale. See, et kaebaja ei ole nimetatud võimalust kasutanud, ei ole ette heidetav vastustajale ega tähenda kaebaja ebavõrdset kohtlemist. Euroopa Komisjoni ametniku vastusest ei tulene samuti, et Grind Fibers OÜ taotluse suhtes antud nõusolekut saaks laiendada kõigile paberijäätmete vedudele Venemaale. Keskkonnaamet on kinnitanud, et kui ka kaebaja looks oma partnerite kaudu otsekontakti Venemaa pädeva asutusega ja saaks nõutava kirjaliku nõusoleku, aktsepteeriks vastustaja seda ka kaebaja puhul. See kinnitab veelkord, et kaebajat ei kohelda ebavõrdselt. Praeguses haldusasjas ei saa kontrollida Grind Fibers OÜ-le väljastatud veoloa õiguspärasust, sest see väljuks kaebuse piiridest, samuti on veoloa kehtivus lõppenud. Kaebaja on heitnud vastustajale mh ette õigusvastast tegevusetust või viivitust kaebaja veoloa taotluse menetluses. Vaidlust ei ole, et kaebaja esitas korrigeeritud veoloa taotluse 16.10.2020 ning selle suhtes ei ole seniajani otsust tehtud ja haldusmenetlus on pooleli. Asja materjalidest nähtub, et kaebaja ja vastustaja vahel on alates taotluse esitamisest olnud pidev suhtlus. Viimati esitas kaebaja 01.12.2021 pöördumise, millele vastustaja vastas 28.12.2021 kirjaga, ja seejärel esitas kaebaja 20.01.2022 kaebuse halduskohtule. Kaebuse aluseks olevaid faktilisi asjaolusid arvestades ei saa nõustuda, et vastustaja on taotluse lahendamisega õigusvastaselt viivitanud. Kuna Keskkonnaamet leidis õigesti, et veoloa väljastamiseks on vaja Venemaa pädeva asutuse kirjalik nõusolek, mida vastustaja ongi üritanud tulutult Venemaalt saada, siis ei saa viivitust kaebaja taotluse lahendamisel pidada õigusvastaseks. Kaebaja on seejuures jätnud vastamata Keskkonnaameti viimasele küsimusele, kas ta soovib, et vastustaja edastaks taotluse Venemaa pädevale asutusele uuesti, või püüab ta hankida vajamineva nõusoleku Venemaalt ise. Järelikult seisab taotluse edasine menetlus kaebaja enda taga. Haldusmenetlus jätkub sealt, kus see pooleli jäi, ehk kaebajal tuleb vastata Keskkonnaameti 28.12.2021 esitatud küsimustele ja vastustaja saab siis teha järgmised menetlustoimingud.
6(13)
3-22-154
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
10.Multipakend Tootmine OÜ palub 23.12.2022 apellatsioonkaebuses (täiendatud 28.02.2023) tühistada halduskohtu otsus ja uue otsusega rahuldada tema kaebus. Paber- ja kartongjäätmete väljaveoks Venemaale ei ole vaja taotleda eraldi kirjalikku luba määruse (EÜ) nr 1013/2006 tähenduses. Vaidlust ei ole, et kaebaja teostas 2019. a veebruarist kuni 2020. a oktoobrini vastustaja teadmisel ja nõusolekul paber- ja kartongjäätmete eksporti Venemaale mahus 15 841 318 kg (ca 700 vedu) ning Venemaa pädevad asutused ei ole esitanud sellele ühtegi vastuväidet ega vedusid kuidagi takistanud. Seega on Venemaa oma senise käitumisega ilmselgelt väljendanud, et lubab paber- ja kartongjäätmeid sisse vedada ning ei soovi nende jäätmete sissevedu kontrollida. Kaebajale on väljastatud registreerimistõend ning seega on tal kehtiv Keskkonnaameti luba paber- ja kartongjäätmete ekspordiks mh Venemaale. Kuna tegu ei ole JäätS § 108 lg-s 2 nimetatud ohtlike või välislepinguga reguleeritavate jäätmetega, siis ei ole jäätmete koodiga B3020 Venemaale sissevedamiseks vaja eraldi veoluba. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 põhjal on vastustaja õigesti leidnud, et kirjaliku loamenetluse nõue kehtib vaid seni, kuni Venemaa ei ole teavitanud, et ei soovi vastavate jäätmete sissevedu kontrollida. Venemaa pädev asutus edastaski asjaomase teavituse 23.07.2021 kirjaga ning seda ei muuda olematuks, et teavitust ei saadetud Euroopa Komisjonile. Sama on leidnud Euroopa Komisjoni ametnik, kelle hinnangul võib riik kõnealuse vastuse alusel veoloa väljastada. Vaidlust ei ole, et kaebaja 16.10.2020 taotlus edastati samal päeval Venemaa pädevale asutusele ja sellele ei ole seniajani vastuväiteid esitatud. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 9 lg 1 kohaselt tuleb seega nõusolek lugeda 30 päeva möödudes vaikimisi antuks. Kui see ei ole sihtkoha riigi nõusolekule laiendatav, siis muutuks ka temale 30-päevase tähtaja seadmine mõttetuks. Seega tulnuks vastustajal lähtuda sellest, et Venemaa on andnud kaebaja taotletud vedudele vaikimisi nõusoleku. Nõusoleku andmist kinnitab mh asjaolu, et Venemaa ei teinud 2019. a veebruarist kuni 2020. a oktoobrini mingeid takistusi kaebaja poolsele paber- ja kartongjäätmete ekspordile ning prokuratuur on 07.10.2022 määrusega lõpetanud ka Keskkonnainspektsiooni 10.12.2020 teatega kaebaja suhtes alustatud kriminaalmenetluse nr 20940000026. Seega ei vaja kaebaja paber- ja kartongjäätmete Venemaale ekspordiks mingeid täiendavaid nõusolekuid ega lubasid. Keskkonnaamet teadis vedudest ja vastupidine on apellatsioonimenetluses esitatud uus väide, mis tuleb jätta tähelepanuta (HKMS § 60 lg 2, § 198 lg 4). Ringkonnakohus asus 14.02.2022 kohtunõudes ühesele seisukohale, et koodiga B3020 jäätmete Venemaale eksportija ei pea saama luba Venemaa pädevalt asutuselt. Halduskohus on sellega nõustunud. Lisaks on ringkonnakohus õigesti selgitanud, et EL on kehtestanud küll väljaveoloa saamise kohustuse, kuid kolmandalt riigilt sisseveoloa saamine ei ole väljaveoloa andmise vältimatu eeltingimus, kui lähtekoha pädevale asutusele esitatakse piisavad tõendid, et jäätmete käitlemine kolmandas riigis toimub lähtekoha pädeva asutuse poolt vajalikuks ja põhjendatuks peetud keskkonnanõudeid järgides. Sihtriigi pädeva asutuse kinnitus võib olla oluline tõend, kuid selle esitamata jätmine ei saa automaatselt tingida väljaveoloa andmisest keeldumist. See tõlgendus on kooskõlas Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 vastusega ja ka Keskkonnaameti enda tegevusega, kuna Grind Fibers OÜ-le väljastati veoluba samuti ilma kohase nõusolekuta. Halduskohus leidis samuti, et kaebaja ei vaja Venemaa pädeva asutuse kirjalikku nõusolekut, mis on olnud ainus põhjus veoloa andmisest keeldumiseks, kuid jättis vastuoluliselt kaebuse rahuldamata. Kuna vastustaja ei ole halduskohtu otsust vaidlustanud, siis ei saa HKMS § 177 lg 1 kohaselt apellatsiooniastmes olla enam vaidluse all, et koodiga B3020 jäätmete Venemaale eksportija ei pea saama Venemaa pädevalt asutuselt lubasid ega nõusolekuid. Kaebajale tuleks veoluba väljastada mh võrdsuspõhiõiguse alusel, sest Venemaa 7(13)
3-22-154 pädeva asutuse 23.07.2021 vastus ei sisalda samuti mingeid nõusolekuid jäätmete sisseveoks, vaid üksnes selgitust, et seda ei ole vaja taotleda (st Venemaa ei soovi nende jäätmete vedu kontrollida). Isegi kui loamenetluse kohaldamine oleks nõutav, tuleks Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 vastust igal juhul kohaldada ka kaebaja suhtes, sest vastusest ei nähtu, et see kehtiks vaid ühe ettevõtte (OOO Grind Fibers), konkreetse jäätmekäitluskoha või konkreetse saadetise suhtes. Seejuures on Keskkonnaamet nimetatud kirja juba tõlgendanud laiendavalt, väljastades sellele tuginedes veoloa kolmandale isikule (Grind Fibers OÜ-le), kuigi nõusolekut ei küsitud üldse Grind Fibers OÜ eksporditaotluse, vaid OOO Grind Fibers imporditaotluse kohta. OOO Grind Fibers taotlust ei ole kohtule esitatud ja selle sisu on teadmata. Ettevõtete seotus ei oma tähtsust. Euroopa Komisjoni riikidevahelise vedude ametniku 10.09.2021 ühesest seisukohast nähtub, et liikmesriik saab Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 vastust arvestada asjakohase nõusolekuna ja väljastada selle alusel ka omapoolse nõusoleku jäätmeveo teostamiseks. Paljasõnaline ja väär on hinnang, et see vastus on kohaldatav vaid ühe ettevõtte suhtes. Kui vastustaja arvates tuleb paber- ja kartongjäätmete Venemaale eksportimisel kohaldada määruse (EÜ) nr 1013/2006 art-s 35 kirjeldatud menetlust, siis peaksid lähtekoha ja sihtkoha riikide kirjalikud nõusolekud olema iga saadetise kohta. Pole arusaadav, kuidas on Grind Fibers OÜ-l samas lubatud teostada korduvaid vedusid. Tallinna Ringkonnakohus viitas 10.03.2022 esialgse õiguskaitse määruses, et asja lahendamisel tuleb võtta mh seisukoht, kas asjassepuutuv EL-i normistik on mõistlik ja õiguspärane. Halduskohus leidis, et regulatsioon ei ole õigusvastane, sest aitab saavutada üldisi keskkonnakaitselisi eesmärke. Samas möönis kohus, et Venemaa ei ole riigina usaldusväärne. Tekib küsimus, kuidas saab siis Venemaa pädeva asutuse nõusolek tagada jäätmete käitlemise lähtudes rangetest keskkonnakaitselistest nõuetest. Keskkonnaamet on jätkuvalt õigusvastases viivituses kaebaja 16.10.2020 taotluse kohta otsuse tegemisel (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 2), kuigi kõik vajalikud andmed olid vastustajal olemas hiljemalt 23.07.2021. Asjaolu, et vastustaja hinnangul on tal võimalik teha üksnes negatiivne otsus, ei anna alust jätta otsus enam kui kahe aasta jooksul tegemata. Haldusmenetlus ei seisnud kaebaja tõttu.
11.Keskkonnaamet palub 24.01.2023 vastuses (täiendatud 28.06.2023) jätta Multipakend Tootmine OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata, jäädes ka oma varasemate seisukohtade juurde (vt vastustaja 21.02.2022 ja 28.02.2022 menetlusdokumendid). Paber- ja kartongjäätmete väljaveoks Venemaale on määruse (EÜ) nr 1013/2006 järgi vajalik nii Keskkonnaameti väljaveoluba kui ka Venemaa pädeva asutuse kirjalik nõusolek. Kaebaja tegevus 2019. a veebruarist kuni 2020. a oktoobrini ei ole toimunud vastustaja nõusolekul ning Keskkonnaamet ega Maksu- ja Tolliamet ei saa lubada kaebajal jäätmete väljavedu Venemaale, sest tal puuduvad vajalikud load või nõusolekud. Saatedokumentide vastustajale edastamine ja asjaolu, et vedusid piiril ei takistatud, ei muuda kaebaja tegevust õiguspäraseks. Samal põhjusel ei saa Venemaa pretensioonide puudumist lugeda sihtkoha riigi vaikimisi antud nõusolekuks. Sellist võimalust ei tulene määruse (EÜ) nr 1013/2006 art-st 35. Kaebajale antud jäätmekäitleja registreerimistõend annab küll õiguse tavajäätmeid transportida, kuid see ei asenda määruse (EÜ) nr 1013/2006 nõudeid (vt JäätS § 108 lg 1). Kaebaja teostas teadlikult jäätmete eksporti Venemaale ka pärast seda, kui teda loakohustusest teavitati, ning vedude jätkamise peatas alles Maksu- ja Tolliameti sekkumine. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art-st 35 tuleneb selgelt, et nõusoleku peavad andma nii lähteriigi kui ka sihtriigi pädevad asutused. Keskkonnaamet saab väljastada kaebajale veoloa pärast seda, kui Venemaa pädev asutus on andnud saadetisele nõusoleku (vt ka Euroopa Kohtu 10.11.2011 otsus nr C-405/10, p 10). Venemaa ei ole EL-le selgitanud, miks jäeti koodiga B3020 jäätmed 2014. a-l määrusest (EÜ) nr 1418/2007 välja, samuti ei ole Venemaa 8(13)
3-22-154 teavitanud EL-i, et ta ei soovi vastavate jäätmete sissevedu kontrollida. Kaebajal ei ole küll vaja saada paberijäätmete eksportimiseks veoluba Venemaa pädevalt asutuselt, kuid tal peab siiski olema sihtkoha riigi pädeva asutuse kirjalik nõusolek, mis kaebajal puudub. Ühtlasi peab nõusoleku aluseks olema konkreetne taotlus, st konkreetse saadetise lähetamiseks kindlast lähtepunktist konkreetsele vastuvõtjale ja samasse jäätmekäitluskohta. Mitut saadetist hõlmava koondteate puhul peavad olema täidetud määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 13 tingimused. Euroopa Komisjoni ametniku 10.09.2021 kirja ei saa laiendada kaebaja taotlusele, mida Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 vastus ei puudutanud. Kui Venemaa sooviks anda üldise nõusoleku, teavitaks ta sellest EL-i. Viide määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 9 lg 1 teisele lõigule ei ole asjakohane, sest vaikivalt saab nõusoleku anda ainult transiitriik, mitte sihtriik. Halduskohus on õigesti järeldanud, et Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 kirjast tuleneb, et koodiga B3020 jäätmetele ei kohaldata Venemaal Baseli konventsiooni järgset loamenetlust, kuid see ei tähenda, et Eesti pädev asutus saaks väljastada määruse (EÜ) nr 1013/2006 alusel veoloa ilma Venemaa kirjaliku nõusolekuta. Keskkonnaamet märkis vastuseks ringkonnakohtu 14.02.2022 nõudele, et ei näe Euroopa Komisjoni ja/või Euroopa Kohtu heakskiiduta võimalust rakendada tõlgendust, et sihtkoha riigi kirjaliku nõusoleku saamine ei ole veoloa väljastamise vältimatu eeltingimus ning piisaks ka tõenditest, et jäätmete käitlemine kolmandas riigis toimub lähtekoha pädeva asutuse poolt vajalikuks ja põhjendatuks peetud keskkonnanõudeid järgides. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 alusel on kaebajal vaja saada veoloa taotlusele Venemaa pädeva asutuse kirjalik nõusolek. Selleta ei saa Keskkonnaamet jäätmete väljavedu Venemaale lubada. Grind Fibers OÜ veoloa taotlusele ei laekunud samuti vastust Venemaa pädevalt asutuselt, kuid Grind Fibers OÜ pöördus Venemaal registreeritud OOO Grind Fibers kaudu ise pädeva asutuse poole ning saigi nõusoleku jäätmete vedamiseks Venemaal asuvasse kindlasse käitluskohta. Keskkonnaamet väljastas pärast Euroopa Komisjoniga konsulteerimist selle alusel väljaveoloa Grind Fibers OÜ-le. Kaebaja etteheited ebavõrdsest kohtlemisest on alusetud. Grind Fibers OÜ veoloa õiguspärasuse kontrollimine ei saa olla praeguse vaidluse esemeks. Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 kiri ei kehti kaebaja suhtes, vaid see on antud lähtudes mh Grind Fibers OÜ ja OOO Grind Fibers vahel 09.02.2021 sõlmitud lepingust nr 09/02/21-RU. Määrus (EÜ) nr 1013/2006 on täitmiseks kohustuslik ning vastustaja ei saa anda hinnanguid, kas see on mõistlik või mitte. Samuti ei hinda Keskkonnaamet, kui usaldusväärne on sihtkohariik või tema asutus. Vastustaja ei ole otsuse tegemisega õigusvastaselt viivitanud, vaid otsust ei ole teadlikult tehtud juhuks, kui Venemaa pädev asutus annab kaebaja taotlusele kirjaliku nõusoleku. Praegu saaks Keskkonnaamet teha ainult keelduva otsuse.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
12.Ringkonnakohus on seisukohal, et Multipakend Tootmine OÜ apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse enamike põhjendustega ning ei pea vajalikuks neid kõiki üle korrata (HKMS § 201 lg 4).
13.JäätS § 108 lg 1 kohaselt veetakse jäätmeid üle riigipiiri kooskõlas Eesti Vabariigi suhtes jõustunud välislepingutega ning määruses (EÜ) nr 1013/2006 sätestatud korras. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg-d 1 ja 2 näevad ette, et igalt riigilt, millele ei kohaldata OECD nõukogu 15.03.2004 otsust C(2001)107/final,1 küsib Euroopa Komisjon kinnitust, et nendesse riikidesse võib määruse lisades III või IIIA nimetatud jäätmeid välja vedada, ning teavet selle kohta, kas ja millist kontrollimenetlust sihtriigis rakendatakse: a) keeld; b) eelneva
3-22-154 kirjaliku teatamise ja nõusoleku menetlus (vt määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 35); c) kontrollist loobumine. Riikide vastuste põhjal võtab Euroopa Komisjon vastu rakendusmääruse (st määrus (EÜ) nr 1418/2007) ja ajakohastab seda pidevalt. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg 2 teine lõik näeb mh ette, et kui mõni riik ei ole väljastanud lõikes 1 nimetatud tõendit, kohaldatakse art 37 lg 1 punkti b.
14.Multipakend Tootmine OÜ on soovinud Venemaale eksportida paberi- ja papijäätmeid Baseli koodiga B3020. Kõnealused jäätmed või jäätmesegud sisalduvad Baseli konventsiooni (RT II 1999, 26, 161) IX lisas märgitud B-nimekirjas ning neid käsitatakse määruse (EÜ) nr 1013/2006 III lisa I osa esimese lõigu ja IIIA lisa lõike 3 punkti g kohaselt nn rohelise nimekirja jäätmetena, mille väljavedu EL-st on üldjuhul lubatud. Määruse (EÜ) nr 1418/2007 lisas ei ole Venemaad puudutavas tabelis alates 18.07.2014 kehtivas redaktsioonis välja toodud andmeid, millist määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg-s 1 märgitud kontrollimenetlust soovitakse koodiga B3020 jäätmetele rakendada, samuti puudub tabelis märge selle kohta, et sihtriigis järgitakse nende suhtes muid kontrollimenetlusi vastavalt selles riigis kehtivale õigusele (veerg d). Määruse (EÜ) nr 1418/2007 lisa sissejuhatuse viiendast lõigust tuleneb, et kui mõne konkreetse riigi puhul ei ole teatavat jäätmeliiki või jäätmesegu märgitud, tähendab see, et nimetatud riik ei ole andnud piisavalt selget kinnitust, et seda jäätmeliiki või jäätmesegu võib eksportida taaskasutuseks sellesse riiki, ning ei ole ka teada andnud, millist kontrollimenetlust (kui üldse mingit) selles riigis rakendatakse. Sellistel juhtudel kohaldatakse määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg 2 kohaselt sama määruse art-s 35 kirjeldatud eelneva kirjaliku teatamise ja nõusoleku menetlust.
15.Määruse (EÜ) nr 1418/2007 lisa algses redaktsioonis (jõustus 18.12.2007) olid Venemaa Föderatsiooni puhul koodiga B3020 jäätmed toodud välja veergudes b ja d. Seega kohaldati nende suhtes määruse (EÜ) nr 1013/2006 art-s 35 sätestatud kirjaliku etteteatamise ja nõusoleku menetlust ning lisaks tuli järgida muid kontrollimenetlusi vastavalt sihtriigis kehtivale õigusele. Määruse (EÜ) nr 1418/2007 lisa Venemaad puudutavas tabelis olid jäätmed koodiga B3020 ajavahemikul 13.08.2008–17.07.2014 märgitud üksnes veerus d, millest tulenevalt järgitakse sihtriigis muid kontrollimenetlusi vastavalt selles riigis kehtivale õigusele. Nagu juba märgitud, ei ole alates 18.07.2014 jäätmeid koodiga B3020 enam Venemaad puudutavas tabelis välja toodud ning seetõttu tuleb määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg-st 2 tulenevalt kohaldada art-s 35 sätestatud menetlust.
16.Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 35 lg 1 näeb ette, et jäätmete väljaveole kohaldatakse vajalike muudatustega määruse II jaotise (art-d 3–32) sätteid, arvestades art 35 lg-tes 2 ja 3 toodud erisustega. Art 35 lg 2 punkti b kohaselt saab lähtekoha pädev asutus (s.o praegusel juhul Keskkonnaamet) teha art-s 9 nimetatud otsuse saadetisega nõustumise kohta alles pärast seda, kui ta on saanud kirjaliku nõusoleku sihtkoha (st Venemaa) pädevatelt asutustelt. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 35 lg 4 punktist a tulenevalt võib saadetise lähetamine toimuda vaid siis, kui teataja (Multipakend Tootmine OÜ – vt määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 2 p 15 alapunkt a) on kätte saanud kirjaliku nõusoleku lähtekoha ja sihtkoha pädevatelt asutustelt ning kui kehtestatud tingimused on täidetud. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 7 lg 1 kohaselt edastab lähtekoha pädev asutus dokumendid sihtkoha pädevale asutusele, kes peaks art 8 lg 2 kohaselt nõuetekohaste dokumentide alusel saatma teatajale vastuvõtukviitungi ja selle koopia lähtekoha pädevale asutusele. Lähtekoha pädeval asutusel on art 9 lg-st 1 tulenevalt pärast nõuetekohase vastuvõtukviitungi saamist 30 päeva aega teha kavandatud saadetise kohta kirjalik põhjendatud otsus. Kirjaliku nõusoleku andmise korral kehtib see üldjuhul ühe kalendriaasta (art 9 lg 4) ja kavandatud saadetise lähetamine on lubatud ainult nõusoleku kehtivusaja jooksul (art 9 lg 6). Kaebajale 05.02.2019 väljastatud registreerimistõend nr JÄ/332461 (kehtis kuni 03.02.2024) paber- ja kartongjäätmete 10(13)
3-22-154 kogumiseks, veoks ja ekspordiks ei asenda kuidagi määruses (EÜ) nr 1013/2006 sätestatud kirjaliku teatamise ja nõusoleku menetlust, vaid nimetatud registreering oli vajalik veoloa realiseerimiseks (jäätmete tegelikuks kogumiseks ja transportimiseks Eestist Venemaale).
17.Vaidluse all ei ole see, et Keskkonnaamet edastas Multipakend Tootmine OÜ 16.10.2020 taotluse Venemaa pädevale asutusele 16.10.2020 ja uuesti 02.12.2020, kuid neile ei ole vastust saadud. Multipakend Tootmine OÜ esindaja märkis 22.09.2021 e-kirjas Keskkonnaametile, et proovib ka ise Venemaaga otse suhelda, kuid puuduvad andmed, et seda oleks tegelikult tehtud või see oleks andnud mingeid tulemusi. Kaebaja on seisukohal, et Venemaa nõusolekut koodiga B3020 jäätmete sisseveoks või selliste jäätmesaadetiste sisseveo osas kontrollist loobumist saab järeldada esiteks asjaolust, et kaebajale ei tehtud mingeid takistusi paber- ja kartongjäätmete Venemaale sissevedamiseks 2019. a veebruarist kuni 2020. a oktoobrini, ning teiseks tuleneb see Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 vastusest OOO-le Grind Fibers. Lisaks on kaebaja pidanud võimalikuks, et Venemaa pädeva asutuse nõusoleku sai määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 9 lg 1 kohaselt lugeda vastamiseks ettenähtud 30-päevase tähtaja möödumisel vaikimisi antuks. Ringkonnakohus ei nõustu ühegi eeltoodud käsitusega.
18.Euroopa Komisjoni 20.10.2021 määruse (EL) 2021/1840, millega on muudetud määrust (EÜ) nr 1418/2007, põhjendustes (vt p-d 8 ja 9) on muu hulgas selgitatud, et kui konkreetne riik on kantud määruse (EÜ) nr 1418/2007 lisasse, siis isegi juhul, kui Komisjonil on teavet, et asjaomase riigi õigusaktides on tehtud muudatusi, kuid riik ei ole seda 2019. ja 2020. a teabetaotlustele vastates Komisjonile kirjalikult kinnitanud, siis kohaldatakse eelneva kirjaliku teatamise ja nõusoleku menetlust vastavalt määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg 2 teisele lõigule. Eeltoodu põhjal ei saa Eesti pädev asutus veoloa andmisel lähtuda muudest allikatest pärinevast teabest ega ka laiendada Venemaa pädeva asutuse konkreetseid jäätmesaadetisi puudutavaid seisukohti (sh kontrollist loobumise kohta) või toiminguid (nt sisseveoks takistuste mittetegemine) üldistavalt kõigile sama koodiga jäätmete Venemaale eksportimisele, vaid konkreetsest üksikjuhtumist väljapoole ulatuv õiguslik tähendus on ainult sellistel riikide poolt Komisjoni teabetaotlustele vastuseks antud kinnitustel, mille alusel on koostatud määruse (EÜ) nr 1418/2007 lisa.
19.Seega ei saa Keskkonnaamet määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 9 lg 1 ja art 35 lg 2 punkti b kohaselt Multipakend Tootmine OÜ-le veoluba anda ilma Venemaa pädeva asutuse eelneva kirjaliku nõusolekuta, mis on antud konkreetselt kaebaja kavandatavate jäätmesaadetiste kohta. See, et Venemaa pädev asutus ei tee koostööd ning ei vasta Eesti pädeva asutuse või ka Eesti ettevõtjate pöördumistele, ei ole ette heidetav Keskkonnaametile ning ei anna alust ignoreerida määruses ettenähtud nõudeid. Määruse (EÜ) nr 1013/2006 põhjenduses 1 on selgelt rõhutatud, et määruse põhieesmärk on keskkonnakaitse ning määruse mõju rahvusvahelisele kaubandusele on teisejärguline. Kuigi määruse üks eesmärke on lihtsustada taaskasutamiseks kolmandatesse riikidesse veetavate tavajäätmete eksporti (vt põhjendus 29), eeldab see ühtlasi sihtkoha riigi pädevate asutuste poolset huvi ja koostööd. Kui Venemaa ei soovi koodiga B3020 jäätmete EL-st sissevedu üldse kontrollida või rakendab selleks üksnes riigisiseses õiguses ettenähtud kontrollimeetmeid, on tal võimalik anda Komisjonile sellekohane kinnitus vastavalt määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg-tes 1 ja 2 sätestatule (vt lisaks Euroopa Kohtu 10.11.2011 otsus nr C--405/10, QB, p-d 34, 43). Vastustaja ja halduskohus on õigesti rõhutanud sedagi, et määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 9 lg 1 teises lõigus sätestatud vaikiva nõusoleku saab lugeda antuks üksnes jäätmete transiidikoha pädeva asutuse puhul, kuid määrus ei näe ette võimalust lugeda ka sihtkoha pädeva asutuse nõusolek vaikimisi antuks. Vaikiva nõusoleku puudumine ei muuda sihtkoha riigi pädevale asutusele otsuse tegemiseks 30-päevase tähtaja andmist ka mõttetuks, sest menetluslik tähtaeg omab 11(13)
3-22-154 samuti vähemasti mõningat distsiplineerivat mõju asutustele ja annab ühtlasi teatajale õiguse nõuda tähtajast kinnipidamist.
20.Ringkonnakohtu 14.02.2022 kohtunõudes oli pakutud välja üks võimalik tõlgendus, mille kohta sooviti menetlusosaliste seisukohti, kuid selles ei ole võetud mingeid lõplikke seisukohti, kuidas asjaomast regulatsiooni tuleks tõlgendada. Ka 10.03.2022 esialgse õiguskaitse määruses (p 9) möönis ringkonnakohus, et olemasolev lahendus ei pruugi tõenäoliselt olla õigusvastane. Ringkonnakohus on seisukohal, et oluline on võtta arvesse, et tegemist on jäätmesaadetistega, mitte tavapäraste kaupade sisse- ja väljaveoga, mistõttu ei saa lähtuda eeldusest, et sihtkoha riik ei soovigi jäätmete sissevedu kuidagi piirata või seda kontrollida, isegi kui asjaomane riik ei ole varem seda liiki jäätmete sisseveo piiramist või jäätmesaadetiste põhjalikumat kontrollimist vajalikuks pidanud. Nii määruse (EÜ) nr 1013/2006 põhjendustest kui ka Baseli konventsiooni preambulist nähtuvalt on ohtlike ja muude jäätmete riikidevahelise veo reguleerimise esmane eesmärk kaitsta inimeste tervist ja keskkonda (mh soodustada seda, et jäätmed kõrvaldatakse riigis, kus need tekitati), mitte edendada jäätmete piiriülest vedamist (vt lisaks Euroopa Kohtu 10.11.2011 otsus nr C-405/10, QB, p 47). Ka eespool viidatud Euroopa Komisjoni 20.10.2021 määruse (EL) 2021/1840 põhjendustes 8 ja 9 väljendatud seisukohad ei toeta tõlgendust, et Keskkonnaamet saaks jäätmesaadetisele veoloa andmisel lähtuda muudest allikatest pärinevast teabest, et sihtkoha riik ei soovi koodiga B3020 jäätmete sissevedu kontrollida, kui asjaomane riik ei ole sellist kinnitust andnud määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg-tes 1 ja 2 sätestatud korras ning seda ei ole kantud määruse (EÜ) nr 1418/2007 lisasse.
21.Eeltoodut arvestades ei ole Multipakend Tootmine OÜ 16.10.2020 taotlusele võimalik laiendada Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 vastust nr AA-10-01-34/23474 ega selle suhtes Euroopa Komisjoni ametniku 10.09.2021 e-kirjas väljendatud seisukohta, sest need puudutasid ühte konkreetset taotlust. Seda sõltumata asjaolust, et Venemaa pädev asutus teavitas vastuses üldsõnaliselt, et Baseli koodiga B3020 jäätmete piiriüleseks vedamiseks ei ole tarvis luba saada. Keskkonnaamet on 23.07.2021 vastuse põhjal andnud Grind Fibers OÜle 20.09.2021 otsusega nr 8-4/21/20020 veoloa (kehtivusega kuni 19.09.2022) mitte sellel alusel, et Venemaa on nende jäätmete sisseveo kontrollimisest loobunud (vt määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg 1 punkt c), vaid käsitas pärast Komisjoni ametnikuga konsulteerimist kõnealust vastust määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 35 lg 2 punkti b ja art 8 lg 2 kohase nõusolekuna. Määravat tähtsust ei oma, et Venemaa pädeva asutuse vastuse adressaat oli Venemaa äriühing OOO Grind Fibers, samuti ei ole oluline viimase täpne seos Eesti äriühinguga Grind Fibers OÜ, sest 23.07.2021 vastuses on mh selgelt viidatud, et paberi- ja papijäätmeid kavatsetakse hakata Venemaale sisse vedama Eesti äriühinguga Grind Fibers OÜ sõlmitud lepingu alusel. Selle üle, kas tegemist oli kohase nõusolekuga või kas selle alusel võis väljastada üheaastase kehtivusega veoloa, ei saa vaielda praeguses haldusasjas, sest Grind Fibers OÜ-le antud veoluba ei ole kaebuse esemeks. Kuna Keskkonnaamet väljastas Grind Fibers OÜ-le veoloa, käsitades Venemaa pädeva asutuse 23.07.2021 vastust tema kavandatavate jäätmesaadetiste suhtes antud kirjaliku nõusolekuna, ning Multipakend Tootmine OÜ kavandatavate jäätmesaadetiste suhtes ei ole Venemaa pädev asutus mingit seisukohta võtnud, siis ei saa kaebaja nõuda veoloa andmist ka võrdsuspõhiõiguse alusel, sest ettevõtjad ei ole samas olukorras. Ebavõrdse kohtlemisega saaks olla tegemist siis, kui Venemaa pädev asutus oleks kaebajale või tema Venemaa partnerile edastanud samalaadse vastuse, kuid Keskkonnaamet keelduks seda kirjaliku nõusolekuna tunnustamast. Praegu sellist olukorda ei esine. Keskkonnaameti kinnitusel ei ole ka hiljem (sh kohtumenetluse ajal) ühelegi Eesti ettevõtjale antud veoluba koodiga B3020 jäätmete Venemaale eksportimiseks.
12(13)
3-22-154
22.Kuna Keskkonnaamet saab lähtuda üksnes määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg-tes 1 ja 2 sätestatud korras antud ning määruse (EÜ) nr 1418/2007 lisasse kantud riikide kinnitustest, mitte aga muudest allikatest pärinevast teabest, siis ei mõjuta apellatsioonimenetluses esitatud täiendavad tõendid vaidluse lahendamist. Iseenesest nähtub nii Okulovskaja paberivabriku 31.01.2023 kirjast nr 84 kui ka Vanapaberi töötlejate liidu 27.02.2023 selgitusest nr 14, et kui tegemist ei ole saastunud paber- ja kartongjäätmetega, siis toimub nende Venemaale sissevedu üldises korras ilma keelde ja piiranguid kohaldamata ning Venemaa pädev asutus ei väljasta selleks mingeid lubasid. Kuni Venemaa ei ole sellekohast kinnitust määruse (EÜ) nr 1013/2006 art 37 lg-tes 1 ja 2 sätestatud korras Euroopa Komisjonile andnud ja seda ei ole kantud määruse (EÜ) nr 1418/2007 lisasse, ei saa Keskkonnaamet kontrollisoovi puudumist siiski eeldada.
23.Kuigi Multipakend Tootmine OÜ 20.01.2022 kaebuses oli mh taotletud Keskkonnaameti tegevusetuse (või viivituse) õigusvastasuse tuvastamist (vt kaebuse nõuete p 4), on halduskohtu 20.01.2022 määrusega (vt resolutsiooni p 1) võetud menetlusse üksnes kohustamisnõuded ning kaebaja ei ole sellele vastuväiteid esitanud. Seega ei tule eraldiseisvalt hinnata, kas vastustaja oleks pidanud lahendama kaebaja 16.10.2020 taotluse varem (s.o väljastama keelduva otsuse), vaid kaebuse rahuldamiseks oleks alust üksnes siis, kui vastustajal olnuks võimalik kaebajale taotletud veoluba väljastada, kuid seda ei ole tehtud. Nagu eelnevalt märgitud, sellist olukorda ei esinenud, sest veoloa andmise tingimused ei ole Venemaa pädeva asutuse kirjaliku nõusoleku puudumise tõttu seniajani täidetud.
24.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb Multipakend Tootmine OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 12.12.2022 otsus muutmata.
25.Multipakend Tootmine OÜ on tasunud apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu 20 eurot ning palunud lisaks mõista tema kasuks välja ringkonnakohtu menetluses kantud esindajakulu 1717 eurot (sh käibemaks 292 eurot) ja tõlkekulu 75,80 eurot (ilma käibemaksuta summa). Esindajakulu vastab advokaadi 14,25 töötunnile hinnaga 100 eurot/tund (ilma käibemaksuta). Kokku 1520,80 euro (ilma käibemaksuta) suuruste menetluskulude kandmine või kandmise kohustus seoses praeguse asja lahendamisega ringkonnakohtus on HKMS § 109 lg-te 1 ja 1 1 nõuete kohaselt tõendatud. Seonduvalt kaebaja taotlusega mõista menetluskulud vastustajalt tema kasuks välja koos käibemaksuga juhib ringkonnakohus tähelepanu, et kohtupraktika on selles küsimuses muutunud. Kuivõrd Multipakend Tootmine OÜ on käibemaksukohustuslane ning ta ei ole esitanud kinnitust, et tal puudub sisendkäibemaksu mahaarvamise õigus, siis ei ole esindajakulu koos käibemaksuga väljamõistmiseks alust (nt Riigikohtu 20.11.2023 otsus nr 3-12-201, p 28; 11.05.2022 otsus nr 3-20-663, p 23). Kuna kaebaja apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, siis jäävad Multipakend Tootmine OÜ menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Keskkonnaamet ei ole apellatsioonimenetlusega seoses kulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel samuti tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
13(13)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.