Multipakend Tootmine OÜ kaebus Keskkonnaameti kohustamiseks võimaldada Multipakend Tootmine OÜl jäätmete eksportimist või rahuldada kaebaja veoloa taotlus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja Multipakend Tootmine OÜ, esindaja v.adv Rainer Kuulme Vastustaja Keskkonnaamet, esindaja Kristjan Kers
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 28.01.2022 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Multipakend Tootmine OÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Lihtmenetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta Tallinna Halduskohtu 28.01.2022 määruse resolutsiooni p 1 muutmata, kuid muuta määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.
2.Jätta Multipakend Tootmine OÜ määruskaebus rahuldamata. Selgitus Määrus on lõplik ja selle peale ei saa edasi kaevata (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 235 lg 1, § 252 lg 7).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
Multipakend Tootmine OÜ esitas 20.01.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse, paludes:
1) kohustada Keskkonnaametit (KeA) võimaldama kaebajal paber- ja kartongijäätmete (Baseli kood B3020, määruse nr 1013/2006 jäätmekoodid 15 01 01 ja 19 12 01) eksporti Venemaa Föderatsiooni (VF); 2) alternatiivselt kohustada KeA-d läbi vaatama ja rahuldama Multipakend Tootmine OÜ taotlus veoloa väljastamiseks paber- ja kartongijäätmete eksportimise võimaldamiseks VF-i.
2.Ühes kaebusega esitas kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse, milles palus lubada esialgse õiguskaitse korras kaebajal eksportida paber- ja kartongijäätmeid VF-i või alternatiivselt kohustada KeA-d väljastama eksportimise võimaldamiseks viivitamatult veoluba.
3-22-154
3.Tallinna Halduskohus jättis 28.01.2022 määrusega kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (määruse resolutsiooni p 1). Kohus ei saa esialgse õiguskaitse korras lahendada põhivaidlust ette ära olukorras, kus kaebuse rahuldamine on võimalik ega ole raskendatud ilma õiguskaitset kohaldamata. Järelikult puudub kaebajal esialgse õiguskaitse vajadus. Jäätmete eksportimist takistab praegu asjaolu, et Maksuja Tolliamet muutis tolliprotseduure nii, et ilma sihtriigi ja lähteriigi kirjalike nõusolekuta ei saa jäätmeid VF-i eksportida. Seetõttu on praegu asjakohane alternatiivne nõue kohustada KeA-d väljastama kaebajale veoluba. Rahalise kahju tekkimise oht ei anna alust rahuldada kaebaja taotlust. Vastustaja ei saa lubada seadusevastast tegevust isegi juhul, kui ettevõttele kaasneb sellest tulenevalt varaline kahju. VF ei ole ainuke riik, kuhu on võimalik jäätmeid vedada. Kaebaja viidatud keskkonnakahju, mis võib tekkida jäätmete ära vedamata jätmise korral, tuleb ära hoida seaduslike vahenditega. Seejuures leidub lisaks VF-le veel riike, kuhu on võimalik paber- ja kartongijäätmeid eksportida juhul, kui neid ei peaks saama Eestis käidelda. Kohus ei pea praegu kaebuse eduväljavaateid kuigi headeks, arvestades vastustaja esitatud seisukohti ning haldusmenetluse materjale. Kõige kiirem ja efektiivsem oleks kaebajal endal pöörduda VF-i pädeva asutuse poole sisseveo nõusoleku saamiseks, mille saamisel on vastustajal võimalik langetada kaebaja taotluse kohta otsus.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
4.Multipakend Tootmine OÜ palub määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 28.01.2022 määrus ning teha uus määrus, millega rahuldada esialgse õiguskaitse taotlus. Kaebajal on esialgse õiguskaitse vajadus. Esialgse õiguskaitseta tekib kaebajal suur varaline kahju. Paber- ja kartongijäätmete eksportimine VF-i on kaebaja põhitegevus ning selle katkemisel jääb saamata tulu väga suures ulatuses. KeA viide, nagu ei oleks VF ainus riik, kuhu on võimalik vaidlusaluseid jäätmeid vedada, on esiteks asjakohatu ja teiseks on see väide tõendamata. KeA tegevus tekitab konkurentsieelise Grind Fibers OÜ-le, kes saab paber- ja kartongijäätmeid VF-i eksportida ning omandab kohtumenetluse ajal monopoolse positsiooni. Kohtumenetluse ajal tekib suur keskkonnakahju. Seoses halduskohtu seisukohaga, et esialgse õiguskaitse rakendamisega lahendaks kohus ette ära kogu vaidluse, märgib kaebaja, et esialgse õiguskaitse kohaldamist õigustab see, et kaebus on ilmselgelt põhjendatud ning KeA õigusvastane tegevus suurendab pidevalt kaebajale tekkivat kahju. KeA on kohustanud Maksu- ja Tolliametit tagama, et kaebaja ei ekspordiks paber- ja kartongijäätmeid VF-i ilma veoloata, samuti on KeA alustanud kaebaja suhtes kriminaalmenetlust juba toimunud vedude osas. Paber- ja kartongijäätmeid on võimalik vedada VF-i vaid juhul, kui KeA annab selleks kas omapoolse nõusoleku või väljastab veoloa (nagu see on antud seni vedusid teostavale Eesti ärihingule Grind Fibers OÜ-le). Kaebaja 16.10.2020 taotlus KeA-le veoloa saamiseks on lahendamata. Kuna VF ei ole määruse nr 1013/2006 art 9 lg 1 kohase 30-päevase tähtaja jooksul vastuväiteid esitatud, saab seda pidada VF-i pädeva asutuse vaikivaks nõusolekuks. VF pädeva asutuse 23.07.2021 vastusest Venemaa äriühingule OOO Grind Fibers ei nähtu, et asjaomaste jäätmete ilma Baseli konventsiooni järgse loata VF-i viimise õigus kehtiks vaid ühele ettevõttele. Euroopa Komisjoni ametnik on selgitanud, et VF pädeva asutuse 23.07.2021 vastust saab liikmesriik arvestada sihtriigi nõusolekuna ja selle alusel saab ka liikmesriik väljastada oma veoloa. KeA väidab valesti, et Grind Fibers OÜ on ise pöördunud VF pädeva asutuse poole, tegelikult pöördus OOO Grind Fibers, aga KeA andis veoloa Grind Fibers OÜ-le. Grind Fibers OÜ veab jäätmeid samale äriühingule (Okulovskaja paberivabrik), kellele soovib jäätmeid vedada ka 2(5)
3-22-154 kaebaja. KeA soovitus pöörduda ise VF pädeva asutuse poole pole põhjendatud, kuna esiteks on VF vaikimisi loa juba andnud ning teiseks on KA-le teada, et VF pädev asutus vastab üksnes oma kodanikele ja ettevõtetele.
Keskkonnaamet palub jätta määruskaebus rahuldamata.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusest (EÜ) nr 1013/2006 jäätmesaadetiste kohta ning Euroopa Kohtu otsusest kohtuasjas C-405/10 tuleneb, et paber- ja kartongijäätmete veoks VF-i on tarvilik nii lähteriigi kui ka sihtriigi luba, mis on antud konkreetse saadetise kohta. EL-i uue jäätmesaadetiste määruse jõustumisel muutub reeglistik veelgi rangemaks. Määruse eelnõu seletuskirja järgi sisaldab jäätmesaadetiste määrus teatavates aspektides Baseli konventsioonist rangemaid kontrollimeetmeid. Jäätmesaadetiste määruse kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et jäätmesaadetisi ja jäätmetöötlustoiminguid hallatakse viisil, mis kaitseb keskkonda ja inimese tervist selliste jäätmete võimaliku kahjuliku mõju eest. EL-i praegused õigusaktid ja edaspidi veelgi karmistuvad reeglid ei toeta tõlgendust, et sihtkohariigilt kirjaliku nõusoleku saamine ei ole vältimatu eeltingimus veoloa saamiseks ning piisavaks tuleks lugeda vaid tõendeid selle kohta, et jäätmete käitlemine kolmandas riigis toimub lähtekoha pädeva asutuse poolt vajalikuks ja põhjendatuks peetud keskkonnanõudeid järgides. Kaebaja pole toonud esile, kuidas muutuks kohtuotsuse täitmine võimatuks või raskendatuks, kui esialgset õiguskaitset ei kohaldata. KeA ei saa lubada jäätmete ebaseaduslikku väljavedu VF-i olenemata sellest, et see võib kaebajale kaasa tuua varalist kahju või põhjustada väidetavat keskkonnakahju. Kaebus ei ole perspektiivikas. Kaebaja viide määruse nr 1013/2006 art 9 lgle 1 pole asjakohane, kuna see reguleerib transiitriigi, mitte sihtriigi vaikivat nõusolekut. KeA pole esitanud valeväiteid. KeA pole oma haldusaktiga kaebajal eksportimist keelanud. Maksu- ja Tolliamet on muutnud tollikontrolli vastavalt KeA-lt saadud teabele. KeA ei esitanud valeandmeid Grind Fibers OÜ loa taotlemise kohta, vaid soovis selgitada, et nimetatud isik on leidnud ise kanalid, et VF-i pädeva asutuse käest konkreetsele veoloa taotlusele kirjalikku nõusolekut saada. Seda, et Grind Fibers OÜ tegi seda läbi VF-s registreeritud partnerite, ei ole KeA kunagi eitanud ega ümber lükanud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6.Määruskaebuse väited ei anna alust halduskohtu määruse tühistamiseks. Küll tuleb muuta halduskohtu määruse põhjendusi.
7.Riigikohus märkis 25.11.2021 määruses asjas nr 3-21-2241, p 15, et esialgse õiguskaitse kohaldamise esmane eeldus on esialgse õiguskaitse vajadus – olukord, kus kaebaja õiguste kaitse oleks ilma koheste abinõudeta hiljem oluliselt raskendatud või võimatu (HKMS § 249 lg 1 esimene lause). Olukorras, kus kaebajal puudub võimalus realiseerida ettevõtlusvabadust ja eksportida jäätmeid kohtumenetluse ajal, ei ole võimalik kaebaja väidetavalt rikutud õiguste rikkumist täielikult heastada kaebust rahuldava kohtuotsusega. Kaebaja kinnitab, et paberi- ja kartongijäätmete eksport VF-i on oluline osa tema majandustegevusest ning pole põhjust välistada, et tal võib jääda saamata tulu planeeritud tehingutest ning kahjustada võib saada tema turupositsioon. Seepärast ei nõustu ringkonnakohus halduskohtu seisukohaga, et kaebajal ei ole esialgse õiguskaitse vajadust. Selles osas tuleb halduskohtu määruse põhjendusi muuta.
8.Esialgse õiguskaitse vajaduse sedastamine ei tähenda, et taotletud abinõu tuleb tingimata kohaldada. Kohus peab taotluse lahendamisel kohaselt arvestama ja tasakaalustama avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi ning hindama kaebuse eduväljavaateid ja esialgse õiguskaitse määruse ettenähtavaid tagajärgi (HKMS § 249 lg 3 esimene lause). Asjaolu, et kaebaja soovib esialgse õiguskaitse korras sama hüve, mida ta taotleb kohustamiskaebusega, ei välista esialgse 3(5)
3-22-154 õiguskaitse kohaldamist, kui kohus peaks tuvastama, et kaebajal on kaalukas esialgse õiguskaitse vajadus, taotletud abinõu ei riiva ebaproportsionaalselt avalikku huvi ning kaebusel on eduväljavaateid. Järgnevalt kontrollib ringkonnakohus, kas need eeldused on täidetud.
9.Ringkonnakohtu hinnangul on jäätmete ekspordi puhul oluline arvestada keskkonnakaitselisi kaalutlusi (avalik huvi HKMS § 249 lg 3 esimese lause tähenduses). Nii Baseli konventsioonist kui ka jäätmesaadetisi reguleerivatest EL õigusnormidest tuleneb, et nende põhieesmärk on tagada keskkonna kõrgetasemeline kaitse. Esineb kaalukas avalik huvi, et jäätmeid käideldaks rangete keskkonnastandardite kohaselt ja seda ka juhul, kui neid veetakse väljapoole EL-i, seejuures on reeglina eelistatum käidelda jäätmeid nende tekkimise koha lähedal. KeA ja Keskkonnaministeerium on kaebajale õigesti selgitanud, et jäätmesaadetiste määruse art 37 lg 2 alusel vastu võetud komisjoni määruse nr 1418/2007 kohaselt on jäätmete koodiga 3020 eksportimine VF-i kantud veergudesse b ja d. Määruse lisa esimese lause kohaselt tähendab veerg b, et vajalik on kirjalik etteteatamine ja nõusolek, nagu kirjeldatud jäätmesaadetiste määruse art-s 35. Art-st 35 tuleneb selgelt, et nõusoleku peavad andma nii lähteriigi kui ka sihtriigi pädevad asutused. See tähendab, et EL õiguse kohaselt saab KeA väljastada kaebajale veoloa pärast seda, kui VF pädev asutus on saadetisele nõusoleku andnud. Lahendamist vajab küll küsimus, kas selline korraldus, kus EL näeb omaenda õigusaktiga ette iga saadetise kohta kolmanda riigi poolt loa andmise otsustamise kohustuse (mida ei tulene kolmandale riigile Baseli konventsioonist) ja ettevõtjale veoloa mittesaamise, kui kolmas riik nõnda ei toimi, on igas olukorras mõistlik ja õiguspärane või mitte. Vastuse sellele küsimusele saab kohus anda asja sisulisel lahendamisel. Sellegipoolest märgib ringkonnakohus, et praegu EL-is kehtiv lahendus ei pruugi suure tõenäosusega olla õigusvastane, kuna see aitab kaasa jäätmesaadetiste määruse üldisele eesmärgile vähendada jäätmete eksporti. Kui kolmas riik on jäätmesaadetistest huvitatud, saab ta anda nõusoleku konkreetse jäätmesaadetise sisseveoks, samuti teavitada teatud jäätmekategooria osas sisseveoloa nõude puudumisest EL-i, kes saab saadud teabe alusel muuta rakendusmäärust nr 1418/2007. Veerg d tähendab määruse nr 1418/2007 lisa esimese lause järgi, et „sihtriigis järgitakse muid kontrollimenetlusi vastavalt kehtivale siseriiklikule õigusele. Veerus c loetletud jäätmete suhtes kohaldatakse mutatis mutandis määruse (EÜ) nr 1013/2006 artiklis 18 sätestatud üldnõudeid, välja arvatud juhul, kui jäätmed on loetletud ka veerus b.“ Ei ole küll üheselt selge, kust Euroopa Komisjon sellise info võttis, sest VF 14.08.2013 kirjas Euroopa Komisjonile midagi sellist märgitud ei ole (keskkonnaministri 08.03.2021 kiri nr 9-2/21/526-5 kaebajale, https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/january/tradoc_152162.pdf) ning kui küsimustikule vastanud riik jättis asjaomase koodi juures lahtrid tühjaks, siis kohaldatakse jäätmesaadetiste määruse art 37 lg 2 kohaselt eelneva kirjaliku teatamise ja nõusoleku menetlust. Selles osas on olukord mõneti sarnane kohtuasjaga C-405/10, milles Euroopa Kohus leidis, et kui kood on ebaselgel põhjusel kantud lisaks veerule a ka veergu d, siis ei muuda see järeldust, et kehtib ka veergu a kantud piirang. Euroopa Kohtu seisukohtade ülekandmisel praeguse vaidluse asjaoludele võib järeldada, et igal juhul kehtib veerust b tulenev kirjaliku teavitamise ja nõusoleku (Eesti ja VF-i lubade) nõue. Ehkki siinses määruses ei saa lahendada põhivaidlust lõplikult, on ringkonnakohtu hinnangul piisavalt selge, et kaebaja arutluskäik selle kohta, et ta peaks saama jäätmeid eksportida ilma KeA loata või tuleks KeA-l see luba ilmtingimata väljastada, ei ole õiguslikult korrektne. Kaebaja viidatud määruse nr 1013/2006 art 9 lg 1 reguleerib transiitriigi, mitte sihtriigi vaikivat
4(5)
3-22-154 nõusolekut. Kokkuvõtlikult võib öelda, et kaebuse eduväljavaated pole küll täiesti olematud, kuid on pigem kasinad.
10.Hinnates esialgse õiguskaitse menetluses ühe või teise lahenduse mõju kaebaja õigustele, tuleb märkida, et kaebajal on tõepoolest võimalik toimida ka nii, nagu riik on soovitanud, s.o pöörduda enda VF-s asutatud tütarettevõtte nimel VF-i pädeva asutuse poole loa saamiseks. Ehk tegemist oleks samasuguse lahendusega, mida kasutas Grind Fibers OÜ, kellele antud veoluba toob kaebaja näiteks. Asjakohatu ei ole ka KeA viide, et VF pole ainus riik, kuhu on võimalik vaidlusaluseid jäätmeid vedada. Veoloa mittesaamine juba kohtumenetluse ajal ei tähenda, et kaebaja peab vältimatult oma majandustegevuse seiskama. Isegi kui kaebaja tõendaks, et kujunenud olukorras oleksid muud sihtkohad vähem kasumlikud, ei ole kaebaja õiguste riive siiski sedavõrd ülemäärane ja intensiivne, et see kaaluks üles avaliku huvi tagada jäätmesaadetiste keskkonnanõuete järgimine kehtivate EL-i normide järgi.
11.Esialgse õiguskaitse kohaldamise aluseks ei saa olla väide, et vastasel korral tekib suur keskkonnakahju. Avalikke huve kaitseb selles küsimuses vastustaja, mitte kaebaja. Kohus ei pea suure keskkonnakahju tekkimist ja selle vältimise võimatust ka piisavalt põhistatuks.
12.Neil kaalutlustel leiab ringkonnakohus, et kaebaja taotletud hüve saamine esialgse õiguskaitse korras poleks tasakaalustatud ega õige lahendus. Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmine ei tähenda, et kaebaja õigused jäävad täiesti kaitseta. Kaebajal on võimalus nõuda kahju hüvitamist, kui ta tõendab, et vastustaja tekitas talle oma õigusvastase tegevusega kahju (Riigikohtu halduskolleegiumi 16.12.2016 määrus asjas nr 3-3-1-87-16, p 15).
(allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.