X kaebus Tallinna Majanduskooli administratiivtöö õppetooli juhi leidmiseks korraldatud konkursi peale
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja X, esindaja Janne Kivistik Vastustaja Tallinna Majanduskool
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 06.11.2023 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
X määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta X määruskaebus Tallinna Halduskohtu 06.11.2023 määruse peale menetlusse. Rahuldada X määruskaebus. Tühistada Tallinna Halduskohtu 06.11.2023 määrus ning saata asi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) §121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tallinna Majanduskool kuulutas 13.09.2023 käskkirjaga nr 3-2/5 välja avaliku konkursi Tallinna Majanduskooli administratiivtöö õppetooli juhi ametikohale.
Tallinna Majanduskooli administratiivtöö õppetooli juhi valimise komisjoni 25.09.2023 protokolli kohaselt otsustati ühehäälselt teha ettepanek ametikohale asumiseks Yle.
3.X esitas 01.11.2023 halduskohtule kaebuse Tallinna Majanduskooli administratiivtöö õppetooli juhi leidmise konkursi korraldamise toimingute õigusvastasuse tuvastamiseks, ettekirjutuse tegemiseks õigusvastaste toimingute tagajärgede kõrvaldamise kohta, sh
3-23-2445 eraõiguslikus suhtes sõlmitud töölepingu tühistamiseks ja uue õiguspärase avaliku konkursi korraldamiseks kohustamiseks. Kaebaja väidab, et 13.09.2023 käskkirjaga ei määratletud konkursi läbiviimise tingimusi, otsustati üksnes deklaratiivselt konkursi kuulutamine ning kinnitati konkursikomisjon. Konkursi perioodil avaldati konkursi kuulutus üksnes kooli käsunduslepingulistele õpetajatele mõeldud e-kirjade listis kahel korral. Kaebaja sai konkursikuulutusest teada tagantjärele, teabenõuete kaudu, millega kaebaja küsis välja informatsiooni, kus on konkursi kuulutus avaldatud. Õigusvastase konkursi korras administratiivtöö õppetooli juhiks valitud Y ei vasta kutseõppeasutuse seaduses sätestatud õppekasvatusala juhtiva töötaja kvalifikatsiooninõuetele, kuna tal puudub magistrikraad, vähemalt kolmeaastane pedagoogilise töö kogemus, pedagoogiline ja juhtimiskompetents.
4.Tallinna Halduskohus tagastas 06.11.2023 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel. Halduskohus esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) HKMS § 4 lg 1 kohaselt on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Kuivõrd Tallinna Majanduskool ei ole avalikku võimu teostav ametiasutus (vt avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 6 lg 1) ning kaebaja viidatud kutseõppeasutuse seaduse (KutÕS) § 39 lg-s 6 sätestatud õppekasvatusala töötaja vaba ametikoha täitmiseks korraldatava konkursi tulemusena ei teki avalik-õiguslikku suhet, ei ole kaebuses vaidlustatud konkursi puhul tegemist avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidlusega. Siinse vaidluse lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse; 2) vaidlusaluse konkursi puhul on tegemist võlaõigusseaduse (VÕS) §-des 1009 jj sätestatud eraõigusliku konkursiga. VÕS § 1012 lg 2 sätestab, et konkursi kohta tehtud otsus on asjaosalistele siduv ning seda ei saa kohtus vaidlustada. Selles lõikes sätestatu ei välista ega piira konkursi tingimuste rikkumise tõttu tekitatud kahju hüvitamise nõuete esitamist konkursi korraldaja vastu. VÕS § 1012 lg-s 2 sätestatud kahju hüvitamise nõude esitamise õigus on konkursil osalenud isiku(te)l ning selliste vaidluste lahendamine kuulub maakohtu pädevusse. Kuivõrd kaebaja puhul ei ole tegemist konkursil osalenud isikuga, puudub tal Tallinna Majanduskooli suhtes vaidlusaluse konkursiga seoses igasugune nõudeõigus.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
5.Kaebaja taotleb määruskaebuses halduskohtu määruse tühistamist ja asja halduskohtule saatmist. Kaebaja esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) seadusandja kehtestas KutÕS § 39 lg-ga 6 kohustuse viia läbi avalik konkurss. Ekslik on kohtu väide, et kõikidel kaebuses kirjeldatud juhtudel on tegemist eraõigusliku õigussuhtega, millest järeldub, et kaebaja subjektiivseid õiguseid pole avalik-õiguslikus suhtes riivatud; 2) Tallinna Majanduskool on haridus- ja teadusministri 16.06.2016. a määruse nr 24 (määrus nr 24) kohaselt Haridus- ja Teadusministeeriumi hallatav riigiasutus, mis juhindub oma tegevuses KutÕS-st, põhimäärusest ja muudest õigusaktidest. Halduskohus on ekslikult leidnud, et Tallinna Majanduskool pole ATS § 6 lg 1 kohaselt täidesaatva võimu asutus. Tallinna Majanduskool ei teosta küll avalikku võimu, kuid KutÕS-st tuleneb avaliku konkursi läbiviimise kohustus; 3) lisaks KutÕS-s sätestatud avaliku konkursi korraldamise kohustusele on KutÕS § 39 lg 8 alusel haridus- ja teadusminister kehtestanud 20.12.2013 määrusega nr 41 kutseõppeasutuse õppekasvatusala töötaja vaba ametikoha täitmiseks korraldatava avaliku konkursi tingimused ja korra (määrus nr 41), mida vastustaja ei ole vaidlustatavas menetluses järginud. Juhul, kui selles määruses sätestatud nõuete täitmise üle ei ole võimalik teostada kohtulikku kontrolli, on
2(4)
3-23-2445 tegemist sisutühja määrusega ning seeläbi on sisutühi ka KutÕS § 39 lg 6 ning muud KutÕS-i sätted, kuna need ei allu kohtulikule kontrollile; 4) kuni töölepingu läbirääkimiste ja sõlmimiseni täitis Tallinna Majanduskool avalikõiguslikku ülesannet ehk viis läbi haldusmenetlust. KutÕS § 1 lg 3 kohaselt kohaldatakse selles seaduses ettenähtud haldusmenetlusele haldusmenetluse seaduse sätteid, arvestades KutÕS-i erisusi. KutÕS-s sätestatakse kutseõppeasutusse õppekasvatusala töötajate värbamise tingimused. Olenemata sellest, et värvatakse töötajaid, mis võiks viidata, et tegeletakse eraõigusliku tegevusega, värbab kutseõppeasutus õppekasvatusala töötajaid avaliku konkursiga. Enamik Eesti Vabariigi koole (olenemata sellest, kas kooli pidajaks on riik või kohalik omavalitsus) värbavad oma personali avaliku konkursi korras. Konkursiteate avaldamine (mitteavaldamine) on Tallinna Majanduskooli kui eriliigilise haldusorgani tegevus haldusmenetluses ning see on halduskohtus vaidlustatav; 5) avalik konkurss õppekasvatusala töötajate värbamisel tagab avaliku teenuse toimimise ja kvaliteedi; 6) konkursil osalemine ja vabale ametikohale kandideerimiseks avalduse esitamine ei tekita isiku jaoks õigust saada sellele ametikohale nimetatud. Samas on isikul subjektiivne õigus sellele, et läbiviidav konkurss ja valik kandidaatide vahel toimuks õiguspäraselt ning kandidaatidele oleks tagatud võrdsed võimalused ja ühetaoline kohtlemine. Avaliku teenistuse ametikohale soovijate vahel valiku tegemisel läbiviidav otsustusprotsess ja selle tulemused peavad olema kohtulikult kontrollitavad. Tallinna Majanduskool ei ole läbi viinud seaduses nõutavat avalikku konkurssi administratiivtöö õppetooli juhi ametikoha täitmiseks.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6.Ringkonnakohus võtab määruskaebuse menetlusse.
7.Määruskaebemenetluses on vaidlus selle üle, kas Tallinna Majanduskooli administratiivtöö õppetooli juhi leidmiseks korraldatud avalikust konkursist tulenevate vaidluste lahendamine on halduskohtu pädevuses.
8.HKMS § 4 lg 1 kohaselt on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Pädeva kohtu määramisel on oluline, kas tegemist on avalik-õiguslikust või eraõiguslikust suhtest tuleneva vaidlusega. Kohtute pädevuse piiritlemisel on otsustavaks vaidlusaluse õigussuhte iseloom (vt Riigikohtu erikogu 24.03.2015 määrus asjas nr 3-3-4-1-15, p 7 ja 19.11.2018 määrus asjas nr 3-18-1757, p 8).
9.Ringkonnakohtu hinnangul võimaldavad esitatud dokumendid järeldada seda, et Tallinna Majanduskoolis viidi konkurss läbi avalik-õiguslikus suhtes.
10.Tallinna Majanduskool on riigikool (KutÕS § 4 lg 1). Haridus- ja Teadusministeeriumi haldamisel oleva riigiasutusena juhindub kool oma tegevuses KutÕS-st, põhimäärusest ja muudest õigusaktidest (määruse nr 24 § 2 lg 1). KutÕS § 3 lg 1 kohaselt korraldab riigikool kutseõpet ning täidab riiklikku ülesannet haridusvaldkonnas Vabariigi Valitsuse seaduse § 38 p 2 ja § 43 lg 2 tähenduses (vt Tallinna Majanduskooli põhimääruse § 6). Seejuures teostab majanduskool riigiasutusena lõputunnistuse väljastamisega avalikku võimu ning avalikõigusliku suhte raames toimub ka õpitulemuste kontroll ja hindamine (vrdl Riigikohtu 04.03.2013 otsus asjas nr 3‐3‐1‐68‐12, p 21.2).
3(4)
3-23-2445
11.Praegusel juhul on vaidluse all, kas riigikooli spetsiifilise töötaja valimine toimus avalikõiguslikus menetluses (nn kahe astme teooria).
12.Üldjuhul ei tule riigi ametiasutusse töötaja leidmise protsessi käsitada avalik-õigusliku menetlusena (vt ATS § 3 lg 2, § 7 lg 4), v.a juhul, kui konkreetse töötaja leidmise menetlus on reguleeritud avaliku õiguse normidega.
13.KutÕS § 39 lg 6 sätestab, et õppekasvatusala töötaja vaba ametikoht täidetakse avaliku konkursi korras. Õppekasvatusala töötaja ametikoha võib täita avalikku konkurssi korraldamata, kui tööaeg ametikohal on väiksem kui 50 protsenti täistööajast. Õppekasvatusala töötaja vaba ametikoha täitmiseks korraldatava avaliku konkursi täpsemad tingimused ja kord on kehtestatud määruses nr 41 (KutÕS § 39 lg 8; määrus nr 41 § 1 lg 1). Viidatud määruses on reguleeritud konkursi väljakuulutamise, sellest osavõtmise, konkursikomisjoni moodustamise, komisjoni töö ja hääletamise läbiviimise, komisjoni otsuste vormistamise ning konkursi lõppemise ja luhtumise tingimused ja kord, sh kandidaadi õigused ja kandidaadiga seotud dokumentide käitlemine ja avalikkusele teabe jagamine. Ringkonnakohtu hinnangul on eespool loodud normid loodud reguleerima seda, kuidas mh Tallinna Majanduskoolil kui valitsusasutuse hallataval riigiasutusel tuleb leida spetsiifiline töötaja (s.o õppekasvatusala töötaja). Nende normide mõtteks on tagada, et töökoha täitmine oleks avatud ka uutele tulijatele läbipaistvatel, ühetaolistel ja võrdsetel alustel, tagamaks, et teatud liiki haridusülesandeid täidaks võimalikult pädev inimene. Seega on need normid loodud teenima eeskätt avalikke huve. Hetkel toimikus olevate dokumentide pinnalt pole võimalik üheselt järeldada, et administratiivtöö õppetooli juht ei oleks käsitatav õppekasvatusala töötajana KutÕS-i ja määruse nr 41 mõttes.
14.Eeltoodust tuleneb, et tegemist on kaheastmelise menetlusega. Kuigi tööandja ja töötaja vahel tekivad töölepingu pinnalt eraõiguslikud suhted, on vaidlusaluse töötaja leidmisele suunatud menetlus käsitatav avalik-õigusliku menetlusena (vt ka Riigikohtu 15.06.2021 määrus asjas nr 3-20-1249, p 14 ja 11.12.2007 määrus asjas nr 3-3-1-79-07, p 11 ja seal viidatud kohtupraktika). Seadusandja pole sedalaadi avalik-õigusliku vaidluse lahendamiseks sätestanud erikorda. Seetõttu on vaidluse lahendamine halduskohtu pädevuses.
15.Kui vaidlusaluses menetluses on rikutud sellist normi, mille rikkumise mõtteks on kaasa tuua tehingu (töölepingu) tühisus, siis saab kaebusega nõuda töölepingu tühisuse tuvastamist (vt HKMS § 5 lg 2; Riigikohtu halduskolleegiumi 27.10.2010 otsus asjas nr 3-3-1-66-10, p 18 jj).
16.Eeltoodu tõttu tuleb määruskaebus rahuldada, halduskohtu määrus tühistada ning saata asi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks.
17.Kaebaja on taotlenud määruskaebuses selle menetlemisega seotud kulude vastustaja kanda jätmist. Kuna kohus otsustab menetluskulude jaotuse ja väljamõistmise kohtuotsuses või menetlust lõpetavas määruses (HKMS § 109 lg 2) ja praegune määrus ei lõpeta haldusasja menetlust, ei jaota ringkonnakohus menetluskulusid.
(allkirjastatud digitaalselt)
4(4)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.