Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-25-2024 13. oktoober 2025 Eesistuja Julia Laffranque, liikmed Oliver Kask ja Nele Siitam X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti keelamiseks lugeda ta Eesti kodakondsuse kaotanuks Kaebaja X, esindajad vandeadvokaadid Piret Kergandberg ja Mariliis Timmermann Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Mirja Sarap Tallinna Ringkonnakohtu 7. juuli 2025. a määrus X määruskaebus Kirjalik menetlus
RIIGIKOHUS MÄÄRAB
1.Rahuldada määruskaebus.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 7. juuli 2025. a määrus ja Tallinna Halduskohtu 19. juuni 2025. a määrus kaebuse tagastamist puudutavas osas.
3.Saata asi kaebuse menetlusse võtmise otsustamiseks Tallinna Halduskohtule.
4.Asendada avaldatavas kohtumääruses kaebaja nimi tähemärgiga.
X (sündinud 1984. a-l Eestis) sai Eesti kodakondsuse naturalisatsiooni korras 1999. a-l. Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) sai 2025. a-l piiriületuste andmebaasist teatavaks, et talle on väljastatud Läti kodaniku pass. PPA alustas tema Eesti kodakondsuse kaotanuks lugemise menetlust. Haldusmenetluses anti talle arvamuse ja vastuväidete esitamise tähtaeg, mida pikendati kuni
20.juunini 2025. PPA märkis, et kui X ei teata selleks tähtajaks, et loobub Läti kodakondsusest, loeb PPA ta Eesti kodakondsuse kaotanuks ja tunnistab kehtetuks talle välja antud Eesti kodaniku dokumendid.
2.X (kaebaja) esitas 18. juunil 2025 halduskohtule kaebuse nõudega keelata PPA-l lugeda ta Eesti kodakondsuse kaotanuks (keelamiskaebuse). Kaebaja märkis, et on põhjust arvata, et vastustaja loeb kohe pärast 20. juunit 2025 ta Eesti kodakondsuse kaotanuks. Tema hinnangul ei ole kodakondsuse seaduse (KodS) § 29 lg-s 1 sätestatud eeldused kodakondsuse kaotanuks lugemiseks täidetud. Kaebaja ei ole teinud pärast Eesti kodakondsuse saamist tahteavaldust Läti kodakondsuse saamiseks. Kaebajal on sünnijärgne Läti kodakondsus, millest kaebaja sai teada alles 2010. aastal. Õiguste kaitse PPA otsuse hilisemal vaidlustamisel pole tõhus, sest kui kohus esialgset õiguskaitset ei kohalda, peab kaebaja taotlema elamisõigust. Isikut tõendavate dokumentide seaduse (ITDS) § 13 lg 4 välistab dokumentide kehtivuse taastamise ka kohtumenetluse ajaks. Seega peaks kaebaja PPA otsust
3-25-2024 vaidlustades taotlema uusi dokumente ja tasuma selle eest riigilõivu isegi siis, kui kohus kohaldab esialgset õiguskaitset.
3.Tallinna Halduskohus tagastas 19. juuni 2025. a määrusega kaebuse (resolutsiooni p 1), viidates halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 2 p-dele 1 ja 2. Ühtlasi jättis kohus rahuldamata kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse (resolutsiooni p 2). Halduskohus märkis, et kui PPA loeb kaebaja KodS § 29 lg 1 alusel Eesti kodakondsuse kaotanuks, saab kaebaja seda otsust vaidlustada. Samuti saab esialgse õiguskaitse korras peatada vaidlustatud haldusakti kehtivuse, mis tagab selle, et kaebajal säilivad enne haldusakti andmist kehtinud õigused.
4.Kaebaja esitas halduskohtu määruse peale määruskaebuse, mille Tallinna Ringkonnakohus jättis 7. juuli 2025. a määrusega rahuldamata. Ringkonnakohus märkis, et vaatamata sellele, et halduskohus on viidanud nii HKMS § 121 lg 2 p-le 1 kui ka 2, on määruse põhjendustest nähtuvalt kohus tuginenud üksnes HKMS § 121 lg 2 p-le 1, mille kohaselt tagastab kohus kaebuse määrusega selle esitajale, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus. HKMS § 45 lg 1 piirab keelamiskaebuse esitamise kolme kumulatiivse eeldusega: 1) vastustaja annab haldusakti või teeb toimingu, 2) haldusakt või toiming rikub kaebaja õigusi, 3) õigusi ei saa tõhusalt kaitsta haldusakti või toimingu hilisemal vaidlustamisel. Viimast kriteeriumit on Riigikohus selgitanud järgmiselt: õiguste rikkumist poleks hiljem üldse võimalik kohase kaebusega ära hoida või kõrvaldada ega heastada või kui hilisem õiguste kaitse oleks ebamõistlikult keeruline (RKHKo 3-3-1-84-11, p 22). See tingimus pole praegu täidetud. Kui PPA loeb kaebaja Eesti kodakondsuse kaotanuks ja tunnistab tema Eesti kodaniku isikut tõendavad dokumendid kehtetuks, saab kaebaja sellise haldusakti vaidlustada tühistamiskaebusega. Esialgse õiguskaitse korras haldusakti kehtivuse peatamisel säiliksid kaebajal enne haldusakti kehtinud õigused. Sel juhul tuleks lugeda, et kaebajal on endiselt Eesti kodakondsus ja tema isikut tõendavad dokumendid kehtivad. Seda järeldust ei väära ka ITDS § 13 lg 4.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
5.Kaebaja esitas ringkonnakohtu otsuse peale määruskaebuse, milles palub nii ringkonnakohtu kui ka halduskohtu määruse kaebuse tagastamist puudutavas osas tühistada ja saata asi halduskohtule kaebuse menetlusse võtmise otsustamiseks. Kaebaja põhjendused on kokkuvõtlikult järgmised.
5.1.Kaebaja hilisem õiguste kaitse oleks ebamõistlikult keeruline ja kahjustaks tema huve. Vaidluse pidamine praeguses menetluses võimaldab kaebaja õiguste rikkumist ära hoida. Tal võib küll olla hiljem võimalik haldusakti vaidlustada, kuid juhul, kui kohus kaebaja KodS § 29 lg 1 tõlgendusega ei nõustu, jääb ta Eesti kodakondsusest ilma ning peab asuma seda uuesti taotlema. Seda saaks ta KodS § 6 p-st 21 tulenevalt teha alles kaheksa aasta pärast. Seevastu juhul, kui praeguses asjas selguks, et PPA-l on õigus KodS § 29 lg-t 1 kohaldada, saaks kaebaja seejärel otsustada, kas loobuda Läti kodakondsusest või lasta vastustajal anda haldusakt, millega ta loetakse Eesti kodakondsuse kaotanuks.
5.2.Õiguskantsler on juba 2019. a-l vastustajale selgitanud, et isikul peab olema Eesti kodakondsuse kaotanuks lugemise menetluses õigus esitada arvamus ja vastuväited ning PPA peab vastuväidetele sisuliselt vastama. Samuti selgitas õiguskantsler, et õiguspärane ei ole olukord, kus PPA teatab kodakondsuse kaotamise kuupäeva juba menetluse algatamise kohta saadetud kirjas ning see kuupäev langeb kokku kuupäevaga, mille jooksul on isikul õigus esitada arvamus ja vastuväited.
5.3.KodS § 29 lg-s 1 sätestatud eeldused ei ole praegusel juhul täidetud. Seadusandja on piiranud olukordi, mil PPA saab lugeda isiku Eesti kodakondsuse kaotanuks, ja eristanud seda teistest alustest 2(5)
3-25-2024 (nt KodS § 28 lg 1 p 5), mil kodakondsuse saab ära võtta Vabariigi Valitsus. PPA pole kindlaks teinud, kas esinevad KodS § 29 lg 1 kohaldamise eeldused. On kindlaks tegemata, kas kaebaja on teinud tahteavalduse Läti kodakondsuse vastuvõtmiseks.
5.4.Isegi kui kohus kohaldab tühistamiskaebust menetledes esialgset õiguskaitset ja peatab kohtumenetluse ajaks nii Eesti kodakondsuse kaotanuks lugemise otsuse kui ka isikut tõendavate dokumentide kehtetuks tunnistamise otsuse kehtivuse, peab kaebaja taotlema kohtumenetluse ajaks uute isikut tõendavate dokumentide väljaandmist, sest ITDS § 13 lg 4 keelab taastada kehtetuks tunnistatud dokumendi kehtivuse. Kui kaebajale väljastatud pass ja isikutunnistus on kehtetuks tunnistatud, siis ei saa ka kohtumäärusega esialgse õiguskaitse korras nende konkreetsete dokumentide kehtivust taastada. Kaebaja peab igal juhul taotlema endale uute dokumentide väljastamist ning tasuma sellelt ka riigilõivu. Riigilõivuseaduse §-s 38 on sätestatud erandid, millal on isik isikut tõendavate dokumentide seaduse alusel tehtava toimingu eest riigilõivu tasumisest vabastatud. Sellise olukorra jaoks erandit sätestatud ei ole. Seega ei saa kaebaja oma õigusi kaitsta haldusakti hilisemal vaidlustamisel.
6.PPA ei avaldanud määruskaebuse lahendamise kohta seisukohta, kuid selgitas, et ITDS § 13 lg 4 tähendab, et kui isikut tõendav dokument on muutunud kehtetuks nt selle kaotamise tõttu, siis selle kehtivust ei taastata dokumendi leidmisel, vaid isiku taotlusel väljastatakse talle uus dokument.
7.Riigikohus keelas 6. augusti 2025. a määrusega esialgse õiguskaitse korras PPA-l teha kaebajat Eesti kodakondsuse kaotanuks lugevat otsust kuni menetluse lõpuni käesolevas haldusasjas.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
8.Määruskaebus tuleb rahuldada. Kolleegium tühistab nii ringkonnakohtu kui ka halduskohtu määruse kohtumenetluse normi olulise rikkumise tõttu ja saadab asja kaebuse menetlusse võtmise otsustamiseks halduskohtule (HKMS § 238 lg 2 neljas lause). Riigikohtu 6. augusti 2025. a määrusega kohaldatud esialgne õiguskaitse jääb kehtima kuni menetluse lõpuni, kui asja menetlev kohus seda HKMS § 253 lg 1 alusel ei tühista või muuda.
9.Kaebus on tagastatud HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu. Kolleegium on järjekindlalt selgitanud, et tegemist on diskretsioonilise kaebuse tagastamise alusega, mis võimaldab kaebuse tagastada üksnes juhul, kui kaebeõiguse puudumine on selge ilma kahtluseta (viimati RKHKm 3-23-2445/20, p 9). Kui kaebeõiguse puudumine ei ole ilmselge, tuleb kaebeõigust kontrollida otsuse tegemisel ning kaebeõiguse puudumisel jätta kaebus rahuldamata (RKHKm 3-17-981/16, p 13). HKMS § 45 lg 1 järgi võib keelamiskaebuse esitada üksnes juhul, kui on põhjust arvata, et vastustaja annab haldusakti või teeb toimingu, mis rikub kaebaja õigusi, ning õigusi ei saa tõhusalt kaitsta haldusakti või toimingu hilisemal vaidlustamisel. Praegusel juhul on PPA selgelt teatanud, et kavatseb anda haldusakti, millega loeb kaebaja Eesti kodakondsuse kaotanuks. Selline haldusakt riivaks kaebaja õigusi. Järelikult on asjas keskse tähendusega keelamiskaebuse kolmas eeldus, st kas kaebaja õigusi saab tõhusalt kaitsta haldusakti hilisemal vaidlustamisel.
10.Kolleegium on märkinud määruse nr 3-17-749/24 p-s 11 keelamiskaebuse kohta üldiselt järgmist: „Tulenevalt võimude lahususe ja tasakaalu põhimõttest (PS § 4) on halduskohtulik kontroll täidesaatva riigivõimu tegevuse üle põhimõtteliselt järelkontroll. See tähendab, et üldjuhul ei suuna kohus täidesaatva riigivõimu asutuste tegevust oma eelotsustega, vaid kohus hindab haldusorgani tegevuse õiguspärasust pärast seda, kui haldusakt või toiming on isiku suhtes juba antud või tehtud.“ Samas märkis kolleegium, et kuigi kehtiv õigus näeb ette mõningaid võimalusi esitada haldusorgani õigusvastast tegevust ennetavaid kaebusi, peab kõigi niisuguste kaebuste esitamiseks isikul olema 3(5)
3-25-2024 eriline preventiivne huvi. Seda preventiivset huvi on kolleegium sisustanud õiguste rikkumise hilisema heastamise võimatuse (st pöördumatute tagajärgedega) või hilisema õiguste kaitse ebamõistliku keerukusega (RKHKo 3-3-1-84-11, p 22).
11.Praegusel juhul ei ole hilisem õiguste kaitse võimatu, sest kaebajale tekkida võivad tagajärjed ei ole pöördumatud. Kui PPA loeb kaebaja Eesti kodakondsuse kaotanuks, saab selle otsuse tühistamiskaebusega vaidlustada riigivastutuse seaduse § 3 lg-te 1 ja 4 ning HKMS § 5 lg 1 p 1 ja § 37 lg 2 p 1 alusel. Niisuguse kaebuse rahuldamise korral PPA otsus tühistataks. Haldusakti tühistamine tähendab haldusakti tunnistamist kehtetuks algusest peale, nõnda et selle varasemale kehtivusele ei ole võimalik hiljem enam tugineda (RKHKo 3-3-2-2-15, p 18). Sel juhul oleks kaebaja edasi Eesti kodanik. Praegusel juhul on niisiis küsimus selles, kas tühistamiskaebusega osutuks kaebaja õiguste kaitse ebamõistlikult keerukaks. Õiguste kaitse ebamõistlik keerukus seab kahtluse alla põhiseaduse §-st 15 tuleneva tõhusa õiguskaitse põhimõtte järgimise, mistõttu sellisel juhul on keelamiskaebuse lubamine vajalik.
12.Näiteks pidas kolleegium keelamiskaebust lubatavaks määruse nr 3-21-2241/11 p-s 12 kaitseväelaste teenistussuhte lõpetamise keelamiseks olukorras, kus isiku hilisem teenistusse ennistamine poleks õiguslikult võimalik ning kaitseväelasel oleks uue kutsealase töö leidmine keeruline. Sellises olukorras pidas kolleegium vaieldavaks, kas seadus tagab teenistusest vabastatud ametnikule alati ja kõiki üksikjuhu erandlikke asjaolusid arvestades piisavalt tõhusa kaitse. Samuti on kolleegium pidanud keelamiskaebust lubatavaks sunniraha rakendamise keelamiseks, leides, et hilisemad õiguskaitsevahendid põhjustaksid menetlusosalistele ja kohtule asjatut lisakulu ning ei oleks piisavalt tõhusad (RKHKo 3-17-1059/27, p 14). See kolleegiumi seisukoht tuleneb asjaolust, et sunniraha rakendamise peale ei saa esitada tühistamiskaebust, mistõttu oleks keelamiskaebuse alternatiiviks kohustamiskaebus toimingute tagajärgede kõrvaldamiseks (RKHKo 3-3-1-72-14, p 15).
13.Kui PPA loeb KodS § 29 lg 1 alusel kaebaja Eesti kodakondsusest loobunuks Läti kodakondsuse vastuvõtmisega, tunnistatakse tema Eesti kodaniku dokumendid ITDS § 13 lg 1 p 1 alusel kehtetuks. Euroopa Liidu kodanikuna ei tekiks tal tõenäoliselt kohustust Eestist lahkuda, kuid ta peab omandama elamisõiguse Euroopa Liidu kodaniku seaduses sätestatud korras, samuti taotlema uue isikutunnistuse. Ringkonnakohus märkis, et kaebaja saab PPA otsust vaidlustades esialgse õiguskaitse korras taotleda PPA otsuse kehtivuse peatamist ning sellisel juhul tema Eesti kodaniku isikut tõendavad dokumendid kehtiksid. Ringkonnakohtu hinnangul ei väära seda järeldust ka ITDS § 13 lg 4, milles on sätestatud, et kehtetuks tunnistatud dokumendi kehtivust ei taastata. Kolleegiumi hinnangul on see seisukoht vastuolus normi selge sõnastusega, mis ei tee vahet menetlusel, milles dokumenti kehtivus taastatakse. Samuti ei tekita normi keeleliselt selgeim tõlgendus kahtlust normi põhiseaduspärasuses, mis võiks sundida otsima normile teistsugust tõlgendust (vt selge tekstiga normi tõlgendamise kohta RKEKm 2-21-1582/97, p 9).
14.Niisiis ei oleks võimalik tühistamiskaebuse esitamisel ka esialgset õiguskaitset kohaldades ära hoida olukorda, mil kaebaja jääks mingiks ajaks ilma kehtivate Eesti kodaniku dokumentideta. Kaebajal on õigus, et kuigi esialgse õiguskaitse korras PPA otsuse kehtivuse peatamisel oleks tal võimalik taotleda kohtumenetluse ajal uued Eesti kodaniku dokumendid, tuleks tal sellisel juhul tasuda riigilõivu. Juhul kui tema kodakondsuse kaotanuks lugemise otsus ja seeläbi ka dokumentide kehtetuks tunnistamise otsus osutuvad õigusvastasteks, võib sellest võrsuda uus õigusvaidlus kahju hüvitamise üle. Ajal, mil kaebajal ei ole kehtivat isikut tõendavat dokumenti, on tema õiguste praktiline teostamine oluliselt raskendatud. Muu hulgas võib osutuda võimatuks e-teenuste kasutamine (sh võiks osutuda keeruliseks juurdepääs pangateenustele), samuti ei saaks ta hääletada valimistel (vt nt kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 45 lg 2).
4(5)
3-25-2024
15.Lisaks tuleb asjas arvestada kodakondsuse kui õigussuhte erilise olemusega. Kolleegium märkis otsuse nr 3-22-1072/28 p-s 23 kodakondsuse kohta järgmist: „Kolleegium on kodakondsuse kohta rõhutanud, et see on isiku ja riigi vaheline püsiv seos (otsus asjas nr 3-3-1-42-08, p 29). Selle seose kaudu muutub isik osaks rahvast kui kõrgeimast riigivõimu kandjast (PS § 1 lg 1 ja § 56), kellel on ainsana täielikud põhiseaduse muutmise volitused (PS § 162, § 163 lg 1 p 1 ja põhiseaduse täiendamise seaduse § 3). Niisiis ei ole kodakondsus üksnes side isiku ja riigi vahel välissuhtes, vaid õiguslik staatus, mille kaudu isik on ühtlasi osa riigist kui avalik-õiguslikust juriidilisest isikust, teostades ühest küljest ise kõrgeimat riigivõimu, aga olles samuti abstraktsemalt riigi suveräänsuse allikas (vt Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 3-4-1-6-12, p 127, kolmas lause).“ Niisiis pole kodakondsus taandatav pelgalt sellest tulenevate õiguste ja kohustuste summaks. Seetõttu väärib kohtulikku kaitset ka Eesti kodakondsusesse kuulumise katkematus.
16.Eeltoodud põhjustel on kolleegium seisukohal, et kaebaja õigusi ei saa piisavalt tõhusalt kaitsta PPA otsuse hilisemal vaidlustamisel. Järelikult on HKMS § 45 lg-s 1 sätestatud keelamiskaebuse esitamise eeldused täidetud ning kaebust ei võinud tagastada kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu.
17.Kolleegium asendab kaebaja taotlusel avaldatavas kohtumääruses tema nime tähemärgiga (HKMS § 178 lg 3 ja § 175 lg 3). (allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.