Eesistuja Janar Jäätma, liikmed Kaire Pikamäe ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
18. jaanuar 2021, Tallinn
Haldusasja number
3-20-96
Haldusasi
Vesta Terminal Tallinn OÜ kaebus Viimsi vallalt kahju hüvitamiseks ja viivise väljamõistmiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 26. juuni 2020. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja Vesta Terminal Tallinn OÜ, seaduslik esindaja Roland Vent ning volitatud esindajad vandeadvokaadid Asko Pohla ja Martin Männik Vastustaja Viimsi vald, volitatud esindajad vandeadvokaat Villy Lopman ja advokaat Karmen Kaplinski
Menetluse alus ringkonnakohtus
Vesta Termina Tallinn OÜ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kohtuistungil 17. detsembril 2020
RESOLUTSIOON
Rahuldada Vesta Terminal Tallinn OÜ apellatsioonkaebus osaliselt. Tühistada Tallinna Halduskohtu 26. juuni 2020. a otsus asjas nr 3-20-96 ja saata asi uueks arutamiseks Tallinna Halduskohtule.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 17. veebruaril 2021 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist
3-20-96 (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Viimsi Vallavolikogu 11. juuni 2002. a otsusega nr 114 kehtestati Viimsi vallas Muuga külas asuva Muuga sadama lääneosa detailplaneering. Detailplaneeringu kohaselt määrati muu hulgas kindlaks uute naftasaaduste terminalide ehitusõigus. Detailplaneeringu seletuskirja p 5.2 kohaselt olid uued naftasaaduste terminalid pärast nende rajamise keskkonnakaitselise lubatavuse kontrollimist planeeritud Koorma tn 2A ja 2B kruntidele. Detailplaneeringu seletuskirja p 7.1 kohaselt oli ainsaks võimalikuks arenguruumiks uute naftaterminalide rajamiseks sadama territooriumile krunt Vilja tn 4 ning Virna tn ja Koorma tn vaheline ala. Detailplaneeringu seletuskirja p 14.3 kohaselt, kui Virna tn puiduladustamisplats võetakse kasutusele naftaterminalina käibega 10 miljonit m3 masuuti aastas (mahutid vähemalt 20 meetri kõrgused) ja laadimine laevadele toimuks kail 9/10, ei ületaks alifaatsete süsivesinike saastetase sadama territooriumist väljaspool 1,0 SPV1, laadimisel kail 9A/10A oleks õhusaaste veel madalam. Detailplaneeringu seletuskirja p 14.1 kohaselt viidi 2002. a-l läbi Muuga sadama lääneosa detailplaneeringu strateegilise keskkonnamõju hindamine (OÜ E-Konsult töö E774, lisa 3).
2.Viimsi Vallavalitsus kehtestas 4. veebruari 2005. a korraldusega nr 65 Viimsi vallas Muuga külas Muuga sadama lääneosa territooriumi detailplaneeringu. Detailplaneeringu seletuskirja p 1 kohaselt oli detailplaneeringu eesmärk kruntide piiride muutmine. Detailplaneeringu seletuskirja p 2.1 kohaselt jätab detailplaneering Viimsi Vallavolikogu 11. juuni 2002. a otsusega nr 114 kehtestatud detailplaneeringu põhiosas kehtima, kuid määrab uue krundijaotuse osale sadama lääneosa kruntidest. Detailplaneeringu seletuskirja p 8 kohaselt ei tunnistatud kruntidele määratud ehitusõigust kehtetuks ega määratud seda uuesti.
3.Vesta Terminal Tallinn OÜ, kes kasutas AS-ga Tallinna Sadam sõlmitud hoonestusõiguse lepingu alusel Muugal asuvaid Koorma tn 2a ja Virna tn 3 kinnistuid, esitas 9. märtsil 2010 taotluse projekteerimistingimuste andmiseks vaidlusalustele kinnistutele naftatoodete terminali rajamiseks ning keskkonnamõju hindamise algatamiseks.
4.Viimsi Vallavalitsus jättis 30. märtsi 2010. a korraldusega nr 178 Vesta Terminal Tallinn OÜ taotluse rahuldamata.
5.Vesta Terminal Tallinn OÜ esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Viimsi Vallavalitsuse
30.märtsi 2010. a korralduse nr 178 peale.
6.Tallinna Halduskohus kinnitas 16. detsembri 2010. a määrusega asjas nr 3-10-1988 kompromissi järgmistel tingimustel: „1.1. Vastustaja kohustub hiljemalt 17.12.2010 vastu võtma haldusakti, millega tunnistatakse kehtetuks Viimsi Vallavalitsuse 30.03.2010 korraldus nr 178. Kaebaja loobub peale seda 09.03.2010 kirjaga nr 175 vallavalitsusele esitatud taotlusest väljastada projekteerimistingimused naftatoodete terminali rajamiseks.
2(14)
3-20-96
1.2.Vastustaja kinnitab, et käesoleval ajal kehtib Viimsi vallas Muuga külas aadressidel Koorma 2a ning Virna 3 asuvate kinnisasjade suhtes Viimsi Vallavalitsuse 04.02.2005 korraldusega nr 65 kehtestatud Viimsi vallas, Muuga külas, Muuga sadama lääneosa territooriumi detailplaneering ning samuti Viimsi Vallavolikogu 11.06.2002 otsusega nr 114 kehtestatud Viimsi vallas Muuga külas asuva Muuga sadama lääneosa detailplaneering selles osas, milles Viimsi Vallavalitsuse 04.02.2005 korraldusega nr 65 kehtestatud Viimsi vallas, Muuga külas, Muuga sadama lääneosa territooriumi detailplaneering seda ei muutnud.
1.3.Kaebaja esitab vastustajale mõistliku aja jooksul, kuid mitte enne 02.01.2011, taotluse Viimsi vallas aadressidel Koorma 2a ning Virna 3 asuvate kinnisasjade suhtes detailplaneeringu algatamiseks ja keskkonnamõjude strateegilise hindamise (KSH) algatamiseks, mille eesmärgiks on muuta Viimsi Vallavalitsuse 04.02.2005 korraldusega nr 65 kehtestatud Viimsi vallas, Muuga külas, Muuga sadama lääneosa territooriumi kehtivat detailplaneeringut ning Viimsi Vallavolikogu 11.06.2002 otsusega nr 114 kehtestatud Viimsi vallas Muuga külas asuva Muuga sadama lääneosa kehtivat detailplaneeringut sellisel viisil, et ehitiste lubatud maksimaalne kõrgus Viimsi vallas aadressidel Koorma 2a ning Virna 3 asuvatel kinnisasjadel oleks 15 meetri asemel 50 meetrit, sealhulgas naftasaaduste mahutite suurimaks lubatud kõrguseks 35 meetrit.
1.4.Vastustaja kohustub:
1.4.1.võtma kaebaja taotluse alusel vastu korralduse Viimsi vallas aadressidel Koorma 2a ning Virna 3 asuvate kinnisasjade detailplaneeringu ja KSH algatamiseks vastavalt kompromissi punktile 1.3. hiljemalt 30 päeva jooksul kaebajalt vastava taotluse saamisest;
1.4.2.tegema kõik vajalikud menetlustoimingud ning menetlema kompromissi punkti
1.4.1.alusel algatatud Viimsi vallas aadressidel Koorma 2a ning Virna 3 asuvate kinnisasjade detailplaneeringut ja KSH-d võimalusel vähima planeerimisseaduses ja keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduses lubatud aja jooksul;
1.4.3.kehtestama kompromissi punkti 1.4.1. alusel algatatud detailplaneeringu juhul, kui seda võimaldavad detailplaneeringule antud vajalikud kooskõlastused ja heakskiidetud KSH aruanne, ilma endapoolsete asjatute viivitusteta planeerimisseaduses lubatud aja jooksul sellisel kujul ja viisil, et kehtestatav detailplaneering arvestaks võimalusel kaebaja eesmärki, et oleks võimalik rajada Viimsi vallas aadressidel Koorma 2a ning Virna 3 asuvatele kinnisasjadele naftatoodete terminal vastavalt AS Sweco Projekt tööle nr 09320 – 0031 „Eurodek Synergy OÜ Koorma 2a, Virna 3 perspektiivne naftasaadute terminal“, tagades samal ajal avalike huvide ja väärtuste ning kolmandate isikute huvide tasakaalustatud arvestamise.
1.5.Vastustaja kohustub mitte tegema mistahes tehinguid ega toiminguid, samuti mitte võtma vastu mistahes haldusakte, mis takistaksid või välistaksid kaebaja poolt Viimsi vallas aadressidel Koorma 2a ning Virna 3 asuvate kinnisasjadel detailplaneeringu menetlemist naftasaaduste terminali ehitamiseks.
1.6.Kaebaja ja Viimsi vald sõlmivad Viimsi vallas aadressidel Koorma 2a ning Virna 3 asuvate kinnisasjade detailplaneeringu menetlemise ja detailplaneeringu menetluse raames keskkonnamõju strateegiliseks hindamise läbiviimiseks halduslepingu, millega kaebaja
3(14)
3-20-96 muuhulgas kohustub nii detailplaneeringu menetlemist kui ka KSH läbiviimist finantseerima.“
7.Viimsi vallavalitsus algatas 28. jaanuari 2011. a korraldusega nr 53 Koorma tn 2a ja Virna tn 3 kinnistute detaiplaneeringu ning KSH.
8.Keskkonnaamet kiitis KSH programmi heaks 30. juuli 2013. a korraldusega nr HJR 6-8/13/17125-3.
9.Viimsi Vallavolikogu lõpetas 26. märtsi 2019. a otsusega nr 18 Koorma tn 2a ja Virna tn 3 kinnistute detailplaneeringu ning KSH menetluse. Otsuses olid esitatud kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) detailplaneering ei vasta valla ruumilise arengu eesmärkidele. Viimsi valla arengukava ja eelarvestrateegia 2018 – 2022 kohaselt on valla arengu üheks nõrkuseks Muuga sadamast lähtuv negatiivne keskkonnamõju ja ohtlike ainete käitlusega kaasnevad riskid. Arengu üheks ohuks on Muuga sadama-ala laiendamisega seotud keskkonnariskid. Valla elanikud avaldasid kavandatavale detailplaneeringule märkimisväärset vastuseisu. Kütuseterminalide laiendamisele on elanikud vastu, kuna olemasolevatest mahutitest ja neid teenindavatest ehitistest tuleb välisõhu saastet, ebameeldivat haisu, müra jms. Kavandatavad mahutid oleksid üle kahe korra kõrgemad, kui on senised. Kavandatava katlamaja korsten oleks 50 m kõrgune. Seega mõjuala ulatus suureneb. Kui praegu on kaheksa mahutit, võib see suureneda neli korda. Virna tn 3 kinnistu asub lähimatest elamutest kõigest 300 m kaugusel. Kavandatav tegevus ei ole täna enam kaasaegstele vajadustele optimaalsel määral kohane; 2) detailplaneering pole kooskõlas õigusaktidega. Kohalikul omavalitsusel oli 2002. a detailplaneeringu kohaselt kaalutlusõigus. Koorma tn 2a krundile oli võimalik uus naftasaaduste terminal rajada pärast keskkonnakaitselise lubatavuse kontrolli. Virna tn 3 krundil nafatasaaduste terminali rajamist ette ei nähtud. Detailplaneeringute kehtestamisest on möödunud 16 ja 13 aastat (planeerimisseaduse v.r § 9 lg 1 ja § 27 lg 1). Vastuvõtmiseks esitatud detailplaneering erines eskiislahendusest märkimisväärselt. Detailplaneeringu koostamise eesmärk on menetluse käigus oluliselt muutunud ja seda Viimsi valla arengueesmärkide ja elukeskkonna suhtes negatiivses suunas; 3) detailplaneeringu puudusi ei saa kõrvaldada. Kavandatava naftasaaduste terminali laiendamine oleks vastuolus avaliku huviga. Keskkonnahäiring ja inimeste vastuseis sellele on kestev. Seni elukeskkonda häirinud mõjudega seotud tegevuste mahtu ei saa kasvatada olulises ulatuses. Arendaja saab oma huve realiseerida 2002. ja 2005. a detailplaneeringute kaudu. Detailplaneeringu algatamine ei anna huvitatud isikule õigustatud ootust, et detailplaneering kavandataval kujul lõpuni menetletakse.
10.Vesta Terminal Tallinn OÜ esitas 14. jaanuaril 2020 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotleb Viimsi vallalt kaebajale tekitatud usalduskahju eest hüvitist 1 336 133,03 eurot, samuti viivist. Kaebaja esitas kaebuses kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) kaebaja on kandnud kulutusi lootuses, et vastustaja täidab haldusasjas nr 3-10-1988 kinnitatud kompromissi. Vastustaja jättis kompromissi täitmata; 2) vastustaja oleks pidanud võtma kompromissi p-de 1.4.2 ja 1.4.3 alusel vastu otsuse detailplaneeringu kehtestamise kohta hiljemalt 31. detsembriks 2013. Tegemist oleks olnud kompromissi p 1.4.2. kohaselt vähima lubatud ajaga. Keskkonnaamet kiitis KSH programmi heaks 30. juulil 2013. Pool aastat sellest ajast oleks vastustajale olnud piisav kompromissi täitmiseks. Kaebajale tuleb alates 1. jaanuarist 2014 hüvitada need kulutused, mida ta tegi lootuses, et detailplaneering kehtestatakse;
4(14)
3-20-96 3) kaebaja kasutab Koorma tn 2a ja Virna tn 3 kinnistuid hoonestusõiguse lepingu alusel ja kaebaja on AS-le Tallinna Sadam tasunud hoonestusõiguse tasu. Kaebaja tasus ajavahemikul 2014–2019 Koorma tn 2a kinnistu eest 356 896,49 eurot ja Virna tn 3 eest 707 961,60 eurot. Kaebaja tasus Koorma tn 2a kinnistu eest maamaksu 69 303,69 eurot ja Virna tn 3 territooriumi eest 127 474,98 eurot; 4) kui kaebaja oleks teadnud, et Viimsi vald jätab kompromissi täitmata, oleks kaebaja 2013. aastal nõustunud vaidlusalused kinnistud AS-le Tallinna Sadam tagastama. Kaebaja oleks saanud seeläbi vähendada enda kahju ulatust; 5) kui kaebaja oleks teadnud, et Viimsi vald ei täida kompromissi, ei oleks kaebaja sõlminud OÜ-ga E-Konsult töövõtulepingut detailplaneeringu ja KSH koostamiseks ega kandnud kulu 60 935 eurot; 6) kaebaja kandis kulu õigusabile 13 561 euro ulatuses põhjusel, et vastustaja viivitas ega täitnud kompromissi; 7) kõik eespool nimetatud kulud kanti põhjusel, et kaebaja lootis, et vastustaja täidab kompromissi ja kehtestab detailplaneeringu hiljemalt 31. detsembriks 2013. Kaebaja saab seega vastustajalt nõuda haldusmenetluse seaduse (HMS) § 67 lg 3 alusel hüvitist; 8) kaebajal polnud kahju alates 31. detsembrist 2013 võimalik vältida. Kaebaja esitas 26. märtsi 2019. a otsuse nr 18 peale vaide. Kuna kaebajale oli selge, et vastustaja ei kehtesta detailplaneeringut, ei esitanud ta kaebust halduskohtule. Kohtumenetlus oleks kestnud umbes kaks kuni kolm aastat. Kaebuse rahuldamine poleks taganud seda, et vastustaja tegutseks edaspidi õiguspäraselt; 9) kui kahju ei saa välja mõista HMS § 67 lg 3 alusel, tuleb seda teha põhiseaduse (PS) § 25 alusel (Riigikohtu üldkogu 31. augusti 2011. a otsus asjas nr 3-3-1-35-10, p 47); 10) detailplaneeringu lahendus ei olnud oluliselt erinev detailplaneeringu lähteülesandest ega avalikule väljapanekule esitatud eskiislahendusest. Mõlemal juhul oli planeeritud 34 mahutit. Virna tn 3 osas muutus hoonete lubatud suurim arv, ent see ei ole käsitatav detailplaneeringu olulise erinevusena algsest eesmärgist, kuna rajatiste ja hoonete suurim lubatud ehitisealune pind ei muutunud. Mis puudutab mahutite kõrguse suurendamist 25 meetrilt 40-ni, siis see oli AS-i Tallinna Sadam soov. Tegemist ei olnud sellise erinevusega eskiisist, mis oleks takistanud detailplaneeringu vastuvõtmist ja selle suunamist avalikule väljapanekule; 11) detailplaneering vähendanuks, mitte ei suurendanuks naftaterminali mõju keskkonnale. Naftaterminali laiendamiseks puudus muu mõistlik alternatiiv ja keskkonnahäiringut tulnuks ka seetõttu taluda. Kas võimaliku keskkonnaohu puhul oli detailplaneeringus juba võetud tarvitusele vajalikud meetmed või kas keskkonnahäiringu vähendamiseks tuleks võtta tarvitusele täiendavaid meetmeid, see oleks selgunud KSH edasise menetluse käigus; 12) vastustajalt tuleb alates kaebuse esitamisest tasuda 1 336 133,03 eurolt viivist (võlaõigusseaduse) VÕS § 113 lg 2 lauses 2 sätestatud määras.
11.Viimsi vald taotleb vastuses kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kuna vastustaja pole ühtegi haldusakti kehtetuks tunnistanud, ei saa kaebaja HMS § 67 lg 3 alusel kahju hüvitamist nõuda. Kohtulik kompromiss ei ole haldusakt, mille vastustaja oleks kehtetuks tunnistanud; 2) kaebaja ei saa kahju hüvitamist nõuda riigivastutuse seaduse (RVastS) alusel; 3) vastustaja ei ole rikkunud kompromissi p 1.4.2, kuna see ei kohustanud vastustajat detailplaneeringut vastu võtma ja kehtestama, vaid menetlema, hoidudes põhjendamatutest viivitustest. Vastustaja menetles detailplaneeringut ja tegi seda põhjendamatute viivitusteta. Kompromiss ei piiranud vastustaja planeerimisdiskretsiooni, kuna kompromissi p-s 1.4.3 on märgitud, et kehtestamise eeldusteks on, et detailplaneering oleks kooskõlas avalike ja kolmandate isikute huvidega;
5(14)
3-20-96 4) kaebaja taotletud detailplaneering oli keskmisest oluliselt keerukam. Seetõttu kulus KSH aruande koostamiseks ka keskmisest rohkem aega. KSH aruande aluseks olev mürauuring valmis alles 2014, välisõhu saastetasemete hindamine 2015 ja naftasaaduste terminali riskianalüüs 2016. Detailplaneeringu ja KSH koostamine kestis kuni 1. veebruarini 2017, misjärel saatis vastustaja need juba järgmisel päeval ametkondadele kooskõlastamiseks ning kooskõlastatud detailplaneering esitati vastustajale vastuvõtmiseks 18. mail 2017; 5) vastuvõtmiseks esitatud detailplaneeringu ehitusõigus erines olulisel määral detailplaneeringu koostamise eesmärgist. Vastuvõtmiseks esitatud detailplaneeringus oli suurim lubatud ehitisealune pind suurenenud üle 3 korra. Võrreldes 2014. a eskiisiga, oli oluliselt suurenenud suletud brutopinna näitaja, mis tähendab, et uus lahendus pidi võimaldama ehitada krundile alternatiivse lahendusena suuri tootmishooneid, mis ei olnud detailplaneeringu algatamise eesmärgiks. Võrreldes eskiisiga, oli suurendatud mahutite lubatud kõrgust; 6) kahju ja tegevuse vahel puudub põhjuslik seos. Kui vastustaja oleks detailplaneeringu 2013 kehtestanud, oleks kaebajal tulnud need kulud ikkagi kanda. Kehtivates detailplaneeringutes on vaidlusalustele kinnistutele määratud ehitusõigus, mille kohaselt on võimalik ehitada kuni 15 m kõrgusi mahuteid. KSH programm ja KSH aruanne põhinevad eeldusel, et detailplaneeringuga kavandatava tegevuse reaalne alternatiiv on terminali laiendamine juba kehtestatud detailplaneeringute mahus. Kaebaja ei ole detailplaneeringu menetluse käigus kordagi väljendanud, et ta tegelikult ei soovi ega kavatse kehtestatud detailplaneeringute mahus naftasaaduste mahutiparki välja ehitada. Kaebaja väide, et ta oleks saanud 2013 hoonestusõigusest loobuda, ei ole tõendatud. Detailplaneeringu ja KSH aruande koostamise kulude kandmise kohustus tulenes kaebajale 20. mail 2011 sõlmitud detailplaneeringu ja KSH aruande koostamise finantseerimise lepingust ning sellega seotud kulud ei olnud põhjuslikus seoses vastustaja tegevusega. Kaebaja oleks need kulud pidanud kandma ka detailplaneeringu kehtestamise korral. Õigusabi kasutamine planeerimismenetluses osalemiseks ei olnud vältimatult vajalik ega ole seega põhjuslikus seoses vastustaja tegevusega; 7) kahju hüvitamine on välistatud, kuna kaebaja ei ole kasutanud esmaseid õiguskaitsevahendeid. Kui kaebaja lootis detailplaneeringu kehtestamisele hiljemalt 31. detsembriks 2013, oleks ta pidanud pärast seda pöörduma kas vaidega vastustaja poole või kaebusega halduskohtusse. Kaebaja seda aga ei teinud. Samuti ei vaidlustanud ta kohtus vastustaja otsust nr 18; 8) detailplaneeringu kehtestamise välistas ka kaebaja enda tegevus, sest vastuvõtmiseks esitatud detailplaneering erines oluliselt detailplaneeringu lähteülesandest; 9) detailplaneering oleks tulnud jätta kehtestamata ka avalike ülesannete täitmisel vajalikku hoolsust järgides, kuna kavandatav naftamahutipargi laiendamine on olulise keskkonnamõjuga tegevus. Menetluse käigus selgus, et Muuga küla keskkonnaseisund ei ole juba täna hea ning piirkonna elanikud kurdavad lõhnahäiringute üle. KSH aruande kohaselt jääks lõhnatundide esinemissagedus elamupiirkondades jätkuvalt mõjutama keskkonda üle kehtestatud piirväärtuste; 10) kaebaja ei saa kahju hüvitamist nõuda PS § 25 alusel. Avaliku võimu õigusvastase tegevusega tekitatud kahju hüvitamise regulatsioon on sätestatud RVastS-s.
12.Tallinna Halduskohus jättis 26. juuni 2020. a otsusega kaebuse rahuldamata ning menetluskulud poolte endi kanda kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kaebaja nõuab hüvitist kulutuste eest, mille ta tegi, kuna uskus, et vastustaja täidab haldusasjas nr 3-10-1988 sõlmitud kompromissiga võetud kohustused; 2) kaebaja hinnangul on tegemist usalduskahjuga, mis kuulub hüvitamisele HMS § 67 lg 3 või alternatiivselt PS § 25 alusel. Kaebaja hinnangul ei tule kahju hüvitada RVastS alusel. Kaebaja on kaebuse aluse piiritlenud selliselt, et nõuab hüvitist kahju eest, mille vastustaja tekitas seeläbi, et pettis usaldust, mis oli kaebajal tekkinud haldusasjas nr 3-10-1988 sõlmitud
6(14)
3-20-96 kompromissist. Kuigi kaebaja on nii kirjalikes menetlusdokumentides kui kohtuistungil selgitanud, miks ta peab õigusvastaseks otsust nr 18 ning vastustaja viivitusi detailplaneeringu menetluses, on ta eeskätt 23. märtsi 2020. a menetlusdokumendis sõnaselgelt märkinud, et ei nõua kahju hüvitamist RVastS-i alusel. Piirdudes usalduskahju hüvitamise nõudega, ei ole kaebaja nõudnud otsusega nr 18 ega vastustaja viivitusega talle tekitatud kahju hüvitamist. Seetõttu ei tule kaebuse lahendamisel hinnata, kas RVastS-s sätestatud kahju hüvitamise eeldused on täidetud; 3) HMS § 67 lg 3 alusel esitatud kahju hüvitamise nõude seisukohast on asjasse puutumatud kaebaja need väited, mis seonduvad vastustaja tegevuse õigusvastasusega. Selle normi alusel tuleb hüvitada kahju, mis on tekkinud seetõttu, et haldusorgan on isikult ära võtnud subjektiivse õiguse. Tegemist on õiguspärase tegevusega tekitatud kahju hüvitamise nõude alusega. Tähtsust ei oma see, kas vastustaja selgitas otsuse nr 18 tegemisel nõuetekohaselt välja kõik otsustamise seisukohast olulised asjaolud ja huvid ning kas ta on neid menetluses piisavalt kaalunud. Samuti ei oma tähtsust see, kas vastustaja on detailplaneeringu menetlusega õigusvastaselt viivitanud. Küsimus on üksnes selles, kas vastustaja on kaebajalt ära võtnud talle varasema haldusaktiga antud subjektiivse õiguse, mille kehtima jäämist kaebaja usaldas; 4) äravõetud subjektiivne õigus võib põhimõtteliselt tulla ka kohtumäärusest, millega kompromiss kinnitati. Olemuslikult on tegemist üksikjuhtumit reguleeriva halduslepinguga ja sellest tekivad isikule subjektiivsed õigused. Seega saab HMS § 67 lg 3 alusel nõuda usalduskahju hüvitamist ka juhul, kui haldusorgan annab haldusakti, mis võtab isikult mõne subjektiivse õiguse, mis on talle tekkinud kohtulikult kinnitatud kompromissist. Seega tuleb hinnata, kas otsusega nr 18 on kaebajalt ära võetu mõni subjektiivne õigus, mis talle anti kohtuliku kompromissi määrusega; 5) haldusasjas nr 3-10-1988 sõlmitud kompromiss ei andnud kaebajale subjektiivset õigust nõuda talle meelepärase detailplaneeringu kehtestamist. Kompromissi p-st 1.4.3 tuleneb, et vastustaja pidi kaebaja soovitud naftatoodete terminali rajamist võimaldava detailplaneeringu kehtestama, kui see oli võimalik nii, et see oleks kooskõlas ka avalike huvide ja väärtustega. Neid avalikke huve ja väärtusi pidigi vastustaja hindama. Kompromissiga ei ole vastustaja piiranud oma kaalutlusõigust detailplaneeringu vastu võtmise või kehtestamise üle otsustamisel; 6) planeerimismenetlus tuli läbi viia PlanS v.r alusel. Haldusasjas nr 3-10-1988 sõlmitud kompromissiga ei saanud vastustaja siduvalt ette ära otsustada detailplaneeringu vastu võtmist ega piirata oma kaalutlusõigust. PlanS v.r. § 18 lg-s 1 sätestati, et planeeringu vastuvõtmisega kinnitas kohalik omavalitsus, et planeering vastab valla või linna ruumilise arengu eesmärkidele. See tähendab, et planeeringu vastu võtmise otsustamisel on kohalikul omavalitsusel seadusest tulenev kohustus hinnata, kas planeering ruumilise arengu eesmärkidele vastab. Otsust, et teatud üldiste parameetrite alusel määratletud planeering on nende eesmärkidega kooskõlas, ei saa põhimõtteliselt teha varem; 7) arvestada tuleb, et avalikud huvid, samuti valla ruumilise arengu eesmärgid võivad ajas muutuda. Kohalikul omavalitsusel on detailplaneeringu vastu võtmisel avar kaalutlusruum. Detailplaneeringu kehtestamisest huvitatud isikul ei saa tekkida enne vastava otsuse tegemist kaitstavat usaldust selle vastu, et detailplaneering vastu võetakse ning avalikule väljapanekule ja arutelule suunatakse; 8) kompromissi p-st 1.5 ei tekkinud kaebajale subjektiivset õigust detailplaneeringu kehtestamisele ega selle vastu võtmisele. Samuti ei piiranud see vastustaja kaalutlusõigust; 9) HMS § 67 lg 4 p 2 kohaselt ei saa isik haldusakti kehtetuks tunnistamisel tugineda usaldusele, kui kehtetuks tunnistamise võimalus on ette nähtud seaduses. PlanS v.r § 18 kohustas vastustajat hindama detailplaneeringu vastu võtmise üle otsustamisel valla ruumilise arengu eesmärke ning koostatud detailplaneeringu vastavust õigusaktide nõuetele. Kompromissi sõlmides ei otsustanud vastustaja lahenduse kasuks, mida kaebaja soovis. Kuna kaitstava
7(14)
3-20-96 usalduse tekkimise seisukohast ei ole tähtsust sellel, kas otsus nr 18 oli õiguspärane või mitte, ei tule võtta seisukohta küsimuses, kas planeering oli valla ruumilise arengu eesmärkidega vastuolus ja kas planeeringulahendus erines eskiisjoonistel kajastatud lahendusest olulisel määral. Kaebaja ja vastustaja ei leppinud haldusasjas nr 3-10-1988 kompromissi sõlmimisel kokku, millised on valla ruumilise planeerimise eesmärgid ajal, mil detailplaneering jõuab vastu võtmise etappi; 10) kui kaebaja hinnangul oli otsus nr 18 õigusvastane, tulnuks seda kohtus vaidlustada; 11) HMS § 67 lg 3 alusel esitatud kahju hüvitamise nõude seisukohast ei oma tähtsust see, kas vastustaja viivitas detailplaneeringu menetlemisega. Kui vastustaja võttis kompromissiga kohustuse viia detailplaneeringu menetlus läbi liigsete viivitusteta, võib tekitatud kahju kuuluda hüvitamisele RVastS-i alusel; 12) kulud, mille hüvitamist kaebaja nõuab, tegi ta eesmärgiga ehitada vaidlusalustele kinnistutele AS Sweco Projekt tööle nr 09320 – 0031 vastav naftasaaduste terminal. Kaebaja väidab, et need kulutused muutusid asjatuks, kui ilmnes, et sellise terminali ehitamist võimaldavat detailplaneeringut ei kehtestata. Kuna kompromiss ei andnud eelnimetatud projekti realiseerimiseks vajalikku ehitusõigust, ei teinud kaebaja neid kulutusi mitte juba kätte võidetud subjektiivse õiguse realiseerimiseks ja selle kehtima jäämist usaldades, vaid tuginedes üksnes lootusele, et kohalik omavalitsus talle tulevikus sellise subjektiivse õiguse annab. Sellist lootust HMS § 67 lg 3 ei kaitse. Haldusorgani lubadusest teha kõik võimalik, et isikul tekiks tulevikus soovitud subjektiivne õigus, ei teki HMS § 67 alusel kaitstavat usaldust. Kuna ruumilise arengu eesmärgid on ajas muutuvad, ei saa kohalik omavalitsus neid etteulatuvalt ära määrata. Vastustaja võttis kompromissiga kohustuse menetleda kaebaja taotluse alusel algatatud detailplaneeringut nii kiiresti ja niivõrd kaebaja huve arvestades kui võimalik. Selle kohustusega ei korrespondeerunud aga kaebaja subjektiivset õigust talle meelepärase detailplaneeringu kehtestamisele; 13) kahjuhüvitist ei saa välja mõista PS § 25 alusel, kuna kahju hüvitamise alused ja kord on seadustes reguleeritud. Õigusvastaselt tekitatud kahju hüvitamise kord on sätestatud RVastS-s, kuid kaebaja pole sellel alusel kahju hüvitamist nõudnud. Kaebajal on selline võimalus ka tulevikus. Usalduskahju hüvitamise nõue ei jäänud rahuldamata mitte seetõttu, et alusnorm puudus, vaid seetõttu, et alusnormi eeldused polnud täidetud.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
13.Kaebaja taotleb apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamist või alternatiivselt asja halduskohtule uueks läbivaatamiseks saatmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) halduskohus kohaldas HMS § 67 lg-t 3 valesti. Halduskohus leidis õigesti, et kaebaja ei nõua kahju hüvitamist RVastS sätete alusel, vaid HMS § 67 lg 3 ja alternatiivselt PS § 25 alusel. HMS § 67 lg 3 on erinorm RVastS-i suhtes (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 8. mai 2014. a otsus asjas nr 3-3-1-9-14, p 30). Vastustaja rikkus oluliselt kompromissi ja ta sisuliselt tunnistas selle kehtetuks. Sellest tulenevalt on kaebajal õigus nõuda HMS § 67 lg 3 alusel usalduskahju; 2) HMS § 67 lg 3 alusel nõude esitamisel ei pea kaebaja tõendama vastustaja tegevuse õigusvastasust, vaid üksnes kahju, mis tekkis usaldamise tõttu. HMS § 67 lg 3 alusel nõude esitamisel ei pea kaebaja tõendama, et temalt on haldusaktiga ära võetud subjektiivne õigus; 3) halduskohus mõistis kompromissi valesti. Kompromissi tuleb tõlgendada kooskõlas tsiviilõiguse lepingu tõlgendamise reeglitega (HMS § 105 lg 1). Välja tuli selgitada lepingupoolte tegelik tahe (võlaõigusseaduse (VÕS) § 29 lg 2). Kaebaja taotles 9. märtsil 2010 vastustajalt projekteerimistingimusi, millest keelduti. Pooled soovisid kompromissiga kindlustada, et vastustaja nõudel viidaks läbi uus detailplaneeringu ja KSH menetlus. Samuti
8(14)
3-20-96 sooviti kindlustada, et seda tehtaks lubatud võimalikult lühikese aja jooksul ning ei välistataks detailplaneeringu menetlemist naftasaaduste terminali ehitamiseks. Kuna kompromissi sõlmimise ajal oli kehtiv detailplaneering olemas, oli vastustaja ära otsustanud selle, et naftaterminal vastab Viimsi valla ruumilise arengu eesmärkidele. Sellest tulenevalt ei tohtinud vald pärast kompromissi sõlmimist seda küsimust ümber hinnata. Detailplaneering tuli kehtestada mõistliku aja jooksul, milleks võis olla 31. detsember 2013. Halduskohtu seisukoht, et kompromiss ei näinud ette vajalikku ehitusõigust, ei ole õige. Kaebajal oli juba 2010. a-l õigus asuda ehitama kehtivate planeeringute alusel. Kaebaja oli seega erilises olukorras, kus ta sai kompromissi alusel loota, et vastustaja menetleb detailplaneeringut ajani, mil vastustajal tekib õigus otsustada, kas planeering kehtestada või mitte. Detailplaneeringu kehtestamisest huvitatud isikul võib teatud juhtudel tekkida kaitstav usaldus, et detailplaneering võetakse vastu ja suunatakse avalikule väljapanekule. Praegusel juhul oli detailplaneeringutega määratud, et naftaterminal vastab Viimsi valla ruumilise arengu eesmärkidele, mida kinnitati ka kompromissis (p 1.5). Sellest tulenevalt tekkis kaebajal usaldus, et detailplaneering võetakse ka vastu; 4) kaebuse rahuldamist ei välista HMS § 67 lg 4 p 2. Riigikohus märkis asjas nr 3-3-1-9-14, et HMS § 67 lg 4 p 2 ei välista HMS § 67 lg 3 alusel usalduskahju nõudmist. Seega ka detailplaneeringu menetluse lõpetamine, millega rikuti kompromissi, ei välista usalduskahju nõudmist; 5) kui kahju tekitatakse kompromissi rikkumisega ja kui peaks puuduma alus nõuda kahju hüvitamist, tuleb kahju nõue lahendada PS § 25 alusel. RVastS normid ei välista kahju hüvitamist PS § 25 alusel; 6) vaideotsuse tegemise hetkeks oli kaebajale ilmne, et vastustaja ei täida kompromissi, mistõttu ta ei hakanud enam vaidlustama detailplaneeringu menetluse lõpetamise otsust halduskohtus. Menetlus oleks kestnud umbes kaks kuni kolm aastat. Kaebuse rahuldamine poleks taganud kindlust, et vastusta täidaks kompromissi ja kehtestaks detailplaneeringu; 7) halduskohus jättis tähelepanuta HMS § 102 lg 2, mille kohaselt võib halduslepingut ühepoolselt muuta või lõpetada, kui see on vajalik, vältimaks ülekaaluka avaliku huvi rasket kahjustamist. Sellisel korral peab haldusorgan hüvitama lepingu teisele poolele sellega tekitatud varalise kahju. Kuna vastustaja lõpetas ühepoolselt kompromissi, tulnuks kahju hüvitada HMS § 102 lg 3 alusel.
14.Vastustaja taotleb vastuses apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kaebaja soov oli laiendada kehtivates detailplaneeringutes ettenähtud ehitusõigust. Esmalt soovis kaebaja seda teha projekteerimistingimuste abil, millest vastustaja keeldus, kuna seda ei saanud projekteerimistingimustega otsustada. Kohtuvaidlus lõppes kompromissiga, mille kohaselt tuli ehitusõiguse suurendamine otsustada detailplaneeringu menetluses. Kaebaja esitas
3.jaanuaril 2011 taotluse detailplaneeringu ja KSH menetluse läbiviimiseks. Menetluse käigus selgus, et Muuga küla keskkonnaseisund pole hea ning kohalikud elanikud kurdavad müra ja lõhnahäiringu üle. KSH tulemustest järeldus, et detailplaneeringu realiseerimisega kaasneks keskkonna kvaliteedi piirväärtuste ületamine. Kavandatav detailplaneering oli oluliselt erinev lähteülesandest, kuna suurimat lubatud ehitusalust pinda oli suurendatud üle kolme korra, mahutite kõrgus Virna tn 3 krundil oli tõstetud 35 m pealt 40 m peale ning mahutite asemel oli lubatud rajada muid tootmisobjekte. Eelneva tõttu lõpetas vastustaja detailplaneeringu menetluse. Kaebaja pole detailplaneeringu menetluse lõpetamise otsust kohtus vaidlustanud; 2) detailplaneeringu lõpetamise otsus vastas kompromissile. Kompromissi kohaselt ei piiratud vastustaja kaalutlusõigust ega kohustatud detailplaneeringut kindlaks kuupäevaks kehtestama. Usutav pole, et kompromissi sisuks oli kohustada vastustajat kehtestama detailplaneering enne keskkonnamõjude hindamist, erinevate osapoolte ja avalike huvide kaalumist ning planeeringu
9(14)
3-20-96 õiguspärasuse kontrolli. Selline kohustus oleks ebaseaduslik. Kompromissi tõlgendamisel ei oma tähendust kaebaja arusaam, et tal oli juba 2010. a-l õigus kehtiva detailplaneeringu alusel alustada ehitamist. Kaebaja pole alustanud kehtivate detailplaneeringute alusel ehitamist ning talle ei väljastatud taotletud projekteerimistingimusi. 2002. a ja 2005. a detailplaneeringud ei võtnud vastustajalt õigust kaaluda uue detailplaneeringu vastavust ruumilise arengu eesmärkidele. Ajas need muutuvad. Vastustaja pidi menetlema üksnes sellist detailplaneeringut, mis vastas kompromissi p-le 1.3. Ehitiste lubatud maksimaalne kõrgus Koorma tn 2a ja Virna tn 3 kinnistul pidi 15 m asemel olema 50 m ning naftasaaduste mahutite suurim lubatud kõrgus 35 m. Detailplaneering sellele tingimusele ei vastanud. Vastustaja viis läbi õiguspärase detailplaneeringu menetluse; 3) halduskohus kohaldas HMS § 67 lg-t 3 õigesti. Haldusaktist peab tulema subjektiivne õigus, mille kehtima jäämist isik usaldab. Õiguspärase ootusega kaitstakse isiku subjektiivseid õigusi. Kuna kaebajale ei tulnud kohtulikust kompromissist subjektiivseid õigusi, ei saanud ta HMS § 67 lg 3 alusel kahju hüvitamist nõuda; 4) halduskohus ei analüüsinud HMS § 102 lg-t 3 põhjusel, et kaebaja pole sellele tuginenud. Halduslepingu lõpetamisest tekkinud kahju nõuab kaebaja esmakordselt alles apellatsioonimenetluses. Samas pole ta analüüsinud seda, kas normis sätestatud eeldused on täidetud. Viidatud normi ei pidanud halduskohus kohaldama, kuna selge pole see, kas kohtulik kompromiss on haldusleping. Kuna kompromissi on kinnitanud kohus, on sellel kohtulik jõud. Haldusorgan ei saa ühepoolselt mõjutada kehtiva kohtulahendi õigusjõudu. Samuti ei ole pooled kompromissi lõpetanud, kuna sellekohased tahteavaldused puuduvad. Kompromiss kehtib ning see pole lõppenud, millele tugineti otsuse nr 18 andmisel, vaideotsuse tegemisel ja kohtumenetluses. Vastustaja täitis kompromissi. Kompromissi ülesütlemine saaks toimuda üksnes kohtu kaudu täitemenetluse lubamatuks tunnistamise hagiga; 5) kui kaebaja on seisukohal, et talle on õigusvastaselt kahju tekitatud, saab ta seda nõuda RVastS alusel ja korras. Asjaolu, et RVastS-i alused pole täidetud, ei anna õigust kohaldada PS § 25. Tegemist pole põhiseadusvastase lüngaga. PS § 25 alusel saab kahju hüvitamist nõuda üksnes õigusvastase tegevuse korral. Kaebaja pole selgitanud, milles õigusvastane tegevus seisneb.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I
15.Ringkonnakohtu hinnangul on halduskohus jõudnud õigele järeldusele, et kahju hüvitamise nõuet ei saa rahuldada HMS § 67 lg 3 ega PS § 25 alusel. Samuti ei saa nõuet rahuldada HMS § 102 lg 3 teise lause alusel.
16.HMS § 67 lg 3 kohaselt võib isik nõuda usalduskahju hüvitamist, kui ülekaalukast avalikust huvist tulenevalt tunnistatakse haldusakt isiku kahjuks kehtetuks. Nõude tekkimine HMS § 67 lg 3 alusel eeldab isiku usaldust ehk õiguspärast ootust, et haldusakt jääb kehtima (Riigikohtu halduskolleegiumi 19. detsembri 2019. a otsus asjas nr 3-15-241, p 29). HMS § 67 lg 3 on õiguspäraselt tekitatud kahju hüvitamise erialus RVastS § 16 lg 1 suhtes (Riigikohtu halduskolleegiumi 8. mai 2014. a otsus asjas nr 3-3-1-9-14, p 30).
16.1.Ringkonnakohtu hinnangul pole praegusel juhul tegemist olukorraga, kus kaebaja nõudeõigus saaks tulla HMS § 67 lg-st 3. Viidatud norm on kohaldatav olukorras, kus isikule õigusi andev haldusakt (nt detailplaneeringu kehtestamise otsus) on hiljem õiguspäraselt avaliku huvi kaalutlusel kehtetuks tunnistatud.
10(14)
3-20-96
16.2.Vaidlusalune kohtulikult kinnitatud kompromiss ei ole haldusakt, mis oleks praegusel juhul kaebaja kahjuks kehtetuks tunnistatud. Kompromissi p-dega 1.4.2, 1.4.3 ja 1.5 ei ole kaebajale antud (ehitus)õigust Koorma tn 2a ja Virna tn 3 asuvatele kinnisasjadele naftatoodete terminali kavandamiseks vastavalt AS Sweco Projekt tööle nr 09320–0031. Ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta, et kompromissi p-dest 1.4.2 ja 1.4.3 tuli vastustajale kohustus menetleda kompromissi p-s 1.3 nimetatud detailplaneeringut ja KSH-d seaduses sätestatud vähima aja jooksul. Kompromissist järeldub, et vaidlusalune detailplaneering tuli kehtestada, kui selleks olid olemas kooskõlastused, heakskiidetud KSH aruanne ning detailplaneeringuga kavandatav lahendus tagas avalike huvide ja väärtuste, sh kolmandate isikute huvidega tasakaalustatud arvestamise. Kompromissiga pole seega piiratud vastustaja õigust ja kohustust arvestada taotletava ehitusõiguse andmisel ka avalike ja kolmandate isikute huvidega. Viimsi Vallavalitsuse 26. märtsi 2019. a otsusega nr 18 lõpetati detailplaneeringu menetlemine avalike ja kolmandate isikute huvide kaalutlusel (vt käesolev otsus, p 9). Viimati märgitud otsusega ei ole tunnistatud kehtetuks kaebajale (ehitus)õigust andvat haldusakti, s.o nt Viimsi Vallavolikogu 11. juuni 2002. a otsust nr 114 ega Viimsi Vallavalitsuse 4. veebruari 2005. a korraldust nr 65. Seejuures pole vastustaja 26. märtsi 2019. a otsuse nr 18 esemeks kohtulikult kinnitatud kompromissi muutmine või selle kehtivuse lõpetamine.
16.3.Kuna praegusel juhul ei ole vastustaja 26. märtsi 2019. a otsusega nr 19 tunnistanud avaliku huvi kaalutlusel kehtetuks kaebajale (ehitus)õigust ettenägevat haldusakti, ei saa kaebaja kahju hüvitamise nõuet HMS § 67 lg 3 alusel rahuldada.
17.HMS § 102 lg-te 2 ja 3 alusel peab haldusorgan ülekaaluka avaliku huvi raske kahjustamise vältimise eesmärgil halduslepingu lõpetamise korral hüvitama lepingu teisele poolele halduslepingu lõpetamisega tekitatud varalise kahju.
17.1.Ringkonnakohtu hinnangul pole praegusel juhul tegemist ka olukorraga, kus kaebaja nõudeõigus saaks tulla HMS § 102 lg 3 teisest lausest. Viidatud normi alusel on õigus nõuda varalise kahju hüvitamist, kui halduslepingut on muudetud või lõpetatud ülekaaluka avaliku huvi raske kahjustamise vältimise kaalutlusel. Halduslepingu muutmine või lõpetamine eeldab vastavasisulise tahteavalduse tegemist ehk näiteks lepingu ülesütlemist (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi 14. juuni 2019. a otsus asjas nr 3-13-481, p-d 20–28). Viimsi Vallavalitsuse
26.märtsi 2019. a otsuse nr 18 esemeks oli detailplaneeringu menetluse lõpetamine, mitte aga sõlmitud kompromissi muutmine ega lõpetamine. Selle otsusega pole seega otsustatud poolte vahel sõlmitud kompromissi kehtivuse ja selle lõpetamise üle. Vastustaja 26. märtsi 2019. a otsuse nr 18 vastavusest sõlmitud kompromissi tingimustele ei sõltu kohtulikult sõlmitud kompromissi kehtivus. Halduslepingu kehtivust ei saa samastada sellega, kas isikud on oma tegevuses järginud lepingust tulenevaid kohustusi.
17.2.Vastustaja pole 26. märtsi 2019. a otsusega nr 18 kohtulikult kinnitatud kompromissi lõpetanud. Seetõttu puudub vajadus analüüsida küsimust, kas selline ühepoolne tahteavaldus oleks ka õiguslikult lubatav (vrd HKMS § 154 lg 3 ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 430 lg 8).
17.3.Kuna praegusel juhul ei ole vastustaja tunnistanud avaliku huvi kaalutlusel kohtulikult kinnitatud kompromissi kehtetuks, ei saa kaebaja kahju hüvitamist HMS § 102 lg 3 alusel rahuldada.
11(14)
3-20-96
18.Kui kahju hüvitamist ei peaks saama nõuda HMS § 67 lg 3 ja § 102 lg 3 alusel, on kaebaja kahju hüvitamist taotlenud vahetult PS § 25 alusel.
18.1.PS §-s 25 sätestatud hüvitispõhiõigus on mõeldud kaitsma isikut nendes olukordades, kus isikule on kahju tekitatud õigusvastase tegevuse tulemusena (Riigikohtu üldkogu 22. märtsi 2011. a otsus asjas nr 3-3-1-85-09, p 76; Riigikohtu halduskolleegiumi 8. mai 2014. a otsus asjas nr 3-3-1-9-14, p 33; 22. detsembri 2014. a otsus asjas nr 3-3-1-21-14, p 16). Viidatud norm ei anna alust nõuda õiguspärase tegevusega tekitatud kahju hüvitamist. Seejuures ei saa vahetult viidatud normi alusel kahju hüvitamist nõuda, kui kahju hüvitamise alus on seadusega eraldi sätestatud ning puudub põhiseadusvastane lünk (Riigikohtu üldkogu, p-d 105, 125 ja 131; Riigikohtu halduskolleegiumi 14. septembri 2016. a otsus asjas nr 3-3-1-32-16, p 10).
18.2.Kaebaja tugineb nõude esitamisel muu hulgas asjaolule, et vastustaja on 26. märtsi 2019. a otsusega nr 18 rikkunud kompromissi ja venitanud detailplaneeringu menetlemisega ning tekitanud talle seeläbi kahju. Sellel alusel kahju hüvitise nõudmine tähendab, et kaebaja nõuab mitte õiguspärase, vaid õigusvastase tegevusega tekitatud kahju hüvitamist. Isiku subjektiivne õigus, millele vastandub avaliku võimu kandja kohustus, võib tulla ka sõlmitud kompromissi tingimustest (vt Riigikohtu erikogu 20. detsembri 2001. a otsus asjas nr 3-3-1-15-01, p 22). Kui avaliku võimu kandja on rikkunud isiku subjektiivseid õigusi ja põhjustanud talle seeläbi kahju, on isikul õigus nõuda kahju hüvitamist RVastS § 7 lg 1 alusel. Kuna seaduses puudub põhiseadusvastane lünk, ei tule kahju hüvitamise nõuet lahendada vahetult PS § 25 alusel. II
19.Kaebaja hinnangul tuli kahju hüvitada HMS § 67 lg 3, HMS § 102 lg 3 ja PS § 25 alusel. Kaebaja märkis 23. märtsi 2020. a täiendavas seisukohas (p-d 4 ja 4.1) selgesõnaliselt, et tema hinnangul ei kuulu kohaldamisele RVastS.
20.Ringkonnakohus ei jaga halduskohtu seisukohta, et kuna kaebaja on hüvitamisnõude esitamisel tuginenud üksnes HMS § 67 lg-le 3 ja PS §-le 25 ning ta on välistanud RVastS-i normidele tuginemise, tuleb seetõttu jätta RVastS-i normid tähelepanuta.
21.Kaebaja hinnang õiguse kohaldamise kohta ei ole kohtule siduv. Õigust kohaldab kohus oma põhifunktsioonist tulenevalt (PS § 146 esimene lause; HKMS § 158 lg 1; Riigikohtu halduskolleegiumi 20. veebruari 2020. a otsus asjas nr 3-16-2267, p 11 viimane lause). Seetõttu ei ole määrav, millisele õigusnormile kaebaja kahju hüvitamisel toetub, kui kaebuse nõue ja alus sellest tulenevalt ei muutu (HKMS § 41 lg-d 1 ja 2; vt Riigikohtu halduskolleegiumi 20. veebruari 2020. a otsus asjas nr 3-16-2267, p-d 11–14).
21.1.Kaebaja põhjendab hüvitamisnõude esitamist sellega, et vastustaja tekitas kaebajale kohtulikult kinnitatud kompromissi p-dega 1.4.3 ja 1.5 usalduse, et detailplaneering võetakse vastavalt AS Sweco Projekt tööle nr 09320-0031 vastu hiljemalt 31. detsembriks 2013. Kooskõlastused olid olemas ning KSH aruanne oli heaks kiidetud (kaebus, p-d 2.1, 2.2, 2.5). Seevastu lõpetas vastustaja 26. märtsi 2019. a otsusega nr 18 detailplaneeringu menetluse. Vastustaja otsus, millega lõpetati detailplaneeringu menetlus, oli vastuolus kompromissiga ning seda on tahtlikult rikutud.
21.2.Ühtlasi märkis kaebaja, et vastustaja venitas detailplaneeringu menetlusega, sh on ta esitanud põhjendamatuid nõudmisi (kaebus, p-d 2.2 ja 2.3). Kaebuse p-s 2.13 on kaebaja kvalifitseerinud vastustaja tegevuse õigusvastasena.
12(14)
3-20-96
21.3.Kuigi kaebaja märgib 23. märtsi 2020. a täiendava seisukoha p-des 4 ja 4.1, et ta ei nõua kahju hüvitamist RVastS-i alusel, esitab ta siiski põhjendused selle kohta, miks detailplaneeringu menetluse lõpetamine ja vastustaja tegevus detailplaneeringu pikaaegsel menetlemisel oli õigusvastane (nt detailplaneeringu lahendus ei olnud lähteülesandest oluliselt erinev, detailplaneering ei näinud ette Koorma tn 2a kinnistul olevate 35 m kõrgustest mahutitest kõrgemate mahutite ehitamist, kaebaja ei kavatsenud detailplaneeringu alale rajada muud tootmisobjekti, vastustaja viivitas menetlustoimingute tegemisega. Selle kohta vt
23.märtsi 2020. a täiendavad seisukohad, p-d 2, 4.2 ja 4.3).
22.Ringkonnakohus mõistab halduskohtule esitatud 15. jaanuari 2020. a kaebusest, 23. märtsi 2020. a täiendavast vastusest ja ringkonnakohtu istungil esitatud kaebaja esindajate selgitustest (helisalvestis 00.02.33–00.06.15) kaebaja tahet selliselt, et kahju hüvitamise aluseks (s.o tegevusteks, millega kahju tekitati) on vastustaja 26. märtsi 2019. a otsus nr 18, millega lõpetati detailplaneeringu menetlus, ning ülemääraselt kaua kestnud detailplaneeringu menetlus. Kaebaja on seisukohal, et detailplaneeringu menetluse lõpetamise otsus ja detailplaneeringu menetluse pikkus ei vastanud kompromissi tingimustele. Kui kohtulikult kinnitatud kompromissiga on isikule antud õigusi, mida avalik võim rikub, võib ka selline tegevus olla kvalifitseeritav õigusvastase tegevusena. Seejuures ei olnud kaebaja hinnangul detailplaneeringu menetluse lõpetamine ka materiaalselt õige (vt käesolev otsus, p 23.3). Sisuliselt on kaebaja esitanud ka seisukohti, et 26. märtsi 2019. a otsus nr 18 ja detailplaneeringu menetluse kestus on õigusvastased ning nende tegevustega on talle põhjustatud 1 336 133,03 euro suurune kahju (hoonestusõiguse tasu 1 064 858,09 eurot, maamaks 127 474, 98 eurot, töövõtulepingu alusel koostatud detailplaneeringu eest tasumine 60 935 eurot ja õigusabikulud 13 561 eurot (kaebus, p-d 2.6–2.9 ja 2.11).
23.Seega ei saanud halduskohus detailplaneeringu menetluse lõpetamise otsuse ja detailplaneeringu menetluse kestusega tekitatud kahju hüvitamise nõude lahendamisel jätta tähelepanuta RVastS § 7 lg-t 1.
23.1.Kuna kaebaja on kaebuses märkinud nõude õigusliku alusena üksnes HMS § 67 lg 3 ja PS § 25 ning selgitanud, et ta ei nõua RVastS-i normide alusel kahju hüvitamist, kuid samas kaebuse põhjendustes märkinud, et 26. märtsi 2019. a otsus ja detailplaneeringu menetluse kestus olid õigusvastased, tulnuks halduskohtul kaebajale selgitada kaebuses esinevat vastuolu ja küsida selle kohta kaebaja seisukohta (HKMS § 2 lg 4 ja lg 5, § 120 lg 1 p-d 1 ja 3). Vajadusel tulnuks kaebajal kaebuses esinev vastuolu kõrvaldada, samuti selgitada, kas ta nõuab üksnes õiguspäraselt tekitatud kahju hüvitamist või on tema tahteks olnud siiski nõuda ka õigusvastase tegevusega tekitatud kahju hüvitamist. Kui kaebaja tegelikuks tahteks oli nõuda ka õigusvastase tegevusega tekitatud kahju hüvitamist, tulnuks kaebajal selgitada, kas vaidlustatud tegevus oli õigusvastane üksnes põhjusel, et see polnud kooskõlas kohtulikult kinnitatud kompromissiga või ei olnud see muul viisil materiaalselt õiguspärane (vt käesolev otsus, p 21.3) või mõlemat.
23.2.Kui kahju tekitavaks tegevuseks on ka detailplaneeringu menetlusega viivitamine, tuleb kontrollida ka sellel alusel esitatud hüvitamisnõude tähtaegsust (HKMS § 124). Detailplaneeringu menetlus algatati 28. jaanuaril 2011 (vt käesolev otsus, p 7) ning see lõpetati
26.märtsi 2019. a otsusega nr 18. Kaebaja märkis, et detailplaneering tulnuks võtta vastu hiljemalt 31. detsembriks 2013 (vt käesolev otsus, p 21.1). Kaebus halduskohtule esitati
15.jaanuaril 2020. Hüvitamiskaebuse võib esitada kolme aasta jooksul arvates päevast, kui kaebaja sai teada või pidi teada saama kahjust ja selle põhjustanud isikust (HKMS § 46 lg 4).
13(14)
3-20-96
23.3.Kui kaebaja tahteks on siiski ka vastustaja õigusvastase tegevusega tekitatud kahju hüvitamise nõude esitamine, ei ole halduskohus kontrollinud, kas RVastS § 7 lg-s 1 sätestatud kahju hüvitamise nõude esitamise eeldused on täidetud, s.o, kas: 1) vaidlustatud tegevus on õigusvastane; 2) kahju tekkimine on tõendatud; 3) tegevuse ja kahju vahel esineb põhjuslik seos; 4) esmaste õiguskaitsevahendite kasutamine (s.o 26. märtsi 2019. a otsuse nr 18 vaidlustamine) oleks võimaldanud kahju vältida või kõrvaldada (Riigikohtu halduskolleegiumi
20.veebruari 2020. a otsus asjas nr 3-16-2267, p 15; 4. juuni 2018. a otsus asjas nr 3-15-2943, p 14).
23.4.Ringkonnakohtu hinnangul on praegusel juhul tegemist selliste puudustega, mida ringkonnakohus ei pea õigeks asuda ise apellatsiooniastmes halduskohtu asemel esimesena kõrvaldama. RvastS § 7 lg 1 eeldusi ja nende aluseks olevate asjaolude tõendatust pole halduskohus kontrollinud. Samuti pole halduskohus saanud hinnata kaebetähtaja küsimust. Apellatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt, kuna apellatsiooniastmes pole kaebust rahuldatud. Eelneva tõttu tuleb halduskohtu otsus tühistada ja saata asi uueks arutamiseks halduskohtule (HKMS § 199 lg 2 p-d 2 ja 3).
24.Kuna ringkonnakohus saadab menetlusosaliste menetluskulud jagamata.
asja
lahendamiseks
halduskohtule,
jäävad
(allkirjastatud digitaalselt)
14(14)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.