Suur-Paekalda OÜ ja Väike-Paekalda OÜ kaebus keskkonnaministri 04.05.2017 käskkirja nr 1-2/17/481 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebajad – Suur-Paekalda OÜ ja Väike-Paekalda OÜ, esindaja v. adv Triin Biesinger-Jussmann Eeldatav vastustaja – Keskkonnaministeerium, esindaja adv Kadri Härginen
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 21.07.2017 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Suur-Paekalda määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
OÜ
ja
Väike-Paekalda
OÜ
RESOLUTSIOON
Jätta Suur-Paekalda OÜ ja Väike-Paekalda OÜ määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 21.07.2017 määrus haldusasjas nr 3-17-1204 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.OÜ Unigate omandas 2002. aastal Tallinna linnas Lasnamäe linnaosas asuvad Paekalda tänava kinnisasjad, sh Paekalda tn 5 (registriosa nr 1765501), Paekalda tn 6 (registriosa nr 1765601), Paekalda tn 6a (registriosa nr 1765701) ja Paekalda tn 11 (registriosa nr 1766201), mis asuvad Tallinna Linnavolikogu 03.09.1998 otsusega nr 112 kehtestatud Lahekalda elamukvartali detailplaneeringu korrektuuri alal, moodustades ühe arendusala ning nähes kinnisasjadel ette ulatusliku elamuehituse. Paekalda tn 5 ja 11 kinnisasjadel oli lubatud 8korruseliste elamute ehitus mõlemal ehitusõigusega 6500 m2 ja Paekalda 6 kinnisasjal kuni 5korruselise elamu ehitus ehitusõigusega 5000 m2, Paekalda 6a kinnisasi on 291 m2 ehitusõiguseta tootmismaa/alajaama kinnistu. Keskkonnaminister võttis 03.02.2006
3-17-1204 määrusega nr 9 kaitse alla mägi-kadakkaera, püstkiviriku ja aasnelgi Maarjamäe klindi püsielupaiga, mille sihtkaitsevööndi territooriumile jäid ka Paekalda tn 5, 6, 6a ja 11 kinnisasjad.
2.OÜ Unigate esitas 16.05.2006 Keskkonnaministeeriumile taotluse vahetada mh Paekalda tn 5, 6, 6a ja 11 kinnisasjad riigile kuuluva kinnisasja vastu püsielupaiga kaitseeeskirjadest tulenevate piirangute tõttu. Kaitseala valitseja Harjumaa Keskkonnateenistuse 09.06.2006 kirja nr 30-3-1/3362-2 kohaselt on mh Paekalda tn 5, 6, 6a ja 11 kinnisasjade sihtotstarbeline kasutamine oluliselt piiratud, kuna sihtkaitsevööndis on keelatud majandustegevus ja loodusvarade kasutamine. Kaitseala valitseja arvamusele tuginedes algatas Maa-amet 27.06.2006 kirjaga nr 6.3-6/5206 mh Paekalda tn 5, 6, 6a ja 11 kinnisasjade vahetamise menetluse. Maa-amet teavitas 26.09.2008 kirjaga nr 6.3-6.3-6/9660 OÜ-d Unigate, et looduskaitseseaduse muudatuste kohaselt viiakse mh Paekalda tn 5, 6, 6a ja 11 kinnisasjade vahetamise menetlus lõpuni kinnisasjade omandamise menetlusena.
3.OÜ Unigate 05.10.2012 jagunemiskava alusel läksid Paekalda tn 5, 6 ja 6a kinnistud üle Suur-Paekalda OÜ-le ning Paekalda tn 11 kinnistu Väike-Paekalda OÜ-le.
4.Keskkonnaministeerium esitas 12.11.2013 kirjaga nr 7-3.4/13/9238 kinnistuomanikele ettepaneku mh Paekalda tn 5, 6, 6a ja 11 kinnisasjade riigile võõrandamiseks. Suur-Paekalda OÜ ja Väike-Paekalda OÜ ei nõustunud ettepanekus toodud hinnaga, kuid pidasid vajalikuks kinnistute omandamise menetluse jätkamist. Maa-amet tellis kinnisasjade kordushindamise, mille läbiviimisega nõustusid 04.06.2014 kirjades ka Suur- Paekalda OÜ ja Väike-Paekalda OÜ.
5.Keskkonnaministeerium esitas 17.06.2014 Keskkonnaametile ettepaneku Maarjamäe klindi püsielupaiga piiride muutmiseks.
6.Maa-amet edastas 05.08.2014 Suur-Paekalda OÜ-le ja Väike-Paekalda OÜ-le kinnisasjade kordushinnangu, milles toodud hindadega nõustusid Suur-Paekalda OÜ ja VäikePaekalda OÜ 11.09.2014 eeldusel, et tehing toimub hiljemalt kahe kuu jooksul.
7.Keskkonnaministeerium teavitas 17.12.2014 Suur-Paekalda OÜ-d ja Väike-Paekalda OÜ-d kavatsusest püsielupaiga piire muuta ning edastas keskkonnaministri määruse nr 9 muutmise eelnõu. Eelnõuga sooviti püsielupaiga piire muuta nii, et Paekalda tn 5, 6, ja 11 kinnistud jäetakse püsielupaigast välja. Suur-Paekalda OÜ ja Väike-Paekalda OÜ esitasid 05.01.2015 kirjaga eelnõule omapoolsed vastuväited. Keskkonnaministeerium märkis Suur-Paekalda OÜ-le ja Väike-Paekalda OÜ-le 14.01.2015 saadetud kirjas, et keskkonnaminister ei ole uue eksperthinnangu nr 1406-5931-01/AT alusel teinud omanikele Vabariigi Valitsuse 08.07.2004 määruse nr 242 „Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja riigi poolt omandamise ja ettepanekute menetlemise kord ning kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks, ning kinnisasja väärtuse määramise kord ja alused“ § 7 lg 2 p 2 kohast uut hinnapakkumist ja ettepanekut kaitsealuste Paekalda tn 5, 6, 6a ja 11 kinnisasjade riigile omandamiseks ega palunud omanikelt ka selleks nõusolekut. Määruse nr 9 muutmisest tulenevalt on kinnistute omandamise menetlust pikendatud kuni vastava otsuse tegemiseni, sest ilmnenud uued asjaolud võivad tuua kaasa teistsuguse otsuse.
8.Suur-Paekalda OÜ ja Väike-Paekalda OÜ esitasid 13.02.2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse Keskkonnaministeeriumi kohustamiseks viia omandamismenetlus lõpule (haldusasi 2(5)
3-17-1204 nr 3-15-386). Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 06.04.2017 otsusega kaebuse osaliselt ning kohustas Maa-ametit ja Keskkonnaministeeriumi lahendama Suur-Paekalda OÜ taotluse Paekalda tn 5, 6 ja 6a kinnisasjade ja Väike-Paekalda OÜ taotluse Paekalda tn 11 kinnisasja omandamiseks 30 päeva jooksul, kuid mõlemad pooled on otsuse edasi kaevanud.
9.Keskkonnaminister muutis 27.03.2015 määrusega nr 22 „Keskkonnaministri 3. veebruari 2006. a määruse nr 9 „Mägi-kadakkaera, püstkiviriku ja aasnelgi Maarjamäe klindi püsielupaiga kaitse alla võtmine ja kaitse-eeskiri“ muutmine“ püsielupaiga piire nii, et püsielupaigast jäeti välja selle idaosas olev eramaadele jääv 3,95 hektari suurune ala (sh kaebajatele kuuluvad kinnistud). Suur-Paekalda OÜ ja Väike-Paekalda OÜ vaidlustasid keskkonnaministri 27.03.2015 määruse nr 22, kuid jõusunud Tallinna Halduskohtu 16.09.2016 otsusega haldusasjas nr 3-15-888 jäeti kaebus rahuldamata.
10.Keskkonnaminister keeldus 04.05.2017 käskkirjaga nr 1-2/17/481 Suur-Paekalda OÜ ja Väike-Paekalda OÜ omandis olevate vaidlusaluste kinnisasjade riigile omandamisest ja sellest tulenevalt lõpetas kinnisasjade riigile omandamise menetluse.
11.Suur-Paekalda OÜ ja Väike-Paekalda OÜ esitasid 05.06.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse keskkonnaministri 04.05.2017 käskkirja nr 1-2/17/481 tühistamiseks. Käskkiri nr 1-2/17/481 tugineb ebaõigele eeldusele, et määrus nr 22 välistab kaebajatele kuuluvate Paekalda tn 5, 6, 6a ja 11 kinnistute omandamise ning seeläbi on rikutud LKS § 20 lõikeid 1 ja 4 ning haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lõikeid 2 ja 5, samuti kaebajate õiguspärast ootust (põhiseaduse (PS) § 10), omandipõhiõigust (PS § 32) ning võrdse kohtlemise põhimõtet. Kinnistute omandamise looduskaitseline eeldus on täidetud, kuna õiguspärase ootuse põhimõttest ja õigusnormi tagasiulatuva jõu keelu põhimõttest tulenevalt tuleb 2006. a avalduse alusel algatatud omandamismenetluses kohaldada õigusaktina kaitseeeskirja selle algredaktsioonis ehk määrust nr 9. Riigiga oli saavutatud kokkulepe omandamiseks, sh nõustumus hinna osas. Kinnistute omandamismenetlus kestis enam kui 10 aastat ja riik on pädeva haldusorgani kaudu pidevalt kinnitanud kinnistute omandamiskõlblikkust, mistõttu kaebajatel tekkis õiguspärane ootus, et riik kinnistud omandab. Rikutud on võrdse kohtlemise põhimõtet, sest kaebajale kuuluva Paekalda tn 1 kinnistu omandamisel kinnistas riik väljakujunenud halduspraktikat.
12.Tallinna Halduskohus tagastas 21.07.2017 määrusega kaebuse läbivaatamatult HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel, sest kaebusega ei ole võimalik saavutada selle eesmärki. Kaebajatel on küll kaebeõigus, kuid kaebus on ilmselgelt perspektiivitu. Kui kinnisasja kasutamisele ei kehti enam looduskaitselised piirangud, siis ei ole riigil kohustust kinnisasja LKS § 20 alusel omandada (vt Tallinna Ringkonnakohtu 31.03.2016 otsus nr 3-15-867, p 14; 25.10.2016 otsus nr 3-14-52529, p 15). Käskkirja nr 1-2/17/481 andmise ajal kehtis keskkonnaministri määrus nr 22, millega arvati kaebajate kinnistud kaitsealalt välja, ja LKS § 20 lg-s 1 sätestatud materiaalõiguslikud eeldused ei olnud täidetud. Haldusorgan pidi vastavalt HMS §-le 54 lähtuma kinnistute võõrandamise seisuga valitsenud olukorrast, mitte kinnistute riigile võõrandamiseks taotluse esitamise aegsest kaitsekorrast (vt Tallinna Ringkonnakohtu 25.10.2016 otsus nr 3-14-52529, p 15). Riigi poolt kinnistute omandamiseks ei tekkinud kaebajatele õiguspärast ootust (vt Tallinna Ringkonnakohtu 31.03.2016 otsus nr 3-15-867, p 15) ja selle rikkumist ei esine (vt Tallinna Ringkonnakohtu 25.10.2016 otsus nr 314-52529, p 16). Kinnisasja omandamise otsustab LKS § 20 lg 2 ja Vabariigi Valitsuse 08.07.2004 määruse nr 242 § 11 kohaselt keskkonnaminister oma haldusaktiga ja kuna kaebajatele ei ole keskkonnaministri haldusaktiga antud lubadust kinnistute omandamiseks riigi poolt, siis ei saa õiguspärast ootust kaebajatele tekkida ka muudest omandamismenetluses sõlmitud kokkulepetest (vt Riigikohtu 27.01.2011 otsus nr 3-3-1-813(5)
3-17-1204 10, p 10). Haldusmenetluse kestel ei muutunud LKS § 20 lg 1, vaid kaebajatele kuuluvate kinnistud arvati kaitsealalt välja, mistõttu on viited õigusnormi tagasiulatuva jõu keelu põhimõttele asjakohatud. Keskkonnaminister ei ole rikkunud vaidlustatud haldusakti andes vastuolulise käitumise keeldu, mh ei tulene kehtivast õigusest keeldu muuta kaitse-eeskirjast tulenevaid piiranguid leebemaks või tunnistada need kehtetuks. Ka ei esine asjas ebavõrdset kohtlemist, sest Paekalda tn 1 kinnistu riigile omandamise ajal (29.10.2013) kehtis Maarjamäe klindi püsielupaiga kaitsekord kujul, mis takistas nimetatud kinnisasja sihtotstarbele vastavat kasutamist. Vaidlustatud haldusakti andmise seisuga ei esinenud kaebajatel takistusi oma omandi vabaks kasutamiseks, käsutamiseks ja valdamiseks, mistõttu ei saa tõusetuda omandipõhiõiguse riive küsimust.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
13.Suur-Paekalda OÜ ja Väike-Paekalda OÜ paluvad määruskaebuses halduskohtu määruse tühistada ja saata asi menetlusse võtmise otsustamiseks Tallinna Halduskohtule. Tallinna Halduskohus on kaebuse tagastamisel põhjendamatult tuginenud haldusasjas nr 3-1452529 tehtud järeldustele, jättes arvesse võtmata, et kaebajad ei olnud nimetatud kohtuvaidluse pooleks ja Tallinna Ringkonnakohtu 25.10.2016 otsus nr 3-14-52529 ei ole siduv. Lisaks on kaebajad haldusasjas nr 3-15-386 vaidlustanud ringkonnakohtu järelduse, et määrus nr 22 välistab kinnistute omandamise, ja see järeldus ei ole jõustunud. Käskkirja andmisel on rikutud õiguspärast ootust ja võrdse kohtlemise põhimõtet.
14.Keskkonnaministeerium palub kirjalikus seisukohas jätta määruskaebus rahuldamata. Kaebajate kinnisasjad ei kuulunud 04.05.2017 ühegi kaitseala koosseisu, mistõttu ei ole kaebusega võimalik saavutada olukorda, kus riigil tuleks kinnisasjad omandada. Haldusasjas nr 3-14-52529 tehtud lahendile tuginemine LKS § 20 lg 1 eesmärgi ja tähenduse tõlgenduse osas ei ole ebaõige, sest vaidlused on tõusetunud sama, OÜ Unigate poolt 16.05.2006 kinnisasjade omandamise avalduse esitamisest. Haldusasjas nr 3-15-386 nõudsid kaebajad Keskkonnaministeeriumilt omandamismenetluse lõpuleviimist ja kuigi haldusasjas ei ole otsus veel jõustunud, siis on keskkonnaministri 04.05.2017 käskkirjaga kaebajate poolt nõutu täidetud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
15.Suur-Paekalda OÜ ja Väike-Paekalda OÜ määruskaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud määrus on seaduslik ja põhjendatud ning selle tühistamiseks puudub alus. Nõustudes halduskohtu määruse põhjendustega, ei pea ringkonnakohus HKMS § 201 lg-le 4 ja § 203 lg-le 2 tuginedes vajalikuks neid üle korrata.
16.Vaidlus puudub selles, et Paekalda tn 5, 6, 6a ja 11 kinnisasjad ei kuulu alates keskkonnaministri 27.03.2015 määruse nr 22 jõustumisest (10.04.2015) Maarjamäe klindi kaitsevööndisse. Haldusasjades nr 3-15-888 ja 3-15-867 esitatud kaebused määruse nr 22 vaidlustamiseks on jäetud jõustunud kohtuotsustega rahuldamata. LKS § 20 lg-s 1 sätestatud regulatsioon kinnisasja omandamise kohta on olnud alates 16.05.2006 taotluse esitamisest sisuliselt muutumatu – kuni 31.07.2008 redaktsiooni kohaselt „võib riik kokkuleppel kinnisasja omanikuga Vabariigi Valitsuse otsuse alusel omandada kinnisasja harilikule väärtusele vastava tasu eest“ ja alates 01.08.2008 kehtivas sõnastuses „omandab riik kokkuleppel kinnisasja omanikuga kinnisasja väärtusele vastava tasu eest“. Vaidlus puudub 4(5)
3-17-1204 ka selles, et 04.05.2017 käskkiri on tehtud LKS § 20 lg-s 2 sätestatud pädeva asutuse poolt ja vastab vorminõuetele.
17.Kaebajate keskne väide on, et keskkonnaminister on haldusmenetluses otsuse tegemisel põhjendamatult lähtunud 04.05.2017 faktilistest asjaoludest ja kehtivatest Maarjamäe klindi püsielupaiga piiridest, mitte 16.05.2006 taotluse esitamise hetkel kehtinud olukorrast, sh määruse nr 9 algredaktsioonist. Pooled vaidlevad haldusmenetluses kohaldatava õiguse üle, mitte faktiliste asjaolude üle. Keeruka õigusliku küsimuse puhul tuleks üldjuhul eelistada kaebuse menetlusse võtmist ning küsimuse täiendavat analüüsimist, kui muud kaebuse lubatavuse eeldused on täidetud (vt Riigikohtu 23.10.2013 määrus nr 3-3-1-29-13, p 19; 22.06.2010 määrus nr 3-3-1-20-10, p 11; 11.10.2012 määrus nr 3-3-1-35-12, p 12).
18.Ringkonnakohtu hinnangul ei ole tegemist keeruka õigusliku vaidlusega. LKS § 91 lg-s 10 sätestatud üleminekusättele vaatamata kuulub kinnisasja omandamise taotlus HMS §-st 54 tulenevalt lahendamisele otsuse hetkel kehtivatele faktilistele ja õiguslikele alustele tuginedes. Ka pikka aega kestnud menetluste puhul tuleb lõppotsuse tegemisel arvestada menetluse kestel muutunud asjaolusid (vt Riigikohtu 04.03.2015 otsus nr 3-3-1-74-14, p 19; 03.12.2012 otsus nr 3-3-1-47-12, p 27). Haldusorgan saab keelduda kaebajatele soodsa haldusakti andmisest, kui õigusaktid seda ei võimalda (vt Riigikohtu 26.05.2014 määrus nr 3-3-1-22-14, p 13). Riigi poolt maa omandamise õiguslikud alused ei ole haldusmenetluse ajal muutunud ning keskkonnaministri 04.05.2017 käskkirjas on põhjendatult ja õiguspäraselt arvesse võetud Maarjamäe klindi püsielupaigaga hõlmatud maa-ala muutusi, mistõttu LKS § 20 lg 1 ei võimalda Paekalda tn 5, 6, 6a ja 11 kinnisasjade omandamist riigi poolt.
19.Kaebajad on õigesti välja toonud, et teistes haldusasjades tehtud otsuste põhjendused ei ole käesolevas asjas siduvad (vt Riigikohtu 11.10.2012 määrus nr 3-3-1-35-12, p 15). Samas võib kohus mh kohtupraktika ühtlustamiseks ja kooskõlaliseks tõlgendamiseks viidata põhjendatud juhtudel varasemalt kohtupraktikas välja kujunenud seisukohtadele, sh Tallinna Ringkonnakohtu 31.03.2016 otsuse nr 3-15-867 p-s 15 ja 25.10.2016 otsuse nr 3-14-52529 pdes 15-16 väljendatud seisukohale, et kui kinnistul ei kehti enam omandamise otsustamise ajaks kaitsekorrast tulenevaid looduskaitselisi piiranguid, siis ei ole LKS § 20 lg-s 1 sätestatud kinnisasja omandamise eeldused täidetud.
20.Kaebajate eesmärk on saada Keskkonnaministeeriumilt otsus, millega omandatakse kaebajatele kuuluvad kinnisasjad nende väärtusele vastava tasu eest. Kaebajatel puudub subjektiivne õigus nõuda keskkonnaministrilt kindla sisuga haldusakti vastuvõtmist, kui täitmata on haldusakti materiaalsed eeldused. Keskkonnaministri 04.05.2017 käskkirja tühistamise korral ei oleks kaebajatel võimalik saavutada soovitud olukorda, st kinnisasjade omandamist riigi poolt, kuivõrd Paekalda tn 5, 6, 6a ja 11 kinnisasjad ei kuulu Maarjamäe klindi kaitsealasse ja täidetud ei ole LKS § 20 lg 1 kohaldamise eeldused.
21.Eeltoodust tulenevalt jääb Suur-Paekalda OÜ ja Väike-Paekalda OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 21.07.2017 määrus muutmata.
/allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe
/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks
/allkirjastatud digitaalselt/ Virgo Saarmets
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.