L OÜ kaebus Politsei- ja Piirivalveameti rahapesu andmebüroo tegevuse õigusvastasuse tuvastamiseks ja 343,20 euro hüvitamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – L OÜ, esindaja Andrei Tšerednik Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveameti rahapesu andmebüroo, esindajad Arnold Tenusaar ja Kalmer Holmar Kaasatud haldusorgan – Justiitsministeerium, esindaja Alar Must
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 01.07.2016 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
L OÜ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 01.07.2016 otsus haldusasjas nr 3-15-1957 muutmata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 08.05.2017, välja arvatud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus
3-15-1957 kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Politsei-ja Piirivalveameti (PPA) rahapesu andmebüroo teavitas 13.08.2014 ja 10.10.2014 e-kirjadega L OÜ-d vajadusest taotleda hiljemalt 29.10.2014 tegevusluba, et jätkata turul finantsteenuse osutamist.
2.PPA rahapesu andmebüroo teavitas 10.11.2014 L OÜ-d otsusest tunnistada majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MsüS) § 61 lg 1 p 3 alusel ja tuginedes MsüS § 76 lg-le 4 ning rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse (RahaPTS) § 37 lg 1 ple 11 kehtetuks L OÜ üleminekuperioodi tegevuslubade nr FHH000020, FIA000038, FLA000286, FLI000072, FRA000036, FTG000036 ja FVE000016 registriandmed, sest L OÜ ei esitanud tähtaegselt taotlust tegevusloa saamiseks.
3.L OÜ esitas 12.11.2014 tegevusloa taotluse, mille PPA rahapesu andmebüroo rahuldas. Loamenetluses tasus L OÜ riigilõivu 343,20 eurot.
4.L OÜ esitas 05.08.2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palub tuvastada L OÜ-le väljastatud finantseerimisasutuse üleminekuperioodi tegevuslubade kehtetuks tunnistamise ja uue tegevusloa taotlemiseks kohustamise õigusvastasus ning hüvitada loamenetluses tasutud riigilõiv 343,20 eurot.
5.Tallinna Halduskohus jättis 01.07.2016 otsusega kaebuse rahuldamata. Pooled vaidlevad selle üle, kas L OÜ pidi PPA-le esitama pärast sellesisulise teate saamist tegevusloa taotluse oma teenuse pakkumise jätkamiseks. MsüS-i jõustumisel 01.07.2014 muutusid selle § 76 lg 2 järgi majandustegevuse registri seaduse alusel registreeritud ettevõtjad teatamis- või loakohustusega tegevusalal tegutsevateks ettevõtjateks ning nende teatamis- või loakohustus loeti MsüS-i jõustumisel täidetuks, arvestades MsüS § 76 lg-tes 3 ja 4 sätestatud erisusi. MsüS § 76 lg 4 järgi tuli ettevõtjal 120 päeva jooksul MsüS-i jõustumisest arvates esitada taotlus tegevusloa saamiseks, kui MsüS § 76 lg-s 2 nimetatud loakohustuse täitmiseks peab esitama täiendavaid andmeid või läbima täiendava eelkontrolli võrreldes selle jõustumise hetkeni kehtinud majandustegevuse registri registreeringus sisalduvate andmetega. Ettevõtja senine tegevusluba kaotas kehtivuse, kui taotlust tähtaegselt ei esitatud või taotlus jäeti rahuldamata. MsüS §-i 77 kohaselt muutus kehtiv tähtajaline tegevusluba, mis alates MsüS-i ja selle rakendussätete jõustumisest tuleks anda tähtajatult, MsüS-i jõustumisel tähtajatuks. L OÜ-l ei olnud tegevusluba, vaid registreering, sest varasemalt piisas finantsvaldkonna tegevusalal tegutsemiseks registreeringust. L OÜ muutus loakohustusega tegevusalal tegutsevaks ettevõtjaks ning pidi seega esitama loakohustuse täitmiseks vastava taotluse. Registreering majandustegevuse registris ei olnud käsitatav haldusaktina väljastatava tegevusloana. Eelnevalt kehtinud majandustegevuse registri seadus (MTRS) eristas registreeringut (seadusega sätestatud ulatuses talletatud andmete kogum) ja tegevusluba (haldusaktiga antav luba). MTRS § 14 lg 3 sätestas selgelt, et registreeringuks ei ole 2(6)
3-15-1957 registrisse tegevusloa kohta kantud andmed. Registreering omas eriseadustes sätestatud ulatuses õiguslikku tähendust vastavalt MTRS § 17 lg-le 1, andes õiguse teatud valdkondades tegutsemiseks. Seevastu tegevusloa kohta registrisse kantud andmed olid üksnes informatiivse tähendusega (MTRS § 17 lg 2). MTRS § 22 lg 1 p-d 1–2 ja § 23 lg 1 eristasid selgelt ettevõtja andmete registrisse kandmist ning tegevusloa ja tegevusluba omava ettevõtja andmete registrisse kandmist, milleks seadus kehtestas ka erinevad tähtajad. Tegevusluba ei olnudki L OÜ-l vaja, sest õiguse finantsteenuseid osutada andis registreering majandustegevuse registris. RahaPTS § 52 lg 1 järgi peab ettevõtjal olema asjassepuutuvas valdkonnas tegutsemiseks tegevusluba. L OÜ-le olid väljastatud üleminekuperioodiks tegevusload ajutiselt, et äriühing saaks edasi tegutseda kuni tegevusloa väljastamiseni. Kaebuse esitajat teavitati ka korduvalt seadusemuudatustest ning muudatustega kaasnevatest tagajärgedest. Vaidlust ei ole, et L OÜ ei esitanud tegevusloa taotlust seaduses ettenähtud tähtjaks, mistõttu pidi vastustaja üleminekuperioodi tegevusload kehtetuks tunnistama. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
6.L OÜ palub 28.07.2016 apellatsioonkaebuses ja 17.10.2016 täiendavas seisukohas halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada tema kaebus. PPA-l puudus õigus tühistada enne 01.07.2014 kehtinud finantseerimisasutuse tegevusload ning kohustada isikut uut tegevusluba taotlema. MTRS kehtivuse ajal andis haldusorgani teostatud kontroll õiguse tegutseda valdkonnas, kus kehtis erikeeld. Tähtsust ei oma see, kas õiguse asjassepuutuvas valdkonnas tegutsemiseks andis tegevusluba, registreering või litsents. Nii MTRS-i järgne registreering kui ka MsüS-i jõustumisel nõutud tegevusluba andsid õiguse tegutseda asjassepuutuvas valdkonnas. Tegevuslubade väljastamise kohta ei ole antud haldusakti ega muud dokumenti. PPA saatis L OÜ-le e-kirja, milles märkis, et registreeringut/tegevusluba võib näha www.mtr.mkm.ee aadressil. Selle e-kirja puhul ei ole tegemist haldusaktiga. Seega ei ole nii MTRS-i kui ka MSüS-i kehtivusajal väljastatud haldusaktiga L OÜ-le tegevuslube või registreeringuid. Küll on aga haldusasjas nr 3-11-1111 leidnud kinnitust, et registreeringu puhul oli tegemist haldusaktiga, mis andis õiguse turul tegutsemiseks. Halduskohus on põhjendamatult leidnud, et L OÜ-le väljastati üleminekuperioodi tegevusluba. MTRS-st ja MsüS-st tuleneb, et eristada saab vaid enne 01.07.2014 antud õigust tegutseda asjassepuutuvas valdkonnas, kus oli kehtestatud eriseadusega registreeringu nõue, ja pärast 01.07.2014 antud õigust tegutseda valdkonnas, kus oli kehtestatud eriseadusega tegevusloa nõue. Ülemineku- ega ajutiste tegevuslubade väljastamist seadused ette ei näinud. Vaidlustatavate registreeringute/tegevuslubade puhul ei ole tegemist üleminekuperioodi tegevuslubadega ning registreeringud on kustutatud ebaõige viitega MsüS § 61 lg 1 p-le 3. Kohus on oma otsuses jätnud põhjendamatult tähelepanuta Justiitsministeeriumi arvamused ja hindamata MsüS §-des 76 ja 77 sätestatud nõuded. Siiani ei ole tuvastatud, milles seisneb kontrollieseme muutus. Kui enne MsüS-i jõustumist pidi kohustatud subjekt ise hoolitsema, et kõik seadusest tulenevad nõuded oleksid täidetud, siis pärast MsüS-i jõustumist tuli haldusorganil välja selgitada, millised puudused kohustatud subjektidel olid. Puuduste ilmnemisel tuli haldusorganil teavitada asjassepuutuvat ettevõtet sellest, et 120 päeva jooksul tuleb puuduvad dokumendid lisada majandustegevuse registrisse. Haldusorgan ei saanud aga kohustada ettevõtteid taotlema uut tegevusluba ning nõuda sellelt riigilõivu tasumist.
7.PPA palub 27.09.2016 ja 21.03.2017 vastustes jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. 3(6)
3-15-1957 MTRS muutus 01.07.2014 kehtetuks ja jõustus MsüS, mille üleminekusätetega anti üleminekuks aega 120 päeva neile, kelle eelnev registreering majandustegevuse registris ei tähendanud automaatselt asjassepuutuva teatamiskohustuse või tegevusloa taotlemise kohustuse täitumist. Selle aja jooksul kehtis nende puhul veel eelnev registreering, mida ei saa vaadelda MsüS §-s 27 sätestatud esialgse tegevusloana ega ka üleminekuperioodi tegevusloana, vaid eelnenud registreeringute kehtivusaja pikendamisena üleminekuperioodi võrra. Kuigi halduskohus leidis ekslikult vastupidist, ei muuda see halduskohtu otsuse põhjenduse sisu. PPA ei tunnistanud kehtetuks registreeringuid ega tegevuslubasid, vaid need kaotasid kehtivuse seaduses sätestatud tähtaja möödumisel. PPA vaid teavitas L OÜ-d sellisest juriidilisest faktist. PPA käsitas senises kohtumenetluses ekslikult registreeringut haldustoiminguna. Ettevõtte registrisse kandmise menetlus ei sisaldanud küll järelevalveorgani nõusolekut, kuid oli siiski sisuliselt haldusakt, mis andis registreeritavale õiguse tegutseda registreeritud tegevusalal. Samas on registreering ja tegevusluba erineva kaaluga ning praegusel juhul ei olnud registreeringu muutumine tegevusloaks võimalik, sest MsüS-i jõustumisel muutusid tingimused tegevusloa saamiseks. Samuti nõutakse kehtiva RahaPTS § 52 lg 3 p-des 1–9 finantseerimisasutustelt rohkem teavet võrreldes RahaPTS v.r. § 54 lg 2 p-dega 1–5. L OÜ-l tuli esitada uus loataotlus, sest tema suhtes muutus loamenetluse kontrolliese võrreldes registreeringumenetlusega. Kontrollieseme muutus tuleneb RahaPTS § 521 p-st 2. Varem puudus Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumil (MKM) registreeringu vormistamisel pädevus kontrollida kontaktisiku vastavust nõuetele. Samuti ei olnud PPA-l sel ajal järelevalvet teostades kohustust kontrollida kontaktisiku nõuetele vastavust. Loataotluse puhul tuli L OÜ-l esitada haldusorganile oluliselt rohkem dokumente kui varasemas registreerimistaotluses registripidajale (vrd RahaPTS v.r. § 53 ja kehtiva RahaPTS § 52 lg 3). RahaPTS § 29 lg 3 järgi on kontaktisiku määramise kohustus ainult krediidiasutuse ja finantseerimisasutuse juhatusel ning Eesti äriregistrisse kantud välisriigi krediidiasutuse ja finantseerimisasutuse filiaali juhatajal. Seega kuuluvad uue kontrollieseme mõjupiirkonda ainult need RahaPTS §-s 52 nimetatud ettevõtjad, kes on RahaPTS § 6 järgi finantseerimisasutused. Seega muutus kontrolliese just nende kohustatud subjektide osas ning neil tuli esitada teenuse pakkumise jätkamiseks 120 päeva jooksul tegevusloa taotlus. L OÜ leiab ekslikult, et PPA pole tegevusloa väljastamisel andnud ühtegi haldusakti. MsüS §s 11 on rakendatud elektroonilise menetluse põhimõtted. Enne 01.07.2014 antud registreeringu osas ei saanud PPA olla sellises menetluses haldusaktide või muude dokumentide andja, sest registreerimismenetlusi teostas MKM. L OÜ viide MSüS §-le 77 ei ole siinkohal asjakohane, sest see säte puudutab enne MSüS-i jõustumist antud kehtivaid tähtajalisi tegevuslube, mida L OÜ-le ei olnud aga väljastatud. PPA on L OÜ-le selgitanud seadusemuudatusi ja nende tagajärgi ning võimalikke valikuid. Kuna L OÜ valik oli tegevusloa taotlust seaduses ettenähtud tähtajaks mitte esitada, kaotas vastavalt seaduses sätestatule eelnev registreering kehtivuse üleminekuperioodiks antud tähtaja möödudes.
8.Justiitsministeerium palub oma 03.10.2016 seisukohas vaadata kohtuasi apellatsioonimenetluses läbi Justiitsministeeriumi osavõtuta. Justiitsministeerium jääb oma 30.03.2016 arvamuse juurde ega näe vajadust seda täiendada. RahaPTS kuulub Siseministeeriumi valitsemisalasse, mistõttu puudub Justiitsministeeriumil pädevus selgitada selle seadusega seonduvat õigusraamistikku.
4(6)
3-15-1957
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.RahaPTS § 37 lg 1 p 11 järgi on rahapesu andmebüroo pädevuses mh tegevuslubade taotluste lahendamine, majandustegevuse peatamine või keelamine või tegevusloa peatamine või kehtetuks tunnistamine. Kaebaja leiab, et temale väljastatud finantseerimisasutuse tegevuslubade kehtetuks tunnistamine vastustaja poolt oli õigusvastane, sest enne MsüS-i jõustumist tehtud registrikanne majandustegevuse registrisse oleks pidanud MsüS-i jõustumise järel olema käsitatav tähtajatu tegevusloana. Ringkonnakohus selle seisukohaga ei nõustu.
10.MsüS-i vastuvõtmisel muudeti ka RahaPTS-i, mille tulemusel peab alates 01.07.2014 ettevõtjal olema finantsteenuste osutamiseks tegevusluba (RahaPTS § 52 lg 1 p 1). Kaebaja senine registrikanne oleks olnud MsüS-i jõustumise järel käsitatav tähtajatu tegevusloana, kui kohalduva õigusraamistiku muutumisega ei oleks kaasnenud kaebajale kohustust esitada vastustajale täiendavaid andmeid või läbida täiendavat eelkontrolli, võrreldes kaebaja seniste majandustegevuse registri registreeringus sisalduvate andmetega (MsüS § 76 lg 4). Sellisel juhul oleks loetud kaebaja suhtes loakohustus täidetuks, vajaduseta taotleda uut tegevusluba (MsüS § 76 lg 2). Haldusorganitele mitmete selgitustaotluste esitamisest selles küsimuses ja mh praeguse haldusasja senisest menetlusest nähtub, et MsüS-i jõustumisel ei olnud seadustes täpselt sätestatud, millisel juhul tuli finantseerimisasutusel esitada haldusorganile täiendavaid andmeid loakohustuse täitmiseks.
11.Ringkonnakohus peab põhjendatuks vastustaja tõlgendust, et kuna kaebaja osas muutus loamenetluse kontrolliese, võrreldes tema suhtes varem kohaldatud registreeringumenetlusega, tuli kaebajal esitada täiendavate andmetega loataotlus. Kontrollieseme muutuse hindamisel on vastustaja lähtunud RahaPTS § 522 p-st 2, mille alusel on määrav, et erinevalt MsüS-i jõustumise eelsest õigusraamistikust tuli vastustajal nüüd kontrollida kaebaja poolt rahapesu andmebüroo jaoks määratud kontaktisiku (vt RahaPTS § 29 lg 3) vastavust kohalduvatele tegevusala nõuetele. Täiendavalt on vastustaja kontrollieseme muutuse osas põhjendatult arvestanud sellega, et võrreldes RahaPTS v.r. §-ga 53 on MsüS-i jõustumisel kehtima hakanud uue RahaPTS redaktsiooni § 52 lg-s 3 oluliselt täiendatud loetelu andmete ja dokumentide kohta, mida tegevusluba taotlev ettevõtja peab vastustajale esitama. Ringkonnakohtule ei nähtu, miks need andmed ei ole tegevusloa kontrolliesemeks RahaPTS § 522 p-i 2 järgi. On siiski mõistlik eeldada, et nende andmete ja dokumentide tõepärasus on üheks ettevõtjale tegevusloa andmise eelduseks.
12.Kohalduva õigusraamistiku ebatäpsust ilmestab seegi, et kui kohtumenetluses leiab vastustaja, et MsüS § 76 lg-s 4 sätestatud 120 päeva pikkuse üleminekuaja kestel kehtis kaebaja suhtes finantseerimisasutusena tegutsemist võimaldav senine registreering majandustegevuse registris, mida ei või vastustaja hinnangul käsitada MsüS §-s 27 sätestatud esialgse ega üleminekuperioodi tegevusloana, siis mh oma 10.11.2014 e-kirjas teavitas vastustaja L OÜ-d ometi selgelt sellest, et tunnistab kehtetuks L OÜ üleminekuperioodi tegevusload (mitte ei kustu registrikanded).
13.Mõningane selgusetus kohalduvas õigusraamistikus ei too siiski kaasa vastustaja tegevuse õigusvastasust. Vastupidi, vastustaja on loonud oma õiguslike tõlgendustega selgust kohalduvas õigusraamistikus. Vastustaja täitis selgitamiskohustust, põhjendades kaebajale 13.08.2014 ja 10.10.2014 e-kirjades vajadust esitada 01.07.2014 alanud 120-päevase üleminekuaja jooksul vastustajale tegevusloa taotluse, et säilitada õigus finantsteenuste osutamiseks. Kaebaja esitas vahetult pärast nimetatud üleminekuaja lõppu tegevusloa taotluse, mille vastustaja rahuldas. Loataotluselt tasutud riigilõivu tagastamiseks pole eeltoodust lähtuvalt alust.
5(6)
3-15-1957
14.Eeltoodud põhjustel jätab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. HKMS § 108 lg 1 alusel tuleb kaebaja menetluskulud jätta tema enda kanda. Vastustaja ei ole apellatsioonimenetluses menetluskulude väljamõistmist taotlenud ega esitanud menetluskulude nimekirja ja kuludokumente, mistõttu jäävad tema võimalikud menetluskulud tema enda kanda.
/allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe
/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks
/allkirjastatud digitaalselt/ Virgo Saarmets
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.