Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Monika Laatsit ja Kristjan Siigur
Määruse tegemise aeg ja koht
17. juuni 2026, Tallinn
Haldusasja number
3-25-2741
Haldusasi
AS Jupiter Plus kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 18. juuli 2025. a kirja õigusvastasuse tuvastamiseks ning Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks jätkata elamislubade taotluste menetlustega
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 25. augusti 2025. a määrus
Menetlusosalised
Kaebaja – AS Jupiter Plus, esindaja v.adv Maksim Greinoman Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet
Menetluse alus ringkonnakohtus
AS Jupiter Plus määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta menetlusse AS Jupiter Plus määruskaebus Tallinna Halduskohtu 25. augusti 2025. a määruse peale haldusasjas nr 3-25-2741.
Rahuldada AS Jupiter Plus määruskaebus.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 25. augusti 2025. a määrus haldusasjas nr 3-252741 ja saata asi tagasi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks.
Jõustunud määruse avaldamisel asendada XXi nimi tähemärgiga.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) teavitas 18.07.2025 kirjaga AS-i Jupiter Plus, et seoses ettevõtte suhtes algatatud kriminaalmenetlusega on peatatud kõik elamislubade menetlused ettevõttes tööle asumiseks, sh 07.07.2025 registreeritud XXi tähtajalise elamisloa taotluse menetlus. AS-l Jupiter Plus on soovi korral võimalik taotleda välismaalasele lühiajalise töötamise registreeringut ja välismaalasel on võimalik taotleda viisat.
3-25-2741
2.AS Jupiter Plus palus 28.07.2025 vaides PPA-l lõpetada viivitus elamislubade taotluste menetlemisel ja väljastada taotletud elamisload. Vaide esitaja on veoseveoga tegelev ettevõte, kelle 84-st autojuhist 64 on välismaalased, kes ei ole Eesti alalised elanikud. Nende asendamine Eesti alaliste elanikega ei ole võimalik, kuna Eesti tööturult ei ole võimalik leida kaugvedude autojuhte. Haldusmenetluse peatamine rikub vaide esitaja õigusi, piirates tema võimalust leida töötajaid ja tegeleda ettevõtlusega (vt põhiseaduse (PS) § 31). Probleemi ei saa lahendada ka lühiajaliste töötamiste registreerimisega või tööviisadega, kuivõrd veoautojuhid on huvitatud stabiilsest töösuhtest. See eeldab töötajate elamislubade taotluste menetlemist mõistliku aja jooksul. Elamislubade saamata jäämisel asuvad potentsiaalsed töötajad tööle teiste ettevõtete juurde kas Eestis või mujal Euroopa Liidus. Uute töötajate leidmata jäämisel võib vaide esitajal tekkida vajadus piirata veoteenuse osutamist. Menetluse peatamine rikub vaide esitaja õigusi menetluse lõpptulemusest sõltumata. Kriminaalmenetluse algatamine ei ole piisav põhjus, et peatada elamislubade menetlused, sest vaide esitajale ei ole kahtlustust ega süüdistust esitatud (juhatuse liiget on üle kuulatud tunnistajana). Kuna PPA viitab võimalusele taotleda töötajatele lühiajalise töötamise registreeringut ja tööviisat, siis ei ole vaide esitaja järelikult muutunud kutsujana ebausaldusväärseks (vt välismaalaste seaduse (VMS) § 65 lg 2 p 8, § 97 lg 2, § 107 2). Elamislubade menetluse peatamine ilma konkreetse aluseta on keelatud ning see ei oleks põhjendatud ka näiteks vaide esitaja või tema juhatuse liikmete survestamiseks.
3.Politsei- ja Piirivalveamet tagastas 08.08.2025 vastusega nr 15.3-10/528-1 AS Jupiter Plus vaide haldusmenetluse seaduse (HMS) § 79 lg 1 p 1 alusel vaideõiguse puudumise tõttu. VMS § 216 lg 1 kohaselt võib tähtajalist elamisluba taotleda välismaalane ning seega puudutab elamisloa menetlus konkreetse taotleja õigusi ja vabadusi. Tööandja, kes soovib välismaalast tööle võtta, esitab PPA-le kirjaliku kutse välismaalase tööle võtmise kohta tähtajalise elamisloa töötamiseks saamiseks (siseministri 12.01.2017 määruse nr 7 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise taotlemise kord ning legaalse sissetuleku määrad“ § 14 lg 2). Seega ei ole tööandja tähtajalise elamisloa taotluse menetluses taotleja rollis. Haldusmenetluses on tööandja rolliks välismaalase tööle võtmiseks valmisoleku kinnitamine ehk kutsuja kohustuste võtmine elamisloa saamise järgselt (VMS § 190 lg 1). Kuna tähtajaliste elamislubade menetlused on peatatud, puuduvad vaide esitajal elamisluba taotlevate välismaalaste ees kutsuja kohustused. PPA ei ole elamislubade andmisest keeldunud. Seejuures ei ole välismaalasel subjektiivset õigust tähtajalise elamisloa saamisele ning seega ei ole tal ka subjektiivset õigus, et elamisloa menetlust ei peatataks. Iga tööandja äritegevuse mudel on tema enda riisiko ning kuna vaide esitaja tegevus on suuresti üles ehitatud välismaisele tööjõule, siis kaasnevad sellega ka suuremad riskid. AS-l Jupiter Plus on ka teisi (välismaalastest) autojuhte, kellega oma majandustegevust jätkata. Välismaalased, kes on taotlenud elamisluba vaide esitaja juurde tööle asumiseks, võivad oma taotlused tagasi võtta ning vaide esitaja võib neile esitatud kutsed samuti tagasi võtta.
4.AS Jupiter Plus esitas Tallinna Halduskohtule 18.08.2025 kaebuse tuvastada PPA 18.07.2025 kirja õigusvastasus, kohustada PPA-d jätkama elamislubade taotluste menetlusi või väljastada taotletud elamisload, samuti PPA 08.08.2025 vastuse nr 15.3-10/528-1 tühistamiseks või selle õigusvastasuse tuvastamiseks ning PPA kohustamiseks vaadata 28.07.2025 vaie uuesti läbi. Kaebaja kutsutud välismaalaste elamislubade taotluste menetluste peatamine rikub muu hulgas kaebaja kui kutsuja õigusi, takistades tal ettevõtlusega tegelemist (PS § 31). Ettevõtjal ei ole õigust võtta tööle välismaalast, kellel ei ole Eestis töötamise õigust (vt VMS § 300 lg 2). Kaebajal on ka õigus heale haldusele, sh sellele, et tema huve puudutavaid taotlusi menetletakse nõuetekohaselt ja mõistliku aja jooksul. Kui elamisloa taotlus jäetakse rahuldamata, siis tuleb kaebaja sellega arvestada ning asuda otsima uusi 2(6)
3-25-2741 töötajaid. Kui menetluste peatamine kestab kaua, siis loobuvad töösoovijad taotlustest. Isegi kui PPA peaks elamisload hiljem väljastama, kannataks kaebaja vahepealsel ajal ikkagi tööjõupuuduse tõttu.
5.Tallinna Halduskohus tagastas 25.08.2025 määrusega AS Jupiter Plus kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse puudumise tõttu. Elamislubade menetluste peatamine ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi. Tähtajaline elamisluba Eestis töötamiseks on suunatud töötajale isiklikult ning kaebaja kui tööandja huvi, et töötajatele tähtajalise elamisloa väljastamine toimuks ilma viivituseta, ei anna talle veel halduskohtusse pöördumise õigust.
6.AS Jupiter Plus palub 10.09.2025 määruskaebuses tühistada halduskohtu 25.08.2025 määrus ning saata asi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Kaebuse tagastamiseks HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel peab kaebeõiguse puudumine olema selge ilma kahtlusteta. Kaebaja jääb varasemate seisukohtade juurde ja leiab, et tal on elamislubade menetluste peatamise kui menetlustoimingu vaidlustamiseks kaebeõigus. Vaidlusalune töötajate palkamise piirang riivab kaebaja ettevõtlusvabadust (vt ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta art 16; Euroopa Kohtu 21.12.2016 otsus kohtuasjas C-201/15, p-d 55, 85; 22.01.2013 otsus kohtuasjas C-283/11, p 42) ja tal on vaieldamatult kaebeõigus. Kaebus ei ole ka ennatlik, sest menetluste peatamine rikub kaebaja õigusi menetluste lõpptulemusest sõltumata ja aitab vältida kaebajale kahju tekkimist. Olukorras, kus peatatud on kõigi kaebaja osalusega elamislubade taotluste menetlused, on tegu sisuliselt kaebaja majandustegevuse osalise peatamisega majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse § 43 tähenduses.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Määruskaebus tuleb võtta HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-de 52−54 ja 205 nõuetele. Määruskaebuse esitamine on lõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9).
8.PPA on 18.07.2025 kirjas (dtl 10; dtl 20), mis on saadetud XXi tähtajalise elamisloa taotluse menetluses, andnud kaebajale teada, et seoses ettevõtte suhtes algatatud kriminaalasjaga on peatatud kõik elamislubade menetlused. AS Jupiter Plus ongi soovinud vaidlustada PPA tegevust, mis seisneb kõigi kaebaja juurde tööle asumise eesmärgil esitatud elamisloa taotluste menetluste peatamist. Kaebuses ei ole täpsustatud, milliseid konkreetseid menetlusi peatamine puudutab (s.o lisaks XXi taotlusega seotud menetlusele). AS Jupiter Plus märkis 15.06.2026 vastuses kohtunõudele, et kuna menetluse määramata ajaks peatamine ei olnud XXile vastuvõetav, siis on 07.07.2025 tähtajalise elamisloa taotluse menetlus tema avalduse alusel PPA 06.10.2025 kirjaga nr 15.3-3.1/2250-2 (dtl 75) lõpetatud seoses taotluse tagasivõtmisega. Kaebajale teadaolevalt asus XX tööle kaebaja konkurendi juurde ning ta omab Eestis kehtivat elamisluba (dtl 76). Kaebaja märgib vastuses kohtunõudele täiendavalt, et pärast PPA 18.07.2025 e-kirja saamist ei ole AS Jupiter Plus esitanud uusi kutseid elamisloa taotluste menetlusteks, sest eeltoodud kirjast nähtuvalt olnuks see perspektiivitu. Kaebajal ei ole täpset teavet kriminaalasja nr 25250150012 menetlusliku seisu kohta. Kaebajale või ka tema juhatuse liikmele ei ole selles kriminaalasjas esitatud kahtlustust ega süüdistust, samuti ei ole neid teavitatud kriminaalmenetluse lõpetamisest.
9.Kaebaja on praeguses asjas soovinud sisuliselt vaidlustada nende elamislubade taotluste menetluste peatamist, kus AS Jupiter Plus on tööandja (kutsuja) rollis. PPA 18.07.2025 kirjast nähtuvalt peatati kõik sellised menetlused. Kuna peatamine on olemuselt menetlustoiming, siis oleks kaebuse asjakohaseks nõudeks kohustada PPA-d viima peatatud haldusmenetlused 3(6)
3-25-2741 lõpule ehk anda tähtajalise elamisloa taotluste kohta haldusaktid (HKMS § 37 lg 2 p 2). Kuigi kaebaja on palunud täiendavalt tunnistada õigusvastaseks PPA 18.07.2025 kiri, tühistada või tunnistada õigusvastaseks PPA 08.08.2025 vastus nr 15.3-10/528-1 ning kohustada PPA-d vaatama tema 28.07.2025 vaide uuesti läbi, ei ole need nõuded kaebaja õiguste kaitseks vajalikud. Menetluse peatamise (s.o PPA 18.07.2025 kirja) õigusvastasuse tuvastamine on juba hõlmatud menetluse lõpuleviimiseks kohustamise nõudega. Pärast kohtusse pöördumist ei saa enam olla asjakohane nõuda vaide uuesti lahendamist, vaid kui vaidluse kohtueelne menetlus ei ole andnud tulemust, tuleb vaidlus lahendada kohtumenetluses. Kaebuses esitatud nõude kohtueelse lahendamisega seonduv omab tähtsust üksnes halduskohtusse pöördumise tähtajast kinnipidamise seisukohast (HKMS § 47 lg-d 2 ja 3).
10.Ehkki haldusmenetluse seadus ega välismaalaste seadus menetluse peatamise võimalust selgelt ei sätesta, on menetluse peatamine siiski kooskõlas haldusmenetluse üldpõhimõtetega (sh eesmärgipärane) olukorras, kus menetluse jätkamine tooks kaasa asja ebaõige otsustamise (nt Riigikohtu 14.01.2009 otsus nr 3-3-1-62-08, p 9; 16.12.2008 otsus nr 3-3-1-56-08, p 20; Tallinna Ringkonnakohtu 01.12.2023 otsus nr 3-22-1929, p 13). Haldusmenetluse peatamist kui menetlustoimingut saab vaidlustada üksnes HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud tingimustel ning peatamise olemusest tulenevalt saab selle eraldiseisev vaidlustamine olla põhjendatud eeskätt juhul, kui peatamisest tekkiv viivitus rikub kaebaja õigusi iseseisvalt, sõltumata lõpptulemuseks olevast haldusaktist või lõplikust toimingust. Kaebaja ongi seisukohal, et menetluste määramata ajaks peatamisest tingitud viivitus rikub tema õigusi (riivab ettevõtlusvabadust), kuna takistab majandustegevuse jätkamiseks vajaliku tööjõu palkamist ja tulu teenimist.
11.Ringkonnakohus ei nõustu halduskohtu hinnanguga, et elamislubade taotluste menetluste peatamine ei saa rikkuda AS Jupiter Plus subjektiivseid õigusi ning tal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus. Kaebeõiguse eelduseks on isikule kuuluvate subjektiivsete õiguste riive, mis ei pea kaebeõiguse tekkimiseks olema intensiivne (nt Riigikohtu 21.06.2022 määrus nr 3-21-2230, p 9; 12.12.2017 määrus nr 3-17-981, p 11). Kuigi tööandja (kutsuja) ei ole töötamiseks antava elamisloa (VMS § 118 p 4) menetluses taotlejaks ega menetluse tulemusel antava haldusakti adressaadiks, tuleb tööandjat siiski käsitada kolmanda isikuna HMS § 11 lg 1 p 3 tähenduses, sest elamisloa andmine või mitteandmine mõjutab otseselt ka tema õiguste ja kohustuste mahtu. Elamisloa andmisest keeldumise korral ei oleks ettevõtjal võimalik soovitud välismaalast tööle võtta (VMS § 286 lg-d 2 ja 3) ning konkreetse ettevõtja juures töötamiseks antud elamisloaga kaasnevad tööandjale mitmed kohustused (nt VMS § 178 – nõuded makstavale töötasule; VMS § 190, § 291 – kutsuja kohustused; VMS §-d 285 ja 286 – teavitamis- ja kontrollikohustus), mille rikkumise eest on nähtud ette vastutus (vt VMS §-d 300, 301, 302, 306). Välismaalase töölevõtmise piirang riivab selgelt tema töölevõtmisest huvitatud isiku ettevõtlusvabadust, sest tal puudub võimalus teenida potentsiaalse töötaja tööpanuse arvelt tulu. Samal põhjusel ei saa välistada ettevõtja õiguste rikkumise võimalust ka elamisloa taotluse menetluse peatamisest tingitud viivitusega. Kaebeõiguse kontrollimise seisukohalt ei oma tähtsust, kas kaebajal oleks elamislubade menetluste peatamisele vaatamata võimalik leida temale vajalikku tööjõudu viisil, et kaebaja registreerib välismaalase lühiajalise Eestis töötamise (vt VMS § 106) ja välismaalane saab sellisel juhul taotleda viisat (vt VMS § 621). Oluline on see, et praegusel juhul peatati just elamislubade taotluste menetlused.
12.Eeltoodust tulenevalt leidis halduskohus 25.08.2025 määruses ebaõigesti, et AS-l Jupiter Plus puudus 18.08.2025 kohtusse pöördumise aja seisuga ilmselgelt HKMS § 44 lg 1 kohaselt kaebeõigus ja kaebus tagastati HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel ekslikult. Samadel põhjendustel on ka PPA 08.08.2025 vastusega tagastanud AS Jupiter Plus 28.07.2025 vaide 4(6)
3-25-2741 õigusvastaselt, leides, et viivitus elamisloa taotluse menetluses ei saa rikkuda kaebaja subjektiivseid õigusi. Kuna AS Jupiter Plus pöördus kaebusega halduskohtusse 30 päeva jooksul pärast tema vaide õigusvastast tagastamist, siis on esitatud kaebus HKMS § 47 lg 2 kohaselt tähtaegne. Vaatamata sellele, et kaebajal on asjas kaebeõigus (sh tuleb kaebeõigust hinnata kaebuse esitamise hetke seisuga – nt viimati Riigikohtu 28.05.2026 otsus nr 3-23-595, p 11), ei ole siiski alust saata kohustamisnõuet tagasi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks, sest kohtumenetluse ajal muutunud asjaolude tõttu ei oleks isegi kohustamiskaebuse rahuldamisega enam võimalik saavutada kohtusse pöördumise eesmärki (vt HKMS § 121 lg 2 p 2; vrd Riigikohtu 13.02.2023 määrus nr 3-21-1360, p-d 12–12.3). Ehkki PPA 18.07.2025 kirjaga teavitati kaebajat üldiselt kõikide temaga seotud elamislubade taotluste menetluste peatamisest, ei ole ringkonnakohtu hinnangul võimalik vaidlustada menetluste peatamist abstraktselt, vaid vaidluse esemeks saab olla üksnes konkreetsete ja olemasolevate haldusmenetluste peatamine. Kaebuse esitamise aja seisuga oli selliseks peatatud menetluseks XXi 07.07.2025 esitatud tähtajalise elamisloa taotluse menetlus. Kõnealune haldusmenetlus on 06.10.2025 lõpetatud. Kaebaja ei ole vastuses ringkonnakohtu 05.06.2026 küsimustele esitanud mingeid andmeid, et praegusel ajal oleks PPA menetluses mõni tähtajalise elamisloa taotlus, kus AS Jupiter Plus on tööandja (kutsuja) rollis ja mis oleks jätkuvalt peatatud. Ühtlasi on kaebaja kinnitanud, et ta ei ole kohtumenetluse ajal esitanud uusi kutseid elamisloa taotluste menetlusteks. Seega puudub hetkeseisuga kaebaja õigusi puudutav haldusmenetlus, mis oleks PPA 18.07.2025 kirjas toodud põhjustel peatatud ning mille lõpuleviimiseks oleks vastustajat jätkuvalt võimalik ja kaebaja õiguste kaitseks ka vajalik kohustada.
13.Olukorras, kus algselt kõige kohasema nõudega (s.o kohustamiskaebusega) ei oleks enam võimalik saavutada kaebaja eesmärki, tuleb hinnata, kas kaebajal võiks olla põhjendatud huvi tuvastada vaidlustatud menetlustoimingu õigusvastasus. Selline nõue oli kaebuses ka esitatud. Kohustamiskaebuse äralangemisega on täidetud HKMS § 45 lg-s 2 toodud tingimus, et kaebaja õiguste kaitseks ei leidu muud tõhusamat vahendit. Tuvastamiskaebuse esitamise eelduseks on põhjendatud huvi, mis võimaldab asjaolu kindlakstegemise kaudu kaebajal kaitsta oma õigusi. See võib seisneda mh preventiivses huvis, mis tähendab, et isikul peab olema põhjust arvata, et vastustaja võib tõenäoliselt asuda varasema haldusakti või toiminguga sarnasel viisil uuesti rikkuma isiku õigusi. Lisaks peab õiguste rikkumise kõrvaldamine või heastamine tavapärase järelkontrolli vormis olema võimatu või ebamõistlikult raske (nt Riigikohtu 23.05.2025 määrus nr 3-24-797, p 25).
14.Ringkonnakohus on seisukohal, et preventiivse eesmärgiga tuvastamiskaebuse esitamise eeldused on praeguses asjas täidetud. Kuigi kaebajal ei ole üksikasjalikku teavet teda puudutava kriminaalasja nr 25250150012 menetluse hetkeseisust, siis olukorras, kus kaebajat ega ka tema juhatuse liiget ei ole teavitatud kriminaalmenetluse lõpetamisest, ei saa välistada, et menetluste peatamise aluseks olnud asjaolu jätkuvalt esineb. Samuti on kaebaja nii 28.07.2025 vaides kui ka 18.08.2025 kaebuses toonud esile, et tema ettevõttes töötab kokku 84 autojuhti, kellest 64 on välismaalased, kes ei ole Eesti alalised elanikud, ning Eesti tööturult ei olekski tal võimalik leida vajalikul arvul kaugvedude autojuhte. Selle väite tõendamiseks on kaebaja viidanud Eesti Rahvusvaheliste Autovedajate Assotsiatsiooni 17.07.2025 teatele (dtl 24; dtl 45), mille põhjal saab pidada usutavaks, et kaebajal esineb ka edaspidi vajadus otsida töötajaid välismaalt ja PPA võib temaga seotud elamislubade menetlusi 18.07.2025 kirjas märgitud põhjusel uuesti peatada. Siinse vaidluse asjaolud kinnitavad ühtlasi, et kaebaja õigusi ei saaks tavapärase järelkontrolli vormis tõhusalt kaitsta, sest elamislubade taotlejad ei ole valmis ootama ära vaidluse tulemust, vaid tõenäoliselt loobuvad kaebaja juures töötamiseks elamisloa taotlemisest.
5(6)
3-25-2741
15.Eelneva põhjal tuleb AS Jupiter Plus määruskaebus rahuldada ja Tallinna Halduskohtu 25.08.2025 määrus tühistada ning saata asi tagasi halduskohtule tuvastamiskaebuse menetlusse võtmise otsustamiseks.
16.HKMS § 175 lg 3 ja § 179 lg 4 alusel tuleb jõustunud määruse arvutivõrgus avaldamisel asendada XXi nimi tähemärgiga. (allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.