Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahendid Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-23-1918 28. mai 2026 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Oliver Kask ja Heiki Loot Taavi Mõtsa kaebus Häädemeeste Vallavalitsuse korralduse õigusvastasuse tuvastamiseks ja Häädemeeste valla kohustamiseks Kaebaja Taavi Mõts, esindaja vandeadvokaat Rauno Ligi Vastustaja Häädemeeste vald, esindaja vandeadvokaat Piret Rummi Tallinna Ringkonnakohtu 13. veebruari 2024. a määrus ja
28.augusti 2025. a määrus Taavi Mõtsa 28. veebruari 2024. a määruskaebus ja
12.septembri 2025. a määruskaebus Kirjalik menetlus
RIIGIKOHUS MÄÄRAB
1.Jätta kaebaja 28. veebruari 2024. a määruskaebus rahuldamata.
2.Rahuldada kaebaja 12. septembri 2025. a määruskaebus.
3.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 28. augusti 2025. a määruse resolutsiooni p 3 ja Tallinna Halduskohtu 14. veebruari 2024. a määrus.
Saata asi Tallinna Halduskohtule menetluse jätkamiseks.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Taavi Mõts esitas 16. märtsil 2021 Keskkonnaametile (KeA) keskkonnaloa taotluse, et kaevandada liiva Häädemeeste vallas Tahkuranna külas Johan-Raisi maatükil (katastritunnus 84801:004:0459) asuval Võiste II liivakarjääri mäeeraldisel. KeA saatis 26. mail 2021 taotluse arvamuse saamiseks Häädemeeste Vallavalitsusele. 19. juulil 2021 selgitas KeA vallavalitsusele, et loa andmisel arvestatakse tähtaegselt esitatud seisukohta ja hiljem esitatud arvamus ei ole KeA-le siduv.
2.Häädemeeste Vallavalitsus ei nõustunud 10. augusti 2021. a korraldusega nr 429 keskkonnaloa andmisega.
3.KeA andis 28. veebruari 2023. a korraldusega nr DM-115151-126 keskkonnaloa nr KL-516304 kehtivusega 15 aastat Johan-Raisi maatükil asuval Võiste II liivakarjääri mäeeraldisel liiva kaevandamiseks (kaevandamisluba). Loas selgitati, et vallavalitsuse korralduses nr 429 väljendatud arvamus ei saa olla maapõueseaduse (MaaPS) § 55 lg 2 p-s 11 nimetatud kaevandamisloa andmisest
3-23-1918 keeldumise alus, sest vallavalitsus esitas oma arvamuse pärast MaaPS § 49 lg-s 6 sätestatud kahekuulist tähtaega.
4.Häädemeeste vald ja MTÜ Tahkuranna Maastikukaitse esitasid 16. märtsil 2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse kaevandamisloa tühistamiseks (haldusasi nr 3-23-595). Halduskohus rahuldas
15.septembri 2023. a otsusega kaebuse ja tühistas kaevandamisloa. Halduskohus leidis, et korralduses nr 429 väljendatud arvamus oli KeA jaoks siduv ja KeA oleks pidanud MaaPS § 55 lg 2 p 11 alusel kaevandamisloa andmisest keelduma. Taavi Mõts kaasati selle asja menetlusse kolmanda isikuna. Tallinna Ringkonnakohus jättis tema apellatsioonkaebuse
11.oktoobri 2024. a otsusega rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata ning Riigikohus tema kassatsioonkaebuse 28. mai 2026. a otsusega rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni muutmata.
5.Taavi Mõts esitas 29. augustil 2023 halduskohtule kaebuse tuvastada avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omav faktiline asjaolu, et Häädemeeste Vallavalitsus ei ole korraldust nr 429 andnud, või alternatiivselt tuvastada korralduse nr 429 tühisus, korraldus tühistada või tuvastada selle õigusvastasus ja vajaduse korral kohustada Häädemeeste valda andma kaevandamisloa taotluse kohta uus arvamus. Kaebaja väitis kokkuvõetult järgmist.
5.1.Nõue tuvastada asjaolu, et Häädemeeste Vallavalitsus ei ole korraldust nr 429 andnud, aitab efektiivselt kaasa kaebaja õiguste kaitsele, sest valla keelduva arvamuse puudumisel ei ole alust kaevandamisloa andmisest keelduda. Korralduse andmiseks ei ole vallavalitsuse istungit toimunud. Isegi kui 10. augusti 2021. a istungil arutati kaevandamisloa taotluse kohta arvamuse andmist, ei olnud vallavalitsus otsustusvõimeline, sest kohal viibis seitsmest liikmest kolm. Abivallavanem Helve Reisenbuk oli sel ajal korralisel puhkusel. Häädemeeste valla põhimääruse § 73 lg 2 järgi on vallavalitsus otsustusvõimeline, kui tema istungist võtab osa üle poole vallavalitsuse koosseisust, sealhulgas vallavanem või tema asendaja. Juhul, kui kaevandamisloa andmisest keeldumise otsustamine oli siiski 10. augusti 2021. a istungi päevakorras ja H. Reisenbuk istungil tõepoolest osales, puudusid tal volitused istungil otsuste tegemiseks, sest sarnaselt vallavanema volituste peatamisele peatuvad eelduslikult ka teiste vallavalitsuse liikmete volitused puhkuse ajaks Häädemeeste valla põhimääruse § 64 lg 1 p 1 järgi. Juhul, kui H. Reisenbuki volitused ei olnud peatunud (näiteks ta naasis varem puhkuselt), pidanuks Häädemeeste valla põhimääruse § 65 kohaselt vallavanemat asendama just tema, mistõttu pidanuksid põhimääruse § 92 lg 2 järgi allkirjastama korralduse nr 429 tema vallavanema asendajana ja vallasekretär, mitte abivallavanem Siim Suursild koos vallasekretäriga.
5.2.Kui kohus ei pea võimalikuks rahuldada nõuet tuvastada asjaolu, et Häädemeeste Vallavalitsus ei ole korraldust nr 429 andnud, ja kui korraldust käsitada KeA-d siduva eelhaldusaktina, nõuab kaebaja korralduse tühisuse tuvastamist või tühistamist.
5.3.Kui kohus käsitab korraldust nr 429 menetlustoiminguna, nõuab kaebaja korralduse õigusvastasuse tuvastamist. Korraldus on õigusvastane nii formaalselt kui materiaalselt. Vastustajat ei ole vaja kohustada arvamuse andmist uuesti otsustama, sest kohaliku omavalitsuse üksuse arvamuse olemasolu ei ole kaevandamisloa andmise eelduseks. Kui kohus sellega ei nõustu, esitab kaebaja ka vastustaja kohustamise nõude.
6.Tallinna Halduskohus tagastas 21. detsembri 2023. a määrusega kaebuse avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu kindlakstegemise nõude osas (resolutsiooni p 1) ning korralduse nr 429 tühisuse tuvastamise ja tühistamise nõuete osas (resolutsiooni p 2). Halduskohus võttis kaebuse menetlusse nõuetes tuvastada korralduse nr 429 õigusvastasus ning kohustada valda 2(6)
3-23-1918 arvamuse andmist uuesti otsustama (resolutsiooni p 3). Halduskohus leidis, et nõuded tuleb tagastada, sest kaebajal puudub ilmselgelt kaebeõigus (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 2 p 1). Kaebaja õiguste kaitseks leidub tõhusam vahend, milleks on nõue kohustada vastustajat andma kaevandamisloa taotluse kohta uus arvamus. Korraldus nr 429 ei ole eelhaldusakt, vaid menetlustoiming. Vastustaja kohustamise nõue on kaebaja õiguste kaitseks kohane.
7.Tallinna Ringkonnakohus jättis 13. veebruari 2024. a määrusega rahuldamata kaebaja määruskaebuse halduskohtu 21. detsembri 2023. a määruse resolutsiooni punktide 1 ja 2 peale ning halduskohtu määruse muutmata, kuid muutis määruse põhjendusi. Ringkonnakohtu määruse põhjendused olid kokkuvõetult järgmised.
7.1.Kaebuse nõue tuvastada korralduse nr 429 õiguslik puudumine ei ole asjakohane, sest sisuliselt väidab kaebaja korralduse õigusvastasust menetlus- ja vorminõuete rikkumise tõttu. Halduskohus on lisaks kohustamisnõudele võtnud menetlusse ka nõude tuvastada korralduse nr 429 õigusvastasus. Selle raames on kaebajal võimalik tuua esile kõik oma väited, miks ei saa korralduse nr 429 puhul olla tegemist MaaPS § 49 lg 6 alusel antava kohaliku omavalitsuse üksuse arvamusega, mis saanuks takistada kaebaja taotletud kaevandamisloa väljastamist. Kaebuse eesmärgi saavutamiseks piisab kohaliku omavalitsuse üksuse arvamuse õigusvastasuse tuvastamisest. Nõude tagastamisel oleks pidanud tuginema HKMS § 121 lg 2 p-le 2.
7.2.Kaebuse nõuded korralduse nr 429 tühistamiseks ja selle tühisuse tuvastamiseks on samuti õigesti tagastatud, kuid ka sel juhul on õige tagastamise alus HKMS § 121 lg 2 p 2. MaaPS § 49 lg 6 alusel antav kohaliku omavalitsuse üksuse arvamus on olemuslikult kooskõlastus haldusmenetluse seaduse (HMS) § 16 lg 1 tähenduses. Pikaajalises ja järjekindlas kohtupraktikas, sh geoloogilise uuringu ja kaevandamislubade kohta, on siduvaid kooskõlastusi loetud menetlustoiminguteks. Seega puudub korraldusel nr 429 iseseisev regulatiivne toime HMS § 51 lg 1 ja § 52 lg 1 p 2 tähenduses ning ühtlasi kehtivus HMS § 60 tähenduses, mida oleks võimalik kõrvaldada või mille puudumist oleks vaja tuvastada.
7.3.Halduskohtu menetlusse võetud nõuete kohta selgitas ringkonnakohus obiter dictum’i korras järgmist. Kaebaja vaidlustas korralduse nr 429, mis oli menetlustoiming haldusmenetluses, mis lõppes kaebajale kaevandamisloa andmisega. Kaevandamisluba on kaebaja jaoks soodustav haldusakt, mis ei rikkunud tema õigusi ning mida tal ei ole seetõttu põhjust ega ka võimalust vaidlustada (HKMS § 44 lg 1). Halduskohus võttis kaebuse osaliselt menetlusse, jättes hindamata, kas menetlustoimingu vaidlustamiseks ei esine HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud kaebeõiguse piiranguid. Kaebaja on pöördunud kohtusse ennatlikult, sest kuni kaevandamisloa tühistamise kohta tehtud kohtuotsuse jõustumiseni ja kaevandamisloa menetluse jätkamiseni kaebaja õiguste rikkumist ei esine.
8.Tallinna Halduskohus jättis 14. veebruari 2024. a määrusega tuvastamis- ja kohustamiskaebuse läbi vaatamata. Kohus leidis, et kaebust tuleb pidada ennatlikuks. Kuni kaevandamisloa tühistamise kohta tehtud kohtuotsuse jõustumiseni kaebaja õiguste rikkumist ei esine. Kaebus tuleb kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu jätta läbi vaatamata (HKMS § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 1).
9.Tallinna Ringkonnakohus jättis 28. augusti 2025. a määrusega kaebaja määruskaebuse halduskohtu 14. veebruari 2024. a määruse peale rahuldamata ja halduskohtu määruse muutmata (resolutsiooni p 3). Ringkonnakohtu määruse põhjendused olid kokkuvõetult järgmised.
9.1.HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud menetlustoimingu vaidlustamise lubatavuse tingimused ei ole täidetud ja kaebaja esitas kaebuse ennatlikult. Kaevandamisluba on kaebaja jaoks soodustav haldusakt, mis ei riku tema õigusi kuni selle tühistamise kohta tehtud kohtuotsuse jõustumiseni 3(6)
3-23-1918 haldusasjas nr 3-23-595 ja kaevandamisloa menetluse jätkamiseni. Haldusasjas nr 3-23-595 ei ole kaevandamisloa tühistamise kohta tehtud kohtuotsus jõustunud, vaid menetlus jätkub Riigikohtus. Seega kehtib kaevandamisluba endiselt ja praegu ei ole alust asuda ka seisukohale, et kohtumenetluse tulemusel see luba tingimata tühistatakse ja kaebaja õigusi rikutakse. Sellises olukorras ei ole otstarbekas asuda juba ennatlikult hindama korralduse nr 429 kui menetlustoimingu õiguspärasust.
9.2.Halduskohtu määrust ei ole põhjust tühistada ka selle tõttu, et algul võttis halduskohus kaebuse korralduse nr 429 õigusvastasuse tuvastamise ja vastustaja kohustamise nõuetes menetlusse ja otsustas hiljem jätta kaebuse läbi vaatamata ringkonnakohtu juhistest lähtudes. Küsimus kaebeõiguse puudumisest on muu hulgas kujundatav kohtupraktika kaudu. Seega on halduskohus kaebuse menetlemise lubatavuse hindamisel asjakohaselt võtnud arvesse ka kõrgema kohtu seisukohti.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
10.Kaebaja esitas 28. veebruaril 2024 määruskaebuse, milles palub tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 13. veebruari 2024. a määruse resolutsiooni p 3 ja Tallinna Halduskohtu
21.detsembri 2023. a määrus osas, millega kohus tagastas kaebuse avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu kindlakstegemise nõude osas ning tühisuse tuvastamise ja tühistamise nõuete osas, ning saata asi Tallinna Halduskohtule nende nõuete menetlusse võtmise otsustamiseks. Kaebaja väidab järgmist.
10.1.Nõue tuvastada asjaolu, et Häädemeeste Vallavalitsus ei ole korraldust nr 429 andnud, on asjakohane. Küsimus ei ole selles, kas korralduse andmisel rikuti vorminõudeid, vaid selles, kas haldusorgan on sellise korralduse üldse andnud. Kaebaja lõppeesmärk on see, et kaevandamisluba jääb kehtima. Kui kohus tuvastab, et korraldust õiguslikus mõttes ei eksisteeri, on tegemist samasuguse olukorraga, kus kohaliku omavalitsuse üksus kaevandamisloa andmise kohta oma arvamust üldse ei esita. Sellisel juhul otsustab KeA kaevandamisloa andmise ilma kohaliku omavalitsuse üksuse arvamuseta. Kui korraldust õiguslikus mõttes ei eksisteeri, ei saa ühelgi juhul jaatada KeA kohustust kohaliku omavalitsuse üksuse arvamust kaevandamisloa menetluses arvestada.
10.2.Korralduse nr 429 tühisuse tuvastamise ja tühistamise nõuded tagastati ebaõigesti. Arvestades ringkonnakohtu määruses toodud järeldust, et KeA-l on kohustus arvestada kohaliku omavalitsuse üksuse arvamust selle tähtaegsusest olenemata, jääb arusaamatuks, miks tuleks arvamust käsitada menetlustoiminguna. Kohaliku omavalitsuse üksuse arvamusel on selle siduva iseloomu tõttu eelhaldusakti tunnused. Ringkonnakohtu tõlgendus, et kooskõlastus on siduv sõltumata selle tähtaegsusest, annab kohaliku omavalitsuse üksuse arvamusele veelgi suurema õigusliku mõju ja siduvuse.
11.Kaebaja esitas 12. septembril 2025 määruskaebuse, milles palub tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 28. augusti 2025. a määruse resolutsiooni p 3 ja Tallinna Halduskohtu
14.veebruari 2024. a määruse, millega kohus jättis kaebuse korralduse nr 429 õigusvastasuse tuvastamiseks ja kaevandamisloa taotluse kohta uut arvamust andma kohustamiseks läbi vaatamata, ning saata asi Tallinna Halduskohtule menetluse jätkamiseks. Kaebaja väidab kokkuvõetult järgmist.
11.1.HKMS § 151 lg 2 p-s 1 sätestatud eeldused ei ole täidetud. Ringkonnakohtu obiter dictum’i korras tehtud märkus ei ole käsitatav uue asjaoluna, mis õigustaks kaebuse läbi vaatamata jätmist, ega ole halduskohtule siduv.
11.2.Menetlusökonoomia ja kaebaja õiguste seisukohast ei saa pidada vastuvõetavaks olukorda, kus esmalt otsustatakse kaevandamisloa kehtivuse küsimus ja alles seejärel, pärast kohtuotsuse jõustumist 4(6)
3-23-1918 haldusasjas nr 3-23-595, saab anda õigusliku hinnangu kohaliku omavalitsuse üksuse keelduvale otsusele. Praktikas tähendaks see kaebaja jaoks aastatepikkust viivitust ja kahju, sh võimalikust kaevandamisest saamata jäänud tulu. Kaebuse läbi vaatamata jätmine viitega kaebuse ennatlikkusele ei lähtu menetlusökonoomiast ega kaebaja huvidest. Kaebaja huvides on lahendada kaevandamisloa kehtivuse küsimus ammendavalt. Kui kohtud asuvad seisukohale, et hilinenult antud korraldus nr 429 saaks välistada kaevandamisloa andmise, peaksid kohtud analüüsima ka seda, kas korraldus oli õiguslikus mõttes üldse antud, kehtiv ja õiguspärane. Kui kohtud on võtnud põhimõttelise seisukoha, et kohaliku omavalitsuse üksuse arvamus on KeA-le siduv sõltumata selle tähtaegsusest, siis on tegemist HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud teise alternatiiviga, st vastustaja arvamuse õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti (kaevandamisloast keeldumise) andmise. Korraldus on vaidlustatav juba praegu ja kaebuse esitamine ei olnud ennatlik.
12.Vastustaja palus jätta kaebaja määruskaebused rahuldamata.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
13.Kaebaja 28. veebruari 2024. a määruskaebus tuleb jätta rahuldamata. Kohtud leidsid õigesti, et kaebus tuleb tagastada avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu kindlakstegemise nõude ning korralduse nr 429 tühisuse tuvastamise ja tühistamise nõuete osas.
14.Kaebaja 12. septembri 2025. a määruskaebus tuleb rahuldada. Kohtud eksisid, kui jätsid kaebuse läbi vaatamata korralduse nr 429 õigusvastasuse tuvastamise ja vastustaja kohustamise nõuete osas. Tallinna Ringkonnakohtu 28. augusti 2025. a määruse resolutsiooni p 3 ja Tallinna Halduskohtu
14.veebruari 2024. a määrus tuleb tühistada ning asi saata menetluse jätkamiseks Tallinna Halduskohtule (HKMS § 238 lg 2).
15.Kaebuse nõude kohta tuvastada avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omav faktiline asjaolu, et Häädemeeste Vallavalitsus ei ole korraldust nr 429 andnud, leidis ringkonnakohus õigesti, et sisuliselt väidab kaebaja korralduse õigusvastasust menetlus- ja vorminõuete rikkumise tõttu. Kolleegium nõustub, et kaebaja väidet, et korralduse andmiseks ei ole vallavalitsuse istungit toimunud, ei pidanud kohtud pikemalt ja eraldi, korralduse olemasolu tuvastamise nõuet menetledes käsitlema. Vaidlustatud määruste kirjeldavas osas on ära toodud kohtute seisukoht, et korralduse on andnud Häädemeeste Vallavalitsus. Ei ole näha, et kohtud oleksid sellele seisukohale asudes rikkunud kohtumenetluse norme. Juba kaebusele lisatud Häädemeeste Vallavalitsuse 10. augusti 2021. a istungi protokollist nähtub, et korraldus nr 429 on sellel istungil vastu võetud. See, kas vallavalitsus oli korralduse andmisel otsustusvõimeline, kui üks istungil osalenud vallavalitsuse liige viibis korralisel puhkusel, on korralduse õiguspärasuse, mitte olemasolu küsimus. Samuti on korralduse õiguspärasuse, mitte olemasolu küsimus see, milline abivallavanem pidi vallavanema asendajana korraldusele alla kirjutama. Seega leidis ringkonnakohus õigesti, et korralduse olemasolu tuvastamise nõue ei olnud asjakohane.
16.Halduskohus tagastas õigesti ka korralduse nr 429 tühisuse tuvastamise ja tühistamise nõuded. Kolleegium nõustub kohtutega, et vaidlustatud korraldus on menetlustoiming, mitte haldusakt (vt geoloogilise uuringu loa kohta RKHKm 3-3-1-38-10, p 14). Seetõttu ei saa nõuda selle tühisuse tuvastamist ega tühistamist. Korralduses väljendas vastustaja seisukohta, et ta ei ole nõus kaevandamisloa andmisega. Korraldust tuleb pidada menetlustoiminguks vaatamata sellele, et oma seisukoha väljendamiseks kasutas vastustaja õigusakti andmiseks ettenähtud vormi. Korralduse kvalifitseerimisel haldusaktiks või menetlustoiminguks tuleb lähtuda selle sisust.
5(6)
3-23-1918
17.Kohtud leidsid, et kaebajal puudub kaebeõigus korralduse nr 429 õigusvastasuse tuvastamise ja vastustaja kohustamise nõuetes. Kohtute arvates ei saa korraldust eraldi vaidlustada seni, kuni kaebajale antud kaevandamisluba kehtib. Kolleegium selle seisukohaga ei nõustu. Menetlustoimingut saab üldjuhul halduskohtus vaidlustada ainult koos lõpliku haldusaktiga (RKHKo 3-3-1-8-02, p 5). Ühe erandina saab menetlustoimingu peale ilma haldusakti vaidlustamiseta esitada kaebuse siis, kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise (HKMS § 45 lg 3). Kui kohaliku omavalitsuse üksus on väljendanud seisukohta, et ta ei nõustu kaevandamisloa andmisega, tuleb MaaPS § 55 lg 2 p 11 järgi kaevandamisloa andmisest keelduda. Seega tingiks kohaliku omavalitsuse üksuse mittenõustumine kaevandamisloa andmisest keeldumise. Kui kohaliku omavalitsuse üksuse seisukoht on õigusvastane, rikuks kaevandamisloast keeldumine kaebaja õigusi (vrd RKHKo 3-21-1462/55, p-d 19 ja 20). Asjaolu, et käesoleval juhul ei toonud kohaliku omavalitsuse üksuse seisukoht tegelikult kaasa kaevandamisloa andmisest keeldumist, ei ole HKMS § 45 lg 3 kohaldamisel oluline. HKMS § 45 lg 3 tõlgendamisel ja kohaldamisel tuleb lähtuda menetlustoimingu ja haldusakti vahelisest õiguslikust, mitte tegelikust seosest. Samuti pole oluline, kas lõplik haldusakt on antud ja kehtib, sest selle asjaolu puudumine ei kuulu HKMS § 45 lg 3 kohaldamise eelduste hulka. Seega ei piira HKMS § 45 lg 3 kaebaja kaebeõigust ja kaebust ei saanud jätta sel alusel läbi vaatamata. (allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.