Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-23-595 28. mai 2026 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Oliver Kask ja Heiki Loot Mittetulundusühingu Tahkuranna Maastikukaitse ja Häädemeeste valla kaebus Keskkonnaameti keskkonnaloa tühistamise nõudes Kaebaja Mittetulundusühing Tahkuranna Maastikukaitse, esindajad Teet Suursild ja vandeadvokaat Tarmo Pilv Kaebaja Häädemeeste vald, esindajad Sirli Pedassaar-Annast ja vandeadvokaat Tarmo Pilv Vastustaja Keskkonnaamet, esindajad Evelyn Jallai ja Tiit Rahe Kolmas isik Taavi Mõts, esindaja vandeadvokaat Rauno Ligi Tallinna Ringkonnakohtu 11. oktoobri 2024. a otsus Taavi Mõtsa kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RIIGIKOHUS OTSUSTAB
1.Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata.
2.Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 11. oktoobri 2024. a otsuse resolutsioon muutmata, kuid muuta otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
3.Jätta menetlusosaliste kassatsiooniastmes kantud kulud nende endi kanda.
Taavi Mõts on Häädemeeste vallas Tahkuranna külas asuva Johan-Raisi maatüki (katastritunnus 84801:004:0459) omanik. Ta esitas 16. märtsil 2021 Keskkonnaametile keskkonnaloa taotluse, et kaevandada sellel maatükil liiva. Vastustaja saatis 26. mail 2021 taotluse arvamuse saamiseks Häädemeeste Vallavalitsusele, kes 10. augusti 2021. a korraldusega nr 429 ei nõustunud loa andmisega.
2.Vastustaja andis 28. veebruari 2023. a korraldusega nr DM-115151-126 keskkonnaloa nr KL-516304 Johan-Raisi maatükil liiva kaevandamiseks kuni
28.veebruarini 2038 (kaevandamisluba).
3.Mittetulundusühing Tahkuranna Maastikukaitse (kaebaja I) ja Häädemeeste vald (kaebaja II) esitasid 16. märtsil 2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse kaevandamisloa tühistamiseks. Kaebajad väitsid kokkuvõetult järgmist.
3-23-595
3.1.Kaebaja I on keskkonnaorganisatsioon, mis on loodud eesmärgiga kaitsta kohalikku loodust ja keskkonda. Mittetulundusühing võimaldab kohalikel elanikel oma õiguste eest seista ühiselt. Sellisel juhul ei pea igaüks neist esitama halduskohtule eraldi kaebust, mis oleks neile ja kohtusüsteemile äärmiselt koormav, kuivõrd potentsiaalseid kaebajaid oleks väga palju.
3.2.Kaebaja II on asjassepuutuv vald, kes on huvitatud tema territooriumil asuvate metsade ja looduse kaitsest ning kelle õigusi vastustaja ebaseaduslik haldusakt riivab. Kaevandamisluba takistab oluliselt kaebaja II eesmärgipärast tegutsemist ja ülesannete täitmist, riivates vallaelanike õigusi. Kaebaja II on omalt poolt teinud kõike kaevandamisloa andmata jätmiseks, sh aktiivselt osalenud kokkusaamistel ning esitanud vastuväiteid kaevandamisloa andmisele. Alustatud raie- ja raadamistööd on juba kahjustanud kõvakattega asfaltteed, mis loodi kaebaja II fondivahendite abil kergtranspordivahendite kasutamiseks, samuti sportimiseks ja jalakäijate jaoks, mitte rasketehnika kasutamiseks.
3.3.Vastustaja jättis põhjendamatult tegemata keskkonnamõju hindamise ega selgitanud välja kaevandamisloa andmise mõju piirkonna looduskeskkonnale ja kohalikule majandusele. Kavandatav liivakarjäär asub Uulu-Võiste maastikukaitseala kõrval ja reostab kaitseala. Karjääri rajamine hävitab pöördumatult lindude elutingimused, sh pesitsemiskohad ja nende toitumiseks kõlblikud paigad. Karjäär teeb võimatuks selle vahetus naabruses asuva Jõulumäe Tervisespordikeskuse matkaradade kasutamise ennekõike müra ja reostuse pärast. Häädemeeste Vallavalitsus selgitas kaevandamisloa menetluses vastustajale korduvalt, et ei nõustu kaevandamisloa väljastamisega.
3.4.Kaevandamisluba on vastuolus Uulu-Võiste maastikukaitseala kaitse-eesmärgiga. Maavarade kaevandamine maastikukaitseala kõrval hävitab paratamatult seal elavate loomade ja lindude ning ka taimede elukeskkonda. Karjääri rajamine ei võimalda täita maastikukaitseala kaitse-eesmärki säilitada linnuliikide arvukus.
4.Tallinna Halduskohus rahuldas 15. septembri 2023. a otsusega kaebuse ja tühistas kaevandamisloa. Halduskohtu otsuse põhjendused olid kokkuvõetult järgmised.
4.1.Kuigi kaebaja I põhikirjas ei ole selgelt mainitud, et tegemist on keskkonnaorganisatsiooniga, vastab ta põhikirjas sätestatud eesmärkide ja tegevuste kirjelduste poolest keskkonnaorganisatsiooni tunnustele. Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 31 tuleb tõlgendada laialt.
4.2.Kaebaja II kaebeõigust tuleb jaatada vähemalt aspektis, kas vastustaja jättis õiguspäraselt kaebaja II hilinenult esitatud seisukoha kaevandamisloa kohta arvesse võtmata. Selles osas puudutab vaidlustatud kaevandamisluba kahtlemata Häädemeeste valla „oma õigusi“ halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 44 lg 4 mõttes.
4.3.MaaPS § 49 lg-s 6 ei ole sätestatud õigust lõpetavat tähtaega ja pärast seal nimetatud kahe kuu möödumist ei kaota kohaliku omavalitsuse üksus õigust oma arvamust esitada. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 16 lg 2 kohaldub olukorras, kus haldusorgan on küsinud teise haldusorgani arvamust, kuid viimane on jätnud oma arvamuse esitamata. Olukorras, kus vastustajal oli kaevandamisloa andmise hetkel olemas valla otsus, millega ei antud nõusolekut kaevandamisloa väljastamiseks, tulnuks vastustajal keelduda kaevandamisloa andmisest MaaPS § 55 lg 2 p 11 alusel. MaaPS ei anna vastustajale kaalutlusõigust ega õigust hinnata, kas valla keeldumine oli õiguspärane või õigusvastane. Korraldus nr 429 kui siduv keeldumine on halduskohtus eraldi vaidlustatav. Kaevandamisluba oli võimalik anda vaid juhul, kui Vabariigi Valitsus oleks andnud nõusoleku väljastada luba riigi ülekaaluka huvi tõttu (MaaPS § 55 lg 4).
2(12)
3-23-595
4.4.Olukorras, kus menetlusviga on oluline ja toob kaasa kaebuse rahuldamise, ei pea kohus vajalikuks asuda hindama, kas kaebajate teisi väiteid arvestades oleks tulnud kaebus jätta rahuldamata.
4.5.Käesolevas asjas ei saa kohus hinnata, kas korraldus nr 429 on tühine, nagu väidab kolmas isik. Kolmas isik saab ise vaidlustada kohaliku omavalitsuse üksuse keeldumist ja seda eraldiseisvas menetluses, mida kolmas isik ongi teinud ja vaidlustanud korralduse nr 429 eraldiseisva kaebusega (haldusasi nr 3-23-1918). Vastustaja ei pidanud kaevandamisloa menetluses asuma hindama seda, kas kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud seisukoht anti kõiki kohaliku omavalitsuse üksuse sisemisi töökorralduse reegleid arvestades, st kas täidetud on kvooruminõuded, kas isikud, kes osalevad vallavalitsuse istungil, on ametlikult tööl või puhkusel, kas küsimust arutavatel vallavalitsuse liikmetel oli huvide konflikt jms. Seda saab huvitatud isik välja tuua, kui ta vaidlustab kohaliku omavalitsuse üksuse keeldumist. Siiski ei viita ükski kolmanda isiku väljatoodud asjaolu korralduse nr 429 tühisusele.
5.Kolmas isik esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse täies ulatuses tühistada ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Alternatiivselt palus kolmas isik peatada haldusasja menetluse kuni haldusasjas nr 3-23-1918 tehtava otsuse jõustumiseni. Haldusasjas nr 3-23-1918 võttis halduskohus menetlusse kolmanda isiku 29. augustil 2023 esitatud kaebuse nõuetega tuvastada Häädemeeste Vallavalitsuse 10. augusti 2021. a korralduse nr 429 õigusvastasus ja kohustada Häädemeeste valda andma uuesti kaevandamisloa taotluse kohta arvamus.
6.Tallinna Ringkonnakohus jättis 11. oktoobri 2024. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu otsuse põhjendustega ja leidis järgmist.
6.1.Halduskohus tuvastas õigesti kaebaja I kaebeõiguse. Lisaks keskkonnakaitsega seotud eesmärgi sõnastamisele oma põhikirjas on kaebaja I asunud kaebuse esitamisega reaalselt tegutsema selle eesmärgi saavutamiseks. Kaebaja I on vaidlustanud kaevandamisloa, tuginedes kaebuses teiste argumentide hulgas selgelt ka keskkonnakaitsega seotud argumentidele. Kaebuse eesmärk on takistada olemasolevat looduskeskkonda (pinnast, maastikku, metsa) muutvat inimtegevust. Kaevanduse rajamist, isegi kui tegemist on väikese maa-alaga, ei saa pidada looduskeskkonda sedavõrd vähesel määral mõjutavaks tegevuseks, et kaebuses esitatud keskkonnakaitsega seotud argumendid oleksid selgelt otsitud või kõrvalise tähtsusega. Võimalike muude, sealhulgas varjatud äriliste eesmärkide taotlemine keskkonnakaitsega ei välista kaebaja I kvalifitseerimist keskkonnaorganisatsiooniks.
6.2.Halduskohus tõlgendas ja kohaldas õigesti MaaPS § 49 lg-t 6 ja § 55 lg 2 p 11. Viimati nimetatud sätte kohaselt keeldutakse kaevandamisloa andmisest, kui „kohaliku omavalitsuse üksus ei ole nõus kaevandamisloa andmisega“. Õige ei ole kolmanda isiku ja vastustaja seisukoht, et osundatud säte kohaldub vaid juhul, kui kohaliku omavalitsuse üksus keeldub sellise nõusoleku andmisest MaaPS § 49 lg-s 6 sätestatud kahekuulise tähtaja jooksul. MaaPS § 49 lg 6 sõnastusest ei järeldu, et tegemist oleks õigust lõpetava tähtajaga ja pärast kahe kuu möödumist kaotaks kohaliku omavalitsuse üksus õiguse oma arvamust esitada. Eelviidatud sätte sõnastusest, MaaPS § 55 lg 2 p 11 sõnastusest ega ka MaaPS üldisest loogikast ei saa järeldada, et seadusandja eesmärk oleks olnud siduda MaaPS § 55 lg 2 p 11 kohaldamine sellega, kas kohaliku omavalitsuse üksus on MaaPS § 49 lg-s 6 sätestatud tähtaja jooksul esitatud arvamuses olnud kaevandamisloa andmisega nõus või mitte. Esiteks ei ole MaaPS § 55 lg 2 p-s 11 viidatud MaaPS § 49 lg-le 6 või seal sätestatud tähtajale. MaaPS § 55 lg 2 p 11 kohaldamise ainsaks eelduseks on see, et kohaliku omavalitsuse üksus on kaevandamisloa andmiseks pädevale organile selgelt ja ühemõtteliselt avaldanud, et ta ei ole kaevandamisloa andmisega nõus. Selle sätte eesmärk on anda kohaliku omavalitsuse üksusele 3(12)
3-23-595 kaevandamisloa andmise küsimuses sisuliselt vetoõigus, kui ta leiab, et kaevandamisloa andmine ei ole kooskõlas kohaliku kogukonna huvidega. MaaPS § 55 lg 2 p 11 ei anna seejuures vastustajale kaalutlusõigust ega õigust hinnata, kas kohaliku omavalitsuse üksus on mittenõustumist põhjendanud kohaste ja asjassepuutuvate argumentidega. Siinkohal tuleb silmas pidada, et erinevalt MaaPS § 49 lg 6 varasemast redaktsioonist näeb see säte alates 1. jaanuarist 2020 ette kohaliku omavalitsuse üksuselt arvamuse küsimise kaevandamisloa menetluse algfaasis. Ei ole mõistlikku põhjust, miks peaks MaaPS § 55 lg 2 p 11 kohaldamise aluseks oleva kohaliku omavalitsuse üksuse vetoõiguse teostamise võimalus piirduma üksnes kaevandamisloa menetluse algfaasiga ning olema välistatud hiljem, kui kohaliku omavalitsuse üksusel võib kaevandamisloa menetluse käigus saadud lisateabe, näiteks keskkonnamõju (eel)hindamise kohta saadud lisateabe ja menetluse käigus toimunud avalikel aruteludel kohalike elanike arvamuste kohta saadud teabe alusel olla märksa paremad võimalused kohalikke huve tasakaalustatult väljendava arvamuse kujundamiseks ning seisukoha võtmiseks selle kohta, kas olla kaevandamisloa andmisega nõus või mitte. Teiseks ei tulene ka MaaPS § 49 lg 6 sõnastusest, et selles sättes nimetatud arvamus on ainus ja ühtlasi viimane võimalus, kus kohaliku omavalitsuse üksus saab avaldada, et ta ei ole kaevandamisloa andmisega nõus. Kuigi alates 1. jaanuarist 2020 kehtiva redaktsiooni kohaselt annab see säte kohaliku omavalitsuse üksusele võimaluse avaldada oma mittenõustumist kaevandamisloa menetluse varasemas etapis, ei saa sellest sättest ega selle kujunemisloost (keskkonnaseadustiku üldosa seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu II lugemise muudatusettepanekute loetelu juures esitatud selgitused, 55 SE, Riigikogu XIV koosseis) järeldada, et seadusandja eesmärk MaaPS § 49 lg 6 muutmisel oleks olnud ajaliselt piirata kohaliku omavalitsuse üksuse võimalust avaldada kaevandamisloa andmisega mittenõustumist. Kõnealuse sätte muutmise eesmärk oli lihtsustada menetlust olukorras, kus kohaliku omavalitsuse üksus saab ja soovib oma eitava seisukoha kujundada juba menetluse algfaasis, mis juhul saab vastustaja kohaldada MaaPS § 55 lg 2 p 11 ilma edasisi menetlustoiminguid tegemata. See ei tähenda aga, et kohaliku omavalitsuse üksuse võimalus avaldada, et ta ei ole kaevandamisloa andmisega nõus MaaPS § 55 lg 2 p 11 tähenduses, lõpeb MaaPS § 49 lg-s 6 nimetatud kahekuulise tähtaja möödumisega. Ei saa välistada, et eelkõige olukorras, kus kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole kaevandamisloa andmisega nõustumiseks või mittenõustumiseks MaaPS § 49 lg-s 6 sätestatud tähtaja jooksul piisavalt teavet, võib kohaliku omavalitsuse üksus selles arvamuses piirduda oma tähelepanekute esiletoomisega ning osutada asjaoludele, mille peaks vastustaja tema arvates edasise menetluse käigus välja selgitama või millele tähelepanu pöörama, ning mitte avaldada sõnaselget seisukohta, kas ta on kaevandamisloa andmisega nõus. See, kui tõlgendada eelviidatud sätteid nii, et sellise kindla mittenõustumise väljendamata jätmise korral MaaPS § 49 lg-s 6 sätestatud tähtaja jooksul kaotab kohaliku omavalitsuse üksus oma vetoõiguse, oleks vastuolus selle sätte ja MaaPS § 55 lg 2 p 11 eesmärgiga tagada, et kaevandamisloa andmisel võetakse igakülgselt arvesse kohaliku kogukonna huve.
6.3.Sellest, et kohaliku omavalitsuse üksusel tuleb MaaPS § 49 lg-s 6 sätestatud tähtaja jooksul oma seisukoht kujundada (RKHKo 3-20-1247/27, p 25), ei järeldu, et kohaliku omavalitsuse üksuse sisuline roll kaevandamisloa menetluses lõpeb nimetatud sättes tähendatud arvamuse esitamisega. Olukorras, kus kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole kavandatava kaevandamise mõjude kohta piisavalt teavet, eelkõige teavet võimalike keskkonnamõjude kohta, võib kohaliku omavalitsuse üksusel olla igakülgselt põhjendatud arvamuse kujundamine keerukas. Mitmed kohaliku omavalitsuse üksuse kooskõlastuse otsustamisel olulised küsimused sõltuvad sellest, millised on kaevandamisega kaasnevad keskkonnahäiringud ning nende leevendamise võimalused. Tõlgendus, mille kohaselt kaotab kohaliku omavalitsuse üksus oma n-ö vetoõiguse igal juhul MaaPS § 49 lg-s 6 sätestatud tähtaja möödalaskmise korral, tooks eelkõige neis olukordades, kus kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole nõustumise või mittenõustumise kohta seisukoha võtmiseks piisavat teavet, kaasa vajaduse igaks juhuks kaevandamisloa andmisele vastu olla. Selline lahendus oleks ilmselgelt ebamõistlik. 4(12)
3-23-595
6.4.Vastupidist järeldust ei saa teha ka HMS § 16 lg-st 2 ja § 5 lg-st 4. HMS § 16 lg 2 kohaldub olukorras, kus haldusorgan on küsinud teise haldusorgani arvamust, kuid viimane on jätnud oma arvamuse esitamata. Sellisel juhul ei takista arvamuse andmata jätmine, samuti vastaval juhul seaduse kohaselt nõutava kooskõlastuse puudumine, asja otsustamist. Sõltumata sellest, kas MaaPS § 49 lg-s 6 nimetatud arvamust käsitada HMS § 16 tähenduses arvamuse või kooskõlastusena, ei tulene viidatud HMS sätetest asja otsustavale haldusorganile õigust jätta tähelepanuta neid arvamusi või kooskõlastuse andmisest keeldumisi, mille teised haldusorganid on esitanud pärast selleks ette nähtud tähtaja möödumist, ent siiski enne asjas lõpliku otsuse tegemist selliselt, et otsustuspädeval organil on võimalik neid arvesse võtta. Kooskõlastuse andmata jätmisest HMS § 16 lg 2 tähenduses saab rääkida sellistes olukordades, kus seadus näeb ühemõtteliselt ette kooskõlastuse andmise kohustuse. MaaPS § 49 lg 6 seda ette ei näe, kuna sellest sättest ei tulene üheselt kohalikule omavalitsusele kohustust seal nimetatud arvamuses kaevandamisloa andmisega nõustuda või mitte nõustuda. Samamoodi ei väära eeltoodud järeldust HMS § 5 lg 4, millest tuleneb kohustus teha menetlustoimingud hiljemalt õigusaktis sätestatud tähtaja jooksul. MaaPS sätetest nimelt ei tulene, et kohaliku omavalitsuse üksuse võimalus avaldada kaevandamisloa andmisega mittenõustumist piirduks MaaPS § 49 lg-s 6 sätestatud tähtaja jooksul esitatava arvamusega.
6.5.Korraldus nr 429, milles kohaliku omavalitsuse üksus selgelt ja ühemõtteliselt avaldas, et ta ei ole kaevandamisloa andmisega nõus, esitati vastustajale 11. augustil 2021. Kaevandamisluba anti alles
28.veebruaril 2023 ehk poolteist aastat hiljem. Vahepealsel ajal koostati ja täiendati keskkonnamõju eelhinnangut ning toimusid avalikud arutelud. Kohaliku omavalitsuse üksus ei ole oma seisukohta menetluse käigus muutnud. Seega pidi vastustaja kaevandamisloa andmise otsustamisel tähtsa asjaoluna arvesse võtma seda, et kohaliku omavalitsuse üksus ei nõustu kaevandamisloa andmisega. Sellises olukorras saanuks vastustaja teha otsuse kaevandamisloa andmisest keeldumise kohta MaaPS § 55 lg 2 p 11 järgi või pöörduda kolmanda isiku ettepanekul Vabariigi Valitsuse poole nõusoleku saamiseks MaaPS § 55 lg 4 kohaselt. Kaevandamisloa andmine selles olukorras oli õigusvastane.
6.6.Halduskohus ei pidanud hindama korralduse nr 429 kehtivust ega õiguspärasust. See korraldus ei ole haldusakt. Tegemist on menetlustoiminguga, millel puudub iseseisev regulatiivne toime ning seega ka kehtivus. Olulisem on aga see, et käesolevas asjas esitatud kaebust lahendades pidi halduskohus kontrollima vaidlustatud kaevandamisloa õiguspärasust ning seejuures eeskätt seda, kas vastustaja tuvastas õigesti kõik kaevandamisloa andmise seisukohast olulised asjaolud ja teostas talle seadusega antud kaalutlusõigust nõuetekohaselt. Asjaoluks, mida vastustaja pidi arvesse võtma, kuid mis jäeti arvestamata, oli see, et kohaliku omavalitsuse üksus oli vastustajale selgelt avaldanud, et ei ole nõus kaevandamisloa andmisega. Seadusest tulenevalt ei olnud vastustaja pädev hindama kohaliku omavalitsuse üksuse mittenõustumise põhjendatust või kaaluma kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud arvamuses kajastatud asjaolusid ja muid menetluse käigus tuvastatud huve. Seetõttu ei saanud ka halduskohus hakata vaidlustatud kaevandamisloa õiguspärasuse hindamisel kontrollima seda, kas kohaliku omavalitsuse üksuse mittenõustumine oli veenvalt põhjendatud. Halduskohus võis piirduda ja piirduski selle tuvastamisega, kas esines MaaPS § 55 lg 2 p-s 11 nimetatud asjaolu ehk see, et kohaliku omavalitsuse üksus ei ole kaevandamisloa andmisega nõus. Halduskohus tuvastas õigesti, et olles esitanud vastustajale 11. augustil 2021 vallavalitsuse eelmise päeva korralduse nr 429, oli kohaliku omavalitsuse üksus vastustajale mittenõustumist selgelt avaldanud.
6.7.Põhjendamatu on ka kolmanda isiku ja vastustaja taotlus käesoleva kohtuasja menetluse peatamiseks kuni haldusasjas nr 3-23-1918 tehtava kohtuotsuse või muu menetlust lõpetava lahendi jõustumiseni. Kuivõrd vastustaja ei võinud sisuliselt hinnata kohaliku omavalitsuse üksuse mittenõustumise põhjendatust, siis ei saa kohtu hinnang korralduse nr 429 õiguspärasusele 5(12)
3-23-595 tagantjärele mitte kuidagi mõjutada vaidlustatud kaevandamisloa õiguspärasusele antavat hinnangut. Käesolevas asjas tehtava kohtuotsuse jõustumise korral ei ole kolmandal isikul põhimõtteliselt võimalik haldusasjas nr 3-23-1918 mingisugust edu saavutada, ent see ei saa tingida vajadust neid kahte asja ühiselt läbi vaadata. Isegi kui haldusasjas nr 3-23-1918 saaks asuda seisukohale, et Häädemeeste Vallavalitsus on kaevandamisloa andmisega mittenõustumisel lähtunud lubamatutest, asjakohatutest või sobimatutest kaalutlustest, mis tekitavad kahtlused selle otsuse ratsionaalsuses, ei saaks sellest teha järeldust, et vaidlustatud kaevandamisluba on antud õigusvastaselt. Teistsugusele seisukohale ei sunni asuma ka kolmanda isiku osutatud ebatavaline ajajoon. Kolmas isik eksib, kui ta leiab, et korralduse nr 429 eraldiseisva vaidlustamise küsimus kerkis alles pärast kaevandamisloa väljastamist. Tuleb küll tõdeda, et kolmas isik ei pidanud Häädemeeste Vallavalitsuse mittenõustumist väljendava korralduse vaidlustamist vajalikuks seetõttu, et vastustaja oli talle kinnitanud, et ei loe seda enda jaoks siduvaks, ent see ei muuda kuidagi järeldust, et vastustaja andis kaevandamisloa olukorras, kus ta oleks pidanud selle andmisest MaaPS § 55 lg 2 p 11 alusel keelduma. Isegi kui haldusasjas nr 3-23-1918 tehtavas kohtuotsuses tuvastataks, et korraldus nr 429 oli õigusvastane, ei saaks mööda vaadata sellest, et vaidlustatud kaevandamisloa andmise hetkel ei olnud kohaliku omavalitsuse üksus nõus kaevandamisloa andmisega, kusjuures sel hetkel ei olnud vastustajal pädevust hinnata, kas mittenõustumine on õiguspärane või mitte, vaid ta pidi lähtuma sellise mittenõustumise esitamise faktist. Isegi kui kohaliku omavalitsuse üksus tegi sellise mittenõustumise avaldamisel menetlus- või vormivigu, siis ei esinenud ühtki ilmselget asjaolu, millest oleks vastustaja saanud järeldada, et kohaliku omavalitsuse üksus ei ole oma mittenõustumist väljendanud või et ta on väljendanud nõustumist.
6.8.Halduskohus ei ole lubamatult laiendanud kaebuse eset ega rahuldanud kaebaja I kaebust eelkõige põhjendustel, mis ei seostu keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigusega. Vaidluse eseme määravad ära kaebuse nõue ning põhiliste asjaolude kogum, millega seoses nõue esitatakse (HKMS § 41 lg-d 1 ja 2). Kohus ei ole kaebuse lahendamisel seotud poolte õiguslike argumentidega. Tuvastades kaebusega vaidlustatud haldusakti andmisel tehtud olulise vea, mille tõttu ei saa haldusakt olla õiguspärane, tühistab kohus vaidlustatud haldusakti sõltumata sellest, kas menetlusosalised on sellele veale oma argumentatsioonis tähelepanu juhtinud. Keskkonnaorganisatsiooni piiratud kaebeõiguse puhul tähendab eeltoodu siiski, et kohus ei või sellise kaebuse rahuldamisel tugineda võimalikele vigadele, mis ei seostu kuidagi keskkonnakaitsega seotud huvide arvesse võtmisega vaidlustatud otsuse tegemisel. Siinsel juhul ei ole sellise olukorraga tegemist, võttes arvesse, et kohaliku omavalitsuse üksus tugines mittenõustumisel muu hulgas kaevandamisloa andmisega kaasnevatele võimalikele ülemäärastele keskkonnahäiringutele ja looduskeskkonna rikkumisele.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
7.Kolmas isik esitas kassatsioonkaebuse, milles palub ringkonnakohtu otsuse tühistada ning teha uus otsus ja jätta kaebus rahuldamata. Kassatsioonkaebuses väidetakse kokkuvõetult järgmist.
7.1.Ringkonnakohus kohaldas ebaõigesti menetlusõigust, jaatades kaebaja I kaebeõigust. Kohtud jätsid kõrvale kõik keskkonnakaitseliste eesmärkidega seotud väited ning lähtusid kaebuse rahuldamisel ainult kohaliku omavalitsuse üksuse nõusoleku puudumisest. Kuna kaebust ei rahuldatud ühelgi keskkonnakaitselisel alusel, oleks tulnud kaebaja I kaebeõigust eitada ja kaebus kaebaja I osas jätta läbi vaatamata. Jätkuvalt ei ole kõrvaldatud kahtlusi, et kaebaja I loomise ja tegutsemise eesmärk ei ole tegelikult keskkonnakaitse, vaid abivallavanema ärihuvide kaitse. Kohtud oleks pidanud sisuliselt veenduma huvide konflikti puudumises. Põhikirjas keskkonnakaitseliste eesmärkide sätestamine ja vastavasisulise kaebuse esitamine on formaalsed tunnused, mis ei kinnita kuidagi huvide konflikti puudumist. Samuti pole õige, kui kohus jaatab ja sisustab keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigust sellega, et keskkonnaorganisatsioon on esitanud keskkonnakaitse eesmärgil 6(12)
3-23-595 halduskohtule kaebuse. Kui kaebeõiguse jaatamiseks piisab kaebuse esitamisest, siis oleks igal kaebuse esitanud isikul alati kaebeõigus. Ringkonnakohus on seetõttu kaebuse kaebaja I osas ebaõigesti rahuldanud, mis omakorda mõjutab menetluskulude jaotust. Kaebaja I menetluskulud oleks tulnud jätta tema enda kanda ning kolmanda isiku kaebajaga I seotud menetluskulud kaebajalt I välja mõista.
7.2.Ringkonnakohus rikkus menetlusõiguse norme, laiendades põhjendamatult kaebuse eset. Kumbki kaebaja ei pöördunud halduskohtusse alusel, millele toetudes otsustasid kohtud kaebuse rahuldada. Halduskohus laiendas omal algatusel kaebuse eset, tõstatas eelistungil küsimuse omavalitsuse keelduva arvamuse siduvusest ja kohtuvaidlus keskendus edaspidi sellele. Ringkonnakohus ei kõrvaldanud halduskohtu menetluslikku eksimust ning asus seisukohale, et juhul, kui kohus tuvastab haldusakti andmisel vea, võib haldusakti tühistada sõltumata sellest, mida on väitnud menetlusosalised. Ringkonnakohus väljus kaebuse piiridest ja lahendas küsimusi, mida menetlusosalised pole palunud lahendada, kahjustades sellega õiguskindluse põhimõtet. Ringkonnakohus pidanuks lähtuma kaebuses väljendatud alusest.
7.3.Ringkonnakohus kohaldas ebaõigesti materiaalõigust, kui leidis, et korraldus nr 429 on vastustajale siduv. MaaPS § 49 lg 6 järgi esitatav kohaliku omavalitsuse üksuse arvamus on kooskõlastus HMS § 16 lg 2 mõttes. MaaPS § 55 lg 2 p 11 näeb iseseisva loa andmisest keeldumise alusena ette kohaliku omavalitsuse üksuse mittenõustumise ning on seega üldjuhul loa menetlejale siduv. Juhul kui kooskõlastust kahe kuu jooksul ei anta, on menetlust juhtival haldusorganil õigus lugeda kooskõlastus antuks tulenevalt HMS § 16 lg-st 2, mida vastustaja ka tegi. Ringkonnakohtu tõlgendus, et HMS § 16 lg 2 ja § 5 lg 4 on kohaldatavad üksnes olukorras, kus haldusorgan on küsinud teise haldusorgani arvamust, kuid viimane on jätnud oma arvamuse esitamata, muudab HMS § 16 lg 2 sisutühjaks. Sätte mõte on võimaldada haldusmenetluse toiminguid tegeval organil jätkata haldusmenetlust selliselt, nagu oleks kooskõlastus antud, olenemata sellest, kas hilisemas menetluse etapis kooskõlastus esitatakse või mitte. Vastupidine tõlgendus ei tagaks haldusmenetluse efektiivsuse põhimõtet. HMS § 16 lg 2 eesmärk on võimaldada haldusmenetluse toiminguid tegeval haldusorganil jätkata otstarbekalt ja eesmärgipäraselt menetlusega olukorras, kus teine haldusorgan tähtajaks enda seisukohta ei esita. Sätte eesmärgist tulenevalt ei saa HMS § 16 lg-t 2 tõlgendada selliselt, et juhul, kui menetluse hilisemas etapis negatiivne kooskõlastus siiski laekub, peaks haldusorgan sellest automaatselt lähtuma. Eeltoodu ei tähenda tingimata, et haldusmenetluse eest vastutav haldusorgan ei tohiks hilinenult esitatud seisukohti arvestada, küll aga on regulatsiooni mõte, et hilinenult esitatud kooskõlastus ei ole enam haldusorganile siduv. Ringkonnakohtu seisukoht, et MaaPS § 49 lg-st 6 ei tulene ühemõtteliselt kooskõlastuse andmise kohustust ja kohaliku omavalitsuse üksus võib selles etapis piirduda enda tähelepanekute väljatoomisega, on meelevaldne tõlgendus sätte kujunemisloole. Seadusandja eesmärk MaaPS § 49 lg-ga 6 oli välja selgitada kohaliku omavalitsuse üksuse seisukoht, kas nõustuda kaevandamisloa andmisega või keelduda nõusoleku andmisest, mitte võimaldada kohaliku omavalitsuse üksusel avaldada esialgseid mõtteid kaevandamisloa kohta. Järeldust, mille kohaselt on kohaliku omavalitsuse üksuse osalemine kaevandamisloa menetluses piiratud MaaPS § 49 lg-s 6 sätestatud arvamuse andmisega, toetab ka MaaPS süstemaatiline tõlgendamine. MaaPS ei sätesta ühtegi teist etappi kaevandamisloa menetluses, kus kohaliku omavalitsuse üksus saaks osaleda. Ringkonnakohtu tõlgendus, mille kohaselt on omavalitsuse vetoõigus kaevandamisloa menetluses tähtajaliselt piiramata kuni kaevandamisloa väljastamiseni, muudab MaaPS § 49 lg 6 eesmärgi - menetlusökonoomia - ja vastustaja rolli kaevandamisloa menetluses sisutühjaks. Esiteks puuduvad mõistlikud põhjendused, mis on sellise tõlgenduse korral MaaPS § 49 lg-s 6 sätestatud tähtaja mõte. Kui seadusandja pidas vajalikuks ja võimalikuks kohaliku omavalitsuse üksuse 7(12)
3-23-595 vetoõigust igas kaevandamisloa menetluse etapis, puuduks igasugune vajadus konkreetset tähtaega MaaPS § 49 lg-s 6 ette näha. Kui kohaliku omavalitsuse üksusel oleks võimalik mistahes hetkel kaevandamisloa menetluse jooksul enda arvamus esitada, tähendaks see, et sisuliselt pole vastustajal haldusmenetluse üle terviklikku kontrolli, sest ta on seotud igal hetkel laekuda võiva kohaliku omavalitsuse üksuse keelduva arvamusega. Ühtlasi tähendab see vastustaja ressursside ebamõistlikku kasutamist, sest vastustaja võib olla kaevandamisloa menetluses teinud selleks hetkeks palju tööd, sealjuures teinud mõju hindamisi ja analüüse, korraldanud avalikke väljapanekuid ning koostanud keskkonnaloa eelnõu. Põhjendamatult ebasoodsasse positsiooni pannakse ka kaevandamisloa taotleja, kes võib hetkeks, kui saabub omavalitsuse keelduv arvamus, olla kandnud suuri kulusid, mis on seotud mõju hindamiste ja uuringutega, rääkimata ajakulust ning sellega kaasnevast kaotatud tulust, mis seostub temale kuuluva maa väärindamisega. MaaPS § 49 lg-s 6 sätestatud tähtaja eesmärk on vältida sellise olukorra tekkimist. Kui seaduses sätestatud tähtaja järgimata jätmisega ei kaasne mingisuguseid tagajärgi, puudub sel igasugune mõte. Ringkonnakohtu tõlgendus käesolevas asjas on muutnud HMS § 16 lg 2 ja § 5 lg 4 ning MaaPS § 49 lg 6 sisutühjaks, mida ei tohiks sätte tõlgendamine ühelgi juhul kaasa tuua.
7.4.Ringkonnakohus rikkus materiaal- ja menetlusõigust, jättes hindamata korralduse nr 429 õigusliku toime. Ringkonnakohtu seisukoht, et vastustajal puudus pädevus hinnata kohaliku omavalitsuse üksuse mittenõustumise põhjendatust, mistõttu ei saanud ka halduskohus hakata kontrollima seda, kas omavalitsuse mittenõustumine oli veenvalt põhjendatud, on vastuolus menetlusökonoomia põhimõttega ning senise kohtupraktikaga menetlustoimingute vaidlustamise kohta. Menetlustoimingut on võimalik vaidlustada koos haldusaktiga. Menetlustoimingu vaidlustamine eraldi ei ole kohustuslik, kuna isik võib ära oodata lõpliku haldusakti, mille vaidlustamise käigus saab kohus kontrollida ka menetlustoimingu õiguspärasust. Kolmandal isikul endal ei olnud põhjust lõplikku haldusakti, s.o kaevandamisluba, vaidlustada, kuid olukorras, kus haldusakt on vaidlustatud, peaks analoogselt olema võimalik hinnata ka menetlustoimingu õiguspärasust. Haldusakti ja selle andmist mõjutanud menetlustoimingu õiguspärasuse koos hindamise mõte on lahendada üksteisest sõltuvad küsimused ühes menetluses. Selle asemel on kolmas isik pandud olukorda, kus kohtud on asunud järeldusele, et kaevandamisloa õiguspärasuse hindamiseks võivad kohtud lähtuda korralduse nr 429 olemasolust, kuid selle kehtivusega seotud küsimused tuleb lahendada eraldiseisvas menetluses ja tagantjärele. Ringkonnakohus on oma otsuses tõdenud, et käesolevas asjas tehtava kohtuotsuse jõustumisel ei ole kolmandal isikul põhimõtteliselt võimalik mingisugust edu saavutada. Selline järeldus on asjakohane üksnes kohtu enda loodud olukorra tõttu. Kui kohus oleks tuvastanud käesolevas menetluses korralduse nr 429 puudumise või õigusvastasuse, oleks tulnud kohaldada HKMS § 158 lg-t 2, mille järgi teeb kohus asjaolud kindlaks kohtuotsuse tegemise aja seisuga. Seega juhul, kui kohtud sisulise analüüsi tulemusel oleksid jõudnud järeldusele, et kohaliku omavalitsuse üksuse arvamust kui menetlustoimingut ei eksisteeri, ei oleks ringkonnakohtul olnud võimalik kaevandamisloa õiguspärasuse hindamise käigus jõuda järeldusele, et kohaliku omavalitsuse üksuse arvamus, sõltumata selle tähtaegsusest, oli määrav kaevandamisloa kehtivuse üle otsustamisel ja selle väljastamisest keeldumise aluseks MaaPS § 52 lg 1 p 11 järgi.
7.5.Kaebaja II ei olnud korralduse nr 429 andmise ajal otsustusvõimeline, sest 10. augustil 2021 toimunud istungil, kus väidetavalt korraldus nr 429 vastu võeti, ei osalenud üle poole vallavalitsuse liikmetest. Korralduse nr 429 otsustamise ajal koosolekul väidetavalt osalenud vallavalitsuse liige viibis tegelikult korralisel puhkusel ega saanud korralduse nr 429 vastuvõtmisel osaleda. Korraldus on tühine HMS § 63 lg-st 2 tulenevalt ega oma seega algusest peale õiguslikke tagajärgi.
8.Kaebajad ei nõustu kassatsioonkaebuse seisukohtadega ja paluvad jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata.
8(12)
3-23-595
9.Vastustaja on seisukohal, et kassatsioonkaebus on piisavalt põhjendatud, ja palub selle rahuldada.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
10.Kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse resolutsioon muutmata, kuid muuta tuleb ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele (HKMS § 230 lg 5 p 6).
11.Kolleegium nõustub kohtutega, et kaebaja I on keskkonnaorganisatsioon ja tal on kaebeõigus. KeÜS § 31 lg 1 p 1 järgi on keskkonnaorganisatsioon mittetulundusühing või sihtasutus, kelle põhikirjaline eesmärk on keskkonnakaitse ning kes oma tegevusega edendab keskkonnakaitset. KeÜS § 31 lg 3 järgi tuleb keskkonnakaitse edendamise hindamisel arvesse võtta ühenduse võimet oma põhikirjalisi eesmärke ellu viia, arvestades ühenduse senist tegevust, selle puudumise korral aga organisatsioonilist ülesehitust, liikmete arvu ja liikmeks saamise põhikirjalisi eeldusi. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et keskkonnaorganisatsiooni määramiseks ei piisa sellest, kui mittetulundusühingu põhikiri kirjeldab ühingu keskkonnakaitse eesmärki ja keskkonnakaitset edendavaid tegevusi. Selleks, et olla keskkonnaorganisatsioon KeÜS § 31 lg 1 p 1 tähenduses, peab mittetulundusühing olema võimeline oma põhikirjas toodud keskkonnakaitse eesmärke ellu viima, mida peavad kinnitama ühingu senine tegevus või tema organisatsiooni ja liikmeskonda iseloomustavad tunnused. Samas nõustub kolleegium kolmanda isikuga, et mittetulundusühingu senise tegevuse hindamisel ei piisa ainuüksi sellest, kui ühing esitab keskkonnakaitset edendava kaebuse halduskohtule, sest kaebeõigust hinnatakse kaebuse esitamise aja seisuga (RKHKo 3-3-1-96-13, p 15). Ringkonnakohtu otsuse põhjendusi tuleb selles osas muuta ja täiendada. Haldusasja toimikus olevast haldusmenetluse toimikust nähtub, et kaebaja I on aktiivselt osalenud vaidlustatud kaevandamisloa andmise menetluses, esitades vastustajale arvukalt päringuid, taotlusi ja arvamusi, ning korraldanud avaliku arutelu (Keskkonnaameti 2. mai 2023. a vastus kaebusele, lisa 2). Selline tegevus kinnitab, et kaebaja I on võimeline viima ellu oma põhikirjas toodud keskkonnakaitse eesmärki, milleks on Tahkuranna piirkonna loodusväärtuste kaitse.
12.Kolmas isik väidab, et kohtud ei ole kõrvaldanud kahtlust, et kaebaja I loomise ja tegutsemise eesmärk ei ole tegelikult keskkonnakaitse, vaid Häädemeeste valla abivallavanema ärihuvide kaitse. Ringkonnakohus leidis, et kaebaja kvalifitseerimist keskkonnaorganisatsiooniks ei välista isegi see, kui leiaks kinnitust, et kaebaja I asutamise või tegevuse ajendiks olid äri- või muud huvid, mis ei ole keskkonnakaitsega seotud. Kolleegium peab vajalikuks seda seisukohta parandada. KeÜS § 31 lg-te 1 ja 2 järgi ei pea keskkonnakaitse olema keskkonnaorganisatsiooni ainus eesmärk, küll aga peab see olema tema peamine või üks peamistest eesmärkidest. Seejuures ei tohi keskkonnakaitse eesmärk olla allutatud mõnele muule eesmärgile (vt inimeste elukeskkonna parandamise kohta RKHKm 3-21-1360/15, p 15). Sellest tulenevalt ei tohi keskkonnakaitse eesmärk olla vahend keskkonnaorganisatsiooni enda ega kellegi teise majanduslike või äriliste eesmärkide saavutamiseks. Kui organisatsiooni tegevus on suunatud pealtnäha keskkonnakaitse, kuid tegelikult mõne majandusliku või ärilise eesmärgi saavutamisele, ei saa sellist organisatsiooni keskkonnaorganisatsiooniks pidada. Keskkonnakaitse eesmärk ei tohi olla näiline ja keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigust ei tohi kuritarvitada. KeÜS § 30 lg 2 annab keskkonnaorganisatsioonile kaebeõiguse keskkonnakaitse eesmärgil, mitte keskkonnakaitse abil või varjus majanduslike või äriliste eesmärkide saavutamiseks.
13.Käesolevas asjas ei pidanud kohtud kolmanda isiku tõstatatud kahtlusega, et kaebaja I loomise ja tegutsemise tegelik eesmärk oli kellegi ärihuvide kaitse, siiski lähemalt tegelema. Kohus ei ole kohustatud kõrvaldama kolmandal isikul või menetlusosalisel tekkinud kahtlusi. Kohtud oleksid pidanud kahtluse kõrvaldama, kui kahtlus oleks tekkinud kohtul endal. Samuti ei ole näha, et kohtul 9(12)
3-23-595 oleks pidanud selline kahtlus tekkima, kui ta hindas kolmanda isiku ja teiste menetlusosaliste väiteid ning uuris tõendeid. Kaebuses selgitas kaebaja I, et tema loomise eesmärk oli võimaldada kohalikel elanikel seista oma õiguste eest ühiselt. Kaebus viitab KeÜS § 23 lg-s 1 sätestatud igaühe õigusele tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale. Kolleegiumi arvates ei ole põhjust kahelda, et kaebaja I on loodud ja tegutseb selle kohalike elanike õiguse, mitte kellegi kolmanda ärihuvide kaitsmise eesmärgil.
14.Kolmas isik väidab, et kaebus oleks tulnud jätta kaebaja I suhtes läbi vaatamata, sest kaebust ei rahuldatud ühelgi keskkonnakaitsega seotud alusel, vaid üksnes kohaliku omavalitsuse üksuse nõusoleku puudumise tõttu. Kolleegium ei nõustu sellega. On õige, et keskkonnaorganisatsiooni kaebuse aluseks olevad argumendid peavad olema seotud keskkonnakaitse eesmärkidega (RKHKo 3-16-1472/92, p 17). Samas tuleb tähele panna, millistele põhjendustele tugines Häädemeeste Vallavalitsus, kui ta keeldus nõusoleku andmisest. Korralduse nr 429 järgi olid nende hulgas nii see, et kaevandamine rikuks Uulu-Tahkuranna-Jõulumäe väärtusliku maastikuga ala, kui ka see, et kohalikud elanikud ei soovi uue karjääri avamist kaevandamisega kaasnevate keskkonnahäiringute tõttu. Mõlemad argumendid on seotud keskkonnakaitse eesmärkidega. Kolleegium leiab, et sellisel juhul saab keskkonnaorganisatsioon tugineda oma kaebuses kohaliku omavalitsuse üksuse nõusoleku puudumisele. Seega vaatasid kohtud kaebuse kaebaja I suhtes õigesti läbi.
15.Kolmanda isiku väitel laiendas halduskohus omal algatusel kaebuse alust. Kohtud rahuldasid kaebuse ja tühistasid kaevandamisloa kohaliku omavalitsuse üksuse nõusoleku puudumise tõttu, kuid sellel alusel kaebajad kohtusse ei pöördunud. Kolleegium ei nõustu sellega. Kaebaja II väitis kaebuses, et kaevandamisluba riivab tema kui kohaliku omavalitsuse üksuse õigusi. Sellega on ta kaebuse aluse kindlaks määranud. Kas ja millist õigust kaebuse aluses ära näidatud haldusakt rikub, peab kindlaks tegema kohus. Ringkonnakohus märgib õigesti, et kohus ei ole kaebuse lahendamisel seotud poolte õiguslike argumentidega. Pealegi oli juba kaebuses (p 3.23) ja sellele lisatud seisukohtades (kaebuse lisa 6, Häädemeeste Vallavalitsuse 6. detsembri 2022. a kiri Keskkonnaametile, p 1) osutatud, et vastustaja oleks pidanud võtma korraldust nr 429, milles vald ei nõustunud kaevandamisloa andmisega, siduvana ja keelduma kaevandamisloa väljastamisest.
16.Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohtadega MaaPS § 49 lg 6 ja § 55 lg 2 p 11 tõlgendamisel ja kohaldamisel (eespool p-d 6.2–6.3). MaaPS § 49 lg 6 järgi saadab kaevandamisloa andja kaevandamisloa taotluse arvamuse saamiseks kavandatava kaevandamiskoha kohaliku omavalitsuse üksusele, kes esitab oma arvamuse kirjalikult kahe kuu jooksul taotluse saamisest arvates. MaaPS § 55 lg 2 p 11 järgi tuleb kaevandamisloa andmisest keelduda, kui kohaliku omavalitsuse üksus ei ole nõus kaevandamisloa andmisega. Ringkonnakohus leiab õigesti, et MaaPS § 55 lg 2 p 11 kohaldamise ainsaks eelduseks on see, et kohaliku omavalitsuse üksus on kaevandamisloa andjale selgelt ja ühemõtteliselt väljendanud oma mittenõustumist kaevandamisloa andmisega. MaaPS § 55 lg 2 p 11 ei sätesta, et mittenõustumist saab kohaliku omavalitsuse üksus väljendada ainult MaaPS § 49 lg-s 6 määratud kahekuulise tähtaja jooksul. Lisaks MaaPS § 49 lg-le 6 näevad seadused ette teisigi võimalusi, millal kohaliku omavalitsuse üksus saab oma arvamust avaldada. KeÜS § 43 lg 22 järgi ei piira keskkonnaloa taotluse kohta arvamuse esitamine kohaliku omavalitsuse üksuse õigust esitada edasise menetluse käigus täiendavaid seisukohti. Kui keskkonnaloa menetluses viiakse läbi keskkonnamõju hindamine, siis KeÜS § 43 lg 3 järgi annab kohaliku omavalitsuse üksus oma arvamuse keskkonnaloa taotluse kohta 21 päeva jooksul alates päevast, mil ta saab teate keskkonnamõju hindamise aruande heakskiitmise kohta. KeÜS § 48 lg 4 kohaselt on kohaliku omavalitsuse üksusel õigus esitada keskkonnaloa andjale seisukohti avalikkusele tutvumiseks välja pandud keskkonnaloa eelnõu kohta. Viidatud sätteid tuleb kaevandamisloa puhul kohaldada (MaaPS § 1 lg 4). Ükski nendest ei määra aga kindlaks, millises arvamuses peab kohaliku omavalitsuse üksus oma mittenõustumist väljendama. Sellest tuleb järeldada, et kohaliku 10(12)
3-23-595 omavalitsuse üksusel on õigus kaevandamisloa menetluses kaasa rääkida kuni loa andmiseni või selle andmisest keeldumiseni. See võimaldab kohaliku omavalitsuse üksusel kujundada kaevandamisloa andmise suhtes selge ja ühemõtteline seisukoht siis, kui informatsiooni on piisavalt ja määramatust vähem, jättes selle näiteks aega, mil kaevandamise keskkonnamõju ja kohaliku kogukonna mured on välja selgitatud ning nende leevendamise võimalused kindlaks tehtud (vrd RKHKo 3-20-1247/27, p 22).
17.Kohaliku omavalitsuse üksus kujundab oma seisukoha kaevandamisloa andmise kohta kaalutlusõiguse alusel (RKHKo 3-20-1247/27, p 10). Kaalutlusõiguse teostamisel tuleb arvestada olulisi asjaolusid ja kaaluda põhjendatud huve (HMS § 4 lg 2). Selle kohustuse täitmiseks tuleb olulised asjaolud välja selgitada ja põhjendatud huvid kindlaks teha (HMS § 6). Ringkonnakohus märgib õigesti, et piiratud informatsiooni tingimustes võib kohaliku omavalitsuse üksus MaaPS § 49 lg 6 järgi keskkonnaloa taotluse kohta antud arvamuses piirduda oma tähelepanekute väljatoomisega ja osutada asjaoludele, mille peaks kaevandamisloa andja edasise menetluse käigus välja selgitama või millele tähelepanu pöörama, ning mitte avaldada sõnaselget seisukohta, kas ta on kaevandamisloa andmisega nõus või mitte. Kaevandamise keskkonnamõju väljaselgitamise kohustus lasub eelkõige kaevandamisloa andjal ning kohaliku omavalitsuse üksus ei ole kohustatud ise keskkonnauuringuid tegema (RKHKo 3-20-1247/27, p 12). Samuti on kaevandamisloa andja kohustuseks avatud menetluse ja selle käigus avaliku istungi korraldamine (KeÜS §-d 47–481). Kohaliku omavalitsuse ja kogukonna huvide kaitseks annab MaaPS § 55 lg 2 p 11 kohaliku omavalitsuse üksusele vetoõigusega kaasotsustaja rolli. Seadused ei aseta kohaliku omavalitsuse üksust ainult eelotsustaja rolli ega luba kaevandamisloa andjal tegeleda loamenetlusega edasi alles siis, kui kohaliku omavalitsuse üksus on oma arvamuse loa taotluse kohta esitanud (keskkonnamõju eelhinnangu kohta vt RKHKo 3-20-1247/27, p 24).
18.1. jaanuaril 2020 jõustunud MaaPS § 49 lg 6 muudatus, mille järgi tuleb kohaliku omavalitsuse üksusel esitada arvamus kahe kuu jooksul, arvates kaevandamisloa taotluse, mitte enam kaevandamisloa eelnõu saamisest, kohustab kohaliku omavalitsuse üksust kujundama ja väljendama oma seisukohta kaevandamisloa andmise kohta kohe, kui kaevandamisega seotud asjaolud on selged, kuid ei jäta kohaliku omavalitsuse üksust ilma võimalusest väljendada oma seisukohta hiljem, kui kaevandamisega seotud asjaolud, eriti selle keskkonnamõju ja kohaliku kogukonna mured on välja selgitatud ning nende leevendamise võimalused kindlaks tehtud.
19.MaaPS § 55 lg 2 p 11 kohaldamisel tuleb arvestada ka seda, et kohaliku omavalitsuse üksusel on võimalik oma seisukohta muuta (KeÜS § 43 lg 22, vt selle kohta, kui keskkonnamõju hindamise käigus on ilmnenud uued asjaolud, RKHKo 3-21-101/29, p 30). Kohaliku omavalitsuse üksuse arvamus on menetlustoiming ja sellel pole samasugust usalduse kaitset, nagu on haldusaktil.
20.Kolmas isik väidab kassatsioonkaebuses, et ringkonnakohus oleks pidanud käesolevas asjas tuvastama korralduse nr 429 õigusvastasuse. Ringkonnakohus leidis, et vastustajal ei olnud pädevust hinnata kohaliku omavalitsuse üksuse mittenõustumise õiguspärasust, vaid ta pidi lähtuma mittenõustumise faktist. Seetõttu ei saanud ka halduskohus kaevandamisloa õiguspärasuse hindamisel kontrollida kohaliku omavalitsuse üksuse mittenõustumise õiguspärasust. Kolleegium peab vajalikuks ringkonnakohtu seisukohta täpsustada. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et korraldus nr 429 on menetlustoiming, mitte haldusakt. Ehkki kohus saab haldusakti vaidlustamisel kontrollida menetlustoimingu õiguspärasust (RKHKo 3-17-2766/33, p 25.1), ei ole vaja seda teha olukorras, kus kaevandamisloa andja jättis kohaliku omavalitsuse üksuse seisukoha õigusvastaselt arvestamata. MaaPS § 55 lg 2 p 11 järgi on kaevandamisloa andja kohustatud arvestama kohaliku omavalitsuse üksuse mittenõustumist ja kaevandamisloa andmisest keelduma või taotlema MaaPS § 55 lg 4 alusel loa andmiseks nõusolekut Vabariigi Valitsuselt. Kaevandamisloa andja peab lähtuma kohaliku 11(12)
3-23-595 omavalitsuse üksuse mittenõustumisest, sõltumata selle õiguspärasusest. Kaevandamisloa andja ei saa ümber hinnata kohaliku omavalitsuse üksuse seisukohti, sh hinnata nende õiguspärasust (RKHKm 3-3-1-38-10, p 17). Kui kaevandamisloa andja ei ole arvestanud kohaliku omavalitsuse üksuse mittenõustumist, on kaevandamisloa andmine õigusvastane. Kohus võib siiski jätta niisuguse kaevandamisloa HMS § 58 kohaselt tühistamata, kui kohtul on võimalik veenduda, et juhtumi asjaolude tõttu ei saanud kohaliku omavalitsuse üksus nõusoleku andmisest ühelgi tingimusel keelduda. Omavalitsusüksuse avarat kaalutlusõigust arvestades saab selline olukord olla vaid erandlik (vrd RVastS § 6 lg 5; RKHKo 3-21-1462/55, p 19).
21.Kolmas isik väidab kassatsioonkaebuses, et ringkonnakohus oleks pidanud tuvastama korralduse nr 429 puudumise. Kolmanda isiku väitel ei olnud Häädemeeste Vallavalitsus korralduse andmise ajal otsustusvõimeline, sest vallavalitsuse istungil ei osalenud üle poole vallavalitsuse liikmetest. Üks istungil osalenud vallavalitsuse liige viibis korralisel puhkusel ega saanud korralduse vastuvõtmisel osaleda. Ringkonnakohus leidis, et isegi kui kohaliku omavalitsuse üksus tegi mittenõustumise väljendamisel menetlus- või vormivigu, ei esinenud ühtki ilmselget asjaolu, mille alusel oleks vastustaja saanud järeldada, et kohaliku omavalitsuse üksus ei ole oma mittenõustumist väljendanud. Kolleegium peab vajalikuks täpsustada, et kaevandamisloa õiguspärasuse kontrollimisel tuleb kohtul kindlaks teha, kas kohaliku omavalitsuse üksus väljendas oma mittenõustumist kaevandamisloa andmisega. Kui mittenõustumist olemas ei olnud, ei oleks pidanud selles asjas kohaldama ka MaaPS § 55 lg 2 p 11. Kohtud on siiski tuvastanud nii korralduse nr 429 olemasolu kui ka selle, et kohaliku omavalitsuse üksus ei ole oma seisukohta hiljem kaevandamisloa menetluse käigus muutnud. Kolleegium ei näe, et kohtud oleksid seejuures rikkunud kohtumenetluse norme. Korraldusest nr 429 on näha selle andja, andmise aeg ja korralduse number ning korraldusele on alla kirjutanud abivallavanem vallavanema ülesannetes ja vallasekretär. See, kas vallavalitsus oli otsustusvõimeline, kui üks istungil osalenud vallavalitsuse liige viibis korralisel puhkusel, on korralduse õiguspärasuse, mitte olemasolu küsimus. Pealegi peatuvad Häädemeeste valla põhimääruse järgi puhkuse ajal ainult vallavanema volitused ja õigus täita oma ülesandeid (Häädemeeste Vallavolikogu 28. juuni 2018. a määruse nr 19 „Häädemeeste valla põhimäärus“ § 64 lg 1 p 1). Teiste vallavalitsuse liikmete kohta sellist sätet põhimääruses ei ole. Seega ei keelanud põhimäärus vallavalitsuse liikme osalemist puhkuse ajal vallavalitsuse istungil ega mõjutanud vallavalitsuse otsustusvõimelisust.
22.Menetlusosaliste kassatsioonimenetluse kulud tuleb jätta nende endi kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1). (allkirjastatud digitaalselt)
12(12)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.