Mittetulundusühingu Tahkuranna Maastikukaitse ja Häädemeeste valla kaebus Keskkonnaameti 28.02.2023 keskkonnaloa nr KL-516304 tühistamise nõudes
Menetlusosalised
Kaebaja I – Mittetulundusühing Tahkuranna Maastikukaitse, esindajad juh. liige TS ja v-adv Tarmo Pilv Kaebaja II – Häädemeeste vald, esindajad v-adv Tarmo Pilv ja Sirli Pedassaar-Annast Vastustaja – Keskkonnaamet, esindajad Evelyn Jallai ja Tiit Rahe Kolmas isik – X, esindajad v-adv Sandra Sillaots ja v-adv Rauno Ligi
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 15.09.2023 kohtuotsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
X apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kohtuistungil 05.09.2024
RESOLUTSIOON
Jätta rahuldamata X ja Keskkonnaameti taotlused haldusasja nr 3-23-595 menetluse peatamiseks.
Jätta X apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 15.09.2023 otsus haldusasjas nr 3-23-595 muutmata.
Mõista Xlt mittetulundusühingu Tahkuranna Maastikukaitse kasuks välja apellatsioonimenetlusega seotud menetluskulu 1000 eurot ja Häädemeeste valla kasuks 1000 eurot. Muus osas jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
3-23-595
SELGITUSED
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 11.11.2024 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
Kolmas isik on Häädemeeste vallas Tahkurannas asuva Johan-Raisi maatüki (katastritunnus 84801:004:0459) omanik, kes esitas 16.03.2021 Keskkonnaametile (KeA) taotluse kaevandamisloa saamiseks eelnimetatud maatükil liiva kaevandamiseks. Lähtudes maapõueseaduse (MaaPS) § 49 lõikest 6 küsis KeA 26.05.2021 kirjaga taotluse kohta arvamust Häädemeeste vallalt. 10.08.2021 korraldusega nr 429, mis edastati KeA-le 11.08.2021 ei nõustunud Häädemeeste Vallavalitsus kaevandamisloa andmisega. Menetluse käigus otsustas KeA jätta keskkonnamõju hindamise algatamata, kajastades sellekohast eelhinnangut esmalt 22.06.2022 kirjas ning teistkordselt, pärast eelhinnangu mõningast täiendamist, 27.06.2023 kirjas.
KeA andis 28.02.2023 korraldusega nr DM-115151-126 keskkonnaloa nr KL-516304 Johan-Raisi maatükil maavara (liiva) kaevandamiseks kuni 28.02.2038 (vaidlustatud kaevandamisluba).
Kaebajad esitasid 16.03.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse vaidlustatud kaevandamisloa tühistamiseks, täpsustades ja täiendades kaebuse põhjendusi hilisemates menetlusdokumentides. Kaebajate põhjendused olid kokkuvõttes järgmised.
3.1.KeA jättis põhjendamatult korraldamata keskkonnamõju hindamise ega tuvastanud loa taotleja tegevuse õiguspärasust, kontrollimata jäeti kavandatavate tööde kahjulik mõju läheduses asuvatele vääriselupaikadele ja looduskaitsealadele. Vaidlustatud kaevandamisloa esemeks olev tegevus on vastuolus Uulu-Võiste maastikukaitseala kaitseeeskirja eesmärkidega, eelkõige nendega, mis puudutavad linnustiku kaitset, kuna liivakarjääri rajamisega hävitatakse suur osa metsast, kus kaitsealused linnuliigid elavad, pesitsevad ja toituvad. Koostatud eelhinnang ei tekita kindlust, et kavandatav tegevus ei oma olulist negatiivset keskkonnamõju ning KeA ei arvestanud mitte ühegi Häädemeeste Vallavalitsuse ettepanekuga eelhinnangu täiendamiseks. Kaevandamisloa andmisel ei ole 2(11)
3-23-595 arvesse võetud, et karjäär asub Jõulumäe Tervisespordikeskuse vahetuses naabruses ning karjääri rajamine muudab võimatuks toimivate matkaradade kasutamise. Vastustaja ei ole välja selgitanud kaevandamisloa andmise mõju kohalikule majandusele.
3.2.KeA on lubamatult andnud kaevandamisoa, olgugi, et Häädemeeste Vallavalitsus sellega ei nõustunud.
Keskkonnaamet palus kaebuse rahuldamata jätta, esitades kokkuvõttes järgmised põhjendused.
4.1.KeA on vastanud kõigile menetluse käigus esitatud kaebajate seisukohtadele ning seega kaalunud kõiki kaebajate argumente ja põhjendusi.
4.2.Keskkonnamõju hindamise algatamine ei olnud vajalik, kuna asjaomase liivakarjääri mäeeraldise ja teenindusmaa pindala on 7,33 ha. KeA koostas eelhinnangu ning hindas objektiivselt keskkonnamõju olulisust ning põhjendas keskkonnamõju hindamise algatamata jätmist. Liiva kaevandamine on üldjuhul väikese keskkonnamõjuga tegevus. KeA on hinnanud kaevandamise mõjusid Uulu-Võiste loodusalal kaitstavatele elupaigatüüpidele ning samad mõjud on ka Leina sihtkaitsevööndile. Karjääriga kaasnev ebasoodne mõju Uulu-Võiste loodusala kaitse-eesmärgiks olevale metsaelupaigatüübile metsastunud luited (2180) on välistatud, seega ei mõjuta tegevus ka Uulu-Võiste maastikukaitseala Leina kaitsevööndit.
4.3.Kaebajatel puudub kaebeõigus Jõulumäe Tervisespordikeskuse õiguste kaitseks. Kavandatud tegevus ei muuda puhke- ja spordivõimalusi Uulu-Võiste maastikukaitsealal, sest olemasolevad terviserajad jäävad avatuks.
4.4.KeA ei pidanud arvestama Häädemeeste Vallavalitsuse 10.08.2021 korralduses nr 429 väljendatud keeldumist, kuna vald ei esitanud seda MaaPS § 49 lõikes 6 sätestatud tähtaja jooksul. MaaPS § 55 lg 2 p 11 mõte ei ole viia KeA kaalutlusõigus nullini kogu kaevandamisloa menetluse ajal, vaid anda kohalikule omavalitsusele võimalus välistada kaalutlusõigus nullini siis, kui kohalik omavalitsus on andnud oma keelduva arvamuse MaaPS § 49 lõikes 6 toodud tähtaja jooksul.
Kolmas isik palus kaebuse rahuldamata jätta kokkuvõttes järgmistel põhjendustel.
5.1.Kaebajal I puudub kaebeõigus, kuna see ühing on loodud eelkõige eesmärgiga kitsa ringi isikute ärihuvide kaitsmiseks vaidlustada kaevandamisluba. Kaebajal II puudub kaebeõigus, kuna kaebus ei ole esitatud kohaliku omavalitsuse õiguste kaitseks.
5.2.Vaidlustatud keskkonnaluba ei mõjuta Uulu-Võiste maastikukaitseala kaitseeesmärkide täitmist, kuna kaitseala ei ulatu kolmanda isiku kinnistule. Keskkonnamõju hindamine ei olnud kohustuslik, koostatud eelhinnang oli piisav ja selles jõuti järeldusele, et kavandatava tegevusega ei kaasne olulist keskkonnamõju, kaasnevad mõjud ei välista kaevandamist ning neid saab kõrvaltingimustega vähendada.
5.3.MaaPS § 49 lg 6 alusel antava KOV seisukoha näol on tegemist kooskõlastusega ning hilinenult esitatud kooskõlastuse puhul tuleb kooskõlastus lugeda antuks vastavalt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 16 lõikele 2. MaaPS § 55 lg 2 p 11 mõte on välistada kaalutlusõigus nullini olukorras, kus omavalitsus on andnud keeldumise tähtaegselt. Tallinna Ringkonnakohtu poolt kohtuasjas nr 3-21-586 sellele normile antud tõlgendus on väär. Häädemeeste Vallavalitsuse 10.08.2021 korralduses nr 429 esitatud põhjendused ei andnud sisulist alust kaevandamisloa väljastamisest keeldumiseks, korralduse nr 429 hilinenult esitamine oli pahatahtlik ning lähtus abivallavanema ja tema pereliikmete isiklikest ärihuvidest. 3(11)
3-23-595
5.4.Johan-Raisi maatükki ei läbi ükski matkarada, tegemist on võsastunud kinnistuga, mille sihtotstarbeks oli varasemalt määratud 100% maatulundusmaa. Kaebajal II ei saanud olla ootusi selle maatüki kasutamise suhtes rekreatsioonilistel eesmärkidel. Hüpoteetilist negatiivset mõju Jõulumäe Tervisespordikeskusele saab leevendada kõrvaltingimustega, mida vastustaja vaidlustatud kaevandamisloas ka tegi.
Tallinna Halduskohus tegi 15.09.2023 otsuse, millega rahuldas kaebuse ning tühistas vaidlustatud kaevandamisloa ning mõistis kummagi kaebaja kasuks vastustajalt välja menetluskulu 1540 eurot. Halduskohtu põhjendused on kokkuvõttes järgmised.
6.1.Kuigi kaebaja I põhikirjas ei ole selgelt mainitud, et tegemist oleks keskkonnaorganisatsiooniga, vastab ta põhikirja punktides 2.2.1 ja 2.2.5 sätestatud eesmärkide ja tegevuste kirjelduste poolest keskkonnaorganisatsiooni tunnustele. Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) §-i 31 tuleb tõlgendada laialt.
6.2.Kaebaja II kaebeõigust tuleb halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 44 lõike 4 tähenduses jaatada vähemalt aspektis, kas vastustaja jättis õiguspäraselt kaebaja II hilinenult esitatud seisukoha arvesse võtmata.
6.3.Juhinduda tuleb Tallinna Ringkonnakohtu seisukohtadest haldusasjas nr 3-21-586 tehtud kohtuotsuses, kus ringkonnakohus leidis, et MaaPS § 49 lõikes 6 ei ole sätestatud õigust lõpetavat tähtaega ning pärast seal nimetatud kahe kuu möödumist ei kaota kohalik omavalitsus õigust oma arvamust esitada. MaaPS ei anna vastustajale kaalutlusõigust ega õigust hinnata, kas valla keeldumine oli õiguspärane või õigusvastane. Korraldus nr 429 kui siduv keeldumine on halduskohtus eraldi vaidlustatav. Loataotluse rahuldamine olnuks võimalik vaid juhul, kui Vabariigi Valitsus oleks andnud nõusoleku väljastada luba riigi ülekaaluka huvi tõttu (MaaPS § 55 lg 4). Vastustaja ei pidanud kaevandamisloa menetluses asuma hindama seda, kas kohaliku omavalitsuse esitatud seisukoht anti kõiki kohaliku omavalitsuse sisemisi töökorralduse reegleid arvestades.
MENETLUSOSALISTE SEISKOHAD RINGKONNAKOHTUS
Kolmas isik esitas Tallinn Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palub tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega jätta kaebajate kaebus rahuldamata. Apellatsioonkaebuse põhjendused on kokkuvõttes järgmised.
7.1.Halduskohus leidis vääralt, et Häädemeeste Vallavalitsuse 10.08.2021 korralduses nr 429 väljendatud keeldumine oli vastustaja jaoks siduv. MaaPS § 49 lg 6 tõlgendamine selliselt, et vastustajale on siduv ka hilinenult esitatud arvamus, muudab selle sätte sisutuks. Tegemist on kooskõlastusega HMS § 16 lg 2 tähenduses – kui kooskõlastus pole esitatud tähtaegselt, tuleb lugeda kooskõlastus antuks.
7.2.Halduskohus juhindus põhjendamatult ringkonnakohtu seisukohast haldusasjas nr 3-21-586. Erinevalt siinsest asjast analüüsis ringkonnakohus haldusasjas nr 3-21-586 põhjalikult ka keelduva korralduse sisulisi põhjendusi ning esitas seisukoha MaaPS § 49 lg 6 tõlgendamist puudutava seisukoha alles pärast seda kui oli leidnud, et esinesid sisulised asjaolud ja põhjused antud loa tühistamiseks. Siinsel juhul on kaevandamisluba nii formaalselt kui ka materiaalselt õiguspärane. Õiguslikult keerulistes küsimustes ei saa ringkonnakohtu varasem seisukoht olla halduskohtule siduv. Ringkonnkohtu antud tõlgendus ei ole kooskõlas seadusandja mõtte ega Riigikohtu otsusest nr 3-20-1247 tuleneva kohtupraktikaga. 4(11)
3-23-595
7.3.Vastustaja kinnitas kolmandale isikule, et hilinenult esitatud korraldus nr 429 ei ole siduv, mistõttu puudus kolmandal isikul põhjus korraldust nr 429 eraldiseisvalt vaidlustada. Vastustaja on kaebajate vastuväiteid kaevandamisloa andmisel kaalunud ning asunud seisukohale, et need ei anna alust kaevandamisloa väljastamisest keeldumiseks. Korralduses nr 429 puuduvad mistahes sisulised põhjendused kaevandamisloa andmisest keeldumiseks.
7.4.Isegi kui asuda seisukohale, et korraldus nr 429 oli vastustajale siduv, pidanuks halduskohus analüüsima korralduse nr 429 kehtivust. Halduskohus jättis põhjendamatult rahuldamata kolmanda isiku 31.08.2023 avalduses esitatud vastuväite. Kaebaja esitas küll halduskohtu suunistest lähtudes eraldi kaebuse korralduse nr 429 peale (haldusasi nr 3-231918), ent selle kohta tehtav võimalik positiivne otsus ei saa siinses asjas tehtud halduskohtu otsuse jõustumise korral enam lõpptulemust muuta.
7.5.Halduskohtu otsus on vastuoluline – ühelt poolt näib halduskohus leidvat, et kaevandamisloa kehtivuse eelduseks on kohaliku omavalitsuse keelduva arvamuse olemasolu, sõltumata selle kehtivusest, teisalt on kohus asunud seisukohale, et omavalitsuse arvamuse kehtetuse korral tuleks anda uus, nn nõuetekohane seisukoht. Halduskohus on põhjendamatult jätnud arvesse võtmata siinse haldusasja ebatavalise ajajoone ja selle, et korralduse nr 429 eraldiseisva vaidlustamise küsimus kerkis alles hilisemas menetluses, st pärast kaevandamisloa väljastamist.
7.6.Halduskohus on põhjendamatult jätnud käsitlemata kolmanda isiku esitatud järgmised väited, mis puudutavad korralduse nr 429 kehtetust: a) korralduse nr 429 hilinenult esitamine oli pahatahtlik ning lähtus selle allkirjastanud SS isiklikest ärihuvidest; b) vallavalitsus ei olnud korralduse nr 429 andmise ajal otsustusvõimeline; c) korralduses nr 429 puudusid sisulised põhjendused kaevandamisloa väljastamisest keeldumiseks.
7.7.Halduskohus leidis vääralt, et kaebaja I näol on tegemist keskkonnaorganisatsiooniga, olemata seejuures käsitlenud küsimust, kas kaebuse rahuldamise aluseks olevad põhjendused seonduvad kaebaja I keskkonnakaitseliste eesmärkidega. Kaebaja I ei esitanud kaebuses argumente, mis puudutasid korralduse nr 429 arvestamata jätmist, samas kui menetluslik minetus ei saanud kuidagi riivata kaebaja I keskkonnaorganisatsiooni staatusega kaasnevaid õiguseid. Halduskohus on lubamatult laiendanud kaebuse eset, kuna argumenti, millele tuginedes halduskohus kaebuse rahuldas, ei ole kaebajad kunagi esitanud.
7.8.Kolmas isik palub apellatsioonkaebuses alternatiivselt siinse haldusasja menetluse peatada kuni haldusasjas nr 3-23-1918 tehtava kohtulahendi jõustumiseni.
Vastustaja palub kolmanda isiku apellatsioonkaebus rahuldada või alternatiivselt peatada menetlus kuni haldusasjas nr 3-23-1918 tehtava otsuse jõustumiseni. Vastustaja põhjendused on kokkuvõttes järgmised. Halduskohtu poolt MaaPS § 49 lõikele 6 antud tõlgendus muudab nimetatud sätte sisutuks, kuna seaduses sätestatud tähtaja järgimata jätmisel puuduks kohaliku omavalitsuse üksusele mistahes õiguslik tagajärg. Kui halduskohus leidis, et korraldus nr 429 on vaidlustatud kaevandamisloa tühistamise ainsaks eelduseks, pidanuks kohus ka sisuliselt hindama korralduse nr 429 õiguspärasust. Halduskohtu otsuses ei ole peatutud küsimusel, kas kaebuse rahuldamise aluseks olevad argumendid seonduvad kaebaja I keskkonnakaitseliste eesmärkidega.
Kaebajad vaidlevad apellatsioonkaebusele vastu. Kaebajate põhjendused on kokkuvõttes järgmised. Kaebaja I on keskkonnaorganisatsioon, kuna ta on mittetulundusühing, mille 5(11)
3-23-595 põhitegevusalaks on keskkonna- ja looduskaitse ja mis on loodud selleks, et kohalikel oleks ühiselt võimalik oma õiguste eest seista. Halduskohus leidis õigesti, et Häädemeeste Vallavalitsuse korraldus nr 429 oli vastustajale kaevandamisloa menetluses siduv. Enne kaevandamisloa andmist korraldas vastustaja mitu koosolekut, kuhu ilmusid kavandatava liivakarjääri ümbritsevate maatükkide omanikud, kaebajad, vastustaja esindaja ning kavandatava liivakarjääri maa omanik, kusjuures kõik peale vastustaja esindaja ja kavandatava liivakarjääri maa omaniku olid kavandatavate raie- ja raadamistööde ning metsa sisulise hävitamise ja karjääri loomise vastu. Kirjavahetuses vastustajaga selgitas kaebaja II põhjuseid, miks ei nõustu kaevandamisloa andmisega Võiste II liivakarjääris maavara kaevandamiseks. Vastustaja nende selgituste ja põhjendustega aga ei arvestanud. Vaatamata kirjalikes seisukohtades toodud põhjendustele ja ilmselgele keskkonna hävitamise kahjulikkusele, jättis vastustaja keskkonnamõju hindamise ja kahjulikke tagajärgede hindamise läbi viimata.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.Apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4). Põhjendamatu on ka kolmanda isiku ja vastustaja alternatiivne taotlus käesolevas haldusasjas menetluse peatamiseks kuni lõpliku kohtulahendi jõustumiseni haldusasjas nr 3-23-1918. Vastuseks apellatsioonkaebuse põhjendustele märgib ringkonnakohus järgmist.
Halduskohus on õigesti tuvastanud kaebaja I kaebeõiguse. KeÜS § 31 lg 1 punkti 1 kohaselt saab KeÜS § 30 lõikes 2 nimetatud kaebeõigust teostavaks keskkonnaorganisatsiooniks olla mittetulundusühing, kelle põhikirjaline eesmärk on keskkonnakaitse ning kes oma tegevusega edendab keskkonnakaitset. Haldusasjas nr 3-16-1472 tehtud otsuses on Riigikohus selgitanud, et keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigus ei ole piiramatu populaarkaebuse esitamise õigus, vaid sellise kaebuse aluseks olevad argumendid peavad olema seotud keskkonna kaitse eesmärkidega ning tõstatada võib nii materiaalse kui ka formaalse õiguspärasuse küsimusi (p 17). Mõistet „keskkond“ ega „keskkonna kaitse eesmärgid“ seaduses määratletud ei ole. KeÜS-i ja Århusi konventsiooni1 üldisest loogikast tulenevalt saab keskkonnaorganisatsioonile sellise erilise kaebeõiguse andmise põhjuseks pidada avalikust huvist lähtuvat vajadust takistada looduskeskkonda ülemääraselt häirivat inimtegevust. Keskkonnakaitse eesmärgiks saab olla eesmärk kaitsta KeÜS § 24 lg 2 punktis 1 loetletud keskkonnaelemente inimtegevuse ebasoodsa mõju eest. See tähendab, et keskkonnakaitse all tuleb silmas pidada eelkõige õhu, atmosfääri, vee, pinnase, maa, maastike ja looduslike alade, loodusliku mitmekesisuse ja looduse koostisosade seisundi kaitset inimtegevusega kaasneva vahetu või kaudse ebasoodsa mõju eest, samuti inimeste tervise, ohutuse ja elutingimuste kaitset määral, mil neid mõjutab või võib mõjutada eelnimetatud keskkonnaelementide seisund või selle muutumine (vt ka Riigikohtu 13.02.2023 määrus nr 3-211360, p 15). Eeltoodust tulenevalt on kaebaja I kvalifitseerimisel keskkonnaorganisatsioonina ja sellest johtuvalt kaebeõiguse olemasolu tuvastamisel keskne tähtsus sellel, kas organisatsioon reaalselt edendab looduskeskkonna kaitsmist seda ülemääraselt häiriva inimtegevuse eest. Ainuüksi sellekohase eesmärgi deklareerimine mittetulundusühingu põhikirjas ei pruugi olla piisav. Siinsel juhul tuleb asuda seisukohale, et lisaks põhikirjast nähtuvale keskkonnakaitsega seotud eesmärgile, mille halduskohus õigesti tuvastas, on kaebaja I käesoleva kaebuse esitamisega reaalselt asunud tegutsema
1 Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon (RT II 2001, 18, 89; 2007, 10, 35).
6(11)
3-23-595 selle eesmärgi saavutamiseks. Kaebaja I on vaidlustanud kaevandamisloa, tuginedes kaebuses teiste argumentide hulgas selgelt ka keskkonnakaitsega seotud argumentidele. Kaebuse eesmärk on takistada olemasolevat looduskeskkonda (pinnast, maastikku, metsa) muutvat inimtegevust. Kaevanduse rajamist, isegi kui tegemist on sedavõrd väikese maaalaga, nagu see, mida puudutab vaidlusalune kaevandamisluba, ei saa pidada looduskeskkonda sedavõrd vähesel määral mõjutavaks tegevuseks, et kaebuses esitatud keskkonnakaitsega seotud argumendid oleksid selgelt otsitud või kõrvalise tähtsusega. Sellest, kas need argumendid (näiteks argument, et keskkonnamõju hindamise läbi viimata jätmine oli eelhinnangu puudulikkuse tõttu põhjendamatu) on sisuliselt põhjendatud või mitte, ei sõltu see, kas kaebajat I saab käsitada keskkonnaorganisatsioonina ega tema kaebeõigus.
12.Mis puudutab kolmanda isiku väidet, et kaebaja I on loodud sisuliselt teatavate liiva kaevandamise ja müügi valdkonnas tegutsevate isikute ehk kaebaja potentsiaalsete konkurentide ärihuvide kaitseks, siis tõdeb ringkonnakohus, et isegi kui leiaks kinnitust, et kaebaja I asutamise või tegevuse ajendiks olid mingisugused äri- või muud keskkonnakaitsega mitte seotud huvid, ei välista see kaebaja käsitamist keskkonnaorganisatsioonina, kuna kaebaja I on lisaks sellekohase eesmärgi sõnastamisele oma põhikirjas ka keskkonnakaitselistele argumentidele tugineva kaebuse esitamisega näidanud, et ta reaalselt tegutseb keskkonna kaitse eesmärgil. Võimalike muude (sh varjatud) eesmärkide taotlemine keskkonnakaitsega ei välista kaebaja I kvalifitseerimist keskkonnaorganisatsiooniks. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu järeldusega, et keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigust tuleb sisustada laialt. Keskkonnakaitselisel eesmärgil tegutsemist tuleb jaatada, kui tegevuse eesmärgiks seatud tulemus saab olla looduskeskkonna kaitse seisukohast positiivne. Olukorras, kus küsimuse all on uue kaevanduse rajamine kohta, kus seni maavara kaevandamist ei toimu, on seda tõkestav tegevus põhimõtteliselt keskkonnakaitselist laadi ning kaevandamise kui inimtegevuse kahjulikku mõju eespool viidatud keskkonnaelementidele ei saa välistada. Neil asjaoludel tuleb nõustuda halduskohtuga, et kaebaja I näol on tegemist keskkonnaorganisatsiooniga, kes pöördus kohtusse keskkonnakaitsega seotud eesmärkidel. Juhul kui keskkonnaorganisatsioon esitab kaebuses argumente, mis keskkonnakaitse eesmärkidega ei seondu, tuleb halduskohtul need argumendid tähelepanuta jätta, ent kaebeõigus on välistatud vaid siis, kui kaebuses pole ilmselgelt ühtki keskkonnakaitse eesmärgist lähtuvat argumenti.
Halduskohus on õigesti tõlgendanud ja kohaldanud MaaPS § 49 lõiget 6 ja § 55 lg 2 punkti
11.Viimati nimetatud sätte kohaselt keeldutakse kaevandamisloa andmisest, kui „kohaliku omavalitsuse üksus ei ole nõus kaevandamisloa andmisega“. Õige ei ole kolmanda isiku ja vastustaja seisukoht, et osundatud säte kuulub kohaldamisele vaid juhul kui kohalik omavalitsus keeldub sellise nõusoleku andmisest MaaPS § 49 lõikes 6 sätestatud 2-kuulise tähtaja jooksul. 14. Ringkonnakohus jääb haldusasjas nr 3-21-586 tehtud otsuses väljendatud seisukohale, et MaaPS § 49 lg 6 sõnastusest ei järeldu, et tegemist oleks õigust lõpetava tähtajaga ning pärast kahe kuu möödumist kaotaks kohaliku omavalitsuse üksus õiguse oma arvamust esitada. Ringkonnakohtu hinnangul ei saa ei eelviidatud sätte sõnastusest, MaaPS § 55 lg 2 punkti 11 sõnastusest ega ka MaaPS üldisest loogikast järeldada, et seadusandja eesmärk oleks olnud siduda MaaPS § 55 lg 2 punkti 11 kohaldamine sellega, kas kohalik omavalitsus on MaaPS § 49 lõikes 6 sätestatud tähtaja jooksul esitatud arvamuses olnud kaevandamisloa andmisega nõus või mitte.
15.Esiteks ei ole MaapS § 55 lg 2 punktis 11 viidatud MaapS § 49 lõikele 6 või seal sätestatud tähtajale. MaaPS § 55 lg 2 punkti 11 kohaldamise ainsaks eelduseks on see, et kohaliku 7(11)
3-23-595 omavalitsuse üksus on kaevandamisloa andmiseks pädevale organile selgelt ja ühemõtteliselt avaldanud, et ta ei ole kaevandamisloa andmisega nõus. Selle sätte eesmärk on anda kohalikule omavalitsusele kaevandamisloa andmise küsimuses sisuliselt vetoõigus, kui ta leiab, et kaevandamisloa andmine ei ole kooskõlas kohaliku kogukonna huvidega. MaaPS § 55 lg 2 p 11 ei anna seejuures KeA-le kaalutlusõigust ega õigust hinnata, kas kohalik omavalitsus on mittenõustumist põhjendanud kohaste ja asjassepuutuvate argumentidega. Siinkohal tuleb silmas pidada, et erinevalt MaaPS § 49 lõike 6 varasemast redaktsioonist näeb see säte alates 01.01.2020 ette kohalikult omavalitsuselt arvamuse küsimise kaevandamisloa menetluse algfaasis. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole mõistlikku põhjust, miks peaks MaaPS § 55 lg 2 punkti 11 kohaldamise aluseks oleva kohaliku omavalitsuse vetoõiguse teostamise võimalus piirduma üksnes kaevandamisloa menetluse algfaasiga ning olema välistatud hiljem, kui kohalikul omavalitsusel võib kaevandamisloa menetluse käigus saadud täiendava teabe, näiteks keskkonnamõjude (eel)hindamise kohta saadud täiendava teabe ja menetluse käigus toimunud avalikel aruteludel kohalike elanike arvamuste kohta saadud teabe pinnalt olla märksa paremad võimalused kohalikke huve tasakaalustatult väljendava arvamuse kujundamiseks ning seisukoha võtmiseks selle kohta, kas olla kaevandamisloa andmisega nõus või mitte.
16.Teiseks ei tulene ka MaaPS § 49 lõike 6 sõnastusest, et selles sättes nimetatud arvamus on see ainus ja ühtlasi viimane koht, kus kohaliku omavalitsuse üksus saab avaldada, et ei ole kaevandamisloa andmisega nõus. Ringkonnakohus möönab, et alates 01.01.2020 kehtiva redaktsiooni kohaselt annab see säte kohalikule omavalitsusele võimaluse avaldada oma mittenõustumist kaevandamisloa varasemas etapis, ent sellest sättest ega selle kujunemisloost, mis väljendub eelkõige keskkonnaseadustiku üldosa seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 55 SE (Riigikogu XIV koosseis) II lugemise muudatusettepanekute loetelu juures esitatud selgituses, ei saa järeldada, et seadusandja eesmärk MaaPS § 49 lg 6 muutmisel oleks olnud ajaliselt piirata kohaliku omavalitsuse üksuse võimalust avaldada kaevandamisloa andmisega mittenõustumist. Kõnealuse sätte muutmise eesmärk oli lihtsustada menetlust olukorras, kus kohalik omavalitsus saab ja soovib oma eitava seisukoha kujundada juba menetluse algfaasis, millisel juhul saab KeA kohaldada MaaPS § 55 lg 2 punkti 11 ilma edasisi menetlustoiminguid tegemata. See ei tähenda aga, et kohaliku omavalitsuse võimalus avaldada, et ta ei ole kaevandamisloa andmisega nõus MaaPS § 55 lg 2 punkti 11 tähenduses lõpeb MaaPS § 49 lõikes 6 nimetatud kahekuulise tähtaja möödumisega. Ringkonnakohus ei välista, et eelkõige olukorras, kus kohalikul omavalitsusel ei ole kaevandamisloa andmisega nõustumiseks või mitte nõustumiseks MaaPS § 49 lõikes 6 sätestatud tähtaja jooksul piisavalt teavet, võib kohalik omavalitsus selles arvamuses piirduda oma tähelepanekute esile toomisega ning osutada asjaoludele, mille KeA tema arvates edasise menetluse käigus välja selgitama või millele tähelepanu pöörama peaks ning mitte avaldada sõnaselget seisukohta, kas ta on kaevandamisloa andmisega nõus või mitte. See, kui tõlgendada eelviidatud sätteid nii, et sellise kindla mittenõustumise väljendamata jätmise korral MaaPS § 49 lõikes 6 sätestatud tähtaja jooksul kaotab kohaliku omavalitsuse üksus oma vetoõiguse, oleks vastuolus selle sätte ja MaaPS § 55 lg 2 punkti 11 eesmärgiga tagada, et kaevandamisloa andmisel võetakse igakülgselt arvesse kohaliku kogukonna huve.
17.Vastupidiselt kolmanda isiku arvamusele ei lähe eeltoodud seisukoht vastuollu ka haldusasjas nr 3-20-1247 tehtud otsuses toodud Riigikohtu seisukohaga. Esiteks ei käsitlenud Riigikohus selles otsuses MaaPS § 55 lg 2 punkti 11 kohaldamist. Teiseks märkis Riigikohus viidatud otsuse punktis 25 tõesti, et sõltumata sellest, kas kohalik omavalitsus saab KeA-lt keskkonnamõjude eelhinnangu, tuleb kohalikul omavalitsusel MaaPS § 49 lõikes 6 sätestatud tähtaja jooksul oma seisukoht kujundada. Sellest ei järeldu aga, et kohaliku omavalitsuse sisuline roll kaevandamisloa menetluses lõpeb MaaPS § 49 lõike 6 kohase arvamuse esitamisega. 8(11)
3-23-595 Viidatud kohtuotsuses tõdes Riigikohus, et olukorras, kus kohalikul omavalitsusel ei ole kavandatava kaevandamise mõjude kohta piisavat teavet, eelkõige teavet võimalike keskkonnamõjude kohta, võib kohalikul omavalitsusel igakülgselt põhjendatud arvamuse kujundamine olla keerukas. Nimelt märkis Riigikohus, et „mitmed [kohaliku omavalitsuse] kooskõlastuse otsustamisel olulised küsimused sõltuvad sellest, millised on kaevandamisega kaasnevad keskkonnahäiringud ning nende leevendamise võimalused [...] Ettevaatus- ja vältimispõhimõtte rakendamiseks on [kohaliku omavalitsuse] jaoks oluline teave kaevandamise keskkonnamõju ja selle leevendamise võimaluste kohta“. Ringkonnakohtu hinnangul ei toeta eelnev MaaPS § 49 lõike 6 ja § 55 lg 2 punkti 11 tõlgendamist selliselt, et kohalik omavalitsus kaotab oma n-ö vetoõiguse igal juhul MaaPS § 49 lõikes 6 sätestatud tähtaja möödalaskmise korral. Selline tõlgendus tooks eelkõige neis olukordades, kus kohalikul omavalitsusel ei ole nõustumise või mittenõustumise kohta seisukoha võtmiseks piisavat teavet, kaasa vajaduse igaks juhuks kaevandamisloa andmisele vastu olla. Selline lahendus oleks ilmselgelt ebamõistlik.
18.Ringkonnakohtu hinnangul ei saa vastupidist järeldust teha ka HMS § 16 lõikest 2 ja § 5 lõikest 4. Ringkonnakohus jääb esiteks haldusasjas nr 3-21-586 tehtud kohtuotsuses võetud seisukohale, et HMS § 16 lg 2 kohaldub olukorras, kus haldusorgan on küsinud teise haldusorgani arvamust, kuid viimane on jätnud oma arvamuse esitamata. Sellisel juhul ei takista arvamuse andmata jätmine, samuti vastaval juhul seaduse kohaselt nõutava kooskõlastuse puudumine, asja otsustamist. Sõltumata sellest, kas MaaPS § 49 lõikes 6 nimetatud arvamust käsitada HMS §-i 16 tähenduses arvamuse või kooskõlastusena, ei tulene viidatud HMS sätetest asja otsustavale haldusorganile õigust jätta tähelepanuta neid arvamusi või kooskõlastuse andmisest keeldumisi, mille teised haldusorganid on esitanud pärast selleks ette nähtud tähtaja möödumist, ent siiski enne asjas lõpliku otsuse tegemist selliselt, et otsustuspädeval organil on võimalik neid arvesse võtta.
19.Teiseks tuleb tähele panna, et kooskõlastuse andmata jätmisest HMS § 16 lg 2 tähenduses saab rääkida sellistes olukordades, kus seadus näeb ühemõtteliselt ette kooskõlastuse andmise kohustuse. MaaPS § 49 lg 6 seda ette ei näe, kuna sellest sättest ei tulene üheselt kohalikule omavalitsusele kohustust seal nimetatud arvamuses kaevandamisloa andmisega nõustuda või mitte nõustuda. Samamoodi ei väära eeltoodud järeldust HMS § 5 lõige 4, millele kolmas isik osutas eelkõige ringkonnakohtu istungil ning kust tuleneb kohustus teha menetlustoimingud hiljemalt õigusaktis sätestatud tähtaja jooksul. MaaPS sätetest nimelt ei tule, et kohaliku omavalitsuse üksuse võimalus avaldada kaevandamisloa andmisega mittenõustumist, piirduks MaaPS § 49 lõikes 6 sätestatud tähtaja jooksul esitatava arvamusega.
20.Siinsel juhul ei ole vaidlust selles, et Häädemeeste Vallavalitsuse 10.08.2021 korraldus nr 429, milles kohaliku omavalitsuse üksus selgelt ja ühemõtteliselt avaldas, et ta ei ole kaevandamisloa andmisega nõus, esitati Keskkonnaametile 11.08.2021. Vaidlusalune kaevandamisluba anti alles 28.02.2023 ehk poolteist aastat hiljem. Seejuures vahepealsel ajal koostati keskkonnamõjude eelhinnang ning täiendati seda ja samuti toimusid avalikud arutelud. Kolmas isik ega vastustaja ei ole väitnud ning toimikus olevatest dokumentidest ei nähtu, et kohaliku omavalitsuse üksus oleks oma seisukohta menetluse käigus muutnud. Seega pidi KeA vaidlustatud kaevandamisloa andmise otsustamisel tähtsust omava asjaoluna arvesse võtma seda, et kohaliku omavalitsuse üksus ei nõustu kaevandamisloa andmisega. Sellises olukorras saanuks KeA teha otsuse kaevandamisloa andmisest keeldumise kohta vastavalt MaaPS § 55 lg 2 punktile 11 või pöörduda kolmanda isiku ettepanekul Vabariigi Valitsuse poole nõusoleku saamiseks vastavalt MaaPS § 55 lõikele 4. Kaevandamisloa andmine selles olukorras oli õigusvastane. 21. Ringkonnakohtu hinnangul ei pidanud halduskohus käesoleva kaebuse lahendamisel asuma hindama Häädemeeste Vallavalitsuse 10.08.2021 korralduse kehtivust ega õiguspärasust. Esiteks ei ole selle korralduse näol tegemist haldusaktiga. Tegemist on menetlustoiminguga, millel 9(11)
3-23-595 puudub iseseisev regulatiivne toime ning seega ka kehtivus (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 13.02.2024 määrus haldusasjas nr 3-23-1918, punkt 13). Olulisem on aga see, et käesolevas asjas esitatud kaebust lahendades pidi halduskohus kontrollima vaidlustatud kaevandamisloa õiguspärasust ning seejuures eeskätt seda, kas vastustaja tuvastas õigesti kõik kaevandamisloa andmise seisukohast olulised asjaolud ja teostas talle seadusega antud kaalutlusõigust nõuetekohaselt. Asjaoluks, mida vastustaja pidi arvesse võtma, kuid mis jäeti sellele vaatamata arvestamata, oli antud juhul see, et kohaliku omavalitsuse üksus oli vastustajale selgelt avaldanud, et ei ole nõus kaevandamisloa andmisega. Vastustajal ei olnud seadusest tulenevalt mistahes pädevus hinnata kohaliku omavalitsuse üksuse mittenõustumise põhjendatust või kaaluda kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud arvamuses kajastatud asjaolusid ja muid menetluse käigus tuvastatud huve. Seetõttu ei saanud ka halduskohus hakata vaidlustatud kaevandamisloa õiguspärasuse hindamisel kontrollima seda, kas kohaliku omavalitsuse mittenõustumine oli veenvalt põhjendatud. Halduskohus võis piirduda ja piirduski selle tuvastamisega, kas esines MaaPS § 55 lg 2 punktis 11 nimetatud asjaolu ehk see, et kohaliku omavalitsuse üksus ei ole kaevandamisloa andmisega nõus. Halduskohus tuvastas õigesti, et olles esitanud vastustajale 11.08.2021 vallavalitsuse eelmise päeva korralduse nr 429 oli kohaliku omavalitusse üksus vastustajale mittenõustumist selgelt avaldanud.
22.Eeltoodud põhjustel ei nõustu ringkonnakohus ka kolmanda isiku etteheitega, mis puudutab halduskohtu poolt kolmanda isiku 31.08.2023 vastuväite rahuldamata jätmist. Selle vastuväite eesmärk oli samuti, et halduskohus hindaks koos vaidlustatud kaevandamisloa õiguspärasusega ka Häädemeeste Vallavalitsuse 10.08.2021 korralduse nr 429 õiguspärasust. Nagu eelpool märgitud, ei olnud selle korralduse õiguspärasuse hindamine vaidlustatud kaevandamisloa õiguspärasuse osas seisukoha võtmiseks vajalik.
23.Eeltooduga samal põhjusel on põhjendamatu ka kolmanda isiku ja vastustaja taotlus käesoleva kohtuasja menetluse peatamiseks kuni haldusasjas nr 3-23-1918 tehtava kohtuotsuse või muu menetlust lõpetava lahendi jõustumiseni. Kuivõrd KeA ei võinud sisuliselt hinnata kohaliku omavalitsuse üksuse mittenõustumise põhjendatust, siis ei saa kohtu hinnang Häädemeeste Vallavalitsuse 10.08.2021 korralduse õiguspärasusele tagantjärgi mitte kuidagi mõjutada vaidlustatud kaevandamisloa õiguspärasusele antavat hinnangut. Ringkonnakohus tõdeb, et käesolevas asjas tehtava kohtuotsuse jõustumise korral ei ole kolmandal isikul põhimõtteliselt võimalik haldusasjas nr 3-23-1918 mingisugust edu saavutada, ent see ei saa tingida vajadust neid kahte asja ühiselt läbi vaadata. Isegi kui haldusasjas nr 3-23-1918 saaks asuda seisukohale, et Häädemeeste Vallavalitsus on kaevandamisloa andmisega mitte nõustumisel lähtunud lubamatutest, asjakohatutest või sobimatutest kaalutlustest, mis tekitavad kahtlused selle otsuse ratsionaalsuses, ei saaks sellest teha järeldust, et vaidlustatud kaevandamisluba on antud õiguspäraselt. Ringkonnakohtu hinnangul ei sunni teistsugusele seisukohale asuma ka kolmanda isiku osutatud ebatavaline ajajoon. Kolmas isik eksib kui leiab, et Häädemeeste Vallavalitsuse korralduse nr 429 eraldiseisva vaidlustamise küsimus kerkis alles pärast kaevandamisloa väljastamist. Tuleb küll tõdeda, et kolmas isik ei pidanud Häädemeeste Vallavalitsuse mittenõustumist väljendava korralduse vaidlustamist vajalikuks seetõttu, et vastustaja oli talle kinnitanud, et ei loe seda enda jaoks siduvaks, ent see ei muuda kuidagi järeldust, et vastustaja andis kaevandamisloa olukorras, kus ta oleks pidanud selle andmisest MaaPS § 55 lg 2 punkti 11 alusel keelduma. Isegi kui haldusasjas nr 3-23-1918 tehtavas kohtuotsuses leiaks tuvastamist, et Häädemeeste Vallavalitsuse korraldus nr 429 oli õigusvastane, ei saaks mööda vaadata sellest, et vaidlustatud kaevandamisloa andmise hetkel ei olnud kohalik omavalitsus nõus kaevandamisloa andmisega, kusjuures sel hetkel ei olnud vastustajal pädevust hinnata, kas see mittenõustumine on õiguspärane või mitte, vaid ta pidi lähtuma sellise mittenõustumise esitamise faktist. Isegi kui 10(11)
3-23-595 kohaliku omavalitsuse üksus tegi sellise mittenõustumise avaldamisel mingisuguseid menetlusvõi vormivigu, siis ei esinenud ühtki ilmselget asjaolu, mille pinnalt oleks vastustaja saanud järeldada, et kohalik omavalitsus ei ole oma mittenõustumist väljendanud või et ta on väljendanud nõustumist.
24.Ringkonnakohus ei nõustu ka apellatsioonkaebuse etteheitega, et halduskohus on lubamatult laiendanud kaebuse eset ning rahuldanud eelkõige kaebaja I kaebuse põhjendustel, mis ei seondu keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigusega. Vaidluse eseme määravad ära kaebuse nõue ning põhiliste asjaolude kogum, millega seoses nõue esitatakse (HKMS § 41 lg-d 1 ja 2). Kohus ei ole kaebuse lahendamisel seotud poolte õiguslike argumentidega. Tuvastades kaebusega vaidlustatud haldusakti andmisel tehtud olulise vea, mille tõttu ei saa haldusakt olla õiguspärane, tühistab kohus vaidlustatud haldusakti sõltumata sellest, kas menetlusosalised on sellele veale oma argumentatsioonis tähelepanu juhtinud. Keskkonnaorganisatsiooni piiratud kaebeõiguse puhul tähendab eeltoodu siiski, et kohus ei või sellise kaebuse rahuldamisel tugineda võimalikele vigadele, mis ei seondu kuidagi keskkonnakaitsega seotud huvide arvesse võtmisega vaidlustatud otsuse tegemisel. Siinsel juhul ei ole sellise olukorraga tegemist, võttes arvesse, et kohaliku omavalitsuse üksus tugines mittenõustumisel muu hulgas kaevandamisloa andmisega kaasnevatele võimalikele ülemäärastele keskkonnahäiringutele ja looduskeskkonna rikkumisele.
25.Kuna kolmanda isiku apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, kannab kolmas isik menetluskulud (HkMS § 108 lg 1 teine lause). Kaebajad on esitanud taotluse mõista nende kasuks võrdsetes osades välja õigusabikulu 2496 eurot. Taotlusele on lisatud proforma arved, millelt nähtub kokku 16 tunni ulatuses õigusabiteenuse osutamine. Arvestades apellatsioonimenetluses vaidluse all olnud küsimusi ja esitatud menetlusdokumentide mahtu, sh seda, et kaebajad on korranud halduskohtus esitatud seiskohti ning esitanud oma kirjalikus seisukohas taotluse, mille ringkonnakohus asjassepuutumatuse tõttu kohtuistungil rahuldamata jättis ning pidades samas silmas ka seda, et kaebaja esindaja teenuse tunnihind on turu keskmisest madalam, peab ringkonnakohus põhjendatud õigusabikulu suuruseks kummagi kaebaja puhul 1000 eurot, mis tuleb kolmandalt isikult kaebajate kasuks välja mõista. Muus osas jäävad apellatsioonimenetluse kulud menetlusosaliste endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt) Jõustunud Riigikohtu 28.05.2026 otsuses toodud muudatusega
RIIGIKOHUS OTSUSTAB
1.Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata.
2.Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 11. oktoobri 2024. a otsuse resolutsioon muutmata, kuid muuta otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
3.Jätta menetlusosaliste kassatsiooniastmes kantud kulud nende endi kanda.
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.