AS SEBE kaebus nõudega kohustada MTÜ-d Pärnumaa Ühistranspordikeskus viima riigihanke „Avalik liinivedu bussidega Pärnu linnaliinidel aastatel 2027– 2036“ (viitenumber 290179) alusdokumendid õigusaktide nõudega kooskõlla ning tühistada Riigihangete Vaidluskomisjoni 02.06.2025 otsus nr 112-25/290179 osas, milles vaidlustus jäeti rahuldamata ja jaotati menetluskulud
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – AS SEBE, esindajad adv Kätlin Sehver Vastustaja – MTÜ Pärnumaa Ühistranspordikeskus esindaja v.adv Kristina Laarmaa
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 24.07.2025 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
AS-i SEBE apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Jätta AS-i SEBE apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 24.07.2025 kohtuotsus haldusasjas nr 3-25-1882 muutmata.
2.Jätta AS-i SEBE esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.
3.Mõista AS-ilt SEBE MTÜ Pärnumaa Ühistranspordikeskus kasuks välja apellatsioonimenetlusega seotud menetluskulud 3000 eurot. Muus osas jätta apellatsioonimenetluse kulud menetlusosaliste endi kanda.
Otsuse vaidlustamiseks saab menetlusosaline esitada Riigikohtule kassatsioonkaebuse hiljemalt 29.09.2025. Hankeasjas ei saa esitada vastukassatsioonkaebust (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 278 lõiked 1 ja 3).
3-25-1882
ASJAOLUD, MENETLUSE KÄIK JA HALDUSKOHTU OTSUS
1.Vastustaja viib läbi riigihanget „Avalik liinivedu bussidega Pärnu linnaliinidel aastatel 2027– 2036“ (viitenumber 290179) eesmärgiga sõlmida avaliku teenindamise leping (ATL) perioodiks 01.03.2027–31.12.2036. Riigihanke alusdokumentide (edaspidi „RHAD“) lisa 2 „ATL projekt“ punkt 3.7 on sõnastatud järgmiselt: „3.7. Alates lepingu alusel teostatava liiniveo esimesest kvartalist korrigeeritakse mõlema bussitüübi liinikilomeetri maksumusi kas tellija algatusel või vedaja taotlusel alltoodud valemi järgi: Normaalbussidel: Nkva = (THIkva x Np) kus Nkva – normaalbussi ühe liinikilomeetri maksumus jooksvas kvartalis (euro/2027) Np – normaalbussi ühe liinikilomeetri maksumus vedaja pakkumuses (euro/lkm) THIkva – Statistikaameti poolt avaldatav tarbijahinnaindeksi muutus jooksvale kvartalile eelnevas kvartalis võrreldes kvartaliga, mil saabus pakkumuste esitamise tähtaeg lepingu sõlmimisele eelnenud riigihankes Liigendbussidel: Lkva = (THIkva x Lp) kus Lkva – liigendbussi ühe liinikilomeetri maksumus jooksvas kvartalis (euro/lkm) Lp – liigendbussi ühe liinikilomeetri maksumus vedaja pakkumuses (euro/lkm) THIkva – Statistikaameti poolt avaldatav tarbijahinnaindeksi muutus jooksvale kvartalile eelnevas kvartalis võrreldes kvartaliga, mil saabus pakkumuste esitamise tähtaeg lepingu sõlmimisele eelnenud riigihankes Näide: Normaalbussi ühe liinikilomeetri maksumus vedaja pakkumuses on 2,000 euro/lkm (Np). Statistikaameti poolt avaldatav tarbijahinnaindeksi muutus IV kv 2026 võrreldes pakkumuste esitamise tähtaja kvartaliga (THIIV2026) on 3,8% ehk 1,038. Normaalbussi ühe liinikilomeetri maksumus I kv 2027: NI2027 = 1,038 x 2,000 = 2,076 euro/lkm. Vedaja tasu kvartaalne korrigeerimine toimub tellija ühepoolse tahteavaldusega vedajale, arvestades mh vedaja reaalsete kulude muutumist lepingu täitmisega seoses. Mitte ühelgi juhul ei muutu vedaja tasu kvartaalse korrigeerimise tulemusena rohkem kui +/-5% võrreldes korrigeerimisele eelnevas kvartalis kehtinud lkm hinnaga. Tellija ja vedaja võivad vedaja tasu kvartaalse korrigeerimise kohta allkirjastada kahepoolse ATL lisa (lisa 1 vormil), kuid kahepoolse lisa vormistamata jätmine ei mõjuta tellija õigust ühepoolselt vedaja tasu korrigeerida.“
2.Kaebaja esitas riigihangete vaidlustuskomisjonile (VAKO) vaidlustuse, taotledes hankija kohustamist RHAD mitmete sätete1, sh ATL projekti punkti 3.7 kooskõlla viimiseks õigusaktide nõuetega. Apellatsioonimenetluses jätkuvalt vaidluse all olevates küsimustes leidis kaebaja, et ATL projekt peaks sisaldama sätteid, mis välistavad ülemäärase hüvitise maksmise ja näevad ette ülemäärase hüvitise tagasinõudmise, et oleks tagatud määruse (EÜ) nr 1370/2007 art 4 lõikes 1 1
Mõnede vaidlustuses vaidlustatud RHAD sätete osas sõlmisid pooled vaidlustusmenetluses kokkuleppe ning mõnede osas ei ole kaebaja apellatsioonkaebuses halduskohtu ostust vaidlustanud. Menetlusosaliste, VAKO ja halduskohtu seisukohti nende RHAD sätete osas, mis apellatsioonimenetluses enam vaidluse all ei ole, edaspidi ei käsitleta.
2(13)
3-25-1882 sätestatud ülemäärase hüvitise maksmise keelu rakendamine. Teiseks leidis kaebaja, et ATL projekti punktis 3.7 sätestatud tingimus on vedaja suhtes ebamõistlik ja põhjendamatult karm, kuna seal ette nähtud indekseerimismehhanism ei taga, et ATL-i alusel saadavad tasud katavad kõik vedaja kulud ja tagavad talle mõistliku kasumi.
3.VAKO tegi 02.06.2025 otsuse vaidlustusasjas nr 112-25/290179, millega jättis vaidlustuse rahuldamata (resolutsiooni punkt 2). Apellatsioonimenetluses vaidluse all olevates küsimustes leidis VAKO esiteks, et kuna hankija soovib ATL-i sõlmida määruse (EÜ) nr 1370/2007 art 5 lg 1 alusel, siis ei ole tal sama määruse art 4 lg 1 punkti b alapunktist i tulenevalt kohustust sätestada ülekompenseerimise vältimiseks ATL-s liinikilomeetri maksumuse indekseerimise mehhanismi, kuna selline mehhanism on vaja ette näha vaid juhul, kui ATL-i ei sõlmita avatud hankemenetluse tulemusena. Teiseks leidis VAKO, et ATL projekti punkt 3.7, mis tagab liinikilomeetri hinna korrigeerimise ainult tellija otsusel või poolte kokkuleppel, ei ole vastuolus õigusaktidega, kuna määrus (EÜ) nr 1370/2007 ei kohusta hankijat liinikilomeetri hinda ilmtingimata indekseerima/korrigeerima.
4.Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada VAKO otsus osas, milles VAKO jättis vaidlustuse rahuldamata, ning kohustada vastustajat vastavas osas hanketingimusi õigusaktide nõuetega kooskõlla viima. Apellatsioonimenetluses jätkuvalt vaidluse all olevates küsimustes olid kaebaja põhjendused kokkuvõttes järgmised.
4.1.Määruse (EÜ) nr 1370/2007 art 6 lõikest 1 ning Euroopa Komisjoni teatise punktidest 2.6.1 ja 2.6.3 tuleneb selgelt, et selle määruse art 4 lõikest 1 tulenev ülekompenseerimise keeld kohaldub ka juhul, kui ATL sõlmitakse avatud riigihanke tulemusena. Ka sel juhul on pädeval asutusel kohustus teha korrapäraseid järelkontrolle ülekompenseerimise tuvastamiseks ja näha ATL-s ette tagasinõude mehhanismid. Kuna hinna indekseerimine toimub hankija suva järgi, ei saa see tõhusalt tagada ülekompenseerimise vältimist.
4.2.ATL projekt ei ole kooskõlas RHS § 3 punktidega 1–3, kuna see seab indekseerimise rakendamise sõltuvusse hankija diskretsioonist ja ühepoolsest tahteavaldusest ega taga kuidagi vedajale tegelike kulude tõusu katmist ATL kehtivusajal. Pädev asutus ei saa nõuda vedajalt lepingu täitmist omal kulul ja kahjumlikult.
5.Vastustaja vaidles kaebusele vastu, paludes jätta VAKO ostus muutmata ning esitades kokkuvõttes järgmised argumendid.
5.1.Hankija ei väida, et määruse 1370/2007 artikli 4 lõikest 1 tulenev ülekompenseerimise keeld võistlevas hankemenetluses ei kohaldu, küll aga ei tulene sellest määrusest konkreetseid reegleid, kuidas täpselt tuleb reguleerida vedaja tasustamine (sh ülekompensatsiooni vältimine) erinevalt võistleva hankemenetluse väliselt sõlmitud ATL-dest. ATL projekti punktis 3.7 sisalduv vedaja tasu indekseerimismudel võimaldab tasu vähendamist ja on piisav viis ülekompensatsiooni vältimiseks. Samuti näeb ATL projekt ette vedaja kohustuse esitada igakuiselt detailseid aruandeid ATL täitmise kulude kohta. Ülekompenseerimise vältimiseks võib teostada regulaarseid kontrolle vastavalt ühistranspordiseaduse (ÜTS) §-le 79 ja nõuda ülemäärane tasu tagasi vastavalt alusetu rikastumise sätetele ning HMS § 102 lõikele 2.
5.2.ATL projekti punktis 3.7 ette nähtud tasu indekseerimise kord on õiguspärane. Vaidlustusmenetluses ei esitanud kaebaja argumenti, et indekseerimismudel oleks põhimõtteliselt sobimatu, mistõttu tuleb tähelepanuta jätta kaebaja etteheited, et viidatud punkt ei taga vedaja tegeliku kulude tõusu katmist ega mõistlikku kasumit. Lisaks ei pea hanketingimustes üldse sisalduma indekseerimismudelit ning hankija ei pea tagama, et ATL alusel makstav tasu kataks kõik vedaja reaalsed kulud.
6.Tallinna Halduskohus tegi 24.07.2025 otsuse, millega rahuldas kaebuse osaliselt, tühistas VAKO otsuse (apellatsioonimenetluses enam vaidluse all mitte olevas) esindaja kulude jagamist puudutavas osas ja tegi selles osas uue otsuse ning jättis muus osas kaebuse rahuldamata.
3(13)
3-25-1882 Apellatsioonimenetluses jätkuvalt vaidluse all olevates küsimustes on halduskohtu põhjendused kokkuvõttes järgmised.
6.1.Hankijal on hanketingimuste määratlemisel avar kaalutlusruum ning ta ei pea kujundama hankelepingu tingimusi selliselt, et need oleksid pakkujatele võimalikult soodsad ja meelepärased. Küll aga tuleb hankijal tagada, et hanketingimused oleks võimalikele pakkujatele üheselt mõistetavad.
6.2.ATL projekti punkt 3.7 on õigusaktidega kooskõlas. Indekseerimine ei sõltu hankija suvast – osundatud punktis on sätestatud kaks indekseerimise alust: edukaks osutunud pakkuja taotlus ning tellija algatus. ATL punkti 3.6. kohaselt on tellijal kohustus kvartaalselt hinnata, kas tarbijahinna indeksi muutus toob kaasa liinikilomeetri maksumuse muutumise. Sisuliselt ongi hankija võtnud endale kohustuse hinna korrigeerimise menetluse läbiviimiseks ehk tegemist on poolautomaatse menetlusega, mille arvutusliku poole eest vastutab masina asemel inimene ning mille aluseks on tarbijahinnaindeksi muutumine. ATL projekti punkt 3.7 ei näe ette hankija kaalutlusõigust indekseerimisel – kui tarbijahinna indeks on võrreldes eelneva kvartaliga tõusnud või langenud, siis on kord kvartalis hankijal ka kohustus liinikilomeetri hinna maksumust korrigeerida.
6.3.On tõsi, et indekseerimine ei taga vedaja kulude katmist ega mõistlikku kasumit, ent ÜTS § 23 ei näe ette, et avaliku liiniveo tellija riskivastutus on tagada vedaja reaalsete kulude hüvitamine. Õiguspärane oleks ka selline hanketingimus, mis ei näe vedaja tasu perioodilist muutmist ette isegi kulude osas, mis ei ole vedaja kontrolli all. Lisaks ATL-is sätestatud indekseerimisele on ATL-i poolteks olevatel isikutel õigus ka hankelepingu muutmiseks kooskõlas RHS §-ga 123.
6.4.Määruse (EÜ) nr 1370/2007 artikli 4 lõikest 1 tulenev kohustus välistada avaliku teenindamise lepingutega ülekompenseerimine ei tähenda, et hankelepingus tuleb reguleerida, kuidas toimub ülemäärase hüvitise tagasinõudmine. Võistlevas pakkumismenetluses on hankijal kohustus sõlmida hankeleping viisil, et ülekompenseerimine oleks välistatud. Riigihanke tulemusel sõlmitud avaliku teenindamise lepingute puhul on vedaja enda kohustus hinnata ATL täitmise kulusid ning teha selle pinnalt riigihankes hinnapakkumine. Hankemenetlus tagab üldjuhul hanketingimuste proportsionaalsuse.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.Kaebaja esitas 04.08.2025 Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, mida täiendas 02.09.2025 avalduses ning milles palub tühistada halduskohtu otsus ja VAKO otsus osas, milles jäeti rahuldamata kaebaja nõue kohustada hankijat viima õigusaktidega kooskõlla RHAD lisa 2 punkti 3.7 ning RHAD lisa 2 tervikuna osas, milles see ei vasta määruses (EÜ) nr 1370/2007 sätestatud tingimustele. Apellatsioonkaebuse põhjendused on kokkuvõttes järgmised.
7.1.Määruse (EÜ) nr 1370/2007 art 4 lg 1 kohaselt on vedajale ülemäärase hüvitise maksmine keelatud. Komisjoni tõlgendamissuuniste2 punktidest 2.6.1. ja 2.6.3. tulenevalt kohaldub see keeld ka võistleva pakkumismenetluse raames sõlmitud ATL-dele. Võistlev pakkumismenetlus ei taga iseenesest ülemäärase hüvitamise puudumist. Määruse nõuete korrektseks järgimiseks tuleks hankijal tagada, et hanketingimused sisaldavad KOM teatises nimetatud ülekompenseerimise keelu elemente. Seega peab ATL hõlmama ülekompenseerimise keeldu, ülekompenseerimise kontrollimise ja vältimise reegleid ning ülekompenseerimise korral üleliigselt makstud hüvitise tagasinõudmise reegleid. Põhimõte, et vähemalt tagasinõude mehhanismi reeglid peavad sisalduma just ATL regulatsioonis, tuleneb otsesõnu KOM teatise punktist 2.6.3, aga ka Riigikohtu otsusest haldusasjas nr 3-21-958. Siinsel juhul ei sisalda KOM teatises nimetatud tagasinõude mehhanismi ei RHAD ega ka 2
Komisjoni teatis määruse (EÜ) nr 1370/2007 (mis käsitleb avaliku reisijateveoteenuse osutamist raudteel ja maanteel) tõlgendamissuuniste kohta (2023/C 222/01), edaspidi „KOM teatis“.
4(13)
3-25-1882 ükski õigusakt, sh ÜTS ega haldusmenetluse seadus (HMS). Halduskohtu põhjendused on puudulikud, kuna neist ei selgu, miks ei arvestanud ta KOM teatises sisalduvate suunistega ATL projekti sisu osas. Halduskohus viitas asjakohatult Euroopa Kohtu otsusele kohtuasjas C421/22, kuna see lahend ei puuduta ülekompenseerimisega seotud küsimusi, mis on riigiabi valdkonda kuuluv küsimus. Määruse (EÜ) nr 1370/2007 kohaselt peavad makstavad tasud ja hüvitised vastama Euroopa Kohtu otsuses C-280/00 sõnastatud nn Altmarki kriteeriumitele.
7.2.Ülekompenseerimise küsimus on kaebaja jaoks oluline just seoses ebaseadusliku riigiabi tagasinõuete riskiga – kui ATL tingimused ei välista piisavalt ülekompenseerimise olukorra tekkimise riski, võidakse hanke võitja suhtes hakata hiljem esitama tagasinõudeid. Apellant ei soovi puuduliku ATL regulatsiooni tõttu sattuda hiljem kohtuvaidlusesse ebaseadusliku riigiabi tagasinõude küsimuses, nagu on juhtunud teiste vedajatega pooleliolevates haldusasjades nr 3-23-1302 ja 3-23-1435. Kui ATL ei reguleeri tagasinõuete esitamist, on ka oht, et ülekompenseeritud summasid ei saagi üldse või kogu ulatuses tagasi nõuda, mis omakorda moonutaks õiglast konkurentsi ja annaks ebavõrdse eelise ühele konkreetsele turuosalisele.
7.3.ATL projekti punktis 3.7 ette nähtud maksumuse indekseerimise mehhanism on ebaselge ja seetõttu vastuolus RHS § 3 nõudega, kuna pakkujal ei ole pakkumuse esitamise hetkel reaalset arusaama sellest, kuidas hakkab indekseerimine praktikas toimuma, s.t kas ja mis hetkel on tal võimalik saada sisendkulude tõusu eest kompensatsiooni. See ei ole kooskõlas ka määrusest (EÜ) nr 1370/2007 ja ÜTS § 23 lõikest 2 tuleneva nõudega vältida alakompenseerimist. Kohtuasjas C-614/20 leidis Euroopa Kohus, et määrus (EÜ) nr 1370/2007 paneb pädevale asutusele ehk siinsel juhul hankijale kohustuse hüvitada transpordiettevõtjale avaliku teenindamise kohustusega kaasnevad kulud, s.t vältida vedaja alarahastamist. Pädev asutus ei saa nõuda vedajalt ATL täitmist omal kulul ja kahjumlikult. Ka KOM teatise punkti 2.6.8 kohaselt peab vedajale avalikest vahenditest makstav hüvitis tagama ühistransporditeenuse kvaliteetse ja majanduslikult jätkusuutliku osutamise. Alarahastus kahjustab teenuse kvaliteeti ning väga madal hüvitis ka ettevõtjate huvi osaleda vastavatel riigihangetel. Samasugusele seisukohale on Riigikohus ÜTS § 23 lõiget 2 analüüsides jõudnud kohtuasjas 3-18-1946 tehtud otsuses.
7.4.Halduskohus on asjassepuutumatult viidatud Euroopa Kohtu otsusele kohtuasjas C-421/22. Esiteks ei puuduta siinne vaidlus küsimust, kas indekseerimise klausel peab ATL-is sisalduma. Teiseks on halduskohus põhjendamatult arvesse võtmata jätnud kaebaja osutatud kohtuotsuse kohtuasjas C-614/22. Siinsel juhul paneb ATL projekti p 3.7 sisuliselt kogu kulude tõusu riski vedajale ja tekitab sellega avaliku teenuse alarahastamise olukorra, mis omakorda võib ohustada teenuse jätkusuutlikkust.
7.5.Siinse kohtuasja õigeks lahendamiseks on vaja küsida Euroopa Kohtult eelostust järgmistes küsimusetes: „1) Kas [määruse (EÜ) nr 1370/2007 artikli 4 lõiget 1 ja artikli 6 lõiget 1 tuleb mõista nii, et [avatud riigihanke] tulemusel sõlmitud avaliku teenindamise leping peab sisaldama ülekompenseerimise keelu regulatsiooni? ning 2) [kui vastus eelmisele küsimusele on jaatav], siis mida peab vastav regulatsioon minimaalselt hõlmama?“ Euroopa Kohus ei ole kõnealuseid küsimusi oma senises praktikas käsitlenud. Määrusest (EÜ) nr 1370/2007 tuleneva ülekompenseerimise keelu üheks eesmärgiks on hoida ära EL õiguse üldpõhimõtete riivet ning kaitsta EL siseturu toimimist. Kui selgub, et hankija tegevus on vastuolus määruse 1370/2007 EL õigusega kooskõlalise tõlgendamisega, rikub hankija EL õiguse üldpõhimõtteid ja siseturu toimimist. Hankija selline rikkumine seaks ühtlasi ohtu avalikud huvid, kuna loob ohu maksumaksjate raha ebaõiglaseks ja otstarbetuks kasutuseks ning kahjustab õiglast konkurentsi ja ärikeskkonda.
7.6.Kaebaja taotleb ka esialgse õiguskaitse kohaldamist eesmärgiga vältida pakkumuste esitamise tähtaja saabumist enne kohtuotsuse jõustumist, kuna vastasel juhul ei ole tal võimalik
5(13)
3-25-1882 ka kaebuse rahuldamise korral saavutada oma eesmärki ehk teha pakkumus riigihankes, mille hanketingimused õigusaktide nõuetega kooskõlas.
8.Vastustaja esitas apellatsioonkaebuse kohta 09.08.2025 seisukoha, mida täiendas 10.09.2025 avalduses ning milles palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Vastustaja seisukohad on kokkuvõttes järgmised.
8.1.Ülekompenseerimise keeld avatud hankemenetluses sõlmitavates ATL-des on vahetult seotud vedaja tasustamisele seatud tingimustega ning üksnes ainuõiguste andmise kontekstis. Siinses riigihanke tulemusena sõlmitava lepinguga ei anta edukale pakkujale ühtki ainuõigust ei otseselt ega kaudselt.
8.2.Isegi kui eeldada, et võistlevas hankemenetluses sõlmitavale ATL-le laieneb ülekompenseerimise keeld sõltumata sellest, kas ATL-ga antakse vedajale ainuõigus või mitte, tuleb arvestada KOM teatise punktis 2.6.3 avaldatuga, et määrusest ei tulene mingeid nõudeid ülekompenseerimise keelu rakendamise kohta.
8.3.Kaebaja seisukoha, et ülekompensatsiooni regulatsioon peab sisalduma igas konkreetses ATL-s ja mitte õigusaktides, lükkab üheselt ümber määruse (EÜ) nr 1370/2007 art 4 lõike 1 sõnastus ja KOM teatise punktis 2.6.1. märgitu, mille kohaselt on võistlevas hankemenetluses sõlmitava ATL puhul ülekompensatsiooni risk väga madal. Siinsel juhul tagab ülekompensatsiooni keelu järgimise esiteks ATL projekti punktis 3.7 sisalduv vedaja tasu indekseerimismudel, mis piirab tasu suurendamise 5%-ga ning võimaldab tasu vähenemist, teiseks ATL projekti punktide 7.1 ja 3.8 kohane vedaja kohustus esitada kulude kohta detailsed aruanded, ilma milleta tasunõuet ei teki, ning kolmandaks ÜTS-ist tulenev nõue pidada ATL kohta eraldi raamatupidamisarvestust koos tellija (hankija) õigusega nõuda raamatupidamisdokumentidele juurdepääsu. Viimaks tuleneb õigusaktidest ja eelkõige HMS § 102 lõikest 2 haldusorgani õigus ülemäärase tasu vältimiseks või tagasinõudmiseks ATL-i ühepoolselt muuta ning ülemäärase hüvitise tagasinõudmine on võimalik ka alusetu rikastumise sätete alusel.
8.4.Kaebaja sõnastatud eelotsuse küsimused ei ole siinse vaidluse lahendamisel asjassepuutuvad. Esimese küsimuse puhul on eelotsuse küsimine tarbetu, kuna määruse (EÜ) nr 1370/2007 art 4 lõike 1 sõnastusest tuleneb üheselt, et vedaja tasustamise regulatsioon (sh ülekompensatsiooni osas) võib sisalduda nii ATL-s kui ka õigusaktides. Küsimus 2 väljub aga Euroopa Kohtu pädevusest tõlgendada määruse sisu, kuivõrd määrusest ei tulene ülekompensatsiooni regulatsiooni sisu kohta avatud hankemenetluses sõlmitavate ATL-de puhuks mitte mingisuguseid nõudeid.
8.5.Kaebaja leiab vääralt, et vedaja tasu indekseerimine tarbijahinnaindeksi muutumise korral peaks toimuma automaatselt. Kohtupraktikas on tunnustatud võimalust, et indekseerimisotsused tehakse hankija ühepoolse otsusena. Kaalutlusotsusena tehtav vedaja tasu indekseerimise otsus võimaldab paremini täita eesmärki vedaja reaalsete kulude muutustele adekvaatselt reageerida, sest kaalutlusõiguse alusel tehtav vedaja tasu indekseerimise otsus võimaldab arvestada kõiki olulisi asjaolusid ning vältida nii ülekompenseerimist kui ka alakompenseerimist.
8.6.ATL projekti punkti 3.7 kohaselt saab vedaja taotleda indekseerimist, lisaks on punktis
3.6.ette nähtud selgelt perioodiline indekseerimisotsuse tegemine. Kuivõrd Euroopa Kohus leidis kohtuasjas C-421/22 tehtud kohtuotsuses, et ebaproportsionaalne ei ole vedaja tasu indekseerimata jätmine, siis seda kohatum on apellatsioonkaebuse etteheide, et vedaja tasu indekseerimise korral on vedajale asetatud ebaproportsionaalne risk ATL-i täitmise kulude muutumise osas. Apellandi viidatud Euroopa Kohtu lahend kohtuasjas C-614/20 ei ole käesolevas asjas asjakohane, sest ei käsitle avatud hankemenetluses vedajaga sõlmitava ATL-i tingimusi, vaid hoopis olukorda, kus riik on õigusaktiga pannud vedajale kohustuse teostada
6(13)
3-25-1882 tasuta liinivedu teatud sõitjagruppidele ilma selle eest tasu ette nägemata. Ka haldusasjas nr 3-18-1946 tehtud otsuses ei ole Riigikohus väitnud, et ATL peaks sisaldama indekseerimismudelit, mis kohustab hankijat katma vedaja reaalsed kulud ATL-i täitmisel.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Halduskohtu otsus on vaidlustatud osas seaduslik ja põhjendatud.
10.Apellatsioonimenetluses on sisuliselt vaidlus esiteks selles, kas ATL peab sisaldama sätteid, mis reguleerivad ülemäärase hüvitise (ülekompenseerimise) tuvastamise ja tagasinõudmise aluseid ja korda ning teiseks, kas ATL peab sisaldama sellist vedaja tasustamise või tasu korrigeerimise mehhanismi, mis tagab vedaja kulude hüvitamise ehk väldib vedaja alakompenseerimist. Ringkonnakohtu hinnangul tuleb mõlemale küsimusele vastata üheselt eitavalt. Eitav vastus eelkõige esimesena sõnastatud küsimusele ilmneb selgelt määruse (EÜ) nr 1370/2007 artikli 4 lõike 1 sõnastusest ning liidu õiguse tõlgendamine ei tekita kahtlusi, mis tingiks vajaduse eelotsusetaotluse esitamiseks Euroopa Kohtule.
11.Määrusest (EÜ) nr 1370/2007 tuleneva ülekompenseerimise keelu seisukohast on siinse vaidluse kontekstis tähtsusetu, kas riigihanke tulemusena sõlmitav ATL hõlmab ainuõiguse andmist. Määrus (EÜ) nr 1370/2007 reguleerib eelkõige seda, millistel tingimustel tohib avalik võim sekkuda reisijateveoteenuse osutamise valdkonnas vabasse konkurentsi selleks, et tagada avalikes huvides selliste veoteenuste kättesaadavus. Seda silmas pidades tuleb viidatud määruse art 4 lg 1 punkti b ning art 6 lõiget 1 mõista keeluna näha teenuse osutajale ATL-i täitmise eest ette selliseid hüvitisi, mille maksmise aluseks ei ole eelnevalt objektiivsel ja läbipaistval viisil kehtestatud näitajad ning seda eelkõige selleks, et vältida ülekompenseerimist.
12.Määruse (EÜ) nr 1370/2007 artikli 4 punkti b sõnastusest järeldub ühemõtteliselt, et seal viidatud ülekompenseerimise keeld hõlmab nii alapunktis ii) ainuõiguste andmist kui ka alapunktis i) nimetatud hüvitise maksmist. Lauseosa „selliselt, et välditakse ülekompenseerimist“ on artikli 4 lõike 1 punktis b paigutatud eraldi lõiku selleks, et see hõlmaks nii alapunkti ii) kui ka alapunkti i). Kui liidu seadusandja oleks soovinud hõlmata selle keeluga üksnes ainuõiguste andmise, oleks eelviidatud lauseosa sisaldunud alapunktis ii), mitte punkti b eraldi lõigus. Teisisõnu on selle sätte ning samuti artiklile 4 viitava artikli 6 lõike 1 mõtteks keelata avaliku reisijateveoteenuse eest ülemaksmine või endas ülemaksmise ohtu kätkevate läbipaistmatute tasustamise põhimõtete kasutamine. Seda on rõhutatud ka asjaomase määruse põhjenduses 27.
13.Kaebaja leiab iseenesest õigesti, et määrusest (EÜ) nr 1370/2207 ei saa ka kuidagi järeldada, et ülekompenseerimise keeld ei laieneks ATL-dele, mis sõlmitakse võistleva pakkumismenetluse tulemusel. Määruse art 4 punkti b teise lõigu teine lause käsitleb üksikasjalikumalt ülekompenseerimise vältimist n-ö otselepingute puhul, ent see ei väära kuidagi tõdemust, et ülekompenseerimine peab põhimõtteliselt olema välistatud ka võistleva pakkumismenetluse tulemusel sõlmitud ATL-ide puhul. See keeld lähtub üldisest riigiabi loogikast, mille kohaselt ei või avalik võim sekkuda hüvitiste või toetuste maksmisega vabasse konkurentsi rohkem, kui see on liidu õigusest tulenevatel avaliku huviga seotud põhjustel minimaalselt vajalik.
14.Samavõrd kui määruse (EÜ) nr 1370/2007 sätetest on üheselt mõistetav, et ülekompenseerimise keeld laieneb ka võistleva pakkumismenetluse tulemusel sõlmitud ATL-dele, on ilmne ka see, et kõnealune määrus ei näe ette kohustust sätestada ülekompenseerimise tuvastamise ja ülemäärase hüvitise tagasinõudmise aluseid ega korda just ATL-des. Vastustaja osutab õigesti sellele, et määruse art 4 lg 1 lõike 1 sissejuhatavast lauseosast tuleneb sõnaselgelt, et selline regulatsioon võib sisalduda ka üldeeskirjades, sh üldkohaldatavates õigusnormides. Nõustuda ei saa kaebaja seisukohaga, et vajadus sätestada
7(13)
3-25-1882 ülekompenseerimise tuvastamist ja ülemäärase hüvitise tagasinõudmist puudutavad sätted tingimata ATL-s tuleneb KOM teatise punktist 2.6.3. Nimetatud punkti sõnastus on järgmine: „[t]avaliselt peavad pädevad asutused tegema korrapäraseid järelkontrolle, et tuvastada igasugune ülemäärane hüvitamine, ja nägema avaliku teenindamise lepingutes ette tagasinõude mehhanismid, mille alusel nõutakse kõik ülemäärased hüvitised tagasi“. Võistleva pakkumismenetluse tulemusel sõlmitava ATL kontekstis tuleb KOM teatise eelviidatud punktis sisalduvat suunist arvesse võtta koosmõjus sama teatise punkti 2.6.1. teises lõigus sõnastatud suunisega, mille kohaselt „[m]äärusega (EÜ) nr 1370/2007 ei kehtesta siiski eritingimusi avaliku teenuse osutamise eest makstava hüvitise kavandamiseks, kui seotud avaliku teenindamise leping sõlmitakse määruse (EÜ) nr 1370/2007 artikli 5 lõike 3 kohaldamisel võistleva pakkumismenetluse alusel“. Viimast suunist saab mõista üksnes nii, et määrus (EÜ) nr 1370/2007 ei näe ette, kuidas tuleb tagada ülekompenseerimise vältimine võistleva pakkumismenetluse tulemusena sõlmitud ATL-de puhul, erinevalt otselepingutest, mille puhul tulenevad määruse artikli 4 lõike 1 punkti b teise lõigu teisest lausest, artikli 6 lõike 1 teisest lausest ja selle määruse lisast põhimõtted, millele peab ülekompenseerimise mehhanism vastama ning seega ka nõue, et neile põhimõtetele vastav mehhanism tuleb ette näha ATL-s. Lisaks vastustaja osutatule, et KOM teatis ei saa muuta määruse sätte sisu, ei saa tähelepanuta jätta sedagi, et KOM teatise punkti 2.6.1. teine lõik, mis ülemäärase hüvitise tagastamise mehhanismi käsitleb, algab sõnaga „tavaliselt“. Juba see välistab võimaluse, et tegemist on range suunisega määruse (EÜ) nr 1370/2007 tõlgendamiseks ja kohaldamiseks.
15.Lisaks eeltoodule ei ole ülemäärase hüvitise tuvastamise ja tagasinõudmise mehhanismi sätestamine võistleva pakkumismenetluse tulemusel sõlmitavas ATL-s vajalik ka sel põhjusel, et sellisel viisil sõlmitud ATL-i puhul on ülekompenseerimise risk oluliselt madalam kui nn otselepingu puhul, võttes arvesse, et vähemalt selliste hanketingimuste korral, nagu siinsel juhul, kus pakkumuse esemeks ja seega ATL täitmise eest makstava hüvitise arvutamise aluseks on liinikilomeetri maksumus, kujuneb hüvitise suurus konkurentsi tingimustes toimuva võistupakkumise tulemusel, kusjuures kõik pakkujad pakuvad hanke võitmise eesmärgil eelduslikult madalaima hinna, millega nad on suutelised ja valmis RHAD-s sätestatud tingimustele vastavat teenust osutama ja RHAD kohaselt vedajal lasuvaid riske kandma. Pakutavad hinnad sõltuvad muu hulgas riskitasemest. Mittediskrimineerivate hanketingimuste puhul, kus riskid on objektiivselt hinnates kõigi potentsiaalsete pakkujate jaoks ühesugused ning pakkumuste hindamiskriteeriumiks on soodsaim liinikilomeetri maksumus, saab eeldada, et edukaks osutunud pakkuja pakutava liinikilomeetri hinna alusel arvestatud hüvitis ongi mõistlik ega saa olla ülemäärane.
16.Eelmises punktis toodud asjaoludel saab hüvitise ülemäärasuse ja selle tagasinõudmise küsimus tekkida seoses pärast ATL sõlmimist muutunud asjaoludega. Seda aga, et ATL sõlmimisega võrreldes hilisemate asjaolude tõttu muutub hüvitis ülemääraseks, oleks ATL-ga võimalik vältida põhimõtteliselt vaid siis, kui hankija määratleks hanketingimustes üheselt teatava kasumi taseme, millest suuremat ei ole vedajal õigust teenida. Selline hanketingimus ei oleks aga kooskõlas määruse (EÜ) nr 1370/2007 ühe eesmärgiga stimuleerida vedajat korraldama oma tegevust võimalikult tõhusalt.
17.Mis puudutab kaebaja soovi vältida tulevikus selliseid vaidlusi, nagu need, mis toimuvad ATL poolte vahel haldusasjades 3-23-1302 ja 3-23-1435, siis tuleb eelkõige tõdeda, et ülemäärase hüvitise kindlakstegemise ja tagasinõudmise mehhanismi sätestamine ATL-s ei saaks selliseid vaidlusi iseenesest välistada. Eelviidatud kohtuasjades, millest kummaski ei ole veel tehtud kohtuostust, on küsimus selles, et tellija hinnangul ei kajastanud ATL-s sätestatud liinikilomeetri hinna indekseerimise aluseks oleva indeksi muutumine vedaja kulude tegelikku muutumist, mistõttu teenisid vedajad pärast liinikilomeetri hinna indekseerimist ebamõistlikult suurt ja riigihankes tehtud pakkumuses arvestatuga võrreldes ebaproportsionaalset kasumit. Neis asjus asus tellija ülemäärast hüvitist tagasi nõudma (või vastavas ulatuses vedajale tehtavaid
8(13)
3-25-1882 tulevasi väljamakseid vähendama) lubamatu riigiabi tagastamise kohustust käsitlevate õigusnormide alusel. Küsimus, kas tellija võis neis asjus nõnda toimida, ei ole kohtu hinnangut saanud ega vaja ka siinkohal käsitlemist. Siinse vaidluse kontekstis on oluline aga see, et ATLga ei saaks lepingupooled ühelgi juhul välistada ega piirata lubamatu riigiabi tagastamist käsitlevate õigusnormide kohaldamist. Teisisõnu ei välistaks vedajale nende õigusnormide alusel tellija poolt nõuete esitamist ja sellest tekkivaid võimalikke vaidlusi ka see, kui ATL sisaldaks ülemäärase hüvitise kindlaks tegemist ja tagasinõudmist puudutavaid sätteid. See, kas avaliku võimu poolt vedajale makstud hüvitis kvalifitseerub lubamatu riigiabina, mis tuleb tagasi nõuda, tuleb kindlaks teha riigiabi eeskirjade järgi, sõltumata ATL sätetest ning ka vastupidi, kui ATL-s sätestatud tingimustel arvestatud hüvitise (või selle osa) näol ei ole tegemist lubamatu riigiabiga, ei ole selle tagasinõudmiseks ka mistahes põhjust. Kuna ATL-ga ei saa ühelgi juhul välistada, et selle 10-aastase kehtivusaja jooksul aset leidvate asjaolude tõttu muutub selle alusel arvestatud hüvitis selliseks, et seda tuleb (osaliselt) käsitada lubamatu riigiabina, mis tuleb ettevõtjalt riigiabi eeskirjade alusel tagasi nõuda, siis ei saa ka asuda seisukohale, et hüvitise ülemäärase suuruse tuvastamise ja tagasinõudmise mehhanismi puudumine ATL projektis tooks kaasa hanketingimuste õigusvastasuse. Sellist mehhanismi käsitlevate sätete puudumine ATL-s ei muuda hanketingimusi ebaobjektiivseks ega läbipaistmatuks ega anna mõnele potentsiaalsele pakkujale lubamatut eelist konkurentide ees.
18.ATL projekti punktidest 7.1 ja 7.2 tulenev vedaja kohustus esitada tellijale igakuiselt aruandeid muu hulgas ATL esemeks olevate teenustega seotud kulude kohta koosmõjus ÜTS-ist tuleneva kohustusega pidada ATL-i täitmisega seoses eraldi raamatupidamisarvestust tagavad tellijale vajaliku ja piisava teabe, et hinnata kogu lepinguperioodi jooksul hüvitise maksmise kooskõla riigiabi eeskirjadega. Sama eesmärki täidab ka ATL projekti punktis 3.7 sätestatud liinikilomeetri hinna indekseerimise mehhanism, mis ei näe ette hinna täisautomaatset indekseerimist, vaid annab võimaluse jätta liinikilomeetri hind korrigeerimata, kui leiab tuvastamist, et vedaja reaalsed kulud ei ole tegelikult suurenenud. Kui need kulud ei ole suurenenud, siis tooks liinikilomeetri hinna suurendamine ATL projekti punktis 3.7 nimetatud indeksi võrra kaasa võistlevas pakkumismenetluses ehk konkurentsi tulemusena kujunenud hüvitisega võrreldes ülemäärase hüvitise maksmise ehk teisisõnu lubamatu riigiabi andmisena käsitatava ülekompenseerimise. ATL projekti punktis 3.7 sätestatud liinikilomeetri hinna indekseerimise mehhanism tagabki selle, et liinikilomeetri maksumust suurendatakse, kui tarbijahinnaindeksi muutumisega on kaasnenud vedaja kulude kasv. See mehhanism on iseenesest mõeldudki vältimaks selliseid olukordi, nagu need, millest tekkis vaidlus eespool viidatud haldusasjades 3-23-1302 ja 3-23-1435, kus ATL-s nähti ette hüvitise arvutamise aluseks oleva ühikuhinna indekseerimine indeksiga, mille muutumine (vähemalt tellija arvates) ei kajastanud vedaja tegelikku kulude muutmist ja tõi seega kaasa ülemäärase hüvitise maksmise.
19.Mis puudutab kaebaja argumenti, et ATL-s ülemäärase hüvitise tuvastamist ja tagasinõudmist käsitlevate sätete puudumine tekitab ohu, et mõni edukaks osutuv kaebaja konkurent hakkab saama ülemäärast kasumit, siis ka selle ohu saab ja peab neutraliseerima ülemäärase hüvitise tagasinõudmine lubamatut riigiabi reguleerivate õigusnormide alusel. Vastavate sätete sisaldumine ATL-s ei muudaks sellist tagasinõudmist iseenesest tõhusamaks. Samuti ei saaks vastustaja ATL-ga asendada riigiabi tagasinõudmise õigussuhtes kui avalikõiguslikus suhtes kohalduvaid õigusnorme ega välistada nende kohaldumist.
20.Eeltoodud põhjustel leiab ringkonnakohus, et RHAD ei ole õigusnormidega vastuolus põhjusel, et seal ei sisaldu ülemäärase hüvitise tuvastamist ja selle tagasinõudmist reguleerivaid sätteid. Nende sätete puudumine ei ole ühtki potentsiaalset pakkujat diskrimineeriv ega kätke neist ühegi jaoks suuremat riski kui mõne teise jaoks. Nende tingimuste puudumine ei muuda RHAD-d ebaselgeks. Ringkonnakohtule ei nähtu, et sellised hanketingimused võiksid pärssida
9(13)
3-25-1882 mõistlike ettevõtjate soovi hankes osaleda või annaksid mõnele potentsiaalsele pakkujale pakkumuse hinnastamiseks paremad võimalused kui mõnele teisele.
21.Teiseks on poolte vahel vaidlus selles, kas ATL projekti punktis 3.7 sätestatud liinikilomeetri hinna indekseerimise mehhanism peab välistama vedaja alakompenseerimise. Ringkonnakohus jääb selles küsimuses haldusasjas nr 3-25-1449 tehtud kohtuotsuses (jõustus 16.09.2025, kui Riigikohus keeldus kassatsioonkaebuse menetlusse võtmisest) võetud seisukohale, et ATL ei pea põhimõtteliselt sisaldama sätteid, mis tagavad vedaja kõigi kulude katmise. Vastustaja leiab õigesti, et kuivõrd sellise mehhanismi ettenägemine RHAD-s ei ole sootuks vajalik, ei saa kaebaja kui potentsiaalse pakkuja õigusi rikkuda ka ATL projekti punktis 3.7 sätestatud indekseerimise mehhanism, mille aluseks on tarbijahinnaindeksi muutumine.
22.Ühestki õigusnormist (iseäranis ÜTS § 23 lõikest 2 ega määruse (EL) nr 1307/2007 artikli 4 lg 1 punktist b), samuti kohtupraktikast ei tulene hankijale kohustust sellises riigihankes, nagu siinsel juhul käsitletav, näha hanketingimustes ette võimalust hankelepingu kehtivuse ajal teenuse hinna korrigeerimiseks vastavalt teenuse osutamise kulude muutumisele. Samuti ei tulene keeldu kehtestada hanketingimusi, mis jätavad lepingu kehtivusaja kestel eelkõige teenuse osutamiseks vajalike ja seejuures tellija kontrolli all mitte olevate sisendite hinna muutumise prognoosimise ülesande ning sellistest muutustest tingitud riskide kandamise üksnes teenuse osutaja õlule. Pakkuja saab neid asjaolusid oma pakkumuses arvesse võtta ja vastavalt sellele pakutava hinna kujundada.
23.Avaliku võimu kohustusest tagada avaliku reisijateveo kui üldhuviteenuse piisav rahastamine, ei tulene nende teenuste tellimiseks läbiviidavast avatud riigihankemenetlusest osa võtta soovivale ettevõtjale subjektiivset õigust nõuda, et pakkuja riskid, mis seonduvad teenuse osutamiseks vajalike sisendite kallinemisega, oleksid lepinguliselt maandatud tingimata hinna muutmise mehhanismiga. Sellist subjektiivset õigust ei võrsu ei kaebajale ega ühelegi teisele isikule ei ÜTS § 23 lõikest 2 ega määruse (EL) nr 1370/2007 artikli 4 lg 1 punktist b ja art 6 lõikest 1. Samas ei saa potentsiaalne pakkuja riigihanke alusdokumente vaidlustada avalikes huvides, sh selleks, et kaitsta avalikku huvi nõuetekohase kvaliteediga jätkusuutliku reisijateveoteenuse olemasolu vastu.
24.Määruse (EÜ) nr 1370/2007 art 4 lg 1 punktist b ega ühestki teisest selle määruse sättest ei tule avaliku sektori hankijale kohustust kehtestada reisijateveo ATL-i sõlmimisele suunatud avatud hankemenetluses hanketingimusi, mis iseenesest vähendavad edukaks tunnistatud teenuse osutaja riske või tagavad viimasele piisava hüvitise sõltumata sisendite maksumuse suurenemisest või muudest teenuse osutajast ja tellijast sõltumatutel asjaoludel tulevikus aset leidvatest majanduskeskkonna muudatustest. Samamoodi ei tulene sellist kohustust (ega kaebajale kui avatud hankemenetluses pakkumuse esitamisest huvitatud ettevõtjale õigust seda nõuda) ÜTS §-st 23. Esiteks puudutab viimati viidatud säte ATL-i täitmisega seotud küsimusi ega piira kuidagi hanketingimuste määratlemist ATL-i sõlmimisele suunatud hankemenetluses. Ka selle sätte tõlgendamist puudutavas kohtupraktikas – nimelt kohtuasjades nr 3-18-1946 ja 321-958 tehtud Riigikohtu ostustes – ei ole käsitletud hanketingimuste määratlemisega seonduvat. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole neis kohtuostustes võetud seisukohad, mis puudutavad esimesel juhul hankelepingu lõpetamisega kaasneva leppetrahvi nõudmise lubatavust ning teisel juhul hankelepingus ette nähtud hinna vähendamise võimaluse kasutamist, üle kantavad siinsele kohtuasjale, kus vaidlus puudutab hanketingimuste määratlemist. Erinevus seisneb selles, et Riigikohtu eelviidatud otsustes käsitleti olukordi, kus teenuse osutaja oli sattunud ebaõiglasesse olukorda tulenevalt kas sellest, et ATL-i lõpetamise tegelikuks põhjuseks olid teenuse osutajale ettenägematud asjaolud (haldusasi nr 3-18-1946) või sellest, et hankija soovis kohaldada lepingus sätestatud hinna vähendamise mehhanismi ilma, et oleks tuvastatud selle kohaldamise eeldused (teenuse tegelike kulude vähenemine). Siinsel juhul aga on kaebaja olukord põhimõtteliselt teistsugune – kaebajal on võimalik ise avatud, läbipaistvas ja
10(13)
3-25-1882 mittediskrimineerivas riigihanke menetluses otsustada, kas üldse ja kui, siis millise hinnaga pakkumus esitada. Kaebajal ei ole mistahes kohustust teha pakkumust, mis ei arvesta tema jaoks piisavalt lepingu sõlmimisega kaasnevate riskidega. Neid riske saab kaebaja maandada pakkumuse hinnastamisega, võttes arvesse iseenda ärimudelit ja tegevuse tõhustamise võimalusi ning prognoosida ATL-i täitmiseks vajalike sisendite turgudel toimuvaid arenguid ning talle sellega kaasnevaid võimalikke riske, eelkõige kuluriske. Selle analüüsi tulemusena saab kaebaja otsustada, milline on liinikilomeetri hind, mille eest on ta valmis need riskid endale võtma. Sarnaselt tuleb talitada ka teistel pakkujatel. Eeltoodud põhjustel ei ole siinse vaidluse seisukohast asjassepuutuvad ka kaebaja viidatud Euroopa Kohtu seisukohad kohtuasjas nr C614/20 tehtud kohtuotsuses, kuna seal käsitletud vaidlus puudutas avaliku võimu kohustust hüvitada vedajale õigusnormidest tulenevalt teatud reisijatekategooriate tasuta vedamisega seotud kulud.
25.Ringkonnakohus ei nõustu kaebaja seisukohaga, et vaidlustatud hanketingimused on vastuolus RHS § 3 punktis 1 sätestatud põhimõtetega. Hankemenetluses pakkumuse esitamisest huvitatud isik saab RHS § 3 punktis 1 sätestatud proportsionaalsuse põhimõtte rikkumisele tuginedes riigihanke alusdokumentides sätestatud hanketingimusi edukalt vaidlustada juhul, kui hanketingimused piiravad ebaproportsionaalselt konkreetselt tema võimalust teiste potentsiaalsete pakkujatega võrdsetel alustel konkureerida. Siinsel juhul sellise olukorraga tegemist ei ole. Hanketingimused on ühtviisi ebameeldivad kõigi potentsiaalsete pakkujate jaoks. Eelviidatud proportsionaalsuse põhimõte ei keela hankijal kehtestada hanketingimusi, mille kohaselt jäävad kõik või osad lepingu kehtivuse jooksul aset leidvate asjaolude muutumisest tingitud riskid teenuse osutaja kanda. Sellised hanketingimused võivad olla ebaotstarbekad ja tuua kaasa kõrgemate hindadega pakkumuste tegemise ning kokkuvõttes muuta teenuse tellija jaoks kallimaks. Samuti võivad sellised hanketingimused kaasa tuua riigihanke nurjumise, kui ühtki pakkumust ei esitata. See aga ei tähenda, et sellised hanketingimused on õigusvastased.
26.Konkreetselt avaliku reisijateveoteenuse tellimisele suunatud hankemenetluse hanketingimustega seotud kohtuasjas C-421/22 tehtud kohtuotsuses käsitles Euroopa Kohus ka argumenti, et kulude perioodiliselt indekseerimata jätmine võib viia selleni, et avaliku teenuse osutajale makstava hüvitise summa võib jääda ebapiisavaks, mis omakorda võib kahjustada osutatava teenuse kvaliteeti või kunstlikult vähendada pakkujate arvu. Sellega seoses leidis Euroopa Kohus esmalt, et avalik võim ei või teenuse osutamise eest vastutavatele veoteenuste osutajatele kehtestada selliseid hüvitamise korda puudutavaid tingimusi, mis on ülemäärased või ebamõistlikud. Teiseks tõdes Euroopa Kohus samas, et kulude perioodilise indekseerimise mehhanismi puudumine ei ole proportsionaalsuse põhimõttega vastuolus. Eelviidatud kohtuotsuse punktis 55 tõdes Euroopa Kohus nimelt, et proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt peab hüvitise summa varieeruma sõltuvalt riskist, mida avaliku teenuse osutaja on valmis võtma. Kuna veoteenuse osutaja, kes otsustab sellises hankemenetluses osaleda, määrab oma pakkumuse hinna ise kindlaks, siis saab ta oma pakkumuse hinnastamisel arvesse võtta ka seda, et teenuse osutamiseks vajalike sisendite maksumuse kasvu risk jääb tema kanda. Seega vaidlustatud hanketingimusi kehtestades ei kehtestanud hankija iseenesest tulevasele teenuse osutamise eest vastutavale veoteenuse osutajale selliseid hüvitamise korda puudutavaid tingimusi, mis on ülemäärased või ebamõistlikud – neist tingimustest lähtuva koormuse saab pakkuja tasakaalustada, määrates selle koormuse raskusest ja tema enda hinnangul riskide realiseerumise võimalusest lähtuva hinna. See, et eelviidatud sisendite maksumuse arengut lepingu täitmise perioodil on väga keeruline ja tõsikindlalt lausa võimatu prognoosida, ei tähenda aga, et hankija ei võiks jätta sellega seotud kuluriske pakkuja kanda või et hankija peaks tagama juba hanketingimustega selle, et sõltumata majanduskeskkonnas toimuvatest arengutest ja sisendite maksumuse suurenemisest on teenuse osutajale tagatud hüvitis, mis vähemalt katab teenuse osutamisega seotud kulud. Järeldus, mille Euroopa Kohus tegi eelviidatud kohtuotsuses
11(13)
3-25-1882 otsesõnu perioodilise indekseerimise mehhanismi kohta, on üle kantav ka kõikvõimalikele muudele mehhanismidele, mille eesmärk on maandada teenuse osutaja riske tulenevalt muutustest, mis ei ole tema kontrolli all ja mida tal ei ole võimalik tõsikindlalt prognoosida.
27.Kooskõlas eeltooduga ei tulene kaebajale subjektiivset õigust nõuda teenuse osutaja riske maandavate hanketingimuste kehtestamist ka avaliku võimu kohustusest tagada avaliku reisijateveoteenuse kvaliteetne ja jätkusuutlik osutamine ning vältida sellise teenuse alarahastamist. Alarahastamisena ei saa käsitada olukorda, kus pakkuja hindab valesti mõistlikult ettenähtavaid sisendhindade kõikumisi ja muid riske või jätab need hanke võitmise eesmärgil teadlikult arvestamata. Seevastu ettenägematute riskide realiseerumise korral ei välista vaidlustatud hanketingimused hankelepingu muutmist seadusest tulenevatel alustel. Seejuures saab hankelepingu muutmine RHS § 123 alusel olla erandlik ning võib toimuda vaid ranges kooskõlas seaduses sätestatud tingimustega ega tohi kahjustada riigihangete läbipaistvust ega ettevõtjate võrdset kohtlemist (vt Riigikohtu otsus haldusasjas nr 3-18-1946, punkt 30). Lisaks hankelepingu muutmisele on hankijal võimalus hankelepingu ühepoolseks lõpetamiseks, kui talle saab teatavaks, et kulude suurenemise tõttu ei ole teenuse osutaja suuteline nõuetekohase kvaliteediga teenuse osutamist jätkama.
28.Erinevalt hiljuti haldusasjas nr 3-25-1449 tehtud kohtuotsuses käsitletud olukorrast, kus RHAD-s polnud ette nähtud mitte mingisugust liinikilomeetri hinna indekseerimise või korrigeerimise võimalust, on siinsel juhul selline võimalus ATL projekti punktis 3.7 ette nähtud. Asjaolu, et hinna korrigeerimine eeldab tellija (hankija) tahteavaldust, ei muuda seda õigusvastaseks. ATL projekti punktidest 3.6. ja 3.7 tuleneb tellijale (hankijale) põhimõtteliselt kohustus (sh kui ta seda omal algatusel vajalikuks ei pea, siis vedaja taotlusel) kord kvartalis teha liinikilomeetri maksumuse korrigeerimist puudutav otsus. Punktis 3.7 on sätestatud valem, mille alusel hinda korrigeeritakse ning sama punkti viimases lõikes on täpsustatud, et „vedaja tasu kvartaalne korrigeerimine toimub tellija ühepoolse tahteavaldusega vedajale, arvestades mh vedaja reaalsete kulude muutumist lepingu täitmisega seoses“. Ringkonnakohus tõdeb, et ATL projekti punkti 3.7 sõnastus saaks olla selgem, ent seda ei saa siiski pidada sedavõrd ebaselgeks, et see oleks õigusvastane. Sellest sättest tuleneb arusaadavalt, et välja arvatud juhul kui tarbijahinnaindeksi muutumisega kaasnevalt ei ole vedaja reaalsed kulud eelmise perioodiga võrreldes suurenenud ega vähenenud, peab tellija tegema tahteavalduse hinna korrigeerimise kohta vastavalt selles punktis sätestatud valemile, pidades silmas samas sätestatud 5%-list piirmäära.
29.Õige ei ole kaebaja seisukoht, et kui mingisugune indekseerimise mehhanism on ette nähtud, siis peab see olema selline, mis alakompenseerimise välistab. Indekseerimise mehhanism peab määruse (EÜ) nr 1370/2007 art 4 lõike 1 punkti b kohaselt küll arvestama nii palju kui võimalik ülekompenseerimise vältimise nõuet. Sellele nõudele ATL projekti punktis 3.7 sätestatud mehhanism juba ülaltoodud põhjustel vastab, kuna näeb ette, et vedaja tasu ei või kvartaalse korrigeerimise tulemusena muutuda rohkem kui 5% ning liinikilomeetri hinna indekseerimisel arvestatakse muu hulgas vedaja reaalsete kulude muutumist. Kuna ATL projekti punktide 3.6 ja 3.7 sõnastusest („maksumusi korrigeeritakse“) tuleneb üheselt kohustus liinikilomeetri hinda regulaarselt korrigeerida tarbijahinnaindeksi muutumisel põhineva selge valemi järgi, siis tuleb punkti 3.7 viimases lõigus osundatud vedaja reaalsete kulude muutumise arvesse võtmist mõista selliselt, et üksnes juhul kui tellija tuvastab, et vedaja reaalsed kulud tarbijahinnaindeksi muutumisele vaatamata ei ole muutunud, keeldub ta liinikilomeetri maksumuse korrigeerimisest. Mingisugust avarat kaalutlusruumi ja kõigi asjaolude arvesse võtmise võimalust tellijal hinna korrigeerimise üle otsustamisel siiski ei ole. Seega põhimõtteliselt on RHAD-s ette nähtud piisavalt selge, mõistlik ning avalikke huve ja vedaja huve tasakaalustatult arvesse võttev hinna korrigeerimise mehhanism. Asjaolu, et selle mehhanismi rakendamisest võib tekkida ATL-i poolte vahel vaidlusi, ei anna alust pidada seda õigusvastaseks. Ka vaidluste tekkimise ning hinna korrigeerimata jätmise (või sellega tellija
12(13)
3-25-1882 poolt viivitamise) risk on selline, mida kaebaja, nagu iga teinegi pakkuja, saab oma pakkumuse tegemise otsustamisel ja pakkumuse hinnastamisel arvesse võtta.
30.Mis puudutab RHS § 3 punktis 2 sätestatud võrdse kohtlemise nõuet, siis ei aseta RHAD potentsiaalseid pakkujaid ebavõrdsesse olukorda. See, et pakkumuse tegemine võib eeldada pakkujalt keskmisest suuremat riskivalmidust, ei ole asjaolu, mille tõttu saaks hanketingimusi pidada õigusvastasteks. Iga pakkuja arvutab pakutava hinna lähtudes enda majandustegevuse eripärast, enda isiklikust äri- ja kulumudelist ning riskide analüüsi tulemusest. Mitte ühegi potentsiaalse pakkuja jaoks ei ole pakkumuse esitamise ajal pakkumuses näidatud liinikilomeetri hinna hilisem suurendamine tagatud paremini kui mistahes teise pakkuja jaoks. Konkurentsi efektiivse ärakasutamise põhimõttest ei tulene pakkumuse esitamisest huvitatud isikule põhimõtteliselt võimalust vaidlustada edukalt hanketingimusi argumendiga, et need hanketingimused on kõigi turuosaliste jaoks võrdselt halvad või ebameeldivad. Erandiks on olukord, kus hankija on ette näinud mingisuguse sellise ebaproportsionaalse hanketingimuse, mis lubab pidada hanketingimusi mõistlike turuosaliste jaoks ebasoodsaks määral, et nad väldivad pakkumuse esitamist, mis räägib vastu tõhusa konkurentsi ärakasutamise eesmärgile. Siinsel juhul liinikilomeetri hinna korrigeerimist puudutavate sätete tõttu nii ei ole. Miski ei viita sellele, et vaidlustatud hanketingimused asetaksid kaebaja teiste turuosalistega võrreldes põhjendamatult ebasoodsamasse olukorda või annaksid mõnele (või mõnd liiki) ettevõtjale kaebajaga võrreldes põhjendamatult paremad võimalused eduka pakkumuse tegemiseks.
31.Seoses RHS § 3 punktis 3 sätetatud konkurentsi efektiivse ära kasutamisega tuleb tõdeda, et kaebaja esitatud argumendid ei veena selles, et vaidlusalused RHAD pärsiksid tarbetult ettevõtjate huvi riigihankes osaleda.
32.Apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmisest tingituna kannab apellatsioonimenetlusega seotud kulud kaebaja. Vastustaja on esitanud taotlused (dtl 537 jj ning dtl 564 in fine jj.) mõista kaebajalt välja kokku 5550 eurot, mis vastab 30 advokaadi öötunnile. Halduskohus, jättes kaebuse põhiosas rahuldamata, mõistis vastustaja kasuks välja õigusabikulu 3000 eurot. Vastustaja ei ole halduskohtu otsust selles osas vaidlustanud. Halduskohtus toimunud menetlusega võrreldes on apellatsioonimenetluses vaidluse all oluliselt väiksem hulk küsimusi. Halduskohtuga võrreldes suuremate menetluskulude välja mõistmine ringkonnakohtus on võimalik erandlikel juhtudel, eelkõige kui kaotanud vastaspool on apellatsioonimenetluses esitanud uusi argumente või arutluskäike, uusi tõendeid vms. Siinsel juhul saab tõdeda, et apellatsioonimenetluses vaidluse all olevates küsimustes on pooled oma argumentatsiooni halduskohtus esitatuga võrreldes täpsustanud, ent mitte sellisel määral, et see õigustaks oluliselt suuremate menetluskulude välja mõistmist. Võttes siiski arvesse, et vastustaja apellatsioonimenetluse kulud on mõnevõrra väiksemadki kui kaebaja omad (vt dtl 552), peab ringkonnakohus kokkuvõttes õiglaseks mõista kaebajalt vastustaja kasuks välja õigusabikulu samas suuruses nagu halduskohtus ehk 3000 eurot.
33.Kaebaja esitas apellatsioonkaebuses taotluse esialgse õiguskaitse korras vaidlusaluse riigihanke menetluse peatamiseks. Apellatsioonimenetluse ajal on vastustaja pikendanud pakkumuste esitamise tähtpäeva kuni 08.10.2025. Seega ei ole kaebajal käesoleval hetkel esialgse õiguskaitse vajadust, kuna kaebuse eesmärgi saavutamist välistav tagajärg ei saabu kohe. Olukorras, kus apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ning kus esialgse õiguskaitse kohaldamise vajaduse aluseks olev kahjulik tagajärg ei saabu enne kassatsioonkaebuse esitamise tähtaja möödumist ei pea ringkonnakohus esialgse õiguskaitse kohaldamist võimalikuks.
(allkirjastatud digitaalselt)
13(13)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.