Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-25-4107 16. juuni 2026 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Oliver Kask ja Julia Laffranque OÜ N&V kaebus Kohtla-Järve linna kohustamiseks viia õigusaktidega kooskõlla jäätmeveo riigihanke alusdokumendid Kaebaja OÜ N&V, esindaja vandeadvokaat Diana Minumets Vastustaja Kohtla-Järve linn, esindaja vandeadvokaat Raul Ainla Tartu Ringkonnakohtu 26. veebruari 2026. a otsus Kohtla-Järve linna kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RIIGIKOHUS OTSUSTAB
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 26. veebruari 2026. a otsuse resolutsiooni punktid 1–3 ja
3.Jätta jõusse Tartu Halduskohtu 30. detsembri 2025. a otsus.
4.Mõista OÜ-lt N&V Kohtla-Järve linna kasuks välja menetluskulud 2000 eurot.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Kohtla-Järve Linnavalitsus avaldas 27. augustil 2025 riigihangete registris kontsessioonilepingu sõlmimise menetlusega riigihanke „Kohtla-Järve linnas korraldatud jäätmeveo teenuse osutaja leidmine“ (viitenumber 299212) kontsessiooniteate ja tegi kättesaadavaks teised riigihanke alusdokumendid. Dokumentide „Hankepass täiendavate selgitustega“ ja „Hankepass rahvusvahelises formaadis (ESPD) v2.0 laiendatud“ ning riigihangete registris hanke alusandmete jaotise „Kõrvaldamise alused ja kvalifitseerimistingimused“ alajaotises „Kvalifitseerimistingimused“ osas „B: Majanduslik ja finantsseisund“ tingimusena nr 1 ja osas „C: Tehniline ja kutsealane suutlikkus“ tingimusena nr 2 on sõnastatud pakkuja kvalifitseerimise tingimused alljärgnevalt. Netokäibe tingimus viitega riigihangete seaduse (RHS) § 100 lg 1 p-le 4: „Pakkuja riigihanke algatamise (s.t kontsessiooniteate avaldamise) ajaks viimase kolme lõppenud majandusaasta summaarne netokäive tavajäätmete kogumise osas peab olema vähemalt 3 000 000 (kolm miljonit) eurot. Hankija esitab hankepassis kinnituse vastavas suuruses netokäibe olemasolu kohta.“ Referentslepingute tingimus viitega RHS § 101 lg 1 p-le 2 ja sama paragrahvi lg-le 2: „Pakkuja peab olema osutanud viimasel kolmel aastal vähemalt kolmes veopiirkonnas korraldatud jäätmeveo teenust.
3-25-4107 Pakkuja esitab lepingute nimekiri koos teabega nende maksumuse, kuupäevade ja teiste lepingupoolte kohta.“
2.OÜ N&V esitas 26. septembril 2025 riigihangete vaidlustuskomisjonile (VAKO) riigihangete alusdokumentide peale vaidlustuse, milles palus kohustada Kohtla-Järve linna viima kvalifitseerimise tingimused B1 (netokäibe tingimus) ja C2 (referentslepingute tingimus) ning lepingu kavandi p-d 7.3, 9.3, 9.4, 10.7 ja 10.8 õigusaktidega kooskõlla. Samuti palus OÜ N&V kohustada Kohtla-Järve linna viima lepingu kavandi õigusaktidega kooskõlla osas, milles leping ei sisalda saastetasu muutumisega seostuvat tasu tõstmise regulatsiooni.
3.VAKO rahuldas 29. oktoobri 2025. a otsusega nr 220/25/299212 vaidlustuse osaliselt ja kohustas RHS § 197 lg 1 p 5 alusel Kohtla-Järve linna viima lepingu kavandi p-d 7.3 ja 10.7 vastavusse õigusaktidega. Lisaks tunnistas VAKO vaidlustuse RHS § 197 lg 1 p 3 alusel põhjendatuks lepingu kavandi p 10.8 puudutavalt.
3.1.Netokäibe tingimuse kohta leidis VAKO, et kuivõrd RHS § 100 lg 1 p 4 võimaldab netokäibe nõude siduda valdkonnaga, mis on hankelepinguga seotud, ning kuna Kohtla-Järve linnale on oluline, et pakkujal oleks finantsvõimekus ja kogemus just jäätmeveo alal, on netokäibe tingimus õiguspärane. Pakkuja üldine käive, mis on tekkinud teistel tegevusaladel (nt puhastusteenused), ei pruugi tagada võimekust teenindada jäätmevaldajaid. Kohtla-Järve linna kehtestatud käibenõue on ka kaks korda väiksem hankelepingu eeldatavast maksumusest. Sellest tulenevalt on netokäibe tingimus kooskõlas RHS § 100 lg 1 p-ga 4.
3.2.Referentslepingute tingimuse kohta leidis VAKO, et korraldatud jäätmeveo puhul näeb jäätmeseaduse (JäätS) 4. ptk ette eriregulatsiooni. Selle kohaselt saab korraldatud jäätmevedu teostada ainult hankelepingu alusel ja selle teenuse eraturg puudub. Seetõttu arvestab referentslepingute tingimus riigihanke eseme olemusega ning Kohtla-Järve linn on põhjendatult leidnud, et kogemust korraldatud jäätmeveo teenuse osutamiseks saab tõendada varasemate korraldatud jäätmeveo hankelepingute täitmisega. Sellest tulenevalt on referentslepingute tingimus kooskõlas RHS § 101 lg 1 p-ga 2. RHS § 98 lg 3 sõnastusest nähtub, et tegemist ei ole nõude ega keeluga kvalifitseerimise tingimuste kehtestamisele, vaid see puudutab üksnes pakkuja kvalifikatsiooni kontrollimist. Vaidlustatud referentslepingute tingimus ei muutunud RHS § 98 lg-st 3 tulenevalt õigusvastaseks vaid seetõttu, et hankemenetluses osalemisest huvitatud isikul puudub hankelepingu täitmiseks vajalik varasem kogemus. Seejuures ei ole OÜ N&V arusaadavalt selgitanud, milline alternatiivne kvalifitseerimise tingimus annaks hankijale samaväärse kindluse, et pakkuja suudab varasemale kogemusele tuginedes korraldatud jäätmeveo teenuse osutamiseks sõlmitavat hankelepingut nõuetekohaselt täita. Asjaolu, et pakkujal on kokkupuude jäätmehoolduse korraldusega, sellist kindlustunnet hankijale ei annaks.
4.OÜ N&V esitas 10. novembril 2025 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada VAKO
29.oktoobri 2025. a otsuse ulatuses, milles VAKO jättis vaidlustuse rahuldamata. Kaebaja palus teha uue otsuse, millega kohustada Kohtla-Järve linna viima netokäibe tingimuse ja referentslepingute tingimuse ning lepingu kavandi p-d 9.3 ja 9.4 õigusaktidega kooskõlla. Samuti palus kaebaja kohustada vastustajat viima lepingu kavandi õigusaktidega kooskõlla osas, milles see ei sisalda saastetasu muutumisega seostuvat tasu tõstmise regulatsiooni. Kaebuse põhjendused olid järgmised.
4.1.Netokäibe tingimuse sõnastus viitab asjaolule, et vastustaja on selle seadnud eesmärgiga tuvastada pakkujate erialane kogemus, s.t kas ja millises mahus on pakkuja varem korraldatud jäätmeveo valdkonnas teenust osutanud. Selline eesmärk on selgelt vastuolus RHS § 100 lg 1 p-ga 4. Viimase kohaselt on kogu majandustegevuse netokäibe tingimuse seadmine alati lubatud, kuid käibenõude 2(9)
3-25-4107 valdkondlik piiritlemine eeldab hankija põhjendatud huvi. Kuna valdkondliku käibe nõue ahendab võimalike pakkujate ringi, peab kitsam nõue lähtuma tegelikust vajadusest vastava võimekuse järele. Kui pakkujate majandusliku ja finantsseisundi sobivuses on võimalik veenduda ka leebema kriteeriumiga, ei ole rangem tingimus õiguspärane. Kaebaja hinnangul puudub praeguses asjas põhjus piiritleda summaarset netokäibe nõuet tavajäätmete kogumise valdkonnaga. Vaidlusaluse riigihanke ühe aasta eeldatav tasu (3 000 000 eurot / 5 aastaga = 600 000 eurot) on kordades madalam kaebaja üldisest netokäibest. See näitab, et kaebaja on majanduslikult ja finantsseisundi poolest võimeline riigihanke tulemusel sõlmitavat kontsessioonilepingut täitma. Sellest tulenevalt ei ole netokäibe tingimus proportsionaalne, asjakohane ega põhjendatud ning jätab konkurentsi efektiivselt ära kasutamata RHS § 3 p-de 1–3 tähenduses.
4.2.Kuna referentslepingute tingimus näeb ette, et pakkuja peab olema osutanud viimasel kolmel aastal vähemalt kolmes veopiirkonnas just korraldatud jäätmeveo teenust, piirab see pakkujate ringi selliselt, et pakkumuse saavad esitada ainult need ettevõtjad, kellel on varasemad hankelepingud RHS § 8 tähenduses. Selline tingimus on otseses vastuolus RHS § 98 lg-ga 3 ning piirab põhjendamatult konkurentsi, diskrimineerides töövõtjaid, kellel on olemas sisuline võimekus ja kogemus tööde tegemiseks, kuid kes on teinud vastavaid töid muu kui hankelepingu alusel. Kaebajal on sisuline kompetents ja võimekus jäätmete käitlemise ja vedamise teenuse osutamiseks olemas, kuid tal puudub vastava teenuse osutamise kogemus korraldatud jäätmeveo raames. Selline tingimus tekitab suletud turu olukorra, kus äsja alustavatel ettevõtjatel pole võimalik korraldatud jäätmeveo turule siseneda. See, et RHS § 98 lg 3 sõnastus viitab pakkuja kvalifikatsiooni kontrollimise protsessile, ei välista referentslepingute tingimuse õigusvastaseks lugemist juba riigihanke alusdokumentide õiguspärasuse kontrollimise etapis. Kuna kõnesolev tingimus loob vastustajale olukorra, kus ta peab varasema hankelepingute täitmise kogemuseta ettevõtjad kvalifitseerimata jätma, on juba ette teada, et RHS § 98 lg-ga 3 vastuolus olev olukord võib tekkida. Selle ärahoidmiseks on oluline viia referentslepingute tingimus õigusaktidega kooskõlla. Isegi kui VAKO hinnangul ei ole referentslepingute tingimus vastuolus RHS § 98 lg-s 3 sätestatud keeluga, sest kvalifikatsiooni kontrollimise etapp polnud praegusel juhul veel kätte jõudnud, on selline tingimus vastuolus Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (edaspidi hankedirektiiv). Selle preambuli punkt 2 nimetab direktiivi eesmärkidena konkurentsi suurendamise ning väikese ja keskmise suurusega ettevõtjate juurdepääsu suurendamise. Ka 2017. a jõustunud RHS-i seletuskirjas (Riigikogu XIII koosseis, 450 SE) on rõhutatud, et direktiivi üheks oluliseks eesmärgiks on luua siseturul sõlmitavatele hankelepingutele võimalikult suur konkurents, võimaldades väikese ja keskmise suurusega ettevõtjatel riigihangetele paremat juurdepääsu. Samuti on kõnesolev tingimus vastuolus RHS § 3 p-s 3 sätestatud konkurentsi efektiivse ärakasutamise põhimõttega. Ebaloogiline oleks jätta kõnesolev tingimus kehtima põhjusel, et RHS § 98 lg-s 3 sätestatud keelu tõttu ei saaks hankija niikuinii jätta kaebajat kvalifitseerimata.
5.Tartu Halduskohus rahuldas 14. novembri 2025. a määrusega esialgse õiguskaitse taotluse.
6.Tartu Halduskohus jättis 30. detsembri 2025. a otsusega kaebuse rahuldamata (resolutsiooni punkt 1) ja poolte menetluskulud nende enda kanda (resolutsiooni punkt 2). Halduskohtu põhjendused olid järgmised.
6.1.Kohus ei saa hankija eest otsustada ega talle ette kirjutada, milliseid kvalifitseerimise tingimusi hankija peaks kehtestama või kas ta neid üldse kehtestama peaks. Seejuures ei saa hankija tehtav kvalifitseerimise tingimuste valik olla meelevaldne. Sellest tulenevalt saavad VAKO ja kohus anda 3(9)
3-25-4107 õigusliku hinnangu hanketingimustele kujul, milles hankija on need riigihanke alusdokumentides kehtestanud.
6.2.Netokäibe tingimust võib pidada vajalikuks. Kuna jäätmevedu JäätS § 66 tähenduses eeldab tuhandete jäätmevaldajate regulaarset nõuetekohast teenindamist, ei võimaldaks selleks vajalikku võimekust välja selgitada pelgalt pakkuja üldise netokäibe esitamise nõue. Kuigi kaebaja on välja toonud, et tema üldine netokäive ületas 2023. ja 2024. aastal kordades hankelepingu alusel ühe aasta eest eeldatavat tasu, nõustus kohus VAKO ja vastustajaga, et korraldatud jäätmeveo valdkonna spetsiifilist iseloomu silmas pidades on tegemist proportsionaalse nõudega, mida ei saa pidada pakkuja suhtes ülemäära koormavaks. Kohaliku omavalitsuse üksusel, kellel on seadusest tulenev kohustus tagada korrakohane jäätmevedu, on õigus selgitada välja pakkuja suutlikkus teenust järjepidevalt osutada.
6.3.Referentslepingute tingimuse kohta leidis halduskohus, et varasemate hankelepingute nõue ei ole vastuolus RHS § 98 lg-ga 3 ega kohustusega vältida pakkujate ebavõrdset kohtlemist. Kohus nõustus VAKO ja vastustajaga, et kuna korraldatud jäätmevedu on spetsiifiline teenus, eeldab see nii varasemat kogemust kui ka vajalikku tehnilist varustatust. Ei vaielda selle üle, et korraldatud jäätmeveo teenust osutatakse JäätS § 68 lg-st 1 lähtuvalt hankelepingute alusel. Ei vaielda ka selle üle, et kaebaja pole varem sellist hankelepingut täitnud, mistõttu tal varasem korraldatud jäätmeveo teenuse osutamise kogemus puudub. Seetõttu ei ole tal võimalik vajalikku kvalifikatsiooni tõendada. Kaebaja varasemat kogemust puhastusteenuse osutamisel ei pidanud vastustaja ja VAKO põhjendatult võrdväärseks. RHS § 98 lg 3 eesmärk on keelata pakkujate diskrimineerimine selle põhjal, millise protseduuri alusel ehk millises vormis toimunud lepingueelsete läbirääkimiste tulemusena on referentsleping sõlmitud, sest lepingu sõlmimine riigihanke tulemusena ei määra lepingu sisu ega sellest omandatavat sisulist kogemust, mida RHS § 101 alusel on hankijal õigus kvalifikatsioonina nõuda ja kontrollida. Olukorras, kus seadusest tuleneb selgelt, et kehtivale õigusele vastav korraldatud jäätmeveoteenuse osutamine saaks toimuda üksnes hankelepingute alusel, näitab vastavate hankelepingute olemasolu pakkuja varasemat spetsiifilist jäätmeveo kogemust, mille tõendamise nõue on vastavuses RHS-iga koostoimes JäätS-is sisalduva erinormiga.
7.Kaebaja esitas 9. jaanuaril 2026 apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada Tartu Halduskohtu ja VAKO otsused ulatuses, milles halduskohus ja VAKO jätsid vaidlustuse rahuldamata, ning teha uus otsus, millega kohustada hankijat viima netokäibe tingimus ja referentslepingute tingimus ning lepingu kavandi p-d 9.3 ja 9.4 õigusaktidega kooskõlla. Samuti palus kaebaja kohustada vastustajat viima lepingu kavandi õigusaktidega kooskõlla osas, milles leping ei sisalda saastetasu muutumisega seostuvat tasu tõstmise regulatsiooni.
8.Tartu Ringkonnakohus rahuldas 26. veebruari 2026. a otsusega apellatsioonkaebuse osaliselt (resolutsiooni punkt 1), tühistades riigihanke alusdokumendid ulatuses, mis seadsid netokäibe tingimuse ja referentslepingute tingimuse, ning kohustades Kohtla-Järve linna selles ulatuses riigihanke alusdokumendid õigusaktidega kooskõlla viima, arvestades sealjuures ringkonnakohtu otsuse põhjendusi (resolutsiooni punkt 2). Samuti tühistas ringkonnakohus vastavas osas halduskohtu otsuse ja VAKO otsuse (resolutsiooni punkt 3). Menetluskuludena mõistis ringkonnakohus vastustajalt kaebaja kasuks välja 11 047 eurot 26 senti (resolutsiooni punkt 5). Ringkonnakohtu põhjendused olid järgmised.
8.1.Kuigi netokäibe tingimuses ja referentslepingute tingimuses ei ole sõnaselgelt nõutud hankelepingute esitamist, viitavad need tingimused üheselt sellele, et pakkujalt oodati eelnevate hankelepingute olemasolu korraldatud jäätmeveo tegemiseks. Korraldatud jäätmevedu ei ole võimalik 4(9)
3-25-4107 ilma hankelepingut sõlmimata. JäätS § 67 järgi kohaldatakse korraldatud jäätmeveo teenuse osutaja leidmiseks RHS-i ning JäätS § 68 lg-st 1 tulenevalt on korraldatud jäätmeveo teenuse osutamise õigus hankelepingu sõlminud isikul. Seetõttu nõustus ringkonnakohus kaebajaga, et varasemate hankelepingute olemasolu eeldavad tingimused riigihanke alusdokumentides on vastuolus RHS § 98 lg-ga 3 ja seega õigusvastased. Samuti on sellised tingimused vastuolus RHS § 2 lg-s 1 sätestatud eesmärgiga tagada riigihanke korraldamisel isikute võrdne kohtlemine ja konkurentsi efektiivne ärakasutamine. RHS § 100 lg 1 p 4 ja § 101 lg 1 p 2 tuleb mõista selliselt, et varasemate hankelepingute või nende olemasoluga seotud andmete esitamist võib hankija küll küsida, kuid nende andmete puudumine ei tohi olla hankemenetluses pakkuja kõrvaldamise või mittekvalifitseerimise aluseks. RHS § 98 lg-s 3 sätestatud hankelepingute puudumise tõttu kvalifitseerimata jätmise keeld tähendab ühtlasi seda, et hankelepingute olemasoluga seotud tingimusi ei tohi kvalifitseerimist välistava tingimusena riigihanke alusdokumentides seada. RHS § 98 lg-st 3 ei tulene, et pakkuja varasemate hankelepingute puudumise tõttu kvalifitseerimata jätmise keeld ei kehti siis, kui vastavas valdkonnas sõlmitakse teenuse osutamiseks hankeleping. Tegemist on absoluutse keeluga. Ka asjaolu, et jäätmevedu on spetsiifiline teenus, mis eeldab varasemat kogemust ja vajalikku tehnilist varustatust, ei õigusta RHS § 98 lg-s 3 sätestatud keelu kõrvalejätmist.
8.2.Kaebaja on taotlenud vastustaja kohustamist viia vaidlustatud küsimustes riigihanke alusdokumendid kooskõlla õigusaktidega. Kaebaja ei ole taotlenud selles osas alusdokumentide tühistamist. Kuigi kaebaja ei ole seda teinud, hõlmab esitatud kohustamisnõue ka tühistamisnõuet ebasoodsa haldusakti tühistamiseks.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
9.Vastustaja esitas 9. märtsil 2026 kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni punktid 1–3 ja 5 ning teha uus otsus, millega jätta halduskohtu otsus ja VAKO otsus jõusse osas, milles ringkonnakohus need tühistas. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised.
9.1.Ringkonnakohus eksis RHS § 98 lg 3 tõlgendamisel, kui asus seisukohale, et kvalifitseerimise tingimused, mis eeldavad pakkujalt varasemate hankelepingute olemasolu, on õigusvastased. RHS § 98 lg-s 3 sätestatud keeld ei reguleeri mitte kvalifitseerimise tingimuste seadmist, vaid nendele vastavuse kontrolli. Keelu eesmärk on välistada pakkujate diskrimineerimine selle põhjal, millises vormis toimunud lepingueelsete läbirääkimiste tulemusena on referentsleping sõlmitud, kuna lepingu sõlmimise kord ei määra lepingu sisu ega sellest tekkivat pädevust, mida kvalifikatsioonina kontrollida. Olukorras, kus korraldatud jäätmeveo teenuse osutamine saab kehtiva õiguse alusel toimuda üksnes hankelepingu alusel, näitab hankelepingute olemasolu pakkuja varasemat kogemust selle teenuse osutamisel. Selline kvalifitseerimise tingimus on vajalik ja proportsionaalne. Vaidlusaluse riigihanke esemeks on korraldatud jäätmeveo teenuse osutamine Eesti suuruselt viienda omavalitsuse kahes piirkonnas. See on logistiliselt väga keeruline.
9.2.Ringkonnakohus rikkus halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 49 lg-t 1 ja § 197 lg-t 1, kui menetles riigihanke alusdokumentide tühistamise nõuet, ilma et kaebaja oleks seda nõuet esitanud. Sellega väljus kohus kaebuse ja apellatsioonkaebuse raamidest. Ühtlasi ei võimaldanud ringkonnakohus vastustajal tühistamisnõude menetlemise suhtes seisukohta avaldada ega nõudele vastata, rikkudes oluliselt HKMS § 2 lg-t 6 ja § 157 lg-t 2.
10.Kaebaja esitas 20. märtsil 2026 kassatsioonkaebusele vastuse, milles palub jätta ringkonnakohtu otsuse muutmata. Vastuse põhjendused on järgmised. 5(9)
3-25-4107
10.1.RHS § 98 lg-s 3 sätestatud keelu eesmärk on ära hoida olukord, kus kvalifitseerimise tingimuse täitmine on võimalik vaid hankelepingute täitmise kaudu. Kuna vastustaja seatud netokäibe tingimus ja referentslepingute tingimus on sellised, mis saavad olla täidetud vaid varasemate hankelepingute olemasolul, on vastustaja piiranud pakkujate ringi selliselt, et pakkumuse saavad esitada ainult ettevõtjad, kellel on varasemad hankelepingud RHS § 8 tähenduses. Sellised tingimused on otseses vastuolus RHS § 98 lg-ga 3, piirates põhjendamatult konkurentsi ja diskrimineerides ettevõtjaid, kellel on sisuline võimekus ja kogemus tööde tegemiseks. Vastustaja seisukoht, et RHS § 98 lg-le 3 ei saa tugineda vaidluses riigihanke alusdokumentide õiguspärasuse üle, sest see reguleerib pakkuja kvalifikatsiooni kontrolli, on väär. Kui kvalifitseerimise tingimused on riigihanke alusdokumentides teatavaks tehtud, on hankija nendega seotud. Just kvalifitseerimise tingimused on need, mis praegusel juhul tingivad RHS § 98 lg-ga 3 vastuolus oleva olukorra. Seetõttu tuleb sellised tingimused tühistada riigihangete alusdokumentide vaidlustamise etapis, sest nende kehtima jäämisel oleks konkurents vaidlusaluses riigihankes piiratud. Sellised tingimused mitte üksnes ei raskendaks uutel tulijatel siseneda jäätmeveo turule, vaid muudaks selle võimatuks. Seega on kõnesolevate tingimuste tühistamine otseselt vajalik RHS § 3 p-s 3 sätestatud konkurentsi efektiivse ärakasutamise põhimõtte elluviimiseks.
10.2.Vastustaja eksib selles, et ringkonnakohus, rahuldades riigihanke alusdokumentide tühistamise nõude, menetles nõuet, mida kaebaja pole esitanud ja väljus seega apellatsioonkaebuse piiridest. Kaebaja nõuded halduskohtus jäid samaks, mis need olid VAKO-le esitatud vaidlustuses. VAKO-le saab vaidlustusega nõudeid esitada RHS § 197 lg-s 1 sätestatud VAKO volitustest lähtudes. Praegusel juhul vaidlustas kaebaja RHS-i alusel riigihanke alusdokumentides kehtestatud õigusvastased tingimused ning RHS § 197 lg 1 p-s 5 sätestatu kohaselt taotles kaebaja vastustaja kohustamist viia vaidlustatud ja õigusvastased tingimused kooskõlla õigusaktide nõuetega. Isegi kui tühistamisnõude esitamine halduskohtumenetluses olnuks vajalik, on õigusvastaste tingimuste vaatepunktist tühistamisnõue hõlmatud vastustaja nõudega kohustada vastustajat viima riigihanke alusdokumendid õigusaktidega kooskõlla. HKMS § 2 lg-st 4 tulenevalt ei kujuta kaebuse nõude ümbersõnastamine selle sisu muutmata kaebuse muutmist ega kaebuse piiridest väljumist. Kaebaja taotlus viia riigihanke alusdokumendid kooskõlla õigusaktidega kannab endas eesmärki lõpetada õigusvastane olukord. Kui selline eesmärk ei ole saavutatav ilma õigusvastaste tingimuste tühistamiseta, nagu ringkonnakohus praeguses asjas leidis, hõlmab kaebaja nõue ka õigusvastaste tingimuste tühistamise nõuet. Eelnevast tulenevalt ei ole põhjendatud vastustaja etteheide, et ringkonnakohus rikkus võrdsuse ja ärakuulamise põhimõtet. Vastustajal oli võimalus esitada oma seisukohad kaebaja seisukohtade suhtes, mis puudutasid vaidlustatud tingimuste õigusvastasust. Vastustaja oleks pidanud arvestama, et kui ringkonnakohus kohustab kassaatorit viima riigihangete alusdokumendid õigusaktidega kooskõlla, peab vastustaja neist eemaldama õigusvastased tingimused. Seega pole ringkonnakohus menetlusnorme rikkunud.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
11.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada. Kolleegium tühistab ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni punktid 1–3 ja 5 materiaalõiguse normi (RHS § 98 lg 3) ebaõige kohaldamise ning menetlusõiguse normide (HKMS § 49 lg 2 ja § 268 lg 1) olulise rikkumise tõttu ja jätab jõusse halduskohtu otsuse (HKMS § 230 lg 1 ning lg 5 p 4).
12.Kolleegium tõlgendab esmalt RHS § 98 lg-t 3 ja hindab selle sätte valguses vaidlustatud kvalifitseerimise tingimuste õiguspärasust (I). Seejärel vastab kolleegium kaebuse piiridest väljumise väitele (II) ning viimaks jaotab menetluskulud (III). 6(9)
3-25-4107 I
13.RHS § 98 lg 1 esimene lause annab hankijale õiguse kehtestada kvalifitseerimise tingimused pakkuja sobivusele tegeleda kutsetööga, tema majanduslikule ja finantsseisundile ning tehnilisele ja kutsealasele pädevusele. Sama sätte teine lause piirab seda õigust, nähes ette, et kvalifitseerimise tingimused peavad vastama hankelepingu eseme olemusele ning olema sellega proportsionaalsed. RHS § 98 lg 3 keelab hankijal jätta pakkujat kvalifitseerimata põhjusel, et tal puuduvad varasemad hankelepingud RHS § 8 tähenduses. RHS § 4 p 13 järgi on hankelepinguteks ka kontsessioonilepingud. Riigikohtus vaieldakse selle üle, kas RHS § 98 lg 3 keelab hankijal nõuda kvalifitseerimise tingimusena sellist varasemat kogemust, mille omandamiseks tuleb seadusest tulenevalt sõlmida hankeleping.
14.RHS § 98 lg-s 1 sätestatud hankija õigus kehtestada pakkuja kvalifitseerimiseks tingimusi on üle võetud hankedirektiivi art 58 lg-st 1. Selle eesmärk on tagada hankijale võimalus kvalitatiivsete valikukriteeriumite ehk sisuliste tingimuste seadmise abil kontrollida, kas pakkuja on hanke esemeks oleva teenuse osutamiseks võimeline ehk sobiv. Euroopa Kohus on oma praktikas selgitanud, et kuna parimad eeldused oma vajaduste hindamiseks on hankijal endal, on liidu seadusandja andnud talle kvalifitseerimise tingimuste kindlaksmääramisel ulatusliku kaalutlusõiguse. Nii on hankijale hankedirektiivi art 58 lg-ga 1 antud mõnetine vabadus määrata kindlaks hankemenetluses osalemise tingimused, mida ta peab hankelepingu esemega seotuks ja sellega proportsionaalseks ning mis tema hinnangul tagavad, et pakkujal on mh finantsseisund ning tehniline ja kutsealane suutlikkus sõlmitava lepingu täitmiseks (EKo C-403/21 NV Construct, p 60 ja C-195/21 Smetna palata na Republika Bulgaria, p 50).
15.RHS § 98 lg-s 3 sisalduva keelu sõnastusest, mis viitab pakkujate kvalifitseerimata jätmisele, mitte neile kvalifitseerimise tingimuste kehtestamisele, võib järeldada, et seadusandja eesmärk ei olnud sellega täiendavalt piirata hankija õigust seada pakkujatele sisulisi tingimusi. Selle sätte tegelik mõte on keelata pakkujate erinev kohtlemine selle põhjal, kas pakkuja kvalifikatsiooni tõendav kogemus on omandatud hankelepingu või muu lepinguga. Lepingu sõlmimine riigihanke tulemusena ei ole määrav kogemuse hindamisel. RHS § 98 lg 3 mõte ei ole keelata hankijal nõuda teenuste osutamise kogemust, isegi kui vastavat teenust on võimalik osutada ainult hankelepingu alusel.
16.Selline RHS § 98 lg 3 tõlgendus ei ole vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega (RHS § 3 p 2 ja hankedirektiivi art 18 lg 1). Hankedirektiivi art 18 lg 1 keelab riigihanke kavandamisel konkurentsi kunstlikult piirata. See teenib hankedirektiivi ühte põhieesmärki, milleks on efektiivse konkurentsi tagamine (EKo C-95/10 Strong Segurança, p 37), mille saavutamiseks kasutab liidu õigus võrdse kohtlemise põhimõtet (EKo C-336/12 Manova, p-d 28 ja 30). Kui pakkujal puudub hanke esemeks oleva teenuse osutamise kogemus, mille nõudmine hankes osalemiseks on asjakohane ja proportsionaalne, ei ole ta võrdväärses olukorras pakkujatega, kellel on sellise teenuse osutamise kogemus. Niisugune ettevõtjate erinev kohtlemine ei ole vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega.
17.Praegusel juhul on hankija vaidlustatud referentslepingute tingimusega soovinud kindlustada, et pakkujal on varasem hankelepingu esemega seotud kogemus ning seeläbi tehniline ja kutsealane pädevus hankemenetluse tulemusel sõlmitava kontsessioonilepingu täitmiseks. RHS § 101 lg 1 p 2 lubab hankijal tehnilise ja kutsealase pädevuse kvalifitseerimise tingimustele vastavuse kontrollimiseks nõuda pakkujalt nimekirja hankija kindlaksmääratud tunnustele vastavatest teenuste 7(9)
3-25-4107 osutamise lepingutest, mis on täidetud riigihanke algamisele eelneva 36 kuu jooksul, koos teabega nende maksumuse, kuupäevade ja teiste lepingupoolte kohta. JäätS § 66 lg 1 kohaselt on korraldatud jäätmevedu olmejäätmete kogumine ja vedamine määratud piirkonnast määratud jäätmekäitluskohta või -kohtadesse kohaliku omavalitsuse üksuse valitud ettevõtja poolt. Seetõttu saab korraldatud jäätmevedu toimuda üksnes hankelepingu alusel (RHS § 5 lg 2 p 2 ja § 8 lg-d 1, 2 ja 4 ning JäätS § 67 lg 1 ja § 68 lg 1). Seega ei ole praegusel juhul hankelepingutele ja muudele lepingutele tuginevate ettevõtjate erinevat kohtlemist ette näinud hankija, vaid pakkujate võimalus tugineda muule lepingule on välistatud vastava teenuse üldise õigusliku raamistiku tõttu.
18.Pakkujate võrdse kohtlemise tagamiseks tuleb siiski arvestada, et paljudel turgudel on ostjateks ainult hankijad. Riigihankeõiguse üldpõhimõtetega oleks vastuolus niisuguste turgude täielik lukustamine valdkonnas alustavate ettevõtjate jaoks. Kuigi hankijatel on õigus nõuda pakkujailt kvalifikatsiooni tõendamiseks varasemat kogemust, peavad nad asjakohastel juhtudel olema valmis lubama kvalifikatsiooni tõendada alternatiivsel viisil. Pakkujad ei saa nõuda, et hankija ei kontrolliks üldse pakkujate kvalifikatsiooni. Hangete läbipaistvuse põhimõttest lähtudes tuleb turule sisenejate alternatiivsed võimalused kvalifikatsiooni tõendamiseks sätestada hankedokumentides.
19.Kohtuasja materjalidest nähtuvalt on kaebaja referentslepingute tingimuse vaidlustamisel piirdunud üldsõnaliselt sellega, et tal on sisuline kompetents ning võimekus jäätmete käitlemise ja vedamise teenuse osutamiseks. Kolleegiumi hinnangul ei ole korraldatud jäätmeveo hankes põhjust lugeda varasema korraldatud jäätmeveo kogemusega ligilähedaseks pelgalt mistahes jäätmeveo kogemust. Eeltoodust tulenevalt ei riku vaidlusaluse riigihanke varasema kogemuse nõue kaebaja õigusi.
20.Vaidlustatud netokäibe tingimust käsitledes eksis ringkonnakohus, leides, et selle tingimuse täitmine eeldab varasemate korraldatud jäätmeveo teenuse osutamise hankelepingute täitmist. Praegusel juhul on vastustaja netokäibe nõude kehtestanud tavajäätmete kogumise vallas. Jäätmete kogumine JäätS § 14 lg 1 kohaselt on jäätmete kokkukorjamine, sealhulgas jäätmete eelsortimine ja eelladustamine ning mehaaniline töötlemine ilma jäätmete koostist ja olemust muutmata, eesmärgiga vedada need edasiseks käitlemiseks jäätmekäitluskohta. Seejuures on tavajäätmed kõik jäätmed, mis ei kuulu ohtlike jäätmete hulka (JäätS § 3). Tegemist ei ole tegevusega, mis oleks JäätS § 66 lg-s 1 sätestatud korraldatud jäätmeveo spetsiifiline. Üldjuhul ei ole tavajäätmete kogumiseks majandus- või kutsetegevuses vajalik ka jäätmeluba (JäätS § 73 lg 2), v.a JäätS § 987 lg-s 4 sätestatud juht, vaid piisab tegevuse registreerimisest (JäätS § 987 lg 2 p 3). Seega võib tavajäätmete kogumist teenusena osutada ka väljaspool korraldatud jäätmevedu. II
21.Vastuseks kassatsioonkaebuse väitele, mille kohaselt menetles ringkonnakohus riigihanke alusdokumentide tühistamise nõuet, ilma et kaebaja oleks seda nõuet esitanud, märgib kolleegium järgmist. RHS-i rikkumisele tuginedes tuleb hankija tegevust HKMS § 268 lg-s 1 sätestatud üldreegli kohaselt vaidlustada kohustuslikus kohtueelses vaidlustusmenetluses (RKHKm 3-17-1151/92, p 6), nagu kaebaja seda ka praeguses asjas tegi. Seejuures saab vaidlustaja riigihanke alusdokumentide vaidlustamisel RHS § 190 lg 4 p-st 2 lähtuvalt VAKO-le esitada õigusaktidega kooskõlla viimiseks kohustamise nõude ja VAKO-l on RHS § 197 lg 1 p 5 alusel õigus kohustada hankijat viima riigihanke alusdokumendid õigusaktidega kooskõlla. Vaidlustuses ei saa taotleda ja VAKO-l puuduvad volitused tunnistada riigihanke alusdokumendid kehtetuks või need tühistada. Sellest 8(9)
3-25-4107 tulenevalt on ka halduskohtule võimalik riigihanke alusdokumente puudutava VAKO otsuse peale esitada üksnes õigusaktidega kooskõlla viimiseks kohustamise nõue. Seda nõuet ei saa kohus HKMS § 2 lg 4 alusel sisustada riigihanke alusdokumentide tühistamisnõudena, nagu ringkonnakohus seda praeguses asjas ekslikult tegi.
22.Täiendavalt märgib kolleegium, et apellatsioonimenetluses võib kaebuse nõuet või alust muuta HKMS § 49 lg-s 1 sätestatud tingimustel ja üksnes mõjuval põhjusel, eelkõige kui seda tingib asjaolu, mida kõrgema astme kohus peab arvestama, või menetlusnormi rikkumisel halduskohtus (HKMS § 49 lg 2). HKMS § 120 lg 1 p 3 kohaselt kontrollib kaebuse saanud alluvusjärgne kohus, kas kaebuses on esitatud kaebuse eesmärgi saavutamiseks sobivad ja vajalikud nõuded ja taotlused, ning teeb vajaduse korral kaebajale ettepaneku kaebust muuta. Kolleegium on varem selgitanud, et olenemata kohtu selgitamiskohustusest, milline nõue oleks kaebaja õiguste kaitseks tulemuslikum, jääb kaebajale õigus määrata vaidluse ese ning kohus peab seda valikut aktsepteerima (RKHKo 3-22-2187/26, p 24). Kuigi praeguses asjas ei olnud ringkonnakohtul alust kaebuses esitatud kohustamisnõuet ka tühistamisnõudena käsitada, ei oleks kohus ka tohtinud seda teha menetlusosalisi kaasamata. HKMS § 2 lg 6 sätestab, et kohus tagab kõigis asja lahendamiseks olulistes küsimustes menetlusosalistele tõhusa ja võrdse võimaluse esitada ja põhjendada oma seisukohti ning vaielda vastu teiste menetlusosaliste seisukohtadele või toetada neid. Kaebuse täiendamine uue nõudega on kahtlemata asja lahendamiseks oluline küsimus (RKHKo 3-16-1573/41, p 25). III
23.Kuna kolleegium tühistab ringkonnakohtu otsuse osas, milles see tühistas halduskohtu otsuse, tuleb jagada apellatsiooni- ja kassatsiooniastme menetluskulud (HKMS § 109 lg 4). Apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmise tõttu jäävad apellatsiooni- ja kassatsioonimenetluses kantud kulud kaebaja kanda (HKMS § 108 lg 1). Apellatsiooniastmes vastustaja enda menetluskulude hüvitamist ei taotlenud. Kassatsiooniastmes taotleb vastustaja 2887 euro 50 sendi (õigusabikulu ilma käibemaksuta) hüvitamist. Kolleegiumi hinnangul ei olnud vastustaja kassatsiooniastme menetluskulud täies ulatuses põhjendatud (HKMS § 109 lg 6). Kolleegium peab põhjendatuks mõista vastustaja kasuks välja 2000 eurot. (allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.