X’i kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 23.03.2023 viisa andmisest keeldumise otsuse (viisataotlus nr 2023/709/352) ja Siseministeeriumi 26.05.2023 vaideotsuse nr 2-2/484-6 tühistamise-, samuti pikaajalise viisa väljastamise- või vastava taotluse uuesti läbivaatamise kohustamise nõudes
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
Menetlusosalised ja nende Kaebaja – X, esindaja vandeadvokaat Janar Urres; esindajad Vastustajad – 1. Politsei-ja Piirivalveamet, esindaja Mirja Sarap;
2.Siseministeerium, esindaja Merje Joll
RESOLUTSIOON
Jätta kaebus rahuldamata
Edasikaebamise kord
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest. Otsuse avalikult teatavakstegemise päev on 28.10.2024. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui selles ei taotleta asja lahendamist kohtuistungil
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Politsei- ja Piirivalveamet (edaspidi PPA) keeldus 23.03.2023 Venemaa Föderatsiooni kodanikule Xile pikaajalise viisa (viisataotlus nr 2023/709/352) andmisest.
X esitas 20.04.2023 PPA-le viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamise avalduse, mis jäeti 24.04.2023 otsusega nr 15.5-4/336-2 rahuldamata.
3.X esitas 02.05.2023 Siseministeeriumile (teistkordne vaidlustamine) avalduse eelnevalt nimetatud pikaajalise viisa andmisest keeldumise otsuse läbivaatamiseks.
4.Siseministeerium jättis 26.05.2023 otsusega vaidemenetluses nr 2-2/484-6 Xi pikaajalise viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamiseks esitatud teistkordse avalduse rahuldamata ja viisa andmisest keeldumise otsuse (viisataotlus nr 2023/709/352) muutmata.
5.X esitas 22.06.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse Siseministeeriumi 26.05.2023 viisa andmisest keeldumise otsuse tühistamiseks.
6.Tallinna Halduskohus võttis 07.08.2023 määrusega kaebuse menetlusse.
7.PPA ja Siseministeerium esitasid 06.09.2023 kaebusele ühise vastuse.
8.Tallinna Halduskohus kuulutas 20.09.2023 määrusega menetluse kohtute infosüsteemis dokumendina nr 7s fikseeritud Siseministeeriumi 07.09.2023 taotluse nr 2-10/1003-3 ja sellele lisatud 26.05.2023 otsuse nr 2-2/484-6 seletuskirja-, samuti Politsei- ja Piirivalveameti 11.05.2023 kirja nr 15.5-4/336-4 osas kinniseks eemaldades kaebaja ja tema esindaja või võimalikud esindajad eelnimetatud taotluse ja selle lisades kajastatu uurimisest ning juurdepääsu nimetatud dokumentidele neile mitte võimaldades.
9.Tallinna Halduskohus määras 28.08.2024 määrusega haldusasja läbivaatamiseks kirjalikus menetluses.
10.Kaebaja esitas 23.09.2024 menetluskulude nimekirja.
KAEBUSE SISU JA TAOTLUS
11.Kaebaja on seisukohal, et tal on välismaalaste seaduse (edaspidi VMS) §-s 62 sätestatud tingimused täidetud. Kaebaja väitel ei teavitanud PPA ega Siseministeerium, milline konkreetne VMS § 62 lg 2 tingimus on kaebaja puhul täitmata.
12.Kuna ükski muu keeldumise alus kaebaja teadaolevalt tema suhtes ei kehti ja VMS §-s 62 sätestatud tingimused on täidetud, on kaebajal põhjendatud alus eeldada, et PPA keeldumise põhjusena on asjaolu, et kaebaja viibimisaeg pikaajalise viisa alusel ületaks 548 päeva 730 järjestikuse päeva jooksul. Kaebaja esitas pikaajalise taotluse ning märkis, et soovitav viisa alguskuupäev on 16.03.2023 ning soovitav viisa lõppkuupäev on 15.12.2023, kavandatava viibimise kestus oleks seega 275 päeva.
13.Kaebaja ei nõustu PPA käsitlusega, et viibitavate päevade arv võib jaguneda viisa taotletud perioodi jooksul selliselt, et lõppkokkuvõttes ei ületa viibitud päevade arv lubatud päevade arvu (548 päeva 730 järjestikuse päeva jooksul). Taotletava viisa lõppkuupäev ei tähenda automaatselt seda, isik jääb Eestisse katkematult kuni viisa lõppkuupäevani – vahepeal võib isik olla Eestist ära ning selles väljendubki antud liiki viisa olemus. Kaebaja leiab, et vastustajal tuleb taotletud viisa uuesti üle vaadata ning arvestada eespool esitatud asjaoludega, sh kasutatud arvutamismeetod üle vaadata. Juhul, kui PPA asub seisukohale, et kaebaja märgitud soovitav viisa lõppkuupäev ei ole üldise päevade nõudega (548 päeva 730 järjestikuse päeva jooksul) kooskõlas, st taotletava viisa viibimisaeg ületaks lubatud päevade arvu, siis oleks PPA pidanud sellele kaebaja tähelepanu juhtima või alternatiivselt andma viisa perioodiks, mis on lubatud päevade arvuga kooskõlas, st vähendama kaebaja taotletud viibimisperioodi selliselt, et viibimisaeg ei ületaks lubatud päevade arvu.
14.PPA otsus rikkus ka õiguskindluse põhimõtet. Kaebajal oli õigustatud lootus, et talle väljastatakse viisa, sest tal on olemas seaduslik alus Eesti Vabariigis viibimiseks. Samuti oli kaebajal olemas alus pikaajalise viisa saamiseks (registreeritud lühiajaline töötamine). Kaebaja suhtes puuduvad ükskõik missugused välistavad asjaolud või keeldumise alused lühiajalisele töötamisele ja pikaajalisele viisale. Vastustaja oleks pidanud rahuldama kaebaja teistkordse läbivaatamise avalduse ning asuma seisukohale, et PPA keeldumine kaebajale viisa andmisest on olnud põhjendamatu.
15.Kaebaja esitas 23.09.2023 menetluskulude nimekirja ja palus kohtul menetluskulud kindlaks määrata ja mõista need HKMS alusel § 108 lg-st 1 ja § 109 lg-st 1 välja isikult, kelle kanda kohus kulud jätab.
VASTUSTAJATE ÜHIINE SEISUKOHT
16.Vastustajad leiavad, et vaidlustatud haldusaktid on õiguspärased ning nende tühistamiseks puudub alus.
16.1.PPA keeldus 23.03.2023 kaebajale pikaajalise viisa andmisest VMS § 65 lõike 2 punkti 9 alusel, kuna kaebaja puhul oli täitmata viisa andmise tingimused. Vastustajad selgitavad, et viisamenetluses tehtavad otsused on prognoosotsused. Viisataotleja individuaalse olukorra hindamine, tegemaks kindlaks, kas tema taotlust ei takista rahuldamast mõni keeldumispõhjus, eeldab ametiasutuse poolt hindamisi, mis on suunatud eelkõige selle taotleja isikule, tema integratsioonile oma elukohariigis, selle riigi poliitilisele, sotsiaalsele ja majanduslikule olukorrale ning võimalikule ohule, mida kujutab endast selle taotleja riiki sisenemine riigi avalikule korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele või rahvusvahelistele suhetele. Selline keeruline hindamine sisaldab kõnealuse taotleja eeldatava käitumise prognoosimist ja peab põhinema eelkõige põhjalikel teadmistel tema elukohariigist ning erinevate selliste dokumentide analüüsil, mille sisu ehtsust ja õigsust tuleb kontrollida, samuti taotleja avaldustel, mille usaldusväärsust tuleb hinnata.
16.2.Vastustajad selgitavad, et kaebajale anti 11.07.2021 Moskva saatkonnas pikaajaline viisa lühiajalise töötamise eesmärgil 351-ks päevaks kehtivusajaga 15.07.2021 – 30.06.2022. Sel ajal esitas kaebaja PPA-le kolmel (3) korral pikaajalise viisa taotlused, kuivõrd kaebaja ei viibinud Eestis ning seetõttu jäid tal kasutamata 11.07.2021 viisaga antud viibimispäevad. Kaebaja taotluste alusel arvestas PPA kolmel korral kaebaja viisapäevad ümber ning väljastas sel põhjusel kolm erinevat viisat 22.06.2022 120-ks päevaks, 24.10.2022 91-ks päevaks ja 21.01.2023 38-ks päevaks. Siiski nende väljastatud viisadega antud perioodide jooksul kaebaja praktiliselt Eestis ei viibinud, mis tähendab, et kaebaja jättis talle antud viisapäevad eesmärgipäraselt kasutamata. Vastustajad märgivad, et kaebaja on omanud alates 01.10.2019 viit (5) lühiajalise töötamise registreeringut, kuid töötamise registri kannete järgi on töötamised olnud väga kaootilised. Kaebaja töösuhteid on sama ettevõttega (Suves Vuuk REN OÜ) lõpetatud erinevatel põhjustel kolmel korral ning viiel korral on vormistatud pikaajalised tasustamata puhkused. Seega ei ole kaebaja kasutanud talle lühiajaliseks töötamiseks antud viisat eesmärgipäraselt, mh tema töösuhe on tegelikkuses olnud erinevatel perioodidel pikalt peatunud.
16.3.Vastustajad selgitavad, et pikaajalise viisa kehtivuse lõppkuupäev ei tähenda, et välismaalane ei võiks viisa kehtivuse ajal riigist lahkuda, kuid Eestist eemal viibimine ei anna välismaalasele õigust viisa alusel lubatud perioodil eemal viibitud aja võrra pikendada. Juhul kui välismaalane on viisa kehtivuse aja viibinud Eestist väljas, siis hinnatakse välismaalase taotluse alusel igakordselt, kas uue kehtivusajaga viisa andmine on põhjendatud. Olukorras, kus kaebaja on jätnud korduvalt talle töötamiseks antud viisapäevad kasutama, ei anna kaebajale õigustatud ootust, et talle antakse uus viisa,
samuti ei pane see riigile kohustust teha kaebaja viisapäevade osas lõputult ümberarvestusi. Vastustajate hinnangul keeldus PPA õiguspäraselt 23.03.2023 kaebajale pikaajalise viisa andmisest, kuivõrd viisa andmine ei ole põhjendatud tulenevalt asjaolust, et kaebaja ei ole talle varasemalt väljastatud viisapäevi kasutanud. Kui isik viibib sel perioodil Schengenist eemal ja ei kasuta antud viisapäevi, siis PPA nende päevade osas ümberarvestusi üldjuhul ei tee ning PPA-l on õigus ümberarvestamisest keelduda. Viisade ümberarvestamise teema tuli päevakorda seoses COVID pandeemiaga. PPA tuli erandkorras inimestele vastu ja arvestas need viisapäevad uuesti kuna neil ei olnud võimalik neid algselt antud perioodil kasutada.
16.4.Vastustajad on seisukohal, et õigustatud ootus ei saa tekkida pelgalt asjaolust, et taotlus on esitatud õigel ajal õiges kohas ning eeldada, et see tooks sellisel juhul kaasa automaatselt positiivse lahenduse. Olukorras kus kaebaja leiab, et PPA peab teda teavitama ja korduvalt tema päevi ümber lugema, ei too kaasa PPA otsuse õigusvastasust, kuna välismaalasel on endal kohustus järgida, et ta kasutaks oma viibimisaega õiguspäraselt ega ei ületaks talle antud päevi. Viisa saamine ei ole isiku põhiõigus ning viisa näol on tegemist loaga, mis võimaldab välismaalasel ajutiselt ja kindlal eesmärgil riigis viibida.
KOHTU PÕHJENDUSED
17.Käesolevas haldusasjas on vaidlustatud Politsei- ja Piirivalveameti 23.03.2023 viisa andmisest keeldumise otsust (viisataotlus nr 2023/709/352) ja taotletud selle tühistamist-, samuti vastavasisulise Siseministeeriumi 26.05.2023 vaideotsuse nr 2-2/484-6 tühistamist- ning pikaajalise viisa väljastamisevõi vastava taotluse uuesti läbivaatamise kohustamist. Taoliselt on kaebus Tallinna Halduskohtu 07.08.2023 määrusega menetlusse võetud. Nõuete fikseerimisega seonduvalt ei ole menetlusosalised hiljem täpsustusi või vastuväiteid ka esitanud. Seega lähtub kohus nõuetest, mis on Tallinna Halduskohtu 07.08.2023 määrusega fikseeritud. Põhivaidlus väljendub antud juhul siiski viisa andmisest keeldumise kohta tehtud otsustuste õiguspärasuse küsimuses ja seda nii Politsei- ja Piirivalveameti kui ka Siseministeeriumi vastavasisulise haldusakti kontekstis. Pikaajalise viisa väljastamisele või vastava taotluse uuele läbivaatamisele suunatud kohustamisnõude saab rahuldada üksnes sel juhul kui Politsei- ja Piirivalveameti 23.03.2023 otsustus nr 2023/709/352 ning Siseministeeriumi 26.05.2023 vaideotsus nr 2-2/484-6, mida kaebaja vaidlustab, peaksid osutuma õigusvastasteks. Vaidlustatud haldusaktide õiguspäraseks osutumise korral vastupidisel eeldusel baseeruvaid kohustamisnõudeid rahuldada ei saa ning taolises situatsioonis jääb kaebus tervikuna rahuldamata.
18.Viisa väljastamisest keeldumise põhjusena X suhtes on Politsei- ja Piirivalveameti 23.03.2023 otsuse nr 2023/709/352 punktis 10 märgitud, et vähemalt üks tingimus, mis oli viisa andmiseks nõutav, ei olnud täidetud. Eelnimetatud põhjuse või tingimuse puhul on tegemist välismaalaste seaduse § 65 lg 2 punktis 9 välja toodud keeldumise alusega.
19.Vastavalt välismaalaste seaduse § 10016 lõigetele 1 ja 2 avalduse alusel tehtud otsust ei põhjendata ning välismaalasele ega muule isikule ka ei avaldata otsuse aluseks olevaid asjaolusid, (sealhulgas) otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet. Küll aga sisaldub välismaalaste seaduse § 1001 lõikes 1 nõue teavitada välismaalast otsuse vaidlustamise võimalusest, kohast, tähtajast ja korrast. Eelnimetatud nõue on täidetud, vaidlustatud otsustes on vaidlustamise võimalusi selgitatud. Kaebaja on neid võimalusi ka kasutanud.
20.Viisa andmise või andmisest keeldumise Eestis otsustab Politsei- ja Piirivalveamet (VMS § 82 1). See on Politsei- ja Piirivalveameti kaalutlusotsus ning Politsei- ja Piirivalveameti pädevuses. Kohtu roll taoliste spetsiifilist hinnangut vajavate vaidluste lahendamisel on üldse mingil määral piiratud, kuid vastavalt välismaalaste seaduse § 12 lg 1 kohaldatakse eelnimetatud seaduses sätestatud haldusmenetlusele ka haldusmenetluse seaduse nõudeid, kuigi vastavalt sama paragrahvi teisele lõikele viisamenetlusele haldusmenetluse seaduse sätteid üldjuhul ei kohaldata. Haldusakti õiguspärasuse põhilised eeldused on välja toodud haldusmenetluse seaduse §-s 54, mille kohaselt loetakse haldusaktid õiguspärasteks kui nad on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja on sellega kooskõlas, proportsionaalsed, kaalutlusvigadeta ning vastavad vorminõuetele. Kohtu hinnangul ei ole vastustaja põhimõttelisi kaalutlusvigu teinud ning ühtlasi tuleb lugeda vaidlustatud haldusakti õiguspärasuse eelduslikud tingimused täidetuks, arvestades seejuures ka neid viisamenetluse erisusi, mis on sätestatud välismaalaste seaduses. Olenemata erinevate vaieldavuste või küsitavuste esiletoomise võimalikkusest, on vaja taoliste kaasuste puhul arvestada, et hinnangud viisa eesmärgipärase kasutamise ning viisa andmiseks nõutavate tingimuste täidetavuse kohta on nimelt Politsei- ja Piirivalveameti vastutusalas, kusjuures võimalikke eksimusi (kui see peaks hiljem ilmnema) ei saa ette heita kui need ei ole olnud ilmselged. Küsimus on ka selles, et viisade väljastamised ei seostu taotlejate sellekohaste subjektiivsete õigustega ning viisa taotlemise puhul ei ole välismaalastel alust eeldada, et ta peaks selle igal juhul saama.
21.Kaebaja vaidlustab ka Siseministeeriumi vastavasisulist 26.05.2023 vaideotsust nr 2-2/484-6, millega jäeti kaebaja teistkordne avaldus samuti rahuldamata ning viisa andmisest keeldumise otsus muutmata. Seejuures tugines Siseministeerium välismaalaste seaduse § 10015 punktile 2, mille kohaselt võibki haldusorgan jätta vastava avalduse rahuldamata ja viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest keeldumise või viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse muutmata. Otsuse aluseks olevaid asjaolusid, (sealhulgas) otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet välismaalasele ei avaldata (VMS § 100 16 lg 2). Tegelikult on vastustajad kohtumenetluse käigus asjakohaseid põhjendusi ka esitanud, kuid seda koos vastavate lisadega. Nimetatud lisade osas on aga menetlus Tallinna Halduskohtu 20.09.2023 määrusega kinniseks kuulutatud, kusjuures kaebajal ei ole võimaldatud nendega tutvuda. Vastustajad on lähtunud ka nendest lisadest ning seonduvalt eelnimetatuga ei saa samuti asuda seisukohale, et lisades sisalduvale informatsioonile tuginemise puhul oleks põhimõtteliste või ilmselgete kaalutlusvigadega tegemist. Kohus aga vastustajate asemel kaalumist ei teosta.
22.Lähtuvalt eeltoodust ei ole vaidlustatud otsustuste tühistamiseks alust ning seega ei saa rahuldada ka kaebaja vastavasisulist kohustamisnõuet. Kohus on eelnevalt selgitanud miks taolises situatsioonis kohustamisnõudeid rahuldada ei saa.
23.Protsessiosaliste menetluskulud või võimalikud menetluskulud jäävad nende endi kanda, sest vastavalt HKMS § 108 lg 1 kannab menetluskulud see vaidluse osapool, kelle kahjuks otsus tehti, kuid Politsei- ja Piirivalveamet ning Siseministeerium vastustajatena ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud. Haldusorgani menetluskulusid üldjuhul kaebuse esitajatelt taoliste vaidluste puhul välja ka ei mõistetaks kuna temaatika ei välju haldusorgani põhifunktsioonide täitmise raamistikust.
(allkirjastatud digitaalselt)
Enno Loonurm
Kohtunik
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.