Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Kaire Pikamäe ja Kristjan Siigur
Määruse tegemise aeg ja koht
17.09.2024, Tallinn
Haldusasja number
3-24-2188
Haldusasi
Politsei- ja Piirivalveameti taotlus X kinnipidamiseks ja kinnipidamiskeskusesse paigutamiseks
Menetlusosalised
Taotleja – Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja EL Puudutatud isik – X, riigi õigusabi korras määratud esindaja vandeadvokaadi abi Kristina Ivanova
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 27.07.2024 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Politsei- ja Piirivalveameti määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
Jätta Politsei- ja Piirivalveameti määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 27.07.2024 määruse resolutsioon muutmata. Muuta osaliselt halduskohtu määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 235 lg-d 1 ja 3, § 265 lg 5).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) pidas 28.01.2024 kell 09.30 väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (VSS) alusel kinni Egiptuse Araabia Vabariigi kodaniku X. Isikule koostati 28.01.2024 koheselt sundtäidetav ettekirjutus lahkumiseks Egiptusesse ja kohaldati Schengeni sissesõidukeeldu viieks aastaks. Tallinna Halduskohus andis 29.01.2024 määrusega nr 3-24-252 VSS § 23 lg 1 p-de 1 ja 3 alusel PPA-le loa paigutada isik kinnipidamiskeskusesse kuni kaheks kuuks.
2.Puudutatud isik esitas 04.03.2024 rahvusvahelise kaitse taotluse. Tallinna Halduskohus andis 06.03.2024 määrusega nr 3-24-663 välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse (VRKS) § 361 lg 2 p-de 4‒6 alusel PPA-le loa puudutatud isiku kinnipidamiskeskusesse paigutamiseks kuni 06.05.2024. Tallinna Halduskohus pikendas
3-24-2188 03.05.2024 määrusega puudutatud isiku kinnipidamiskeskuses kinnipidamiseks antud luba kuni 03.09.2024.
3.Puudutatud isik esitas 19.07.2024 PPA-le avaldused Egiptusesse pöördumiseks ning andis PPA-le loa saatkonna pöördumiseks ja dokumentide taotlemiseks. PPA lõpetas 24.07.2024 otsusega rahvusvahelise kaitse menetluse VRKS § 23 lg 1 ja haldusmenetluse seaduse (HMS) § 43 lg 1 p 2 alusel. Otsuses on märgitud, et selle võib VRKS § 251 lg 1 alusel vaidlustada 10 päeva jooksul otsuse teatavaks tegemise päevast arvates halduskohtus.
4.PPA esitas 25.07.2024 Tallinna Halduskohtule taotluse saada luba puudutatud isiku kinnipidamiskeskuses kinnipidamiseks VSS § 23 lg 1 p-de 1 ja 3 alusel. Puudutatud isiku puhul esineb põgenemisoht VSS § 68 p 6 tähenduses. Puudutatud isik ei soovi lahkumiskohustust täita, ta on 22.03.2024 vestlusel avaldanud, et ei soovi Egiptusesse naasta ning tahab minna Itaaliasse. Sama on isik kinnitanud 06.03.2024 kohtuistungil. Isik ei ole täitnud kaasaaitamiskohustust. Ta annab vastuolulisi ja ebausutavaid ütlusi, et tema suhtes läbiviidavaid menetlustoiminguid takistada. Isik saabus Schengeni viisaruumi seadusliku aluseta vahendajate abiga. Viibides Itaalias nii seaduslikult kui ebaseaduslikult pani ta toime mitmeid süütegusid. Eelnev annab alust eeldada, et isik ei teeks vabaduses viibides koostööd ega oleks PPA-le väljasaatmiseks kättesaadav, ning võib asuda end varjama või lahkuda endale sobivasse riiki. PPA 24.07.2024 otsuse tegemisega lõppes isiku rahvusvahelise kaitse taotleja staatus, isik viibib Eesti Vabariigis seadusliku aluseta ja 28.01.2024 ettekirjutus kuulub sundtäitmisele.
5.Tallinna Halduskohus jättis 27.07.2024 määrusega PPA taotluse rahuldamata. Kuigi VRKS § 251 lg-s 1 ei ole otsesõnu nimetatud rahvusvahelise kaitse taotluse menetluse lõpetamise otsust, on puudutatud isikul on õigus sellist otsust (sest HMS nõuab sellises olukorras haldusakti andmist) vaidlustada ja mõistlik on tõlgendada sätet selliselt, et selles esitatud tingimused laienevad ka menetluse lõpetamise otsuse vaidlustamisele. Sõltumata sellest ei käsitle VRKS § 251 lg 2 viiteliselt lg-s 1 nimetatud otsuseid, vaid üldiselt rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsuseid. Ka rahvusvahelise kaitse taotluse menetluse lõpetamise otsus on sellise taotluse kohta tehtud otsus. Seda ei muuda asjaolu, et PPA tugines menetlust lõpetades VRKS-i kõrval HMS-le. VRKS § 251 lg-st 2 tuleneb, et kuni pole möödunud menetluse lõpetamise otsuse vaidlustamise tähtaeg või pole tehtud lõplikku otsust, on välismaalane jätkuvalt rahvusvahelise kaitse taotleja staatuses koos kõigi sellest tulenevate tagatistega. Nende hulka kuulub see, et isiku kinnipidamiseks peavad täidetud olema VRKS-s sätestatud tingimused. Sellise tõlgenduseni on jõudnud ka Tallinna Ringkonnakohus 15.03.2022 määruses nr 3-22-111. Kohus ei pea võimalikuks asuda iseseisvalt hindama isiku kinnipidamise aluste olemasolu VRKS-i alusel. Isiku õiguslik staatus on PPA taotluses märgitud erinev, kui on seda kohtu hinnangul – PPA arvates on ta riigis ebaseaduslikult viibiv isik, kellele on tehtud lahkumisettekirjutus, kohtu hinnangul rahvusvahelise kaitse taotleja. Kohalduvad erinevad õiguslikud režiimid.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.PPA palub 06.08.2024 määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 27.07.2024 määrus ja teha uus määrus, millega rahuldada PPA taotlus. Juhul kui rahvusvahelise kaitse taotluse menetlus lõpetatakse VRKS § 23 lg 1 ja HMS § 43 lg 1 p 2 alusel, ei kohaldu VRKS § 251 lg 2. PPA 24.07.2024 otsuses on vale vaidlustamisviide. Õige vaidlustamise alus on HKMS § 46 lg 1 ja 30 päeva. Ekslik vaidlustamisviide ei mõjuta otsuse kehtivust ja õiguspärasust (HMS § 57 lg 2). PPA 24.07.2024 otsuse näol ei ole tegemist rahvusvahelise kaitse taotluse tagasilükkamise otsusega. VRKS ei reguleeri menetluse lõpetamist juhul, kui taotleja võtab taotluse tagasi. Taotluse tagasivõtmise korral 2(5)
3-24-2188 lõpeb menetlus vastavalt VRKS § 23 lg-le 1. Isiku soov pöörduda kodakondsusjärgsesse riiki on teadlik ja näitab, et tagakiusuhirm ei ole reaalne. Olukorras, kus isik sõnaselgelt loobub varjupaigataotlusest, ei ole PPA-l alust tagasilükkavat otsust teha. Kuna VRKS ei reguleeri rahvusvahelise kaitse menetluse lõpetamist isiku sooviavalduse alusel, tuleb kohaldada HMSi norme, antud juhul HMS § 43 lg 1 p-i 2. See tähendab, et isiku rahvusvahelise kaitse taotleja staatus lõpeb ning välismaalane tuleb põgenemisohu korral kinni pidada VSS-i alusel.
Puudutatud isik palub 03.09.2024 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata.
PPA on loataotluses valesti tuvastanud isiku õigusliku staatuse, mistõttu ei kohaldu VSS § 23 lg-s 1 sätestatud kinnipidamise alused ja VSS-i õiguslik režiim koos selle eesmärkidega. VRKS § 23 lg 3 kohaselt, kui taotleja on taotluse kaudselt tagasi võtnud või sellest loobunud, teeb PPA otsuse taotluse tagasilükkamise kohta kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2011/95/EL art-ga 4. Seega on ekslik PPA seisukoht, et PPA 24.07.2024 otsus on menetlust lõpetav otsus. Halduskohus tegi määruse 27.07.2024 ehk kaks päeva pärast loataotluse esitamist. Olenemata sellest, mis on õige vaidlustamisviide, jääb see otsuse kaebetähtaja piiridesse. PPA-l oli võimalus taotleda isiku kinnipidamist teisel alusel, samuti kohaldada järelevalvemeetmeid. Seega jättis halduskohus õigesti loataotluse rahuldamata.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Halduskohus leidis 27.07.2024 määruses õigesti, et puudutatud isik oli halduskohtus PPA taotluse läbivaatamise ajal rahvusvahelise kaitse taotleja staatuses. Seetõttu oli välistatud tema kinnipidamine VSS-i sätete alusel.
9.VRKS § 23 lg 1 sätestab, et taotlejal on kogu rahvusvahelise kaitse menetluse vältel õigus rahvusvahelise kaitse taotlus tagasi võtta ning sellisel juhul rahvusvahelise kaitse menetlus lõpeb. HMS § 43 lg 1 p 2 kohaselt lõpeb haldusakti andmise menetlus taotleja poolt taotluse tagasivõtmisega. Eelviidatud sätete sõnastusest järeldub, et taotluse tagasivõtmise fakt lõpetab menetluse. Nimetatud sätetest tulenevalt ei ole haldusorganil sellises olukorras menetluse lõpetamise või lõpetamata jätmise küsimuses otsustusõigust ega kaalutlusruumi. Taotluse tagasivõtmise korral ei pea ega saagi haldusorgan anda menetluse lõpetamise kohta haldusakti, mis tekitaks, muudaks või lõpetaks isiku õigusi või kohustusi.
10.Sarnast määruskaebust lahendas ringkonnakohus asjas nr 3-24-2277. Selles asjas 13.09.2024 tehtud kohtumääruses avaldatud seisukohad on asjakohased ka siinses asjas. Ringkonnakohus ei nõustunud halduskohtu seisukohaga, et HMS § 43 lg 1 p-s 2 nimetatud menetluse lõppemise aluse esinemisel peab haldusorgan andma haldusakti vastavalt sama paragrahvi lõikele 2. Olukord, kus taotleja taotluse tagasi võtab, ei ole käsitatav olukorrana, kus haldusorgan otsustab taotletud haldusakti andmata jätta. HMS § 43 lg 2 kohaldamise eelduseks on isiku kehtiva tahteavalduse (taotluse) olemasolu. Selle sätte kohaselt tuleb haldusorganil haldusakt anda juhul, kui ta teeb taotletud haldusakti andmisest keelduva otsuse sõltumata sellest, et taotleja haldusakti andmist soovib. Taotluse tagasivõtmise korral langeb taotluse kohta otsuse tegemise alus ära. Eelnevast tulenevalt ei ole PPA 24.07.2024 otsus haldusakt, vaid toiming, millega PPA fikseeris puudutatud isikult rahvusvahelise kaitse taotluse tagasivõtmise avalduse vastuvõtmise, tuvastades seega faktilise asjaolu, millega kaasneb vahetult seaduse alusel (ilma et PPA seda otsustama peaks) õigusliku tagajärjena rahvusvahelise kaitse menetluse lõppemine vastavalt VRKS § 23 lg-le 1.
11.Käsitusviis, mille kohaselt lõpeb isiku rahvusvahelise kaitse taotleja staatus automaatselt taotluse tagasivõtmise avalduse esitamisega, võib kaasa tuua taotleja õigusi pöördumatult rikkuva tagajärje, kui haldusorgan on tema avaldust vääriti mõistnud või kui ta on sellise 3(5)
3-24-2188 avalduse esitanud näiteks sunni või eksimuse mõjul. Isiku rahvusvahelise kaitse taotleja staatuse koheselt lõppenuks lugemise korral saaks PPA teha viivitamatult toimingud isiku väljasaatmiseks, mis oleks isiku jaoks pöördumatu ka juhul, kui tagantjärgi peaks ilmnema, et isik tegelikult rahvusvahelise kaitse taotluse tagasivõtmiseks kehtivat tahteavaldust ei esitanud. Rahvusvahelise kaitse taotluse menetluse lõppemisega isiku jaoks kaasnevate tagajärgede olulisust ja rahvusvahelise kaitse menetluse eripära arvestades tuleb sellise riski maandamiseks tagada taotlejale võimalus pöörduda kohtusse. Kuna PPA ei anna haldusakti, vaid pelgalt võtab vastu taotluse tagasivõtmise avalduse, ei ole tühistamiskaebuse esitamine võimalik. Seetõttu on kohaseks õiguskaitsevahendiks rahvusvahelise kaitse menetluse jätkamiseks kohustamise nõude esitamine. Sellise nõude aluseks saab olla asjaolu, et taotleja ei ole esitanud kehtivat tahteavaldust taotluse tagasivõtmise kohta ning rahvusvahelise kaitse taotluse menetlus ei ole lõppenud. Kohustamisnõude kasutamine ei ole tõhusalt võimalik, kui PPA asub isikut välja saatma viivitamatult pärast seda, kui ta on (valesti) tuvastanud, et taotleja on kehtiva tahteavaldusega taotluse tagasi võtnud. Praegusel juhul on puudutatud isik sõnaselgelt rahvusvahelise kaitse taotluse tagasi võtnud, soovides pöörduda tagasi Egiptusesse ning andes PPA-le loa saatkonna pöördumiseks ja dokumentide taotlemiseks. Seetõttu puudub alus kahelda puudutatud isiku tahteavalduse vastavuses tema tegelikule tahtele.
12.Ringkonnakohus leiab, et eelnevat arvesse võttes tuleb VRKS § 23 lg 1 tõlgendamisel ja kohaldamisel lähtuda analoogia korras VRKS § 251 lg-st 2 ning asuda seisukohale, et rahvusvahelise kaitse taotluse tagasivõtmise korral säilib isiku rahvusvahelise kaitse taotleja staatus kuni kaebevõimaluse ammendumiseni halduskohtus. Seega vastavalt kas kaebetähtaja lõppemiseni, kui isik kaebust ei esita (vt analoogia alusel VRKS § 31 lg 1 p 1) või halduskohtu poolt kaebuse rahuldamata jätmiseni (VRKS § 31 lg 1 p 2). Vastupidine tõlgendus ei oleks kooskõlas VRKS-i ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2013/32/EL eesmärkide ja üldise loogikaga ning oleks vastuolus põhiseaduse § 15 lg-ga 1, samuti Euroopa Liidu põhiõiguste harta art 47 lg-ga 1 rahvusvahelise kaitse taotlejale tagatud õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile.
13.Eelpool käsitletud kohustamiskaebuse esitamisel kuulub kohaldamisele VRKS § 251 lg 1, mille kohaselt üleandmise otsuse, taotluse tagasilükkamise või rahvusvahelise kaitse kehtetuks tunnistamise otsuse võib vaidlustada 10 päeva jooksul otsuse teatavaks tegemise päevast arvates ning nimetatud otsust ei saa vaidlustada vaidemenetluse korras. Ringkonnakohus möönab, et grammatiliselt tõlgendades ei kuulu PPA toiming, mis seisneb rahvusvahelise kaitse taotluse tagasivõtmise avalduse vastuvõtmises, VRKS § 251 lg 1 kohaldamisalasse, kuna eelkõige ei ole tegemist taotluse tagasilükkamise otsusega VRKS § 20 lg 2, § 21 lg 2, § 23 lg-te 3 ja 4 ning § 25 tähenduses. Erinevalt taotluse kaudsest tagasivõtmisest (VRKS § 23 lg 3) ei ole taotluse sõnaselge tagasivõtmise (VRKS § 23 lg 1) korral seaduses ette nähtud tagasilükkava otsuse tegemist.
14.Ringkonnakohus leiab siiski, et grammatiline tõlgendus ei vii seaduse eesmärgiga kooskõlas oleva tulemuseni. Kuigi rahvusvahelise kaitse menetluse lõppemisega seotud õiguslike tagajärgede saabumise aluseks ei ole PPA haldusakt, vaid taotleja tahteavaldus, on tahteavalduse seadusest tulenevate tagajärgede reaalse saabumise eelduseks siiski PPA toiming, mis seisneb sellise tahteavalduse vastuvõtmises. Taotleja jaoks ei erine need tagajärjed sisulises mõttes neist tagajärgedest, mis saabuksid PPA poolt taotluse tagasilükkamist puudutava otsuse tegemise korral. Taotleja vajadus tõhusa õiguskaitsevahendi järgi on ühesugune nii juhul, kui PPA lükkab taotluse taotleja arvates õigusvastaselt tagasi, kui juhul, kui PPA kohaldab järelmeid lähtudes sellest, et taotleja on taotluse tagasi võtnud, kuigi taotleja ise leiab, et ta ei ole selleks kehtivat tahteavaldust teinud. Ka sõnaselge avalduse olemasolu korral ei saa välistada võimalust, et taotluse tagasivõtmise avaldus ei vasta tegelikult taotleja tahtele või ei ole piisavalt selge, et sellest järeldada üheselt tahet taotlus 4(5)
3-24-2188 tagasi võtta. Seda arvesse võttes ei ole põhjendatud, et isiku jaoks saabuvad tagajärjed põhimõtteliselt erineval viisil, sõltuvalt sellest, kas PPA loeb, et tegemist on VRKS § 23 lg-s 1 nimetatud sõnaselge avaldusega või taotluse kaudse tagasivõtmisega vastavalt VRKS § 23 lg-le 3. Samuti ei ole loogiliselt põhjendatav, miks peaks rahvusvahelise kaitse taotluse tagasivõtmise korral olema kaebetähtajaks 30 päeva, kui varjupaigataotluse kohta tehtud PPA tagasilükkava otsuse vaidlustamiseks on ette nähtud 10-päevane tähtaeg, ning menetluse lõppemise ja tagasilükkava otsuse tagajärjed on isiku jaoks ühesugused.
15.Sellises olukorras tagab avaliku huvi ja puudutatud isiku õiguste vahelise tasakaalu kõige paremal viisil tõlgendus, mille kohaselt on PPA toiming, mis seisneb rahvusvahelise kaitse taotluse tagasivõtmise avalduse vastuvõtmises, samaväärne taotluse tagasilükkamise otsusega VRKS § 251 tähenduses. Sellisel juhul on rahvusvahelise kaitse taotlejal määruse p-s 11 nimetatud kohustamiskaebusega võimalik halduskohtusse pöörduda 10-päevase tähtaja jooksul ning vaidemenetlus on välistatud. Vastavat tõlgendust toetab ka VRKS-s kasutatud mõistete („tagasilükkamise otsus“, „tagasilükkav otsus“, „rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsus“) teatav ebaühtlus. Ringkonnakohtu hinnangul ei nähtu, et seadusandja oleks soovinud kaebetähtaega ja -korda reguleerida erinevalt sõltuvalt sellest, millisel õiguslikul alusel on rahvusvahelise kaitse taotluse menetlus lõppenud. Toodud tõlgendust toetab ka direktiivi 2013/32 art 46 lg 1, kus on mõiste „rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsus“ avamiseks esitatud mitteammendav loetelu sellistest otsustest. Ilmselgelt on liidu seadusandja eesmärk olnud tagada rahvusvahelise kaitse taotluse esitanud isikule samaväärselt tõhus õiguskaitse sõltumata sellest, millisel alusel tema rahvusvahelise kaitse taotluse menetlus lõpeb. Eeltoodud tõlgendus tagab ühelt poolt taotlejale vajaliku õiguskaitsevahendi, teisalt aga välistab olukorra, kus isikut, kes on tõesti taotluse tagasi võtnud, ei saa asuda välja või tagasi saatma enne kaebetähtaja lõppemist.
16.Eelnevat kokku võttes on ringkonnakohus seisukohal, et halduskohtu määruse tegemise ajal oli puudutatud isikul rahvusvahelise kaitse taotleja staatus ning see staatus säilis 10 päeva jooksul arvates päevast, mil PPA tegi talle 24.07.2024 otsusega teatavaks, et tema rahvusvahelise kaitse taotluse tagasivõtmise avaldus on vastu võetud. Kui puudutatud isik ei esitanud 10-päevase tähtaja jooksul halduskohtule kaebust PPA kohustamiseks jätkata rahvusvahelise kaitse taotluse menetlust, lõppes puudutatud isiku rahvusvahelise kaitse taotleja staatus. Seejärel võis PPA asuda tegema vajalikke toiminguid puudutatud isiku väljasaatmiseks, muu hulgas pidada isiku VSS-i sätete alusel kinni ja vajadusel taotleda tema paigutamist kinnipidamiskeskusesse. Seega jättis halduskohus 27.07.2024 määrusega PPA taotluse õigesti rahuldamata.
17.Eelneva põhjal jääb PPA määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu 27.07.2024 määrus muutmata, kuid ringkonnakohus muudab osaliselt halduskohtu määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.
(allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.