Politsei- ja Piirivalveameti taotlus saada luba pidada X kinni ja paigutada ta kinnipidamiskeskusesse Taotluse esitaja Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja KB Puudutatud isik X, esindaja riigi õigusabi korras vandeadvokaat Aleksei Ratnikov Lihtmenetluses, 6. augusti 2024. a kohtuistungil
Menetlusosalised ja nende esindajad Asja läbivaatamise viis
RESOLUTSIOON
1.Jätta Politsei- ja Piirivalveameti taotlus rahuldamata.
2.Tõlkida määruse resolutsioon ja põhjendused Xle vene keelde.
3.Asendada määruse avaldamisel X nimi ja sünniaeg tähemärkidega. Edasikaebamise kord Määruse peale võib esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul määruse kättesaamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 265 lg 5, § 204).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) kontrollis 22. mail 2024 Tartu teenindusbüroosse saabunud isikut, kellel puudusid reisidokumendid ja kes soovis saada abi edasi liikumiseks Saksamaa Liitvabariiki. Ütluste alusel ja isikuga kaasas olnud sünnitunnistuse alusel tuvastati, et 20. mail 2024 ebaseaduslikult Eesti ja Venemaa vahelise kontrolljoone ületanud ja 22. mail 2024 Tartu teenindusbüroosse saabunud isik võib olla X (s. aa. aaaaaaaaaa aaaa Taškentis). PPA pidas ta
22.mail 2024 kell 15.40 väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (VSS) alusel kinni ja toimetas ta Võru arestimajja, kus ta esitas 17.40 rahvusvahelise kaitse taotluse. Seejärel peeti ta 48 tunniks kinni välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse (VRKS) alusel.
2.Tartu Halduskohus andis 24. mai 2024. a määrusega asjas nr 3-24-1555 loa pidada isik kinni ja paigutada ta kinnipidamiskeskusesse kaheks kuuks. Tartu Ringkonnakohus jättis puudutatud isiku määruskaebuse 18. juuni 2024. a määrusega rahuldamata. Riigikohus ei ole puudutatud isiku määruskaebust veel lahendanud. PPA 18. juuli 2024. a taotluse alusel pikendas Tallinna Halduskohus 24. juuli 2024. a määrusega luba pidada isikut kinnipidamiskeskuses kinni kuni kinnipidamise aluste äralangemiseni, kuid mitte kauem kui neli kuud. Kinnipidamise
põhjenduseks oli põgenemisoht koosmõjus vajadusega selgitada välja taotluse menetlemisel tähtsust omavad asjaolud (VRKS § 361 lg 2 p 4 ning VSS § 68 p-d 3, 6 ja 8) ning kahtlus, et puudutatud isik esitas rahvusvahelise kaitse taotluse enda väljasaatmise takistamiseks (VRKS § 361 lg 2 p 5). Selle määruse peale puudutatud isiku poolt esitatud määruskaebus on Tallinna Ringkonnakohtu menetluses.
3.5. augustil 2024 esitas X avalduse, et soovib loobuda rahvusvahelise kaitse taotlemisest ja naasta Venemaale. Samal päeval koostas PPA rahvusvahelise kaitse taotluse menetlemise lõpetamise otsuse nr 12405220144-3, millega lõpetati menetlus VRKS § 23 lg 1 ja haldusmenetluse seaduse (HMS) § 43 lg 1 p 2 alusel.
4.PPA asus seisukohale, et kuna otsus nr 12405220144-3 ei ole tehtud VRKS alusel, kohalduvad sellele HMS nõuded, mis tähendab, et isiku staatus muutub kohe rahvusvahelise kaitse taotlejast illegaaliks. Seetõttu pidas PPA X 5. augustil 2024 kell 14.30 VSS § 15 lg 1, § 19 lg 1 ning § 23 lg 1 p-de 1, 2 ja 3 alusel 48 tunniks kinni.
5.PPA esitas 6. augustil 2024 Tallinna Halduskohtule taotluse saada luba pidada X kinni ja paigutada ta kinnipidamiskeskusesse kaheks kuuks VSS § 23 lg 1 p-de 1, 2 ja 3 alusel. PPA leidis, et esineb isiku põgenemise oht (VSS § 23 lg 1 p 1), sest välismaalane on kinni peetud Eesti välispiiri ebaseadusliku ületamise tõttu (VSS § 68 p 8), tõsikindlalt ei ole tuvastatud isiku identiteet, sh pole välistatud, et tegemist võib olla ka Usbekistani kodanikuga (Venemaa ja Usbekistani topeltkodanikuga), ning isik esitas rahvusvahelise kaitse taotluse väljasaatmise tõkestamiseks, samas kui tema tegelik eesmärk oli jõuda Saksamaale. Samuti on PPA hinnangul täidetud VSS § 23 lg 1 p-des 2 ja 3 sätestatud kinnipidamise alus, sest isiku kodakondsusjärgsesse riiki väljasaatmiseks on tarvis reisidokumenti, kuid isikul seda ei ole ning ta on teatanud, et ei soovi kontakteeruda enda saatkonnaga, et dokumenteerimist alustada, ega ole esitanud ka tõendeid, mis hõlbustaks kodakondsuse kinnitamist ja dokumenteerimise alustamist.
6.Istungil selgitas PPA esindaja, et väljasaatmine on perspektiivikas. Juhul kui isik osutub Usbekistani kodanikuks, võib väljasaatmine õnnestuda kahe kuu jooksul, Venemaa puhul aga võib senise praktika põhjal minna kuni aasta. Vastuseks kohtu küsimusele leidis PPA, et VRKS § 251 lg-s 2 sätestatu puudutatud isiku puhul ei kohaldu, sest menetluse lõpetamise otsus on tehtud HMS, mitte VRKS alusel. PPA muutis sellekohast praktikat viimase kahe aasta jooksul, mistõttu Tallinna Ringkonnakohtu 15. märtsi 2022. a määruses asjas nr 3-22-111 võetud seisukoht rahvusvahelise kaitse taotleja staatuse säilimise kohta vaidlustamistähtaja jooksul ei ole asjakohane. PPA märkis, et kui kohus peaks otsustama, et isik ei kuulu VSS alusel kinnipidamisele, siis ta vabastatakse kinnipidamiskeskusest. Puudutatud isiku esindaja leidis, et enne menetluse lõpetamise otsuse vaidlustamise tähtaja lõppu ei kaota puudutatud isik rahvusvahelise kaitse taotleja staatust, mistõttu teda ei tohi kinni pidada VSS alusel. Puudutatud isiku esindaja avaldas kahtlust, kas isikule on piisavalt selgitatud rahvusvahelise kaitse taotlusest loobumise tagajärgi. Puudutatud isik väitis istungil, et on loobunud nii Venemaa kui Usbekistani kodakondsusest, kuid talle keeldutakse selle kohta dokumente väljastamast. Isik rõhutas ka, et soovib pääseda vabadusse ja et ta pole ühiskonnale ohtlik.
7.Pärast istungit esitas PPA täiendava seisukoha, milles selgitas, et PPA muutis isiku soovil rahvusvahelise kaitse menetluse lõpetamise otsuste tegemise praktikat 2023. a esimeses pooles. Kui varem oli isikul kaebetähtaja jooksul VRKS-st tulenevalt rahvusvahelise kaitse taotleja staatus, siis praegusel otsusel on keskne HMS ja nii kaebetähtaeg kui ka õigused ja kohustused tulenevad HMS-st. PPA otsuse pealkiri ega sisu ei vasta rahvusvahelise kaitse taotlust tagasilükkavale otsusele, tegu pole sisulise hinnanguga. Kuna VRKS sellist otsustust ei reguleeri, tuleb lähtuda HMS nõuetest (HMS § 43 lg 1 p 2). Varem on Tallinna Halduskohus sellise käsitlusega mitmes asjas nõustunud.
KOHTU PÕHJENDUSED
8.PPA on puudutatud isiku kinnipidamist taotlenud VSS § 23 lg 1 p-de 1, 2 ja 3 alusel. Nende sätete kohaselt taotleb PPA halduskohtult loa pidada Eestis viibimisaluseta viibiv välismaalane kinni ja paigutada ta kinnipidamiskeskusesse kuni kaheks kuuks, kui VSS-s sätestatud järelevalvemeetmete kohaldamine ei taga välismaalase Eestist lahkuma kohustamise menetluse läbiviimise või lahkumiskohustuse täitmise tulemuslikkust. Eelkõige on see lubatud juhul, kui esineb välismaalase põgenemise oht, välismaalane ei täida kaasaaitamiskohustust või tal puuduvad tagasipöördumiseks vajalikud dokumendid või nende hankimine vastuvõtvast või transiidiriigist viibib.
9.Puudutatud isik oli eelnevalt kinnipidamiskeskuses VRKS alusel kui varjupaigataotleja. PPA 5. augusti 2024. a otsusega (dtl 9) lõpetati rahvusvahelise kaitse taotluse menetlus VRKS § 23 lg 1 ja HMS § 43 lg 1 p 2 alusel. Otsusesse on märgitud, et seda võib HKMS § 46 lg 1 alusel vaidlustada 30 päeva jooksul otsuse teatavaks tegemise päevast.
10.VRKS § 23 lg 1 järgi on taotlejal kogu rahvusvahelise kaitse menetluse vältel õigus rahvusvahelise kaitse taotlus tagasi võtta ning sellisel juhul rahvusvahelise kaitse menetlus lõppeb. HMS § 43 lg 1 p 2 kohaselt lõppeb haldusakti andmise menetlus mh taotleja poolt taotluse tagasivõtmisega. HMS § 43 lg-s 2 on sätestatud, et kui taotletud haldusakt otsustatakse jätta andmata, antakse selle kohta haldusakt. VRKS § 251 lg 1 kohaselt võib üleandmise otsuse, taotluse tagasilükkamise või rahvusvahelise kaitse kehtetuks tunnistamise otsuse vaidlustada halduskohtus kümne päeva jooksul otsuse teatavaks tegemise päevast. VRKS § 251 lg 2 järgi on rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsuse vaidlustamisel taotlejal kaebetähtajal ja kuni lõpliku otsuse tegemiseni VRKS-s nimetatud õigused ja kohustused, sh õigus viibida Eesti territooriumil.
11.Ehkki puudutatud isik loobus ise varjupaigataotlusest, ei sea PPA siiski kahtluse alla, et isikul on põhimõtteliselt õigus vaidlustada ka sellist menetluse lõpetamise otsust, mis on tehtud isiku enda poolt taotlusest loobumise tõttu. PPA leiab aga, et sellisele otsusele ei laiene VRKS § 251 lg-s 2 sätestatu, mille kohaselt isikul säilib kaebetähtaja jooksul rahvusvahelise kaitse taotleja staatus. Kohus ei nõustu selle lähenemisega.
12.Kuigi VRKS § 251 lg-s 1 ei ole nimetatud rahvusvahelise kaitse taotluse menetluse lõpetamise otsust, ei ole ka kohtul kahtlust selles, et puudutatud isikul on õigus sellist otsust (sest HMS nõuab tõepoolest sellises olukorras haldusakti andmist) vaidlustada. Kuna VRKS § 251 lg 1 piirab kohtusse pöördumise õigust võrreldes üldregulatsiooniga (lühem tähtaeg, vaide esitamise keeld), siis tuleb seda sätet tõlgendada kitsendavalt (vrd Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-18-13, p 11) ja nõustuda PPA lähenemisega, et menetluse lõpetamise otsuse vaidlustamisele kohaldub HKMS § 46 lg 1 üldreegel.
13.Sõltumata sellest aga ei käsitle VRKS § 251 lg 2 viiteliselt lg-s 1 nimetatud otsuseid, vaid üldiselt rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsuseid. Ka rahvusvahelise kaitse taotluse menetluse lõpetamise otsus on sellise taotluse kohta tehtud otsus – sätte kohaldamisala ei ole piiratud näiteks taotluse kohta tehtud sisuliste otsustega. Seda ei muuda asjaolu, et PPA tugines menetlust lõpetades VRKS kõrval HMS-le, mis üldseadusena kohaldub alati rahvusvahelise kaitse menetlustele (VRKS § 1 lg 3). Taotluse tagasivõtmist või sellest loobumist reguleerib ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (uuesti sõnastatud). Direktiivi art 27 lg 1 kohaselt tagavad liikmesriigid, et taotluse tagasivõtmise korral teeb menetlev ametiasutus otsuse kas taotluse läbivaatamise lõpetamise või taotluse tagasilükkamise kohta. Kuigi art 27 lg 2 võimaldab menetluse lõpetamist ka ilma otsuseta, ei ole Eesti riigisisene seadusandja direktiivi üle võttes sellist võimalust ette näinud. Direktiiv ei reguleeri otsesõnu selliste otsuste vaidlustamist, kuid art 46 lg 1, mis käsitleb taotleja õigust tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus, jätab loetelu
sättega hõlmatud otsustest lahtiseks. Nimelt p-s a on sarnaselt VRKS § 251 lg-ga 2 nimetatud rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsust ning järgnev loetelu on sisse juhatatud fraasiga „kaasa arvatud“, mis selgelt viitab loetelu näitlikkusele. Direktiivi art 46 lg 5 annab taotlejale õiguse jääda liikmesriiki kuni lõikes 1 sätestatud otsuse vaidlustamiseks sätestatud tähtajani. Ka direktiiv toetab tõlgendust, mille kohaselt isikul säilib rahvusvahelise kaitse taotleja staatus menetluse lõpetamise otsuse vaidlustamise tähtaja lõpuni.
14.Seega tuleneb VRKS § 251 lg-st 2, et kuni pole möödunud menetluse lõpetamise otsuse vaidlustamise tähtaeg või pole tehtud lõplikku otsust, on välismaalane jätkuvalt rahvusvahelise kaitse taotleja staatuses koos kõigi sellest tulenevate tagatistega. Nende hulka kuulub see, et isiku kinnipidamiseks peavad täidetud olema VRKS-s sätestatud tingimused. Sellise tõlgenduseni on jõudnud ka Tallinna Ringkonnakohus 15. märtsi 2022. a määruses nr 3-22-111/35, mille p-s 14 kohus selgitas, et PPA võis puudutatud isikut VRKS alusel kinni pidada ajavahemikus, mil tal oli õigus vaidlustada PPA otsust rahvusvahelise kaitse menetluse lõpetamise kohta isiku taotluse alusel. Kohtu hinnangul ei saa seda lähenemist muuta ainuüksi PPA poolne praktikamuutus selles osas, millistele õiguslikele alustele viidata menetluse lõpetamise otsustes. Isiku staatus ei sõltu mitte haldusaktis sisalduvatest õigusaktiviidetest, vaid otsuse sisulisest iseloomust rahvusvahelise kaitse menetluses.
15.Kohus möönab, et PPA viidatud haldusasjades nr 3-23-2566, 3-23-2561, 3-24-1955, 3-24-1956, 3-24-1962, 3-24-1966 ja 3-24-1967 on Tallinna Halduskohus praegusega sarnastes olukordades andnud loa isiku kinnipidamiseks VSS alusel. Nendes lahendites ei ole aga analüüsitud VRKS § 251 lg 2 kohaldatavust ning määruseid ei vaidlustatud. Teisalt on Tallinna Halduskohus näiteks asjas nr 3-24-2188 (määrus PPA poolt Tallinna Ringkonnakohtus vaidlustatud) keeldunud sellises olukorras isiku kinnipidamisest VSS alusel. Ka asjas nr 3-23-2939 on Tallinna Halduskohus asunud seisukohale, et rahvusvahelise kaitse taotlemisest loobumise korral kohaldub selle kohta tehtud otsuse vaidlustamise tähtaja möödumiseni isikule VRKS (22. detsembri 2023. a määruse p 17). Kohus nendib, et PPA saab antud keerulises õigusküsimuses kindluse saavutada üksnes edasikaebeõigust kasutades.
16.Kuna praegusel juhul ei ole menetluse lõpetamise otsuse vaidlustamise tähtaeg veel möödunud, on puudutatud isik seega jätkuvalt rahvusvahelise kaitse taotleja staatuses ning teda ei saa kinni pidada VSS alusel.
17.Kohus ei pea võimalikuks asuda iseseisvalt hindama isiku kinnipidamise aluste olemasolu VRKS alusel. Riigikohus on lubanud kohtul muuta võrreldes PPA taotluses nimetatuga kinnipidamise õiguslikku alust eeldusel, et isiku õiguslik staatus (nt isik, kellele on tehtud lahkumisettekirjutus, rahvusvahelise kaitse taotleja) jääb samaks, uus õiguslik alus sisaldub samas seaduses ja isikule kohaldub mõlemal juhul ühesugune õiguslik režiim (Riigikohtu halduskolleegiumi 29. jaanuari 2015. a määrus asjas nr 3-3-1-48-14, p 9; 8. juuni 2021. a määrus nr 3-20-1697/31, p 30). Isiku kinnipidamise eesmärgi peab sõnastama loa taotleja (määrus nr 3-20-1697/31, p 30). Praegusel juhul ei ole need tingimused täidetud. Isiku õiguslik staatus on PPA taotluses märgitud erinev, kui on seda kohtu hinnangul – PPA arvates riigis ebaseaduslikult viibiv isik, kohtu hinnangul rahvusvahelise kaitse taotleja. Kohalduvad ka erinevad õiguslikud režiimid. VRKS ei sisalda ühtegi eesmärki, millel isiku kinnipidamist on PPA taotlenud. Põgenemisoht eraldiseisvalt ei anna VRKS järgi alust isikut kinni pidada, vaid sellele lisaks peab esinema vajadus selgitada välja rahvusvahelise kaitse taotluse menetlemisel tähtsust omavad asjaolud (VRKS § 361 lg 2 p 4). VRKS ei sisalda dokumentide puudumist või nende hankimise viibimist ega kaasaaitamiskohustuse mittetäitmist kui kinnipidamise aluseid.
18.Neil põhjustel tuleb PPA taotlus jätta rahuldamata ning isiku kinnipidamiseks luba mitte anda. Nagu PPA esindaja ka ise istungil nentis, ei saa antud olukorras, kus PPA on veendumusel, et isikule ei kohaldu enam VRKS, ja koostanud seetõttu ka isiku kinnipidamise protokolli VSS alusel (dtl 8), isikut jätkuvalt kinni pidada ka enne neid asjaolusid Tallinna Halduskohtu
poolt asjas nr 3-24-1555 VRKS-st lähtudes antud loa alusel. PPA väljendas protokollis ja ka praeguses asjas nii kirjalikult kui ka suuliselt esitatud avaldustes selgelt, et nende hinnangul on selles määruses käsitletud kinnipidamise alused ära langenud (vt Tallinna Halduskohtu 24. juuli 2024. a määruse resolutsiooni p 1).
19.Praeguse määruse resolutsioon ja kohtu põhjendused tuleb X jaoks tõlkida vene keelde. Määruse avaldamise korral tuleb tema nimi ja sünnikuupäev asendada tähemärkidega (VRKS § 13 ja HKMS § 175 lg 3).
Maarja Oras /allkirjastatud digitaalselt/
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.