Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Tiina Pappel ja Tanel Saar 28. mai 2024, Tartu 3-22-2314
Haldusasi
X.X.-i kaebus Otepää Vallavalitsuse kohustamiseks otsustama kaebajale kuuluvale Xxx maaüksusele juurdepääsu tagamiseks Otepää vallas asuva PaluperaXxx-Puka (5820006) tervikteele sundvalduse seadmine tee avalikuks kasutamiseks
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 12. oktoobri 2023. a otsus Otepää valla apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja X.X. esindaja Y.Y. Vastustaja OTEPÄÄ VALLAVALITSUS
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Otepää valla apellatsioonkaebus osaliselt ja tühistada Tartu Halduskohtu
12.oktoobri 2023. a otsuse resolutsiooni punkt 3 OTEPÄÄ VALLAVALITSUSt puudutavas osas.
2.Teha tühistatud osas uus otsus, millega kohustada OTEPÄÄ VALLAVALITSUSt andma Palupera-Xxx-Puka (5820006) tee Otepää valla territooriumil eraomandis olevatel kinnistutel kulgevas osas tee avalikult kasutatavaks teeks määramise menetlust lõpetav haldusakt hiljemalt ühe aasta ja kolme kuu jooksul arvates kohtuotsuse jõustumisest või omandada vastavas osas teealune maa sama tähtaja jooksul.
3.Jätta apellatsioonimenetluse kulud menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 27. juuni 2024.
1.Kaebaja esitas Tartu Halduskohtule kaebuse Otepää valla kohustamiseks otsustama kaebajale kuuluvale Xxx maaüksusele juurdepääsu tagamiseks Palupera valla üldplaneeringu
alusel haldusaktiga Otepää vallas asuva Palupera-Xxx-Puka (5820006) tervikteele sundvalduse seadmine tee avalikuks kasutamiseks kohtuotsuse jõustumisest kahe kuu jooksul Xxx maaüksuses osas ning kuue kuu jooksul teiste maaüksuste osas. Kaebajale kuuluval Xxx maaüksusel asub kaebaja kodu, millele on ainus olemasolev ligipääs riiklikusse teeregistrisse1 kantud Palupera-Xxx-Puka tervikteed (5820006) mööda. Palupera-Xxx-Puka tee läbib Xxx maaüksust (tunnus xxx), millel asub Xxx II kruusakarjäär. Kaebaja esitas 1. septembril 2022 Otepää vallale taotluse sundvalduse seadmiseks Palupera-XxxPuka teele, sh eelisjärjekorras Xxx maaüksusele. Keskkonnaamet andis 9. septembri 2022. a korraldusega nr DM-115648-35 OÜ-le Põllumaade Ost maavara kaevandamise keskkonnaloa nr KL-516344 Xxx II kruusakarjääris kehtivusajaga 15 aastat. Loale on seatud kõrvaltingimus nr 8, mille kohaselt tuleb tagada kaevandamise ajal vähemalt samaväärse tee olemasolu kogu kaevandamisprotsessi vältel ja läbipääs ning ohutus Palupera-Xxx-Puka tee (5820006) ja Xxx tee (5820060) kasutajatele ning ehitada uus avalikult kasutatav tee ligilähedases asukohas enne kaevandamise lõppemist. Otepää Vallavalitsus jättis 29. septembri 2022. a vastusega nr 6-7/2062-1 rahuldamata kaebaja taotluse sundvalduse seadmiseks, leides, et sundvalduse seadmine ei ole hetkel otstarbekas, kuna tee asukoht ilmselt muutub kinnistu piirides kaevandusprotsessi käigus. Vastustaja ei ole lähtunud oma tegevuses kehtivast üldplaneeringust, mille kohaselt on Palupera-Xxx-Puka tee määratud kohalikuks maanteeks märkega, et vallavalitsuse ja eratee omaniku vahel lepingu sõlmimine ja sõlmitud lepingu alusel eratee avalikuks kasutamiseks määramine toimub pärast üldplaneeringu kehtestamist teeseaduses sätestatud korras. Kehtivad seadused ei näe ette võimalust määrata eramaal asuv tee avalikult kasutatavaks võlaõigusliku lepinguga ja tagada igaühele tee avalik kasutamine võlaõigusliku lepinguga. OTEPÄÄ VALLAVALITSUS on algatanud Otepää valla üldplaneeringu, mille „Taristu ja piirangute” kaardilt nähtub, et OTEPÄÄ VALLAVALITSUS ei pea vajalikuks Xxx maaüksuse osas avalikult kasutatava kohaliku Palupera-Xxx-Puka tee olemasolu ning on määranud Xxx kinnistu osas Palupera-Xxx-Puka tee erateeks.
2.Vastuses kaebusele vaidles OTEPÄÄ VALLAVALITSUS kaebusele vastu ja palus jätta see rahuldamata. Vastustaja selgitas, et Põllumaade Ost OÜ on kinnitanud, et tagab vähemalt samaväärse tee olemasolu kogu kaevandamisprotsessi vältel ja taastab Palupera-Xxx-Puka tee kaevandamisprotsessi lõppedes samas asukohas, kus see paikneb hetkel. Palupera-Xxx-Puka tee läbib nii Otepää kui OTEPÄÄ VALLAVALITSUSa, kuid sisuliselt on siiski tegemist ühe tervikteega, mistõttu on vastustaja tee küsimuses kohtunud Elva valla esindajatega ning edasiselt pidanud läbirääkimisi terviktee ühtse reguleerimise ja hooldamise võimaluste üle.
5.detsembri 2022. a korraldusega nr 648 otsustas Otepää Vallavalitsus sõlmida vastav võlaõiguslik isikliku kasutusõiguse seadmise leping. Kokkuleppe kohaselt seatakse eratee avalikuks kasutamiseks määramise eesmärgil teealuse maa kasutamiseks Otepää valla kasuks isiklik kasutusõigus Xxx kinnistule keskkonnaloa nr KL-516344 alusel toimuva maavara kaevandamise järgselt ehitatava tee osas. Sõlmitava võlaõigusliku lepingu alusel seatakse kinnistusraamatusse isikliku kasutusõiguse seadmist tagav eelmärge. Vastustaja praktikas reguleeritakse teede avalikku kasutust eelkõige ja valdavalt isikliku kasutusõiguse kokkulepete sõlmimisega ning üksnes juhul, kui kokkulepet ei saavutata või kinnistu omanik eelistab sundvalduse seadmist, algatatakse sundvalduse seadmise menetlus. Sundvaldus seatakse küll vastustaja ühepoolse haldusaktiga, kuid enne sundvalduse seadmist tuleb Xxx kinnistu omanik ära kuulata ja tal on võimalik sundvalduse seadmist vaidlustada. Tee avalikku kasutamist saab samaväärselt reguleerida ka isikliku kasutusõiguse seadmisega ja
vastustaja on sisuliselt vaba otsustama, kas vastav avalik kasutus tagatakse sundvalduse või isikliku kasutusõigusega.
20.detsembril 2022 sõlmisid vastustaja ja Põllumaade Ost OÜ notariaalse võlaõigusliku kokkuleppe isikliku kasutusõiguse seadmiseks ja avalduse eelmärke kinnistamiseks Xxx maaüksuse osas.
3.Vastuses kaebusele nõustus OTEPÄÄ VALLAVALITSUS kaebajaga, et terviktee on vajalik määrata avalikult kasutatavaks teeks ja erakinnistutel on vajalik seada isiklik kasutusõigus või sundvaldus vastava valla kasuks. Palupera-Xxx-Puka tee on terviktee, mis on teeregistris registreeritud avalikult kasutatava teena ning on ainus aasta ringi sõidukitega läbitav tee, mida mööda pääsevad teeäärsete kinnistute elanikud avalikult kasutatavale teele. Vastustaja ei nõustu kaebaja nõudega, et sundvalduse peaks seadma kuue kuu jooksul. Vastustaja nõustub sundvalduse seadmise algatamisega nimetatud tähtaja jooksul, mitte sundvalduse seadmisega.
HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED
4.12. oktoobri 2023. a otsusega rahuldas Tartu Halduskohus kaebuse osaliselt ja kohustas OTEPÄÄ VALLAVALITSUSa ning OTEPÄÄ VALLAVALITSUSa algatama sundvalduse seadmise menetlus eesmärgiga määrata Palupera-Xxx-Puka (5820006) terviktee avalikuks kasutamiseks 30 päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates.
5.Halduskohus sedastas, et kaebajal puudub subjektiivne õigus nõuda sundvalduse seadmist kolmanda isiku kinnisasjal paiknevale erateele KAHOS § 39 lg 1 ja 2, § 4 lg 1 p 8 alusel. Küll aga on kinnistu omanikul õigus taotleda haldusmenetluse algatamist. Kaebaja esindaja on vastavasisulise taotluse Otepää vallale esitanud 20. jaanuaril 2022 (tl 29-32). Otepää Vallavalitsus ei vaadanud kaebaja taotlust sisuliselt läbi. Vastustaja 26. oktoobri 2022. a vastusest nr 4-5/1981-4 kaebaja esindaja selgitustaotlusele selgub, et mitte ühelgi vallavalitsuse ega -volikogu istungil pole tõstatatud küsimusi arutatud. Seega ei ole vastustaja arutanud ega kaalunud sundvalduse seadmise menetluse algatamist, jättes haldusmenetluse õigusvastaselt algatamata.
6.Palupera Xxx-Puka tee avalik kasutus kuni kaebaja kinnistuni juurdepääsuks ei ole kõikidel lõikudel kehtivate õigusaktide kohaselt ja õiguskindlalt tagatud, eriti pärast keskkonnaloa nr KL-516344 väljastamist. Kohtute infosüsteemist nähtuvalt on Tallinna Halduskohus 29. märtsi 2023. a kohtuotsusega haldusasjas nr xxx rahuldanud X.X.-i kaebuse ja tühistanud Keskkonnaameti 9. septembri 2022. a korralduse nr DM-115648-35 „Maavara kaevandamiseks keskkonnaloa andmine Xxx II kruusakarjääri mäeeraldisel” ja sellega antud maavara kaevandamise keskkonnaloa nr KL-516344.
7.Eraomandis oleva tee avalikku kasutusse määramisel on vajalik vastu võtta kaks haldusakti: esiteks sundvalduse seadmine, et võimaldada halduse kandjal teed üldse kasutada, ja teiseks avalikku kasutusse määramise otsus, millega võimaldatakse igaühel halduse kandja poolt määratud või õigusaktidest tulenevatel tingimustel teed kasutada. Teadaolevalt ei ole algatatud Palupera-Xxx-Puka terviktee avalikuks kasutamiseks määramise menetlust. Ei ole teada, kas või mitme kinnisasja omanikuga on vastustaja OTEPÄÄ VALLAVALITSUS saavutanud kokkuleppe isikliku kasutusõiguse seadmiseks.
8.Vastustaja OTEPÄÄ VALLAVALITSUS on kaebuse sisuliselt õigeks võtnud, mistõttu kuulub kaebus selles osas rahuldamisele (HKMS § 159).
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS
9.OTEPÄÄ VALLAVALITSUS esitas apellatsioonkaebuse, milles taotleb Tartu Halduskohtu otsuse tühistamist ning uue otsuse tegemist, millega jätta kaebus rahuldamata. Apellatsioonkaebuses leiab vastustaja, et halduskohus on kohustanud vastustajaid seadma sundvalduse olukorras, kui praktikas on juurdepääsutee tagatud ning kohalik omavalitsus on lahendanud küsimuse Xxx kinnistu osas isikliku kasutusõiguse seadmise teel. Nõustuda ei saa seisukohaga, justkui poleks vastustaja kaebaja taotluste osas haldusmenetlust algatanud ja sundvalduse osas otsust vastu võtnud. Kohus pole analüüsinud Otepää Vallavalitsuse
29.septembri 2022. a kirja nr 6-7/2062-1 „Vastus taotlusele,“ milles on esitatud selge ja arusaadav vallavalitsuse seisukoht ja otsustus. Otepää Vallavalitsus ei ole keeldunud ega jätnud asjas haldusmenetlust alustamata, tuvastatud ei ole ka viivituse või tegevusetuse alused. Selgusetu on, millisest kohustamiskaebuse tähtajast on kohus lähtunud kaebuse menetlusse võtmisel ehk millisest kirjast/toimingust on see tähtaeg kulgema hakanud. Kohus ei selgitanud välja, kas kaebaja tegelik soov oli terve Palupera-Xxx-Puka tee avalikuks kasutamiseks määramine või ainult Xxx kinnistul kulgeva tee osas, et kaevandamisloa menetlust võimalikult kaua edasi lükata ja venitada. Vaidlust ei ole selles, et kaebajale on käesoleval hetkel juurdepääs oma kinnistule tagatud. Lisaks puudub vaidlus ka selles, et Palupera valla üldplaneeringuga ja Palupera Vallavolikogu 26. novembri 2015. a määrusega nr 14 on kinnitatud „Palupera valla kohalike teede nimekiri“ 4, on nimetatud vaidlusalune Palupera-Xxx-Puka tee määratud avalikult kasutatavaks teeks, mis annab igaühele, sh ka kaebajale õiguse teed vabalt kasutada. Iga kohustuse seadmine toob kaasa hüvitise maksmise kohustuse, millega kohalik omavalitsus peab arvestama. Olukorras, kus napib eelarve vahendeid sh ka haridus- ja sotsiaalvaldkonnale, ei ole antud küsimuse lahendamine proportsionaalne sellele kuluvate ressurssidega. Viieteistkümne kinnistu omanikuga läbirääkimised ja arutelud olukorras, kus tee kasutamine on tagatud, ei ole kindlasti esmane töö, mida peavad kohalikud omavalitsused lahendama. Kohtuotsuse resolutsiooni punktis 1 otsustas kohus võtta tõenditena asja juurde Tallinna Halduskohtu 29. märtsi 2023. a ja Tallinna Ringkonnakohtu 24. juuli 2023. a kohtuotsused haldusasjas nr xxx. Vastustaja ei olnud selles kohtuasjas menetlusosaliseks ega saanud tõendina asja juurde võetud otsustega tutvuda. Otsuse punktides 66-68 tugineb halduskohus nendes otsustes tuvastatud asjaoludele olukorras, kus kohtuotsused pole veel jõustunudki. Halduskohus on rikkunud menetlusnorme, jättes kujundamata seisukoha OÜ Põllumaade Ost erateele avalikuks kasutamiseks isikliku kasutusõiguse seadmisel Xxx kinnistule (registriosa nr 1850840) keskkonnaloa nr KL-516344 alusel toimuva maavara kaevandamise järgselt ehitatava tee osas. Otsusest ei nähtu, milliseid kaebaja subjektiivseid õigusi on rikutud olukorras, kus kohalik omavalitsus on kaebaja taotluse lahendanud otstarbekamal viisil isikliku kasutusõiguse kaudu ilma sundvalduse seadmiseta.
10.Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb kaebaja apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata. Kaebaja leiab, et tema sundvalduse seadmise taotluse haldusmenetlust ei ole alustatud ja õiguspärast haldusakti antud, kuna vallavalitsus ei ole taotlust ühelgi istungil arutanud. Tõendamata on Otepää valla väide, et tee küsimuse arutamiseks napib eelarvevahendeid. Otepää vallas on olemas teenistujad, kelle tööülesandeks on mh ka teeküsimustega tegeleda ja 15 kinnistu omaniku arvamust küsida.
Otepää valla märkused kohustamiskaebuse ja tähtaegade kohta on arusaamatud. Vallavanema allkirjastatud 29. septembri 2022. a kirja nr 6-7/2062-1 „Vastus taotlusele“ ei saa käsitleda HMS kohase keelduva haldusaktina, kuna kirjal puuduvad kõik õiguspärase haldusakti tunnused. Kuna Otepää Vallavalitsus ei ole sundvalduse taotluse asjas vallavalitsuse korraldust vastu võtnud, siis ei ole ka vallavalitsus asja lahendanud. Kirjas ei ole lahendatud Xxx kinnistule juurdepääsu küsimust kehtivas üldplaneeringus ette nähtud viisil, vaid selle lahendamine on lükatud teadmata ajaks ehk vähemalt 14 aastaks edasi ning menetlust ei ole alustatud. Halduskohtul ei ole kohustust sisuliselt hinnata eraõiguslikke võlaõiguslikke kokkuleppeid, millel puudub avalik-õiguslik sisu ning mis oma võlaõigusliku olemuse ja sisu poolest ei saagi kuidagi reguleerida tee avalik-õiguslikku staatust ja kasutust. Lisaks on Otepää valla väited ekslikud, sest kokkuleppe punktis 6.4 on lepitud kokku, et omanik ja kasutaja (OTEPÄÄ VALLAVALITSUS) lepivad kokku, et enne asjaõiguslepingu sõlmimist ei ole kinnistut läbiva olemasoleva tee või ajutise samaväärse läbipääsu puhul tegemist avalikult kasutatava teega. Kohus on õigesti välja selgitanud, et käesolevas asjas oli kaebuse eesmärgiks Palupera-Xxx-Puka terviktee (5820006) avalik-õiguslik staatus. Vastustaja leiab ekslikult, et vaidlust ei ole selles, nagu oleks kaebajale käesoleval hetkel tagatud juurdepääs oma kinnistule. Tee avalikuks kasutamiseks määramise eesmärk on tagada kindlus, et tee jääb avalikku kasutusse sõltumata sellest, kes on tee omanik või millised on parasjagu tema suhted kohaliku omavalitsuse või teega külgnevate või järgnevate kinnistute omanikega.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
11.Apellatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt. Halduskohus on selgitanud vaidlustatud otsuse õiguslikku olemust ning tõendeid hinnates jälgitavalt põhjendanud, miks tuvastava haldusakti andmise aluseks olev faktiline asjaolu on tõendatud. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega, järgib neid ning jätab põhjendused kordamata vastavalt HKMS § 201 lg-le 4. Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgnevat.
12.Apellatsioonimenetluses leiab OTEPÄÄ VALLAVALITSUS, et on selgusetu, millisest päevast arvestas halduskohus kohustamiskaebuse esitamise tähtaega. Kaebaja omakorda leiab, et OTEPÄÄ VALLAVALITSUS ei olegi lahendanud tema 1. septembri 2022. a taotlust Palupera-Xxx-Puka teele ja eelkõige Xxx kinnisasja läbivale tee osale sundvalduse seadmiseks, kuna vallavalitsus kollektiivse organina ei ole arutanud sundvalduse seadmist vallavalitsuse istungil. Ringkonnakohus ei nõustu kummagi menetlusosalise etteheitega.
13.Esmalt ei ole vaidluse all, et kaebaja 2022. aasta jooksul korduvalt pöördus Otepää Vallavalitsuse poole selgitustaotluste ja kirjadega. Neis väljendas kaebaja muret PaluperaXxx-Puka tee kasutuse jätkumise osas seoses Xxx kinnisasjal kavandatava kaevandustegevusega ning palus teavet valla tegevuse kohta tee kasutamise jätkamise tagamisel. Esimest korda pöördus kaebaja vastustaja poole 20. jaanuaril 2022, paludes algatada menetlus Palupera-Xxx-Puka tee (5820006) avaliku kasutamise tagamiseks. Ringkonnakohtu hinnangul nähtub kaebaja pöördumistest ja taotlustest, et ta soovib PaluperaXxx-Puka tee tervikuna avalikult kasutatavaks teeks määramist. Vaidlust ei ole selleski, et Palupera-Xxx-Puka tee on ajalooliselt olnud avalikult kasutatav tee, kuid omandireformi tulemusel paikneb osaliselt eraomandis olevatel maatükkidel (vt dtl 184). Ehitusseadustiku (EhS) § 94 lg 1 järgi määrab eratee avalikuks kasutamiseks riik või eratee asukoha kohalik omavalitsus. OTEPÄÄ VALLAVALITSUS ega OTEPÄÄ VALLAVALITSUS ei ole kummagi valla haldusterritooriumil olevat osa teest määranud avalikult kasutatavaks teeks EhS § 94 lg-s 1 mõttes.
1.jaanuaril 2018 jõustunud EhS § 94 lg 2 redaktsiooniga nähti ette, et eratee avalikes huvides omandamise või erateele sundvalduse seadmise otsustab riik või eratee asukoha kohaliku omavalitsuse üksus kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduses sätestatud korras. Riigikohus on selgitanud, et kohaliku omavalitsuse üksus võis nii varem kehtinud kui ka praegu kehtiva õiguse alusel määrata eratee avalikuks kasutamiseks pärast seda, kui ta oli saanud õiguse teealust maad kasutada. Selleks oli vaja sõlmida maaomanikuga leping või seada tema kinnistule sundvaldus. Leping või sundvalduse seadmise otsus reguleerib maaomaniku ja kohaliku omavalitsuse üksuse vahelisi suhteid. Tee avalikuks kasutamiseks tunnistamise otsus on aga asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele suunatud haldusakt (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 2), mis kehtib igaühe suhtes (HMS § 60 lg 2). Sellest tuleneb igaühele õigus teed kasutada.1
14.Eeltoodut silmas pidades mõistab ringkonnakohus kaebaja 1. septembri 2022. a taotluse esitamisega kujunenud olukorda selliselt, et Otepää vallal tuli otsustada Palupera-Xxx-Puka tee avalikult kasutatavaks teeks määramise menetluse jätkamine. Kaebaja taotles küll otsesõnu sundvalduse seadmist teealusele maale, kuid tal puudub subjektiivne õigus nõuda kolmanda(te)le isiku(te)le kuuluva(te) kinnistu(te) koormamist sundvaldusega. Halduskohus viitas siinkohal põhjendatult Riigikohtu seisukohale, mille järgi on isikul subjektiivne õigus nõuda, et kohaliku omavalitsuse üksus määraks eratee, mis on ainus või peamine võimalik juurdepääs avalikult kasutatavale teele, avalikuks kasutamiseks ja algataks sellele sundvalduse seadmise või sundvõõrandamise menetluse2. Ringkonnakohus peab seda seisukohta asjakohaseks ka praeguses asjas. Viidatud asjas oli vaidluse all eraomandis oleva ja detailplaneeringuga teemaaks määratud maa kasutamine. Palupera-Xxx-Puka tee kohta ei ole detailplaneeringut koostatud, kuid tegemist on kohaliku omavalitsuse üksuse poolt avalikult kasutatava teena määratletud teega.
15.Vastuses kaebusele (dtl 185-187) selgitas OTEPÄÄ VALLAVALITSUS, et PaluperaXxx-Puka terviktee (5820006) on ainus aasta ringi sõidukitega läbitav tee, mida mööda pääsevad teeäärsete kinnistute elanikud avalikult kasutatavale teele. Enne valdade ühinemist asus kogu terviktee Palupera valla territooriumil. Palupera vald ühines haldusreformi käigus moodustatud Elva vallaga, kuid osa külasid läksid Otepää valla koosseisu. Sellest tulenevalt asub tee nüüd kahe omavalitsuse territooriumil. Palupera-Xxx-Puka tee on terviktee, mis on teeregistris registreeritud avalikult kasutatava teena. Palupera vald on terviktee kinnitanud kohaliku teena volikogu 26. novembri 2015 määrusega nr 14 “Palupera valla kohalike teede nimekiri”. Seda määrust ei ole kehtetuks tunnistatud. See, et vaidlusalune tee on määratud kohalikuks teeks, näitab, et antud tee on valla avalikult kasutatavate teede võrgu oluline osa.
16.OTEPÄÄ VALLAVALITSUS ei ole seadnud kahtluse alla kaebaja selgitust (dtl 7), et Palupera Vallavolikogu 20. detsembri 2011. a otsusega nr 1-1/25 kehtestatud Palupera valla kehtiva üldplaneeringu3 lisa 1 maakasutusplaani kohaselt on Palupera-Xxx-Puka tee määratud kohalikuks maanteeks märkega, et vallavalitsuse ja eratee omaniku vahel lepingu sõlmimine ja sõlmitud lepingu alusel eratee avalikuks kasutamiseks määramine teeseaduses sätestatud korras, toimub pärast üldplaneeringu kehtestamist. Otepää Vallavolikogu 24. mai 2018. a otsuse nr 1-3/31 punktiga otsustati lugeda Palupera valla üldplaneering ülevaadatuks ja jätta üldplaneeringu kehtima senisel kujul.
17.Elva valla dokumendiregistrist4 nähtub, et Elva Vallavolikogu 6. mai 2024. a otsusega nr 121 kehtestas alates 1. juunist 2024 Elva valla uue üldplaneeringu. Planeeringuga ei ole
Vt RKHK 13. oktoobri 2020. a määrus asjas nr 3-19-2255 (p 11.3 ja seal viidatud praktika). Vt RKTsK 9. juuni 2017. a määrus asjas nr 3-2-1-31-17 (9-d 19.2 ja 19.3).
muudetud hetkel kehtivat Palupera valla üldplaneeringut, millega kavandati Palupera-XxxPuka tee kohaliku teena ja nähti ette selle määramine avalikult kasutatavaks teeks.
18.Seega on ka praegusel juhul kohaliku omavalitsuse üksus planeeringu ning kohalike teede nimekirja kehtestamise kaudu loonud kaebajale ootuse, et vaidlusaluse tee suhtes viiakse ellu tee avalikuks kasutamiseks määramise eelduseks olevad toimingud ja tehakse otsustus tee avalikuks kasutamiseks määramise kohta. Selle eelduse loonud õigusaktid kehtisid kaebaja poolt Otepää vallale 1. septembril 2022 taotluse esitamise ajal ja kehtivad ka ringkonnakohtu otsuse tegemise ajal. Olukord ei muutu ka Elva valla uue üldplaneeringu kehtestamisega 1. juunil 2024. Seetõttu ei pidanud kaebaja arvestama sellega, et ta ise peaks võtma samme talle kuuluvale kinnisasjale avalikult kasutatavalt teelt juurdepääsu tagamiseks, s.o sõlmima kokkuleppeid tee kasutamiseks teealuse maa omanikega. Vastavalt on kaebajal subjektiivne õigus nõuda vastustajatelt Palupera-Xxx-Puka tee avalikuks kasutamiseks määramise menetluse läbiviimist mõistliku aja jooksul ja tee avalikult kasutatavaks teeks määramise otsustuse tegemist. Siiski ei ole kaebajal õigust nõuda, et vastustajad looksid tee avalikult kasutatavaks teeks määramise eeldused just sundvalduse seadmise kaudu. Vastustajad on menetluse läbiviimisel vabad otsustama, millisel viisil nad saavad õiguse teemaa kasutamiseks või kas mõnel juhul võib kasutusõigusest otstarbekam olla teealuse maa omandamine.
19.Nendel asjaoludel pidi OTEPÄÄ VALLAVALITSUS kaebaja taotluse lahendamisel otsustama Palupera-Xxx-Puka tee avalikult kasutatavaks teeks määramise menetluse jätkamise viisi arvestades teid puudutavaid Palupera valla varasemaid otsuseid, taotluse esitamise ajaks kujunenud olukorda ning muid olulisi asjaolusid. Ringkonnakohus mõistab Otepää valla 29. septembri 2022. a vastust taotlusele nr 6-7/2062-1 (dtl 68-69) selliselt, et vald ei keeldunud Palupera-Xxx-Puka tee avalikult kasutatavaks teeks määramise menetluse jätkamisest, kuid leidis, et tee avalikult kasutatavaks teeks määramise eeldused saab täita alles pärast Xxx kinnistul kaevandamise lõpetamist. Vastustaja hinnangul on kuni selle ajani tee kasutamine kaebaja poolt tagatud muude meetmetega. Kuna OTEPÄÄ VALLAVALITSUS ei keeldunud tee avalikult kasutatavaks teeks määramisest, siis ei ole valla 29. septembri 2022. a vastus kaebaja taotlusele haldusakt (HMS § 43 lg 2).
20.Kaebuses heidab kaebaja Otepää vallale ette, et vastuse allkirjastas vallavanem ilma, et vallavalitsus oleks istungil arutanud ja otsustanud sundvalduse seadmist kinnistutele, mida Palupera-Xxx-Puka tee läbib Otepää valla territooriumil. Kuna tegemist on vallavalitsuse pädevusse antud küsimusega, siis ei olnud vallavanem ainuisikuliselt pädev kaebajale vastama. Ka halduskohus on kaebaja väietega nõustunud. Erinevalt kaebajast ja halduskohtust leiab ringkonnakohus, et EhS § 94 lg 2 järgi on sundvalduse seadmise pädevus antud kohaliku omavalitsuse üksusele, mitte vallavalitsusele, kui kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 4 p-s 2 nimetatud kollektiivsele organile. Samas ei ole määrav, kas seadusega on asjakohase otsustuse tegemise pädevus antud vallavalitsusele või kohaliku omavalitsuse üksusele tervikuna. EhS § 94 lg 2 määratleb üksnes nn välispädevuse (HMS § 8 lg 1), s.t milline avaliku võimu kandja on õigustatud ja kohustatud asjakohase otsustuse tegemiseks, mitte seda, milline ametnik võib haldusorgani nimel seda ülesannet täita. Vaidlust ei ole selles, et kaebaja taotlusele vastas vallavanem teenistusülesandeid täites vastustaja nimel. Seega on tee avalikuks kasutamiseks määramise menetluse edasise läbiviimise otsustanud selleks pädev haldusorgan ning ei ole alust väita, et kaebaja taotlus on jäänud pädeva haldusorgani poolt läbi vaatamata. EhS § 94 lg-st 2 ei saa järeldada, et tee avalikuks kasutamiseks määramise menetluse läbiviimine või ka selles menetluses haldusaktide andmine oleks antud kohaliku omavalitsusüksuse volikogu või valitsuse ainupädevusse. KOKS § 22 lg 2 ja § 30 lg 1 p 4 annavad kohaliku omavalitsuse üksusele ulatusliku otsustusruumi seadusest tulenevate ülesannete delegeerimisel haldusorgani siseselt. Vallavanemal on seadusest tulenevalt üldine õigus esindada
kohalikku omavalitsust ja allkirjastada vallavalitsuse dokumente (KOKS § 50 lg 1 p-d 2 ja 4). Seetõttu ei näe ringkonnakohus, et kaebaja taotlusele vastamisel oleks vallavanem rikkunud sisepädevust. Alles Otepää Vallavolikogu 18. mai 2023. a määrusega kehtestatud „Erateede avalikuks kasutamiseks määramise kord“ sätestab täpsemalt sisepädevuse tee avalikuks kasutamiseks määramise menetluse läbiviimisel. Vallavolikogu määrusel ei ole aga tagasiulatuvat jõudu. Seepärast ei saa rakendada määruse norme vastustaja 29. septembri 2022. a vastuse õiguspärasuse hindamisel.
21.Vastustaja tegevust Palupera-Xxx-Puka tee Otepää vallas kulgeva osa avalikult kasutatavaks teeks määramisel ei saa siiski pidada õiguspäraseks. Nagu ringkonnakohus eelnevalt selgitas, on kaebajal Otepää valla õiguseellase kehtestatud planeeringute ja Palupera-Xxx-Puka tee kohalikuks teeks määramise tõttu õigustatud ootus sellele, et OTEPÄÄ VALLAVALITSUS mõistliku aja jooksul viib läbi tee avalikult kasutatavaks teeks määramise menetluse ja teeb asjakohase otsustuse. Praegusel juhul ilmneb Otepää valla 29. septembri 2022. a vastusest kaebaja taotlusele kui ka kohtumenetluses esitatud seisukohtadest, et OTEPÄÄ VALLAVALITSUS plaanib menetlusega edasi minna alles Xxx kinnistul kaevandamise lõppemise järel. Vaidlust ei ole selles, et Keskkonnaameti 9. septembri 2022. a korraldusega nr DM-115648-35 anti OÜ-le Põllumaade Ost maavara kaevandamise keskkonnaluba nr KL-516344 Xxx П kruusakarjääris kehtivusajaga 15 aastat. Kaebaja taotlusele vastates viitas vastustaja nimetatud keskkonnaloale ja selle tingimustele, s.t vastustaja oli vastuse andmisel teadlik, et kaevandamine võib lõppeda alles 15 aasta möödumisel. 5. detsembri 2022. a korraldusega nr 2-3/648 otsustas Otepää Vallavalitsus sõlmida Xxx kinnistu omanikuga võlaõigusliku isikliku kasutusõiguse seadmise lepingu, milles nähti ette teealusele maale isikliku kasutusõiguse seadmine tee avalikuks kasutamiseks. Samas ilmneb korraldusest, et asjaõigusliku lepingu sõlmimise tingimuseks, s.o isikliku kasutusõiguse tekkimise tingimuseks, seati keskkonnaloa alusel toimuva kaevandamise järgselt ehitatava tee valmimine. Seega vastustaja ühelt poolt jätkas siiski tee avalikuks kasutamiseks määramise eelduste loomiseks vajalikke toiminguid ka pärast kaebaja taotlusele vastamist, teisalt aga lükkas menetluse lõpetamise edasi määramata ajaks. Lisaks sellele, et korralduse kohaselt ei ole tee avalikuks kasutamiseks määramine võimalik keskkonnaloa kehtivuse 15-aastase perioodi ajal, ei nähtud ette tähtaega kinnistu omaniku kohustusele kaevandamise järgselt tee ehitamiseks. Seetõttu ei ole selge, millal võiks kõne alla tulla tee avalikult kasutatavaks teeks määramine. Eeltoodud tingimustel sõlmis vastustaja notariaalselt tõestatud võlaõigusliku lepingu Xxx kinnistu omanikuga 20. detsembril 2022 (dtl 113-120).
22.Otepää valla hinnangul on vahepealsel ajal Palupera-Xxx-Puka tee Otepää vallas kulgeva osa avaliku kasutuse tagamiseks piisav, et Xxx kinnistu omanikuga on sõlmitud võlaõiguslik leping, millega viimane võttis kohustuse läbipääsu tagamiseks ka kaevandamise ajal ning Metsatuka ja Hämariku kinnistute omanikega Palupera valla poolt sõlmitud tee avalikuks kasutamiseks määramise lepingud (dtl 100-105). Ringkonnakohus ei jaga vastustaja seisukohta. Xxx kinnistu omanikuga sõlmitud leping on olemuslikult tsiviilõiguslik. Seega lepingu rikkumise korral saab OTEPÄÄ VALLAVALITSUS kasutada tsiviilõiguslikke õiguskaitsevahendeid, eelkõige nõuda lepingu täitmist. Selge ei ole seejuures, kas tegemist on lepinguga kolmandate isikute, s.h kaebaja, kasuks, s.t kas kaebajal on iseseisev õigus nõuda Xxx kinnistu omanikult lepingu täitmist. Kuid ka kaebaja iseseisva nõudeõiguse olemasolu korral oleks kaebaja õiguste kaitse potentsiaalselt aeganõudev ja kulukas, kuna kaebaja peaks pöörduma hagiga kinnistu omaniku vastu tsiviilkohtusse. Liiati ei ole lepingus ette nähtud sanktsiooni kinnistu omaniku rikkumise puhuks. Sarnaselt keerukas oleks kinnistu omanikku lepingu täitmisele sundida ka Otepää vallal. Ilmne on, et lepingu pooled on pidanud tee säilitamisest kaalukamaks kinnistu omaniku huvi kaevandada maavara. Üldse ei ole lepingu koostamisel arvestatud praeguseks kujunenud olukorraga, kus 22. detsembril 2023 jõustus kohtuotsus asjas nr xxx, millega tühistati Xxx kinnistu omanikule väljastatud keskkonnaluba.
Praeguseks on võimalik nii see, et kaevandamine Xxx kinnisasjal ei osutu võimalikuks kui seegi, et Keskkonnaamet annabtulevikus uue keskkonnaloa ja kaevandamine lõpeb seega algselt kavandatust veelgi hiljem. Igal juhul ei saa nõustuda vastustaja väitega, nagu oleks lepingu kaudu sisuliselt tagatud tee avalik kasutus. Metsatuka ja Hämariku kinnistute omanikega sõlmis Palupera vald tee avalikuks kasutamiseks määramise lepingud 2009. aastal. Lepingud on sõlmitud määramata tähtajaks, kuid lepingute p 10.3 järgi loetakse lõpetatuks Palupera Vallavolikogu määruse tee avalikuks kasutamiseks määramise kohta tühistamisega. Vastavalt võlaõigusseaduse § 195 lg-le 3 võib püsiva kohustuse täitmisele suunatud lepingu, mis on sõlmitud tähtajatult, kumbki lepingupool mõistliku etteteatamistähtajaga üles öelda. Seega ei ole välistatud tee avaliku kasutamise lepingulise aluse äralangemine, kas Otepää valla tegevuse või ka kinnistu omaniku soovi tõttu. Mööda ei saa vaadata sellestki, et lepingud on lihtkirjalikud ja loovad õigusi ja kohustusi üksnes lepingu pooltele, mistõttu võib kinnistul kulgeva tee avaliku kasutuse lepinguline alus lõppeda ka näiteks kinnistu võõrandamise korral.
23.Kokkuvõttes on selge, et maaomanikega sõlmitud lepingud ei loo kindlust, et tee kasutamine igaühe poolt on tulevikus võimalik katkestusteta ja et tagatud on tee nõuetekohane hooldamine. Seadusandja on samuti ette näinud, et eratee avalik kasutus tuleneb asjakohasest avaliku võimu avalikõiguslikust otsustusest. EhS § 92 lg 5 järgi on avalikult kasutatav tee riigitee, kohalik tee ja avalikuks kasutamiseks määratud eratee. Avalikult kasutatavat teed võib kasutada igaüks õigusaktides sätestatud piiranguid järgides. Kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse, millega muu hulgas kehtestati EhS § 94 kehtiv redaktsioon, eelnõu (598 SE) seletuskirjas 5 selgitatakse, et probleem on laiaulatuslik peamiselt seetõttu, et paljud kohalikud omavalitsused erastasid või tagastasid maareformi käigus avalikus kasutuses olevad teed eraomandisse. Sundvalduse regulatsiooni muudatustest tulenevalt saab eratee avalikuks kasutamiseks määramise korral seada haldusakti alusel ka avalik-õigusliku kitsendusena sundvalduse. Seega saab sundvalduse seadja seada kitsenduse lihtsamalt ja täiendavaid kulusid kandmata. Notariaalse lepingu sõlmimise kulude kokkuhoiu arvelt on võimalik teed paremini korras hoida.
24.Pidades silmas ka eespool viidatud Riigikohtu lahendites esitatud seisukohti on ringkonnakohtu hinnangul ilmne, et Otepää vallal on planeeringust, samuti Palupera-XxxPuka tee tegelikust kasutusest tulenevalt kohustus tegutseda tee avalikuks kasutamiseks määramise eesmärgi täideviimiseks mõistliku aja jooksul. Kaudselt kinnitavad Otepää valla kohustust ka Elva valla kehtiv ja peatselt jõustuv üldplaneering ning Elva valla kavatsus viia lõpuni menetlus Palupera-Xxx-Puka tee Elva valla territooriumil olevate osade avalikult kasutatavaks teeks määramiseks. Alternatiivina, mida seaduseelnõu 598 SE seletuskirja kohaselt peetakse eelistatud viisiks, tuleks mõlema valla puhul kõne alla teealuse maa omandamine. Ringkonnakohtu hinnangul rikub OTEPÄÄ VALLAVALITSUS menetluses passiivseks jäädes seda kohustust. Seetõttu halduskohus põhjendatult rahuldas kaebuse. Nagu ringkonnakohus eespool selgitas, ei ole aga kohane kohustada vastustajat seadma sundvaldust teealusele maale Xxx ega Metsatuka või Hämariku kinnistul, sest vastustaja jaoks võib olla otstarbekas valida muu viis tee avalikult kasutatavaks teeks määramisel. Kohus saab teha vastustajale ettekirjutuse menetluse, mille eesmärgiks on tee avaliku kasutuse kehtestamine, lõpule viimiseks mõistliku aja jooksul. Ringkonnakohtu hinnangul on menetluse läbiviimine mõistlikult võimalik ühe aasta ja kolme kuu jooksul. Selles ajaraamis on igal juhul tagatud, et vallal on eelarve koostamise kaudu võimalik planeerida vajalikud vahendid menetluse võimalike kulude katteks ning uuel
eelarveaastal need kulud ka kanda. Otepää valla territooriumil kulgeb tee üksnes üle kolme eraisiku omandis oleva kinnisasja (dtl 184). Seega ei takista menetluse lõpuleviimist kinnistuomanike suur arv. Otepää vallal tuleb ühe aasta ja kolme kuu jooksul arvates kohtuotsuse jõustumisest otsustada Otepää valla territooriumil kulgeva Palupera-Xxx-Puka tee avalikult kasutatavaks teeks määramine või omandada teealune eraisikutele kuuluv maa. Seejuures ei saa täielikult välistada, et menetlus lõpeb teed avalikult kasutatavaks teeks määramata. Kuid sel juhul tuleb Otepää vallal anda asjakohane menetlust lõpetav haldusakt, milles on esitatud põhjendused tee avalikult kasutatavaks teeks määramata jätmise kohta, arvestades muu hulgas nende kinnistuomanike, s.h kaebaja, õigusi ja huve, kelle kinnisasjale juurdepääs toimub Palupera-XxxPuka tee kaudu.
25.Ringkonnakohus nõustub kaebajaga, et otsustades võtta tõenditena asja juurde Tallinna Halduskohtu 29. märtsi 2023. a ja Tallinna Ringkonnakohtu 24. juuli 2023. a kohtuotsused haldusasjas nr xxx ja tuginedes neile tõenditele otsuses, rikkus halduskohus menetlusreegleid. Nimelt ei olnud menetlusosalistel teada, et kohus tõendid asja juurde võtab ja neile otsuses tugineb. Seega ei saanud vastustaja osa võtta tõendite uurimisest ega esitada sellega seotud põhjendusi ja väiteid. Vastavalt ei olnud tagatud tema HKMS § 28 lg 1 p-des 5-7 õigused. See rikkumine ei vii aga halduskohtu otsuse tühistamiseni. Asjaolu, mille halduskohus tuvastas kohtuotsuste alusel – Otepää valla kallutatus kaebaja taotluse lahendamisel – ei ole asja lahendamisel oluline. Sellest ei sõltu kaebuse rahuldamine või rahuldamata jätmine. Apellatsioonimenetluses sai OTEPÄÄ VALLAVALITSUS esitada kohtuotsuste kohta oma väited ja põhjendused ega taotlenud nende tõendite kõrvaldamist asjast.
26.Eeltoodu alusel tuleb apellatsioonkaebus rahuldada osaliselt. Ringkonnakohus muudab halduskohtu otsuse resolutsiooni punktiga 2 Otepää vallale tehtud ettekirjutust ja paneb vastustajale kohustuse viia tee avalikuks kasutamiseks määramise menetlus lõpuni ühe aasta ja kolme kuu jooksul otsuse jõustumisest arvates. Halduskohtu otsuse resolutsiooni punkt 2 on Elva valla suhtes jõustunud. Vastavalt jääb kohustus Elva valla suhtes muutmata.
27.Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuigi ringkonnakohus rahuldab apellatsioonkaebuse osaliselt, ei muuda see asjaolu, et kaebus kokkuvõttes siiski valdavalt rahuldatakse. Seetõttu ei ole vajalik muuta halduskohtu määratud menetluskulude jaotust. Kaebaja ei ole esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente apellatsioonimenetluses. Seetõttu vastavalt HKMS § 109 lg 1 ls-le 4 menetluskulusid kaebaja kasuks välja ei mõisteta. Vastustajate menetluskulud jäävad nende endi kanda.
/allkirjastatud digitaalselt/
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.