Xi kaebus tühistada Politsei- ja Piirivalveameti 30.05.2023 otsus nr ERESID-283555 ja 09.06.2023 vaideotsus nr 15.324/46-2 ning kohustada PPA-d e-residendi digitaalset isikutunnistust väljastama
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – X
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalikus menetluses
Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetluskulud poolte enda kanda.
3.Otsuse avaldamisel asendada kaebaja nimi tähemärgiga. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 14.02.2024. Kui apellant ei ole apellatsioonkaebuses märkinud, et soovib asja arutamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus kirjaliku menetlusega. Vastuapellatsiooni võib esitada 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates vastuapellatsioonkaebuse esitajale või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva.
Politsei- ja Piirivalveamet (edaspidi PPA) väljastas 2018. aasta augustis Venemaa Föderatsiooni kodanikule Xile Eesti e-residendi digitaalse isikutunnistuse (edaspidi ka e-residendi digi-ID) kehtivusega kuni 28.08.2023.
2.X esitas 24.05.2023 PPA-le e-residendi digi-ID väljastamise (pikendamise) taotluse kultuuri, teaduse ja hariduse arendamiseks, kuid PPA 30.05.2023 otsusega ERESID-283555 (edaspidi 30.05.2023 otsus) jäeti taotlus rahuldamata. E-residendi digi-ID väljaandmisest keeldumise kohta väljastati Xile 30.05.2023 teavitus nr ERESID 283555-1 (edaspidi teavitus). Teavituses oli 30.05.2023 otsuse alusena märgitud, et dokumendi väljaandmine ei ole kooskõlas isikut tõendavate dokumentide seaduse (edaspidi ITDS) § 205 lg-s 2 nimetatud eesmärgiga (ITDS § 206 lg 3 punkt 2).
3.Xi vaie jäeti PPA 09.06.2023 otsusega nr 15.3-24/46-2 (edaspidi vaideotsus) rahuldamata.
4.X (edaspidi kaebaja) esitas 01.07.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles PPA 30.05.2023 otsuse ja vaideotsuse tühistamist ning PPA kohustamist väljastada talle e-residendi digi-ID. Kohus võttis kaebuse menetlusse 13.07.2023.
5.Lähtudes PPA 14.08.2023 vastusest ja taotlustest tegi kohus 11.10.2023 määruse, millega mh piiras kaebaja juurdepääsu 30.05.2023 otsuse punktile 4 (koos joonealuste märkustega) ning
7.punkti lõikudele 2–4 ja 6, samuti PPA esitatavatele 30.05.2023 otsuses viidatud tõenditele (koos tõlkega).
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
6.Kaebaja seisukoht
6.1.PPA 30.05.2023 otsus ja vaideotsus on vastuolus ITDS-iga ning põhjendamatud.
6.1.1.E-residendi digi-ID väljastamise eesmärk on edendada Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengut (ITDS § 205 lg 2). Digi-ID väljastamisest keelduti põhjusel, et see ei vasta nimetatud eesmärgile, kuid oma 24.05.2023 taotluses oli kaebaja digi-ID pikendamise eesmärgina välja toonud „Eesti teaduse, hariduse ja kultuuri arendamise“. Seda eesmärki on taotluses piisavalt detailselt põhjendatud, tuues esile koostööorganisatsioonid Eestis, isikute kontaktid organisatsioonidest ning näited, kuidas kaebaja osaleb Eesti teaduse, hariduse ja kultuuri arendamisel. Vaidlustatavas otsuses pole leitud, et kaebaja esitatud faktid ei vasta tõele, sh pole neid fakte nii lühikese ajaga ilmselt kontrollitudki. Otsusest pole aru saada, miks ei vasta kaebajale digi-ID väljastamine ITDS § 205 lg-s 2 toodud eesmärkidele, ning seda ei täpsustatud ka vaideotsuses, viidates ITDS § 207 lg-le 5. Vaideotsus peab vastavalt haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) § 86 lg-le 2 olema põhjendatud, kuid praegusel juhul see seda pole.
6.1.2.Kaebaja võib vaid kaudselt oletada, miks on talle tehtud keelduvad otsused. Keeldumine võis tuleneda sellest, et 2018. aastal märkis kaebaja digi-ID-d taotledes eesmärgiks majanduse ja ettevõtluse arendamise, kuid 2023. aastal Eesti teaduse, hariduse ja kultuuri arendamise. Seega ametnikud võisid otsustada, et need eesmärgid ei ühtinud. Selline põhjendus oleks aga vastuolus ITDS § 205 lg-ga 2 ja § 206 lg 3 punktiga 2, sest need ei keela eesmärgi muutmist. Mõlemal juhul vastavad kaebaja esitatud eesmärgid ITDS-ile. Alguses oli kaebaja huvitatud Eestis äriga tegelemisest, kuid see ei õnnestunud mitmel põhjusel, sh Covid-19 pandeemia tõttu ja sõja tõttu Venemaaga sidemete katkemise pärast.
6.1.3.Teiseks võisid otsused teinud ametnikud arvata, et kaebaja tegevus pole üldse suunatud Eesti teaduse, hariduse ja kultuuri arendamisele või et selline tegevus pole piisav. Ka need põhjendused oleks vastuolus ITDS § 205 lg-ga 2 ja § 206 lg 3 punktiga 2, sest seadus ei täpsusta, milliste kriteeriumite järgi hinnata isiku panust Eesti teaduse, hariduse ja kultuuri arengusse.
2 (6)
Keelduvad otsused teinud ametnikud pole piisavalt kvalifitseeritud kaebaja panust hindama, vaid seda saavad hinnata avalikud organisatsioonid, millele kaebaja 24.05.2023 viitas. Organisatsioonide poole aga ei pöördutud enne otsuse ega ka vaideotsuse tegemist, kuigi kaebaja seda HMS § 82 lg 5 alusel taotles. Seega vaideotsuse väide kaebaja avalduse läbivaatamise põhjalikkuse kohta ei vasta tõele. Kaebaja selgitab oma panust, nt uurimust kindral N. Judenitši Loodearmeest ning Setomaast ja Narvast. Isegi, kui leida, et Loodearmee uurimust saab käsitada Venemaa militariseerimise ülistamisena (ehkki Eesti kultuuri- ja avaliku elu tegelased nii ei arva) ja praegu pole parim aeg selle uurimiseks, siis pole võimalik nõustuda sellega, nagu Setomaa ja Narva mineviku uurimine ei aitaks kaasa Eesti teaduse, hariduse ja kultuuri arengule. Kaebaja on 2020. aastal koostanud Eesti ja Venemaa ühispärandi andmebaasis avaldamiseks märkmed Petseri ja Ivangorod-Narva kohta. Alates 2021. aastast veedab kaebaja mh aega Lisja külas, mis oli Eesti osaks aastatel 1920 – 1944. Kaebaja lõi sellega seoses VKontakte sotsiaalvõrgustikus ka grupi „Pskovskoye Obozerye“, kus mh avaldatakse Setomaa ajaloo materjale. Kaebaja jääb PPA 30.05.2023 otsuse tõttu ilma võimalusest teha uurimustööd Eesti Riigiarhiivis ja Rahvusraamatukogus. Kaebaja uurib veel Setomaal asuvaid „Izborski“ kiviriste koostöös Vene Kultuuri Mälestiste Hoidmise Seltsiga. Setomaa ajaloo ja kultuuri õpingud on igal juhul suunatud Eesti teaduse, hariduse ja kultuuri arendamisele.
6.1.4.Vaideotsusest tuleneb ka selgelt, et PPA suhtub kõigisse Venemaa ja Valgevene kodanikesse eelarvamuslikult. PPA veebilehe kohaselt nende riikide kodanike uusi e-residendi digi-ID taotlusi vastu ei võeta, aga see ei kehti kaebaja kohta, kes taotles digi-ID pikendamist. Kui oleks teatatud, et kaebaja ei saa ka enam pikendamist taotleda, siis ta oma aega ja raha taotlemisele ei raiskaks. Igatahes on tegemist Venemaa kodanike diskrimineerimisega rahvuse alusel, mis on vastuolus Eesti Vabariigi põhiseadusega. See ei aita kaasa sõja lõpetamisele, vaid suurendab vaenulikkust naabrite vahel.
6.2.Kohtumenetluses on selgunud, et PPA keeldus kaebaja digi-ID pikendamisest igaks juhuks, st kui kaebaja tulevikus ebaseaduslikku tegevust teostaks. Hüpoteetilisele riskile tuginemine on õiguslik omavoli, mille vastu on igaühel õigus saada kaitset. Probleemiks on kaebaja Venemaa kodakondsus. PPA loetletud e-residentsuse riskide hulgas on pangateenuste kasutamine, kuid tegelikult ei ole e-residendi kaart aluseks pangakonto avamisele Eestis. Kaebajal ei ole küll õigust e-residentsust nõuda, kuid siiski on olemas menetlus ja õigus otsused edasi kaevata. PPA keeldumine on ITDS-iga vastuolus, kuna seadus ei sisalda keeldumise alusena neid riske, mida PPA loetles. Rahvuse alusel diskimineerimisel on rikutud kaebaja õigust võrdsele kohtlemisele. PPA-l pole tegelikult keeldumiseks alust. Kohus saab kontrollida kaalutlusõiguse teostamist võrdses kohtuvaidluses, kuid praegu on vaidlus ebavõrdne, sest kaebajale ei avaldata tegelikke keeldumise põhjuseid. PPA tegevus näeb välja selline, et ainult tema otsustab, kellele anda Eesti e-residentsus. Keelduva otsuse tegemiseks peab kaebaja olema vähemalt kahtlustatav kuriteos, kuid PPA vastav lähenemine on vastuolus süütuse presumptsiooniga.
7.Vastustaja seisukoht
7.1.Vastustaja ei nõustu kaebajaga, et 30.05.2023 otsus ja vaideotsus on vastuolus ITDS-iga ning põhjendamata.
7.2.Kaebaja heidab ette, et 30.05.2023 otsusest ei selgu, miks kaebaja puhul pole täidetud Eesti teaduse, hariduse ja kultuuri arendamise eesmärgid. PPA selgitab, et lisaks nendele väidetele ja andmetele, mida esitab e-residentsuse taotleja ise, kontrollib PPA taotleja tausta ka muudest allikatest. Kaebaja taotluse menetlemise käigus on PPA-le teatavaks saanud info, mille põhjal on alust arvata, et kaebaja ei ole e-residendina usaldusväärne, st kaebaja e-residentsusega võivad
3 (6)
kaasneda tagajärjed, mis ei edenda Eesti haridust, teadust, kultuuri ega majandust. Kaebajale saadetud vaideotsuses märgiti ka mh, et otsus on tingitud Venemaa ja Valgevene agressioonist Ukrainas. Pärast Ukraina vastu täiemahulise sõja algust menetleb PPA kõikide Venemaa ja Valgevene kodanike korduvaid e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmise taotlusi varasemast põhjalikumalt, hinnates mh isikute senist panust Eesti majandusse, haridusse, teadusesse ja kultuuri. Eesti rakendab varasemast rangemat lähenemist kooskõlas Venemaa ja Valgevene vastu suunatud rahvusvaheliste sanktsioonidega. Eesmärk on vältida ohtu, et Eesti e-residentsuse programmi kasutatakse Ukraina vastu suunatud sõjalise rünnaku toetamiseks ja sanktsioonidest möödahiilimiseks. Kaebajale e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljastamisest keeldumine ei ole tingitud Venemaa kodakondsusest, vaid tema tegevusest. Ebausaldusväärsele isikule e-residentsuse kui hüve jätkuv võimaldamine kahjustab e-residentsuse programmi mainet ning tervikuna Eesti riigi mainet ja selle kaudu ka majandust.
7.3.Kaebajale pole 30.05.2023 otsuse ja vaideotsuse põhjendusi avaldatud lähtuvalt ITDS § 1 lg-st 2 ning § 207 lg-test 4 ja 5. Isikule ei saadeta e-residendi digi-ID väljaandmisest keeldumise otsust, vaid üksnes teade otsuse tegemise kohta, milles sisalduvad HMS § 55 lg-s 4 ja § 57 lg-s 1 sätestatud rekvisiidid ning ITDS § 206 lg-st 2 või 3 tulenev õiguslik alus. Eeltoodust lähtudes on e-residendi digitaalse isikutunnistusega seonduv haldusmenetlus eripärane menetlus, millele kõik HMS-is toodud haldusmenetluse reeglid, sh haldusakti kirjaliku põhjendamise kohustus, ei laiene. Kaebajale põhjenduste täies ulatuses avaldamata jätmine on õiguspärane. See ei tähenda, et PPA poleks põhjendamiskohustust täitnud. Põhjendused sisalduvad kohtule esitatud 30.05.2023 otsuses.
KOHTU PÕHJENDUSED
8.Kaebus PPA 30.05.2023 otsuse nr ERESID-2835551 ja 09.06.2023 vaideotsuse nr 15.3-24/46-22 tühistamiseks ning PPA kohustamiseks väljastada kaebajale e-residendi digitaalne isikutunnistus jääb rahuldamata.
9.Kohus nõustub PPA-ga, et e-residentsus ja sellega kaasnev digitaalne isikutunnistus on hüve ning isikul puudub subjektiivne õigus nõuda selle jätkuvat võimaldamist. Eelnev aga ei välista isiku subjektiivset õigust õiguspärasele menetlusele.
10.PPA 30.05.2023 otsuse ja vaideotsuse formaalse õiguspärasuse osas heidab kaebaja ette põhjenduste puudumist. Kohus viitab Tallinna Halduskohtu 07.11.2022 otsuses nr 3-22-1246 toodule, et ITDS § 1 lg-st 2 ja §-st 207 nähtuvalt on seadusandja piiranud praegusel juhul vastustaja õigust ja kohustust tuua otsuses välja haldusakti põhjendused (HMS § 56). Haldusakti põhjendus piirdub nende normide kohaselt üksnes õigusliku aluse väljatoomisega ning faktilist põhjendust sellele ei lisata (viidatud otsuse põhjenduste punkt 4). Kaebajale saadetud teavitus nr ERESID-283555-13 vastab ITDS § 207 lg-s 4 sätestatud põhjendamisnõuetele, st selles on märgitud HMS § 55 lg-s 4 ja § 57 lg-s 1 sätestatud rekvisiidid ning selles on viidatud õigusliku alusena ITDS § 206 lg 3 punktile 2 koosmõjus § 205 lg-ga 2. Vaideotsusesse puutuvalt sätestab ITDS 207 lg 5, et vaide lahendamisel ei märgita vaideotsuses neid asjaolusid ega tõendeid, millele vaidlustatav haldusakt tugineb. Seega on e-residentsuse asjades haldusorgani põhjendamiskohustus reguleeritud erinevalt HMS-ist ning lähtuda tuleb eriseadusest ITDS-ist.
Täismahus otsus on esitatud vaid kohtule 14.08.2023. Kaebajale avaldatava versiooni esitas PPA 02.11.2023. Kaebuse lisa 4, kaebuse digikonteineris fail „Application4.pdf“.
Kaebuse lisa 2, kaebuse digikonteineris fail „Application2.pdf“.
4 (6)
Kaebajale keeldumise põhjenduste mitteavaldamine 30.05.2023 otsuses ja vaideotsuses on eeltoodust lähtudes õiguspärane.
11.Kaebusest võib väidetava menetlusliku rikkumisena välja lugeda ka uurimispõhimõtte mittenõuetekohase täitmise, kuna kaebaja arvates oleks PPA kaebaja panuse osas Eesti teadusesse, haridusse ja kultuuri (vt ITDS § 205 lg 2) pidanud kontakteeruma koostööorganisatsioonidega, millele kaebaja e-residendi digi-ID pikendamist taotledes viitas. Kohus kaebaja väitega uurimiskohustuse rikkumisest ei nõustu, kuna asja materjalidest nähtub, et PPA kogus kaebaja suhtes otsuse tegemiseks piisavalt informatsiooni. Tulenevalt halduskohtu 11.10.2023 määrusest ja kooskõlas ITDS-iga ei saa kohus aga kaebajale avaldada ega kohtuotsuses käsitleda keeldumise faktilisi põhjuseid ega PPA otsust toetavaid tõendeid (need on avaldatud vaid kohtule 14.08.2023 ja 25.10.2023 esitatud dokumentidega). Kaebajale materjalide avaldamise üle ei saa enam olla vaidlust, kuna halduskohtu 11.10.2023 määrus jõustus mh põhjusel, et kaebaja selle peale määruskaebust ei esitanud. Vastuseks kaebajale märgib kohus kokkuvõtvalt, et asjaolu, et PPA ei uurinud kaebaja kohta kaebaja soovitud isikutelt, ei tähenda uurimiskohustuse rikkumist, kui keeldumist tingivad põhjused nähtusid juba kogutud informatsioonist, mistõttu täiendav uurimine polnud vajalik.
12.PPA 30.05.2023 otsuse aluseks oleva ITDS § 206 lg 3 punkti 2 kohaselt võib e-residendi digitaalse isikutunnistuse väljaandmisest keelduda, kui dokumendi andmine ei ole kooskõlas ITDS § 205 lg-s 2 nimetatud eesmärgiga. ITDS § 205 lg 2 sätestab, et e-residendile digitaalse isikutunnistuse väljaandmise eesmärk on soodustada Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengut, luues võimaluse kasutada e-teenuseid Eesti digitaalse dokumendiga. Seega tegi PPA kaalutlusotsuse, mille puhul kontrollib kohus kaalutlusreeglite järgimist, kuid ei hinda kaalutlusotsuse otstarbekust ega sekku kaalutlusõiguse teostamisse (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg 3). Kohtule esitatud PPA 30.05.2023 otsusest ja tõenditest nähtuvad piisavad põhjendused PPA hinnangule, et kaebajale korduva digi-ID väljaandmine poleks kooskõlas eesmärgiga soodustada Eesti majanduse, teaduse, hariduse või kultuuri arengut. Ka esitas PPA kaalutlused ning hinnangu otsuse proportsionaalsusele, mis on samuti avaldatud kaebajale (vt PPA 02.11.2023 esitatud haldusakti väljavõtte punkti 8). Kohus ei korda neid põhjendusi (HKMS § 165 lg 2). Kohtule ei nähtu, et PPA oleks kaalutlusotsuse andmisel teinud vigu, mis tingiksid selle õigusvastasuse ja tühistamise. Samal põhjusel ei kuulu tühistamisele ka vaideotsus ning puudub alus kohustada PPA-d otsustama kaebajale digi-ID väljastamise üle uuesti. Kokkuvõtvalt kohus ei nõustu, et PPA otsus ja vaideotsus oleks vastuolus ITDS-iga ning põhjendamatud.
13.Vastuseks kaebusele märgib kohus veel järgmist.
13.1.Asjaolu, et kaebaja tõi digi-ID korduvtaotlemise eesmärgina välja Eesti teaduse, hariduse ja kultuuri arendamise, ei määra ära, et need on ka tegelikult tema eesmärgiks ning et PPA ei võiks jõuda teistsugusele järeldusele.
13.2.Et Venemaa ja Valgevene kodanikest Eesti e-residendi digi-ID esmataotlejate osas on otsustatud taotlusi igal juhul mitte rahuldada4, kuid korduvtaotlejate kohta sellist otsust tehtud pole, ei tähenda samuti, et PPA ei saakski teha keelduvat otsust. PPA võib üksikjuhtumi hindamise tulemusel jõuda järeldusele, et ka korduvtaotleja taotlust ei rahuldata. Korduva digiID väljaandmine pole kuidagi garanteeritud ning kaebajal ei ole selleks õigustatud ootust.
13.3.Tõele ei vasta kaebaja väide, et teda kui Venemaa kodanikku diskrimineeritakse, kuna PPA otsuse tegemisel lähtuti vaid tema rahvusest (kodakondsusest). Kaebajale keelduti korduva digi-ID väljastamisest, lähtudes konkreetselt temaga seotud asjaoludest ning tema tegevusest. Seega on alusetu ka väide, et PPA tugines pelgalt hüpoteetilisele riskile. Kaebajaga seotud asjaolud annavad aluse järeldada, et ta on e-residendina ebausaldusväärne ning talle on õigus keelduda digi-ID andmisest.
13.4.Kaebaja oletuste osas, miks talle võidi keelduv otsus teha, märgib kohus, et ehkki ITDS ei keela digi-ID taotlemise eesmärgi muutmist (s.o 2018. aastal taotledes soovis kaebaja Eestis äriga tegeleda, kuid 2023. aastal taotledes soodustada Eesti teaduse, hariduse ja kultuuri arengut), siis ei välista see järeldusele jõudmist, et kaebajale digi-ID väljastamine ei soodustaks tegelikult Eesti teaduse, hariduse ja kultuuri arengut. Kooskõla eelnevate eesmärkidega ei kinnita ka ainuüksi fakt, et kaebaja uurib teemasid, mis seonduvad Eestiga. Lisaks toob kohus välja, et 2020. aastal alanud Covid19 laialdane levik ega Venemaa 2022. aastal algatatud sõda Ukraina vastu ei saa olla põhjuseks, miks kaebaja näiteks juba varem, 2018. või 2019. aastal, vastavalt tollal PPA-le esitatud eesmärgile Eestis äritegevusega alustada poleks saanud.
13.5.Kaebaja suhtes rakendatud keeldumise alus ITDS § 206 lg 3 punkt 2 ei eelda, et kaebaja oleks kuriteos süüdi mõistetud või vähemalt kahtlustatav. Seega on viited süütuse presumptsiooni rikkumisele asjakohatud.
13.6.Puutuvalt kaebaja väitesse, et e-residendi kaart ei ole aluseks pangakonto avamiseks Eestis, leiab kohus, et PPA 30.05.2023 otsuse punktis 8 toodud lauseosa „Kuna e-residentsus tagab ligipääsu kõikidele Eesti e-teenustele, seal hulgas ka finantsteenustele /.../“ ei käsitlegi otseselt pangakonto avamist. Samas nähtub e-residentsust tutvustavalt ametlikult veebilehelt, et põhimõtteliselt on e-residentidel võimalik Eestis pangakonto avada.5 Kohus ei pea vajalikuks põhjalikumalt uurida, kas ja miks on kaebaja isikuks, kes ei saaks e-residendina Eestis pangakontot avada, kuna sel pole määravat tähtsust. Ei saa olla vaidlust, et finantsteenuste kasutamine pole ainus võimalus, mille e-residentsus välismaalasele avab. Menetluskulud ja muud menetluslikud küsimused
14.Kuna kaebus jääb rahuldamata ning vastustaja ei ole taotlust menetluskulude hüvitamiseks esitanud, siis kooskõlas HKMS § 108 lg-ga 1 ning § 109 lg-ga 1 jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
15.Otsuse avaldamisel asendada kaebaja nimi tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3). Kui esineb vajadus käesoleva otsuse varjamiseks muus osas, tuleb seda HKMS §-s 175 toodud alustel taotleda, jättes kohtule ka ajaakna taotluse lahendamiseks enne otsuse jõustumist.