Rahvastik › Kodakondsus

3-21-2183 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

2(9)

3-21-2183 Üldteada on asjaolu, et Afganistani Islamivabariik on lakanud endisel kujul eksisteerimast ja riigi on üle võtnud Taliban ehk radikaalne sunniitide islamiliikumine, mida käsitatakse ka terrorirühmitusena. Kaebajale teadolevalt ei ole ükski lääneriik Talibani praegust valitsust tunnustanud. Võttes arvesse riigipööret Afganistanis, on ka äärmiselt ebatõenäoline, et kaebaja saab lähiaastate jooksul Afganistani Islamivabariigist mingi vastuse. Tegemist on olukorraga, kus kodakondsusjärgse riigi kodakondsusest loobumine võib olla ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline. Sarnast olukorda on obiter dictum korras käsitlenud Tallinna Ringkonnakohus 06.09.2019 otsuses haldusasjas nr 3-18-2111. Olukorras, kus kodakondsusest loobumine on võimatu või ebamõistlikult keeruline, on rahvusvahelise kaitse saajatel võimalik omada mitut kodakondsust, aga teistele isikutele, kellel samuti on objektiivselt võimatu või ebamõistlikult raske kodakondsusest loobuda, ei ole seadusandja sellist erisust ette näinud. Sellest tulenevalt on tegemist ebavõrdse kohtlemisega põhiseaduse (PS) § 12 kohaselt. Kuna kehtivas õiguses puudub võimalus kaebaja olukorras Eesti kodakondsust saada, vaatamata sellele, et kaebajal on kõik eeldused täidetud, ja ta on teinud kõik endast võimaliku, et Afganistani kodakondsusest loobuda, on sellise regulatsiooni puudumine lisaks vastuolus PS §-dega 13 ja 14, millest tuleneb õigus korraldusele ja menetlusele. Juhtumitel, kus soodustava haldusakti väljaandmine on ette nähtud diskretsioonivolituseta, ja tingimused haldusakti andmiseks on täidetud, on adressaadil õigus nõuda haldusakti väljaandmist igasuguste lisapiirangute ja kõrvalklausliteta. Kodakondsuse seadus (KodS) ei näe ette võimalust kodakondsuse tingimuslikuks andmiseks. Praegusel juhul on aga korraldus nr 244 kodakondsuse andmise kohta tingimuslik, mille kohaselt jõustub korraldus kaebaja suhtes tema senisest kodakondsusest vabastamisele järgneval päeval tingimusel, et PPA-le esitatakse dokument, mis tõendab isiku vabastamist tema senisest kodakondsusest. Siseministeeriumi selgitused ja argumendid ei ole praeguse haldusasja kontekstis asjakohased. Kaebaja ei ole väitnud, et topeltkodakondsuse keeld oleks juriidiliselt lubamatu või väär. Kaebaja ei soovi vaidlustada riigi suveräänsust otsustada oma kodakondsuspoliitika üle, küll aga tekkinud ebavõrdset kohtlemist. Eesti õiguses ei ole topeltkodakondsuse keeld absoluutne. KodS § 3 lg 2 ei sisalda kaalutlusõigust, mistõttu on tegemist seaduse lüngaga. KodS-s vastava regulatsiooni puudumine toob kaasa põhjendamatu ebavõrdse kohtlemise ja menetluslike põhiõiguste rikkumise. Kaebaja olukorras olevate isikute olukord on jäänud ekslikult KodS-s reguleerimata. See tuleneb selgelt ka eelnõu seletuskirjast, mille kohaselt on KodS § 3 lg 2 eesmärk reguleerida olukordi, kus kodakondsusest loobumine on takistatud, vaatamata isiku poolt tehtud pingutustele. Tekkinud olukorras (tõendi saamine on osutunud võimatuks) on PPAl kohustus edastada kaebaja taotlus Eesti kodakondsuse saamiseks koos põhjendatud ettepanekuga uuesti Vabariigi Valitsusele, milles PPA teeb ettepaneku kõrvaltingimuse tühistamiseks ehk uue korralduse tegemiseks.

3(9)

3-21-2183 Korraldus nr 244 kodakondsuse tingimusliku andmise kohta ei ole õigusvastane. Samuti ei ole õigusvastane, et tingimuse täitmist jälgib PPA. Isik peab tõendama tingimuse täitmist tulenevalt seaduse nõudest. Otsus jõustub, kui esitatakse teisest kodakondsusest vabastamise tõend. Ka kaebaja taotluse menetluse uuendamisel saaks PPA teha vaid eelnõu, et kodakondsus antakse tingimuslikult (mitte erandina), mis lõpptulemusel tekitab sama seisu, mis on hetkel. Kaebaja ei ole esitanud PPA-le ühtegi uut olulist asjaolu ega dokumenti, mis oleks olnud aluseks menetluse uuendamiseks. Asjaolu, et pärast kaebaja taotluse menetluse lõppu on kaebaja kodakondsusjärgses riigis poliitiline olukord muutunud, ei ole KodS § 3 lg 2 erisuse kohaldamise aluseks. Seetõttu pidas PPA mõistlikuks menetlust mitte uuendada ja selgitas kaebajale kirja teel, et kaebajale ei ole võimalik erandit teha. PPA esitas koos 14.02.2022 vastusega Siseministeeriumi 07.02.2022 kirjas nr 2-10/880-2 esitatud selgitused.

otsusega

kaebuse

rahuldamata

ja

Kuna kaebaja on 26.08.2021 e-kirjas küsinud, kas talle on võimalik kodakondsuse andmist kaaluda Afganistani kodakondsusest vabastamise tõendita, siis saab PPA 03.09.2021 vastust pidada haldusmenetluse uuendamisest keeldumiseks. PPA 03.09.2022 haldusaktil on ilmselged formaalsed puudused, sh puudub haldusaktile iseloomulik vorm ja põhjendused on ebapiisavad. Arvestades vaidluse sisu, ei ole mõistlik suunata asja tagasi PPA-le lahendamiseks üksnes formaalsete puuduste tõttu, kuivõrd on ilmselge, et sama vaidlus tuleb õiguse tõlgendamise küsimuses igal juhul kohtu poolt lahendada. Menetluse uuendamata jätmise sisuline õiguspärasus sõltub sellest, kuidas tõlgendada KodS § 3 lg-t 2. KodS § 1 lg 2 sätestab üldprintsiibina, et Eesti kodanik ei või olla samal ajal mõne muu riigi kodakondsuses. Tegemist on olnud nii enne II maailmasõda kui ka pärast taasiseseisvumist läbiva poliitilise suundumusega, nagu on selgitanud asjas ka Siseministeerium. Topeltkodakondsust on praktikas mööndud või vaikimisi aktsepteeritud sünniga Eesti kodakondsuse omandanute korral, kellelt ei luba PS Eesti kodakondsust ära võtta (PS § 8 lg 3). Samuti on nähtud ette erand alaealiste ja rahvusvahelise kaitse saanute osas (KodS § 3). Praeguses asjas on vaidluse all KodS § 3 lg 2, mis sätestab, et Eesti kodakondsust saada sooviva isiku suhtes ei kohaldata senisest kodakondsusest vabastamise nõuet, kui isik on saanud Eesti Vabariigilt või muult Euroopa Liidu liikmesriigilt rahvusvahelise kaitse, olukord tema päritoluriigis ei ole oluliselt muutunud ning isik ei saa seetõttu senisest kodakondsusest loobuda. Asjas ei ole vaidlust, et grammatilisest tõlgendusest lähtuvalt ei kuulu kaebaja normi kohaldamisalasse, sest kaebaja ei ole saanud (sh taotlenud) rahvusvahelist kaitset. KodS § 3 lg 2 kehtiv regulatsioon jõustus 01.01.2016. Kodakondsuse seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse eelnõu (737 SE) seletuskirjas (lk 3) on selgitatud, et rahvusvahelise kaitse saanud isikutel puudub võimalus saada Eesti kodakondsust, kuivõrd rahvusvahelise kaitse saanud isikute puhul võib ette tulla olukordi, kus kodakondsusjärgse riigi kodakondsusest loobumine võib olla ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline. Normi sõnastusest ega seletuskirjast ei nähtu, et seadusandja soovitud normi adressaatide ring ulatuks väljapoole rahvusvahelise kaitse saajaid. Sättest ei nähtu, et topeltkodakondsust tuleks võimaldada mistahes isikule, kellel on kodakondsusjärgse riigi kodakondsusest loobumine ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline. Seadusandja on sidunud kodakondsusest loobumise võimalikkuse sellega, et isik on läbinud rahvusvahelise kaitse taotlemise menetluse ja vastava kaitse saanud. Normist ega seletuskirjast ei tulene, et normi sõnastades on tekkinud lünk, mille tõttu ei vastaks normi sõnastus seadusandja tahtele (vrd Riigikohtu 18.10.2021 otsus 4(9)

3-21-2183 nr 3-20-130, p 14). Praegusel juhul puudub ka põhiõigus (võrreldes viidatud Riigikohtu otsuse eeldatavaks aluseks oleva PS §-ga 28), mille täpsustamist KodS-i tasemel tuleks eeldada. Seadusandja loodud normi sõnastus on täpselt piiritletud ja austades parlamendireservatsiooni olulises põhiseaduslikus küsimuses, ei pea kohus võimalikuks täpset normi laiendavalt tõlgendada. Vastasel juhul asuks kohus ise seadusandja asemele. Ebavõrdse kohtlemise tuvastamiseks tuleb kontrollida: 1) kas kaebajat koheldakse rahvusvahelise kaitse saajatega võrreldes ebavõrdselt; 2) kas ebavõrdseks kohtlemiseks on mõistlik põhjus. Ebavõrdse kohtlemise keelu (PS § 12) sisuks on, et võrdseid, s.o sarnases olukorras olijaid tuleb kohelda võrdselt, ning ebavõrdseid võib/tohib kohelda ebavõrdselt. See tähendab, et isikuid, kes on erinevates olukordades, ei pea kohtlema võrdselt. Tallinna Ringkonnakohtu 06.09.2019 otsuse nr 3-18-2111 p-st 9 saab järeldada, et sarnases olukorras ei ole isikud, kelle suhtes on viidud läbi välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduses (VRKS) sätestatud menetlus, mis eeldab terve rea spetsiifiliste asjaolude väljaselgitamist, analüüsimist ja tuvastamist, ning isikud (k.a kaebaja), kelle suhtes ei ole selliseid eelduseid ja aluseid tuvastatud. Sealhulgas ei kvalifitseeru isik automaatselt, ilma vastavat menetlust läbimata, pagulaseks või täiendava kaitse saajaks, ning sellist menetlust ei pidanud vastustaja omal algatusel läbi viima kaebaja kodakondsuse taotluse esitamisel. Olukorras, kus vastustaja ei pidanud kaebaja vastava avalduseta kontrollima, kas kaebaja vastab rahvusvahelise kaitse saamise tingimustele, puudub ebavõrdne kohtlemine ka sisulisest aspektist. Topeltkodakondsuse keelu eesmärgiks on laiemalt vältida isiku lojaalsuskonflikti. Sealjuures ei pea lojaalsuskonflikt olema juba tekkinud või ettenähtav, vaid selle võib seadusandja välistada ka abstraktselt. Rahvusvahelise kaitse saanute puhul on seadusandja loonud erandi, sest kuigi isik on veel päritoluriigi kodanik, võib riigi poolt toime pandud või toetatud tagakiusu või inimõiguste rikkumise mastaapsuse tõttu eeldada, et see lojaalsussuhe on katkenud. Samas ei ole isikul sama rikkumise tõttu võimalik ka kodakondsusest loobumise menetlust läbida, kuna on risk sattuda samade rikkumiste ohvriks. Tegemist on kitsa, selgelt piiritletud erandiga, mille kohaldamiseks tuleb läbida kindlapiiriline menetlus vastavalt VRKSle. Kaebaja puhul ei ole lojaalsussuhte katkemist vastavas menetluses tuvastatud. Maailmas võib olla riike, kus on kodakondsusest loobumine raskendatud või välistatud. Kuivõrd kaebaja on esitanud päritoluriigile kodakondsusest loobumise avalduse, ei saa järeldada, et kodakondsusest loobumine on päritoluriigi seaduste kohaselt võimatu. Kui päritoluriigi kodakondsusest ei ole võimalik loobuda, ei teki sellega teistele riikidele kohustust oma kodakondsust (sh topeltkodakondsuse vormis) võimaldada. Eeltoodust tulenevalt kaalub riigi suveräänne õigus otsustada naturalisatsiooni korras kodakondsuse saajate ringi üle üles kaebaja õiguste riive. Asjas ei ole vaidluse all kaebaja inimõigused (õigus elule ja tervisele, vabadusele, liikumisele, inimväärikusele, vabale eneseteostusele jne) ega ka majanduslikud ja sotsiaalsed põhiõigused, vaid kitsalt Eesti Vabariigis kõrgeima riigivõimu teostamisega seotud poliitilised õigused. Sealjuures on kaebajal võimalik jätkuvalt teostada poliitilisi õigusi oma kodakondsusjärgse riigi suhtes. Teiste riikide soovimatus või võimetus oma kodanikele kodanikuõigusi tagada ei saa piirata Eesti Vabariigi parlamendi suveräänsust selles küsimuses ega kohustada Eesti Vabariiki mistahes muu riigi kodanikule (topelt)kodakondsust tagama. Seadusandja ei ole kaalutlusõigust sätestamata jättes rikkunud kaebaja õigust menetlusele ja korraldusele (PS § 14). Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine ei ole isiku põhiõigus, sh võib seadusandja sellise võimaluse jätta üldse loomata. Seadusandjal puudub kohustus luua normistik, et haldusorgan peaks väljaspool rahvusvahelise kaitse menetlust saama detailselt 5(9)

3-21-2183 kaaluda, kas isikul on jätkuv lojaalsussuhe teise riigiga või mitte. Õigus menetlusele ja korraldusele ei tähenda, et sätteid tuleks kohaldada viisil, mis tagaksid taotlejale alati soovitud tulemuse. Praegusel juhul on Eesti kodakondsuse saamise menetlus piisavas ulatuses reguleeritud. Kohus ei kontrolli, kas korralduses nr 244 oli lisatingimuse seadmine õiguspärane, sest on ilmselge, et ilma selle lisatingimuseta tulnuks anda keelduv haldusakt. PPA on õiguspäraselt menetluse uuendamisest keeldunud. Kaebaja viidatud uut asjaolu, s.o dokumentide hävimine saatkonnas, ei võimalda kehtiv KodS § 3 lg 2 arvestada ning viidatud säte ei ole PS-ga vastuolus. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

3-21-2183 Kaebaja pole kunagi väitnud, et Eesti topeltkodakondsuse regulatsioon oleks väär. Kohus on aga jätnud tähelepanuta asjaolu, et kaebaja on Eestis elanud juba 10 aastat. Eestisse kolimine oli kaebaja vaba tahe. Ta on siin kogu aja teeninud legaalset sissetulekut. Kaebaja austab Eesti õiguskorda ja ühiskonna väärtusi, ta on seaduskuulekas ega ole Eesti ühiskonnale ohtlik. Kohtu poolt kaebaja jäik seostamine tema kodakondsusjärgse riigiga on põhjendamatu. Võrdne kohtlemine kodakondsuse andmisel tähendab seda, et inimestele peab olema tagatud võrdne võimalus kodakondsuse saamiseks. Eestis ei ole topeltkodakondsuse keeld absoluutne. KodS näeb rahvusvahelise kaitse taotlejatele ette erisuse, mille kohaselt on rahvusvahelise kaitse saanutel võimalik omada mitut kodakondsust ehk neile ei kohaldata senisest kodakondsusest vabastamise nõuet, kui olukord tema päritoluriigis ei ole oluliselt muutunud ning ta ei saa seetõttu senisest kodakondsusest loobuda. Rahvusvahelise kaitse saanud isikutele erandi tegemist ei saa põhjendada koduriigiga lojaalsussuhte katkemisega. KodS-i seletuskirjast tuleneb, et normi eesmärgiks on lahendada olukordi, kus kodakondsusest loobumine võib olla ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline. Kaebaja on teinud kõik selleks, et Eesti kodakondsus saada ning ta elu on väga tugevalt Eestiga seotud. Seega, isegi kui lojaalsussuhte katkemise hindamine on oluline kriteerium, on see eeldus täidetud ning selgelt palju enam kui keskmisel rahvusvahelise kaitse saanud isikul. Seetõttu koheldakse kaebajat rahvusvahelise kaitse saajatest erinevalt, mis ei ole asjaolude pinnalt põhjendatud. KodS § 3 lg 2 sisaldab seaduslünka, mis on toonud kaasa kaebaja ebavõrdse kohtlemise. PPA-l on kohustus menetlus uuendada. Kaebaja on 29.06.2023 edastanud PPA-le täiendava tõendi, Poolas asuva Afganistani saatkonna 12.06.2023 kirja selle kohta, et Afganistani kodakondsusest loobumine on 2021. a sündmusi arvestades määramata ajaks peatatud (13.10.2023 menetlusdokumendi lisa 1). Kiri ilmestab veelkord olukorda, millesse kaebaja on pandud.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

7(9)

3-21-2183

3-21-2183 välismaalasi, aga ka selle üle, kas ja millistel tingimustel lubada välismaalasi oma kodakondseteks. Tegemist on legitiimse ja kaaluka eesmärgiga võrduspõhiõiguse riivamiseks (vrd Riigikohtu 21.06.2019 otsus nr 5-18-5, p 67; 22.06.2023 otsus nr 5-23-6, p 71). Kahtlust ei saa olla selles, et kaebajal on Afganistani Islamivabariigi kodakondsusest loobumine osutunud ebamõistlikult keeruliseks kui mitte võimatuks. Ringkonnakohtu hinnangul esineb kaebaja ja rahvusvahelise kaitse saanud isiku erinevaks kohtlemiseks siiski mõistlik põhjus.

(allkirjastatud digitaalselt)

U. Lõhmus. Mõtteid kodakondsusest ühe kohtuotsuse valguses. Juridica II/2009, lk 76‒85

9(9)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.