X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 03.09.2021 otsuse, millega keelduti kaebaja kodakondsuse menetluse uuendamisest, tühistamiseks ning Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks uuendada kaebaja kodakondsuse menetlus
Menetlusosalised
Kaebaja: X, volitatud esindaja vandeadvokaat Aldo Vassar Vastustaja: Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Mirja Sarap
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
3.Otsuse avaldamisel asendada kaebaja nimi tähemärkidega.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 04.05.2022.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Afaganistani Islamivabariigi kodanik X esitas Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) taotluse Eesti kodakondsuse saamiseks, mis võeti 05.03.2019 menetlusse.
2.PPA väljastas 12.03.2019 Xle tõendi nr 15.2-15/256-1, milles kinnitas, et kui isik esitab tõendi, et ta on vabastatud senisest kodakondsusest või vabastatakse sellest Eesti kodakondsuse saamise tõttu, edastab PPA tema dokumendid Vabariigi Valitsusele Eesti kodakondsuse andmise otsustamiseks.
3.Afganistani Islamivabariigi saatkond Poolas väljastas 01.04.2019 tõendi, mille kohaselt on X esitanud 04.06.2018 taotluse kodakondsusest loobumiseks. X taotlusele ei ole Afganistanist ega ka Poolas asuvast saatkonnast vastatud.
4.Vabariigi Valitsus andis 17.10.2019 korraldusega nr 244 „Eesti kodakondsuse andmine“ Xle Eesti kodakondsuse tingimusel, et ta vabastatakse senisest kodakondsusest.
5.X pöördus 26.08.2021 uuesti PPA poole ning andis PPA-le teada, et temani jõudnud informatsiooni kohaselt on Taliban Kabulis asuvas Afganistani Siseministeeriumis kõik dokumendid hävitanud. 1(9)
6.PPA vastas 03.09.2021 ning selgitas, et Eesti kodakondsuse saamiseks on isikul vaja jätkuvalt esitada tõend, et ta on Afganistani Islamivabariigi kodakondsusest vabastatud.
7.X esitas 24.09.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA kohustamiseks edastada kaebaja kodakondsuse taotluse dokumendid Vabariigi Valitsusele kodakondsuse andmise otsustamiseks. PPA selgitas 27.10.2021 vastuses, et Vabariigi Valitsuse 17.10.2019 korraldus nr 244 sätestab kaebajale Eesti kodakondsuse andmise tingimusel, et ta vabastatakse senisest kodakondsusest. Eeltoodust tulenevalt käsitles kohus PPA 03.09.2021 vastust menetlusest uuendamisest keeldumisena ja võttis menetlusse nõude tühistada menetlusest keeldumise haldusakt ja kohustada PPA-d haldusmenetlust uuendama. Kohus tagastas 23.01.2022 määrusega Vabariigi Valitsuse korralduse õigusvastasuse tuvastamise nõude.
8.Kaebuse põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised.
8.1.Kaebaja on kõik kodakondsuse saamise eeldused täitnud ning mh sooritanud Eesti kodakondsuseksami ja B1 tasemel eesti keele eksami. Kaebajal pole võimalik esitada PPA-le tõendit, et on vabastatud senisest kodakondsusest või vabastatakse sellest Eesti kodakondsuse saamise tõttu, üksnes seetõttu, et Afganistani Islamivabariik pole kaebaja avaldusele mitme aasta jooksul vastanud.
8.2.Kaebajat koheldaks ebavõrdselt võrreldes isikutega, kes on saanud Eestis rahvusvahelise kaitse. Praegusel juhul on kaebaja teinud kõik endast võimaliku, et oma Afganistani Islamivabariigi kodakondsusest loobuda – kaebaja esitas üle kolme aasta tagasi vastavasisulise taotluse, mille kohta Afganistani Islamivabariigi saatkond Poolas väljastas kaebajale ka 01.04.2019. a. vastavasisulise tõendi. 23.09.2021 on kaebajale kinnitatud, et tema taotlus on menetluses. Kaebaja on saanud Poolast Afganistani Isalamivabariigi Suursaatkonnast uue passi taotluse osas vastuse, et saatkond ei tööta enam ja kellelegi mingeid dokumente ei väljastata ning ilmselt kestab selline olukord kaua. Kaebajal ei ole võimalik midagi enamat teha – ehk kaebajal ei ole võimalik mõjutada seda, kas ja kui kiiresti üks riik ja selle vastavad ametnikud asjakohaseid menetlustoiminguid teevad. Ka PPA pole välja toonud ühegi konkreetset toimingut, mida kaebajal oleks võimaik veel faktiliselt teha, et saada endale PPA poolt nõutud tõend.
8.3.Teiseks on üldtuntud asjaolu, et käesolevaks hetkeks on Afganistani Islamivabariik lakanud endisel kujul eksisteerimast ning riigi on üle võtnud Taliban ehk radikaalne sunniitide islamiliikumine, keda käsitletakse ka terrorirühmitusena. Kaebajale teadolevalt ei ole ükski nö lääneriik Talibani praegust valitsust tunnustanud. Võttes arvesse riigipööret Afganistanis, on ka ääretult ebatõenäoline, et lähimate aastate jooksul peaks kaebaja mingisuguse vastuse Afganistani Isalamivabariigist saama. Seetõttu on samuti tegemist olukorraga, kus kodakondsusjärgse riigi kodakondsusest loobumine võib olla ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline. Sarnast olukorda on obiter dictum korras käsitlenud ka Tallinna Ringkonnakohus haldusasjas nr 3-182111.
8.4.Olukorras, kus kodakondsusest loobumine on võimatu või ebamõistlikult keeruline, on rahvusvahelise kaitse saajatel võimalik mitut kodakondsust omada, aga teistel isikutel, kellel samuti on objektiivselt võimatu või ebamõistlikult raske kodakondsusest loobuda, sellist erisust seadusandja ette näinud ei ole. Sellest tulenevalt kaebaja hinnangul tegemist ebavõrdse kohtlemisega PS § 12 kohaselt.
8.5.Kuna kehtivas seadusandluses puudub võimalus kaebaja olukorras Eesti kodakondsust saada, vaatamata sellele, et kaebaja on kõik eeldused selleks täitnud ning mh teinud kõik endast võimaliku, et Afganistani kodakondsusest loobuda, on sellise regulatsiooni puudumine lisaks vastuolus Põhiseaduse §-dega 13 ja 14, milledest tuleneb õigus korraldusele ja menetlusele.
8.6.Juhtumitel, kus soodustava haldusakti väljaandmine on ette nähtud “jäiga õigusega”, s.o ilma diskretsioonivolituseta, ja tingimused haldusakti andmiseks on täidetud, on adressaadil õigus nõuda haldusakti väljaandmist ilma igasuguste lisapiirangute ja kõrvalklausliteta. Sellises 2(9)
olukorras võib aktile kõrvaltingimusi kehtestada üksnes siis, kui see võimalus tuleneb otsesõnu vastavast seadusest või määrusest. KodS ei näe üheski sättes ette võimalust tingimuslikuks kodakondsuse andmiseks. KodS § 20 lg 1 näeb väga selgelt ette, et kodakondsuse andmise otsustab Vabariigi Valitsus. Käesoleval juhul on aga Vabariigi Valitsuse 17.10.2019. a. korraldus nr 244 kodakondsuse andmise kohta tingimuslik, mille kohaselt korraldus jõustub kaebaja suhtes tema senisest kodakondsusest vabastamisele järgneval päeval tingimusel, et PPA-le esitatakse dokument, mis tõendab isiku vabastamist tema senisest kodakondsusest.
8.7.Siseministeeriumi selgitused ning argumendid ei ole käesoleva haldusasja kontekstis asjakohased ning asjasse puutuvad. Kaebaja ei ole käesolevas haldusasjas väitnud, et topeltkodakondsuse keeld oleks kuidagi juriidiliselt lubamatu või väär. Kaebaja ei soovi vaidlustada riigi suveräänsust otsustada oma kodakondsuspoliitika üle, küll aga tekkinud ebavõrdset kohtlemist.
8.8.Eesti seadusandluses ei ole topeltkodakondsuse keeld absoluutne. Varjupaiga taotlemine ja saamine teises riigis ei tähenda ilmselgelt seda, et varjupaiga taotlejal ei oleks lojaalsussuhteid/õiguslikku sidet koduriigiga. Seda järeldust ei toeta ka seletuskiri, kus on selgitatud, et normi eesmärgiks on nö lahendada olukordi, kus kodakondsusest loobumine võib olla ohtlik, võimatu või mh ebamõistlikult keeruline.
8.9.KodS § 3 lg 2 ei sisalda kaalutlusõigust, mistõttu on tegemist lüngaga regulatsioonis – ehk KodS-s vastava regulatsiooni puudumine toob kaasa põhjendamatu ebavõrdse kohtlemise ja menetluslike põhiõiguste rikkumise. Sellise olukorra tekkimine ei ole olnud seadusandja tahe ehk kaebaja olukorras olevate isikute olukord on jäänud ekslikult KodS-s reguleerimata. Kaebaja hinnangul tuleneb ka see selgelt eelnõu seletuskirjast, mille kohaselt on § 3 lg 2 eesmärk reguleerida olukordi, kus kodakondsusest loobumine takistatud, vaatamata isiku poolt tehtud pingutustele. Tekkinud olukorras (tõendi saamine on osutunud võimatuks/perspektiivituks) oli/on PPA-l kohustus edastada kaebaja taotlus Eesti kodakondsuse saamiseks koos põhjendatud ettepanekuga Eesti kodakondsuse andmise otsustamiseks uuesti Vabariigi Valitsusele, milles PPA teeb ettepaneku kõrvaltingimuse tühistamiseks ehk uue korralduse tegemiseks ehk kodakondusse andmiseks ilma kõrvaltingimuseta.
9.PPA vaidleb kaebusele vastu ja leiab, et see tuleb jätta rahuldamata.
9.1.KodS normid kodakondsuse andmise kohta on imperatiivsed ning välistavad kodakondsuse andmise puhul haldusorgani diskretsiooni. KodS § 20 lg 1 ütleb väga selgelt ja üheselt, et Eesti kodakondsuse andmise või taastamise otsustab Vabariigi Valitsus (VV). PPA-l ei ole siinkohal otsustamise pädevust ega iseseisvalt erandi laiemalt kohaldamise õigust. PPA-l on seadusest tulenevalt kohustus edastada VV-le need taotlused ja dokumendid, mis vastavad seadusest tulenevatele tingimustele.
9.2.KodS § 1 lg 2 näeb ette, et Eesti kodanik ei või olla samal ajal mõne muu riigi kodakondsuses, arvestades KodS §-s 3 sätestatud erisusi. Kodakondsuspoliitika kujundamine, sh otsus kas ja millistel tingimustel lubada topeltkodakondsust, kuulub riigi suveräänsete õiguste hulka ning PPA ei nõustu kaebajaga, et tema suhtes saaks seadust tõlgendada laiendavalt. Sama on leitud ka kohtuasjas nr 3-18-2111.
9.3.VV korraldus kodakondsuse tingimusliku andmise kohta ei ole õigusvastane. Samuti ei ole õigusvastane , et tingimuse täitmist jälgib PPA. Isik peab tõendama tingimuse täitmist tulenevalt seaduse nõudest. PPA ei otsusta enam midagi, VV on juba otsuse teinud. Otsus jõustub, kui teisest kodakondsusest vabastamise tõend esitatakse ja selliselt on öeldud ka VV korralduses.
9.4.Juhul kui kaebaja taotluse menetlus ka uuendatakse, siis jätkub menetlust ikkagi selliselt, et kuna kaebaja on juba esitanud tõendi, et on esitanud tõendi Afganistani kodakondsusest vabastamiseks, siis PPA saab ikkagi teha vaid eelnõu, et antakse kodakondsus tingimuslikult (mitte erandlina), mis lõpptulemusel tekitab sama seisu mis on hetkel. Juhul kui kaebajal ei oleks 3(9)
tõendit, mis kinnitaks, et ta on taotluse kodakondsusest vabastamiseks esitanud või sooviks tõendada, et ta ei saa loobuda, siis jääks tema taotlus PPA poolt läbi vaatamata (kuna tingimuse ei ole täidetud) ja seda VV-le otsustamiseks PPA saata ei saa, kuna taotlus on puudusega.
9.5.Kaebaja ei ole esitanud PPA-le ühtegi uut olulist asjaolu ega dokumenti, mis oleks olnud aluseks menetluse uuendamiseks. Asjaolu, et pärast kaebaja taotluse menetluse lõppu on kaebaja kodakondsusjärgses riigis poliitiline olukord muutunud, ei ole kodakondsuse seaduse (KodS) § 3 lõige 2 erisuse kohaldamise aluseks. Seetõttu pidas PPA mõistlikuks mitte menetlust uuendada ning selgitas kaebajale kirja teel, et kaebajale erandit teha ei ole võimalik
10.PPA edastas koos 14.02.2022 vastusega ka Siseministeeriumi selgitused. Siseministeerium märkis 07.02.2022 kirjas nr 2-10/880-2 järgmist.
10.1.Vastavalt rahvusvahelisele õigusele on igal riigil suveräänne õigus kujundada oma kodakondsuspoliitikat. Eesti ei kujunda oma kodakondsuspoliitikat lähtuvalt teiste riikide kodakondsuspoliitikatest ega eelda seda ka teistelt riikidelt. Eesti austab teiste riikide õigust kujundada oma kodakondsuspoliitikat ja määratleda suhteid oma kodanikega.
10.2.Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine pole isiku ei rahvusvahelisest õigusest, Euroopa Liidu õigusest ega Eesti Vabariigi Põhiseadusest tulenev põhiõigus, vaid privileeg, mille andmise tingimuste sätestamisel on riigil suur otsustusruum. Rahvusvahelise õiguse normide kohaselt on igal riigil põhimõtteliselt õigus otsustada, kes on selle riigi kodanikud – tegemist on riigisisesesse pädevusse kuuluva küsimusega.
10.3.Eesti Vabariigi Põhiseadus ja rahvusvaheline õigus ei anna teise riigi kodanikule õigust nõuda tema asukohariigis viibides antud riigi kodakondsust. Rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete ja normide kohaselt ei ole riigil kohustust isegi kodakondsuseta isikuid, rääkimata teise riigi kodanikest, naturaliseerida ning tulenevalt Põhiseaduse §-st 8 on isikul vääramatu õigus vaid sünniga omandatud Eesti kodakondsusele.
10.4.Eesti kodakondsuspoliitika kujundamise üheks aluseks on topeltkodakondsuse vältimine. Eestis on topeltkodakondsus olnud järjepidevalt ebasoovitatav, sest kodakondsus eeldab lojaalsust oma riigile. Kui inimesel on mitu kodakondsust, siis võib tekkida olukord, milles ta teostab ühe riigi kodaniku õigusi teise riigi alusväärtuste pinnalt. Topeltkodakondsuse tulemusena võivad tekkida ka riikidevahelised vaidlused, nt diplomaatilise kaitse omistamise osas, samuti isikul lojaalsuskonflikt ning kohustus täita kaitseväekohustust mitmes riigis. Erandid topeltkodakondsuse lubamiseks on ette nähtud kodakondsuse seaduses vaid kaalukatel põhjustel.
10.5.Eesti riigi huvi vältida topeltkodakondsust ei ole vaidlustatav, kuna riikidel on suveräänne õigus kujundada kodakondsuspoliitikat ja ise luua tingimused kodakondsuse saamiseks. Tingimused kodakondsuse omandamiseks naturalisatsiooni korras ei ole diskrimineerivad. Milline on teise riigi kodakondsuspoliitika, millised on selles riigis kehtestatud õigusnormid ja milline on teise riigi reaalne halduspraktika kodakondsuse andmisel või kodakondsusest vabastamisel, on iga riigi siseasi.
10.6.Kui Eesti riigil oleks kohustus anda leebematel tingimustel kodakondsust isikutele, kellel on oma päritoluriigi kodakondsusest vabanemine keerukam, siis sisuliselt tähendaks see seda, et Eesti riigil tuleb oma kodakondsuspoliitika seada sõltuvusse teiste riikide poliitikast ja loobuda selles osas oma suveräänsusest ise oma kodanikkonda kujundada. Maailmas on palju riike, kelle hetkeolukorra, õigusaktide või halduspraktika kohaselt on kodakondsusest loobumine keeruline. See aga ei pea tähendama, et selliste riikide kodanikel peaks olema seetõttu võimalik saada Eesti kodakondsus, saades sellega ka topeltkodanikuks.
10.7.Kuna kodakondsuspoliitika kujundamine, sh otsus kas ja millistel tingimustel lubada topeltkodakondsust, kuulub riigi suveräänsete õiguste hulka (kodakondsuse andmise tingimused on Riigikogu kujundada), ei saa haldusorgan tõlgendada KodS-i sätteid laiendavalt või analoogia alusel. Siinkohal on oluline asjaolu, et kodakondsuse seadus on konstitutsiooniline seadus (vt 4(9)
Põhiseaduse § 104), mida saab vastu võtta ja muuta ainult Riigikogu koosseisu poolthäälteenamusega.
10.8.Juhul kui Politsei- ja Piirivalveamet uuendaks kaebaja Eesti kodakondsuse andmise menetluse ja saadaks kaebaja taotluse ja dokumendid uuesti Vabariigi Valitsusele otsustamiseks, siis jääks kaebaja eesmärk jätkuvalt täitmata, kuna kaebaja suhtes ei kohaldu KodS § 3. Kaebajale saab anda Eesti kodakondsuse vaid tingimusel, et Politsei- ja Piirivalveametile esitatakse dokument, mis tõendab kaebaja vabastamist tema senisest kodakondsusest. Selline korraldus on aga juba kaebaja suhtes Vabariigi Valitsuse poolt välja antud.
10.9.Põhiseaduse §-st 9 tulenevalt on kaebajal pikaajalise elaniku elamisloa omanikuna tagatud Eestis kõik sotsiaalsed õigused, mis on Eesti Vabariigi kodanikel. Erisus seisneb Eestis üksnes teatud poliitilistes õigustes.
KOHTU PÕHJENDUSED
11.Kohus leiab, et X kaebus tuleb jätta rahuldamata, kuivõrd ka menetluse uuendamise korral ei ole võimalik KodS kohaldamisel ja/või tõlgendamisel jõuda teistsuguse sisulise tulemuseni; sj puudub vastustajal ka kaalumisruum.
12.Pärast kaebuse muutmist on kaebuse nõuded järgmised: - tühistada Politsei- ja Piirivalveameti 03.09.2021 otsus menetluse uuendamisest keeldumise kohta; - kohustada Politsei- ja Piirivalveametit kaebaja kodakondsuse taotluse menetlust uuendama ja otsustada kaebaja kodakondsuse taotluse dokumentide Vabariigi Valitsusele saatmine. Nagu kohus juba varasema menetluse käigus selgitas, on PPA 03.09.2021 e-kiri käsitatav haldusmenetluse uuendamisest keeldumisena. Kaebaja on 26.08.2021 e-kirjas selgelt küsinud, kas talle kodakondsuse andmist ilma Afganistani kodakondsusest vabastamise tõendita on võimalik uuesti kaaluda, mistõttu saab PPA 03.09.2021 vastust pidada uuendamisest keeldumiseks.
13.Vaidlust ei ole selles, et Vabariigi Valitsus on Xle andnud kodakondsuse tingimuslikult. Menetlusosalised ei vaidle ka selle üle, et siiani ei ole kaebaja esitanud vastustajale tõendit, millest nähtuks, et ta on Afganistani Islamivabariigi kodakondsusest vabastatud. Menetlusosalised vaidlevad selle üle, kas PPA keeldumine menetluse uuendamisest on õiguspärane. Käsitledes PPA 03.09.2022 uuendamisest keeldumisena, on sellel haldusaktil ilmselged formaalsed puudused, sh puudub haldusaktile iseloomulik vorm ja põhjenduste piisavus. Arvestades vaidluse sisu ennekõike õiguse tõlgendamise, mitte asjaolude tuvastamise ega kaalutlusõiguse teostamise üle, ei pea kohus mõistlikuks suunata asja tagasi PPA-le lahendamiseks üksnes formaalsete puuduste tõttu, kuivõrd on ilmselge, et sama vaidlus tuleb õiguse tõlgendamise küsimuses igal juhul kohtu poolt lahendada. Pooled ei ole ka küsimuse lõplikult kohtu poolt lahendamisele vastu vaielnud. Menetluse uuendamata jätmise sisuline õiguspärasus sõltub sellest, kuidas tõlgendada KodS § 3 lg 2 regulatsiooni. Seetõttu on menetlusosalised erineval seisukohal selles, kas KodS § 3 lõikes 2 puuduv asjaolude kogum, mis käsitleks kaebaja olukorda, kujutab endast lünka ning kas sellest tulenevalt on kaebaja puhul riivatud nii võrdsuspõhiõigust kui ka õigust menetlusele ja korraldusele.
14.Eesti Vabariigis on kõrgeima riigivõimu kandjaks rahvas (PS § 1). Kõrgeimat riigivõimu teostab rahvas hääleõiguslike kodanike kaudu Riigikogu valimisega ja rahvahääletusega (PS § 56). Seega on kõrgeima riigivõimu teostamise, Eesti Vabariigi põhiseadusliku korra tagamise ja eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimiseks läbi aegade, kuivõrd ka põhiseadus on vastu võetud rahvahääletusel, määrava tähtsusega, kes on Eesti kodanikud. Kodakondsus on riigi ja kodaniku vaheline eriline õigussuhe, mille kaudu realiseeritakse ennekõike poliitilisi õiguseid – kodaniku õigust teostada kõrgemat riigivõimu ja samas kohustust asuda Eesti Vabariigi kaitsele (PS §-d 29, 54 ja 124); ning riigil on kohustus tagada korraliste valimiste kaudu kõrgeima riigivõimu teostamine ning kaitsta enda 5(9)
kodanikke välisriigis (§-d 13 ja 36). Lisaks on kodanikel lojaalsussuhtest tulenevalt põhiseadusega lubatud anda eelis asumaks ametikohtadele riigiasutustes (PS § 30) ja kuulumaks erakonda või Riigikokku (PS §-d 48 ja 60).
15.Kodanikuõiguste andmise alusena tuntakse põhimõtteid ius soli ja ius sanguinis. PS § 8 lg 1 kohaselt kohaldub Eestis viimane printsiip, s.o Eesti kodakondsusele on õigus isikul, kelle vanematest vähemalt üks oli Eesti kodanik. Eesti kodakondsust ei anta automaatselt isikule, kes on Eesti Vabariigi territooriumil sündinud (ius soli). Põhiseadus ei sätesta muid piiranguid naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisele. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmisel on seadusandja seotud põhiseaduse alusprintsiipidega (nt PS §-des 10-14 toodud) ning samuti alusprintsiibiga tagada eesti rahva, keele ja kultuuri säilimine läbi aegade. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise reguleerimisel ei sea põhiseadus põhiõiguste tasandil piiranguid, mis tähendab, et välismaalasel, s.o isikul, kellel ei ole Eesti kodakondsust ning kelle ka üks vanem ei ole Eesti kodanik, puudub subjektiivne õigus naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamiseks. Erandlikult võib märkida, et rahvusvaheliseks tavaõiguseks saab lugeda, et isik, eriti laps ei jääks üldse kodakondsuseta, kuid käesolevas asjas ei ole vaidluse all, et kaebajal on välisriigi kodakondsus olemas.
16.Eeltoodust tuleneb, et kodakondsuse naturalisatsiooni korras andmise küsimus on riigi püsimise ja kujundamise osas sedavõrd oluline, et selle peab ennekõike kehtestama parlament (n.ö parlamendireservatsioon). Parlamendil on otsene legitimatsioon kõrgeima võimu teostajalt ehk rahvalt, sh moodustub parlament ise Eesti Vabariigi kodanikest. See tähendab, et parlamendil on väga lai otsustusruum, millisena regulatsioon kujundada. Muuhulgas on parlamendil õigus ka määratleda, kas normid kujundatakse rangelt või haldusorgani kaalutlusõigust sisaldavalt. Naturalisatsiooni korras kodakondsuse saajate võimalik ring ning kodakondsuse andmise tingimused on ka olulises osas väärtuspõhised ja poliitika kujundamisega seotud küsimused, kus kohtu sekkumine saab olla õigustatud väga erandlikult juhul, kui seda õigustab kaaluka põhiõiguse rikkumise tuvastamine (nt alaealise kodakondsuseta jäämine). Mida suurem on seadusandja tegutsemisruum, sh poliitilistes küsimustes, millele põhiseadus selgeid piire põhiõigustena ei sea, seda vaoshoitum peab olema kohtu reaktsioon. Seadusandja poolt naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise küsimuse reguleerimise ulatust tuleb ennekõike käsitleda privileegi andmisena; s.o isikul puudub põhiõigus nõudmaks kindla sisuga regulatsiooni (vrdl RKHKo 20.10.2008, 3-3-1-42-08, p 28). Küll aga tekib KodS nõuete täitmisel isikul subjektiivne õigus sõltuvalt regulatsiooni sisust kas naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamiseks või vähemalt selle kaalumiseks.
17.KodS § 1 lg 2 sätestab üldprintsiibina, et Eesti kodanik ei või olla samal ajal mõne muu riigi kodakondsuses ehk topeltkodakondsuse keelu. Tegemist on olnud nii enne II maailmasõda kui ka pärast taasiseseisvumist läbiva poliitilise suundumusega, nagu on selgitanud asjas ka Siseministeerium. Topeltkodakondsust on praktikas mööndud või vaikimisi aktsepteeritud sünniga Eesti kodakondsuse omandanute korral, kellelt ei luba põhiseadus Eesti kodakondsust ära võtta (PS § 8 lg 3) ega ka Eesti kodakondsuse kaotanuks lugeda1. Samuti on nähtud erand alaealiste ja rahvusvahelise kaitse saanute osas (KodS § 3).
18.Käesolevas asjas on vaidluse all KodS § 3 lg 2, mis sätestab, et Eesti kodakondsust saada sooviva isiku suhtes ei kohaldata senisest kodakondsusest vabastamise nõuet, kui isik on saanud Eesti Vabariigilt või muult Euroopa Liidu liikmesriigilt rahvusvahelise kaitse, olukord tema päritoluriigis ei ole oluliselt muutunud ning isik ei saa seetõttu senisest kodakondsusest loobuda. Asjas ei ole vaidlust selle üle, et grammatilisest tõlgendusest lähtuvalt kaebaja normi kohaldamisalasse ei kuulu, kuivõrd kaebaja ei ole saanud (sh taotlenud) rahvusvahelist kaitset. Kohus peab vajalikuks järgnevalt kontrollida, kas kaebaja võiks kuuluda normi kohaldamisalasse mõnel muul viisil normi tõlgendades, sh kas normi grammatiline sisu vastab seadusandja tahtele või sisaldab mõnda lünka.
https://pohiseadus.ee/sisu/3479/paragrahv_8 vt p-d 37 ja 38 6(9)
19.Nagu kohus eelnevalt sedastas, on tegemist valdkonnaga, kus seadusandjal on lai otsustusruum nii materiaalõiguse määratlemisel ehk kes võib saada naturalisatsiooni korras kodakondsuse; kui ka menetlusõiguse määratlemisel, sh kas täitevvõimule antakse selles küsimuses kaalutlusõigus või sätestab seadusandja normid rangelt, ilma kaalumist võimaldamata. KodS § 3 lg 2 kehtiv regulatsioon jõustus 01.01.2016 kodakondsuse seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse kehtima hakates (737 SE2). Eelnõu seletuskirjas (lk 3) on selgitatud, et rahvusvahelise kaitse saanud isikutel puudub võimalus saada Eesti kodakondsust, kuivõrd rahvusvahelise kaitse saanud isikute puhul võib ette tulla olukordi, kus kodakondsusjärgse riigi kodakondsusest loobumine võib olla ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline. Riigikogus toimunud aruteludes vaidlusalust normi ei käsitletud. Kohtule ei nähtu normi sõnastusest ega seletuskirjast, et seadusandja soovitud normi adressaatide ring oleks väljapool rahvusvahelise kaitse saajaid. Vaatamata seletuskirjas toodule ei nähtu sättest endast, et topeltkodakondsust tuleks võimaldada mistahes isikule, kellel on kodakondsusjärgse riigi kodakondsusest loobumine ohtlik, võimatu või ebamõistlikult keeruline. Seadusandja ei ole pidanud vajalikuks seletuskirjas toodud seletust normis korrata ega seadnud seega vastustajale ohtlikkuse, võimatuse või ebamõistlikkuse kontrollimise kohustust kodakondsuse andmise menetluses. Seadusandja on sidunud kodakondsusest loobumise võimalikkuse sellega, et isik on läbinud rahvusvahelise kaitse taotlemise menetluse ja vastava kaitse ka saanud. Normist ega seletuskirjast tulene, et seadusandjal on tekkinud normi sõnastades soovimatu lünk, mille tõttu ei vastaks normi sõnastus seadusandja tahtele (vrdl Riigikohtu 18.10.2021 otsuse nr 3-20-130 p 14). Nagu kohus ka eelnevalt sedastas, puudub käesoleval juhul ka põhiõigus (võrreldes viidatud Riigikohtu otsuse eeldatavaks aluseks oleva PS §-ga 28), mille täpsustamist KodS tasemel tuleks käesoleval juhul eeldada. Seadusandja loodud normi sõnastus on täpselt piiritletud ja, austades parlamendireservatsiooni olulises põhiseaduslikus küsimuses, ei pea kohus võimalikuks täpset normi laiendavalt tõlgendada ega selles lünka sedastada. Vastasel juhul asuks kohus ise seadusandja asemele ilma põhiseadusest tuleneva õigustuseta.
20.Kaebaja leiab, et teda on koheldud ebavõrdselt võrreldes rahvusvahelise kaitse saanutega, kelle suhtes ei kohaldata senisest kodakondsusest vabastamise nõuet. Ebavõrdse kohtlemise tuvastamiseks tuleb kontrollida, (1) kas kaebajat koheldakse rahvusvahelise kaitse saajatega võrreldes ebavõrdselt; (2) kas ebavõrdseks kohtlemiseks on mõistlik põhjus.
21.Ebavõrdse kohtlemise keelu (PS § 12) sisuks on, et võrdseid, s.o sarnases olukorras olijaid tuleb kohelda võrdselt; ning ebavõrdseid võib/tohib kohelda ebavõrdselt. See tähendab, et isikuid, kes on erinevates olukordades, ei pea kohtlema võrdselt. Näiteks, et tule maksta töötutoetust isikutele, kes ei ole töötud, ega lapsetoetust isikutele, kellel ei ole last. Võrreldavad olukorrad peavad olema mõistlikus ulatuses sarnased. VRKS § 1 lg 2, § 4 lg-te 1 ja 3 ning § 5 lg 2 koosmõjus tuleb sedastada, et rahvusvaheline kaitse antakse isikule: - kes põhjendatult kartes tagakiusamist rassi, usu, rahvuse, poliitiliste veendumuste või sotsiaalsesse gruppi kuulumise pärast viibib väljaspool päritoluriiki ega suuda või kartuse tõttu ei taha saada nimetatud riigilt kaitset (pagulane); - kelle suhtes on alust arvata, et tema Eestist väljasaatmine päritoluriiki võib kaasa tuua tõsise ohu surmanuhtluse kohaldamise või täideviimise; piinamise või ebainimlike või inimväärikust alandavate kohtlemis- või karistamisviiside kasutamise; või elu ohtu sattumise või vägivalla rakendamise relvakonflikti tõttu (täiendava kaitse saaja); - kes on sunnitud eelkõige rahvusvaheliste organisatsioonide üleskutse tulemusena oma päritoluriigist lahkuma või on sealt evakueeritud ning kellel seoses olukorraga nimetatud riigis ei ole võimalik turvaliselt ja püsivalt tagasi pöörduda ning kes on põgenenud relvakonflikti või
Riigikogus eelnõu andmed https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/e0669e30f9d1-4a51-86d3-77232eba1eb9 7(9)
püsiva vägivalla piirkonnast; keda ähvardab tõsine oht langeda või kes on langenud inimõiguste süsteemse või üldise rikkumise ohvriks (ajutise kaitse saaja). Rahvusvahelise kaitse saamiseks tuleb esitada isiklikult taotlus (VRKS § 14 lg-d 1 ja 4). Asjas ei ole vaidlust selle üle, et kaebaja ei ole sellist taotlus esitanud. Tallinna Ringkonnakohtu otsuse nr 3-182111 punktist 9 saab järeldada, et sarnases olukorras ei ole isikud, kelle suhtes on viidud läbi VRKS-s sätestatud menetlus, mis eeldab terve rea spetsiifiliste asjaolude väljaselgitamist, analüüsimist ja tuvastamist; ning isikud (k.a kaebaja), kelle suhtes selliseid eelduseid ja aluseid tuvastatud ei ole. Sh ei kvalifitseeru isik automaatselt, ilma vastavat menetlust läbimata pagulaseks või täiendava kaitse saajaks ning sellist menetlust ei pidanud vastustaja omal algatusel läbi viima kaebaja poolt kodakondsuse taotluse esitamisel.
22.Olukorras, kus vastustaja ei pidanud ilma kaebaja vastava avalduseta kontrollima, kas kaebaja vastab rahvusvahelise kaitse saamise tingimustele, puudub ebavõrdne kohtlemine ka sisulises aspektis. Kohus nõustub Siseministeeriumiga, et topeltkodakondsuse keelu eesmärgiks on laiemalt isikul lojaalsuskonflikti vältimine. Sealjuures ei pea lojaalsuskonflikt olema juba tekkinud või ettenähtav, vaid selle võib seadusandja välistada ka abstraktselt. Vaatlusalusel juhul on seadusandja loonud erandi, sest kuigi isik on veel pärisoluriigi kodanik, võib riigi poolt toime pandud või toetatud tagakiusu või inimõiguste rikkumise mastaapsuse tõttu eeldada, et see lojaalsussuhe on katkenud. Samas ei ole isikul sama rikkumise tõttu võimalik ka kodakondsusest loobumise menetlust läbida, kuna on risk sattuda samade rikkumiste ohvriks. Tegemist on kitsa, selgelt piiritletud erandiga, mille kohaldamiseks tuleb läbida kindlapiiriline menetlus vastavalt VRKSile. Sellise menetluse eraldiseisev läbimise kohustus ei ole ilmselgelt ebaproportsionaalne nõue. Sealjuures ei ole riigil ka kohustust kindla eesmärgiga läbiviidavat menetlust teiste haldusmenetluste raames dubleerida.
23.Kaebaja suhtes ei ole lojaalsussuhte katkemist vastavas menetluses tuvastatud. Kohus möönab, et maailmas võib olla riike, kus on kodakondsusest loobumine raskendatud või välistatud. Kuivõrd kaebaja on esitanud päritoluriigile kodakondsusest loobumise avalduse, ei saa järeldada, et kodakondsusest loobumine on pärisoluriigi seaduste kohaselt võimatu. Inimõiguste ülddeklaratsiooni3 art 15 lg 2 sätestab, et kelleltki ei tohi meelevaldselt ära võtta kodakondsust või õigust kodakondsust vahetada. Vastavat sätet on õiguskirjanduses käsitletud ühelt poolt tavaõigusena, et tuleb vältida isikute kodakondsuseta jätmist, ning teisalt peaks olema võimalik kodakondsusest loobuda. Kohus märgib, et teist printsiipi ei käsitleta läbivalt rahvusvahelise tavaõigusena. Küll aga ei tulene inimõiguste ülddeklaratsioonist kohustusi muudele riikidele lisaks kodakondsusjärgsele riigile. See tähendab, et kui päritoluriigi kodakondsusest ei ole võimalik loobuda, ei teki sellega teistele riikidele kohustust oma kodakondsust, sh topeltkodakondsuse vormis võimaldada ehk päritoluriigi kohustuse rikkumisest ei muutu Eesti Vabariik päritoluriigi garandiks ega võimaliku rikkumise kõrvaldajaks. Vastupidine järeldus oleks vastuolus riikide suveräänse õigusega otsustada kõrgeima võimu teostajate ehk kodanike ringi üle. Lisaks võib selline käsitlus luua sellistes riikides, kus toimub tagakius, motivatsiooni välistada kodakondsusest loobumine, sest nii on võimalik suunata oma kodanikke saama (ja teisi riike kohustuslikus korras andma) topeltkodakondsust ja teostama teises riigis poliitilist võimu päritoluriigi huvides. Eeltoodust tulenevalt kaalub ka riigi suveräänne õigus otsustada naturalisatsiooni korras kodakondsuse saajate ringi üle kaebaja õiguste riive. Ühelt poolt on kaalukausil kaebaja poliitilised õigused, s.o õigus valida Riigikogu, õigus olla riigiametis ning õigus Eesti Vabariigi kaitsele välisriigis. Kohus märgib, et asjas ei ole vaidluse all kaebaja inimõigused (õigus elule ja tervisele, vabadusele, liikumisele, inimväärikusele, vabale eneseteostusele jne) ega ka majanduslik-sotsiaalsed põhiõigused; vaid kitsalt Eesti Vabariigis kõrgeima riigivõimu teostamisega seotud poliitilised õigused. Sealjuures on kaebajal poliitilisi õiguseid jätkuvalt võimalik teostada oma kodakondsusjärgse riigi suhtes (õigus valida parlamenti, õigus välisriigis päritoluriigi abile jne) ning nende õiguste ulatuse ja teostavuse üle käesolevas asjas vaielda ei ole võimalik. Teiselt poolt on
kaalukausil Eesti Vabariigi, sh ennekõike parlamendi kui rahva otsese legitimatsiooniga riigiorgani otsustusõigus selle üle, kes saab poliitilisi õiguseid Eesti Vabariigis teostada. Kohus leiab, et kaebaja ebamugavus, et ta ei saa Riigikogu valida, ei kaalu üles parlamendireservatsiooni naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise küsimuses. Teiste riikide soovimatus või võimetus oma kodanikele kodanikuõigusi tagada ei saa piirata Eesti Vabariigi parlamendi suveräänsust selles küsimuses ega kohustada Eesti Vabariiki mistahes muu riigi kodanikule (topelt)kodakondsust tagama.
24.Kohus leiab, et seadusandja ei ole rikkunud ka kaebaja õigust menetlusele ja korraldusele (PS § 14), sh kaalutlusõigust sätestamata jättes. Kaalutlusõigus võimaldab haldusorganil seadusandja seatud piirides leida konkreetsele olukorrale sobiv ja mõõdukas lahendus. Riigikohus on pidanud kaalutlusõiguse olemasolu oluliseks olukorras, kus eluliste asjaolude kogumit ei pruugi olla võimalik määratleda ja arvestada tuleb iga üksiku isiku põhiõiguseid (vt lahend nr 3-3-1-51-13 tööturutoetuse ja lahend nr 3-4-1-10-10 relvaloa kohta). Samas on Riigikohus ka leidnud, et õigusakt, mis ei võimalda kaalutlusõigust, võib olla põhiseadusega kooskõlas, sest seadusandja võib ise jõuda kaalumise tulemusel põhjendatud järelduseni, et isikute põhiõigused ja -vabadused on tagatud ka menetleja kaalutlusõiguse olemasoluta (lahend nr 5-19-26 p 53). Võrreldes eelnevalt toodud lahenditega, kus kaalumisõiguse puudumine riivas põhiõigust abile (tööturutoetus) ja põhiõigust vabale eneseteostusele (relvaluba), ei ole naturalisatsiooni korras kodakondsuse saamine isiku põhiõigus; sh võib seadusandja sellise võimaluse jätta üldse loomata. Arvestades küsimuse seadusandja poolt reguleerimise vabadust ning ka valiku tegemist maailmavaateliste eelistuste pinnalt rahva otselegitimatsiooni alusel (s.o tegemist on poliitilise küsimusega), eitab kohus praegu seadusandja kohustust luua normistik, et haldusorgan peaks väljapool rahvusvahelise kaitse menetlust saama detailselt kaaluda, kas isikul on ikka jätkuv lojaalsussuhe teise riigiga või mitte. Küsimuse iseloomu arvestades ei pea kohus võimalikuks seda otsustust seadusandja eest teha. Õigus menetlusele ja korraldusele ei tähenda, et sätteid tuleks kohaldada viisil, mis tagaksid taotlejale alati soovitud tulemuse. Praegusel juhul on Eesti kodakondsuse saamise menetlus piisavas ulatuses reguleeritud. Teatud tingimuste täitmisel (mis kohtu hinnangul võib seisneda ka senisest kodakondsusest vabastamise tõendi esitamises) on teiste riikide kodanikele tagatud võimalus Eesti kodakondsuse saamiseks. Pelgalt asjaolu, et konkreetsel juhul ei olnud kaebajal Eesti Vabariigist mitteolenevalt põhjustel võimalik kodakondsuse saamise nõudeid täita, ei anna alust väiteks, et vastav menetluskord poleks tõhus. Ilma kodakondsuse loobumise kinnituseta kodakondsuse andmata jätmine (eranditega) on ka menetluse eesmärk, mitte küsimus selle efektiivsusest.
25.Kohus märgib, et ei kontrolli käesolevas kohtuasjas, kas Vabariigi Valitsuse 17.10.2019 korralduses nr 244 lisatingimuse seadmine oli õiguspärane, sest on ilmselge, et ilma selle lisatingimuseta tulnuks anda keelduv haldusakt.
26.Kokkuvõtvalt leiab kohus, et PPA on õiguspäraselt menetluse uuendamisest keeldunud. Kaebaja viidatud uut asjaolu, s.o dokumentide hävimine saatkonnas, ei võimalda kehtiv KodS § 3 lg 2 arvestada ning viidatud säte ei ole ka põhiseadusega vastuolus. Tühistamisnõude rahuldamata jätmise tõttu jääb ka sellega olemuslikult seotud kohustamisnõue rahuldamata. Seega jääb kaebus tervikuna rahuldamata.
27.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kaebus jäi rahuldamata ning vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud, jäävad poolte menetluskulud nende endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt) Kadri Sullin
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.